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一、高職院校原有預(yù)算管理模式存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制欠科學(xué)

多數(shù)高職院校在編制預(yù)算時(shí)，往往會(huì)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行分解，對(duì)職能部門(mén)、各院系及相對(duì)獨(dú)立核算單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，而職能部門(mén)、各院系和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算部門(mén)只能按照指令分項(xiàng)編制本部門(mén)的財(cái)務(wù)預(yù)算，這種預(yù)算過(guò)程不能體現(xiàn)二級(jí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃和意圖，使它們?cè)陬A(yù)算執(zhí)行過(guò)程中消極應(yīng)對(duì)，從而使資金的使用效率降低。目前多數(shù)高職院校采取增量預(yù)算的方法編制預(yù)算，在上年的支出的基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)年經(jīng)費(fèi)增加情況下分配各部門(mén)的資金。這種方法簡(jiǎn)便易行，但由于以上一個(gè)教學(xué)年的支出作為基礎(chǔ)，認(rèn)為過(guò)去的所有的支出都是合理的，無(wú)需進(jìn)行大的調(diào)整。年復(fù)一年，僅僅在局部進(jìn)行調(diào)整，固化了資金在各部門(mén)的使用比例。部分院校雖然采用零基預(yù)算這種較科學(xué)的預(yù)算方法，但預(yù)算項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)確定的缺乏依據(jù)或不合理，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)脫離實(shí)際，同時(shí)預(yù)算編制部門(mén)缺乏軟件系統(tǒng)支持預(yù)算的編制，預(yù)算外資金數(shù)額較大，導(dǎo)致預(yù)算的準(zhǔn)確率偏低。

（二）預(yù)算執(zhí)行欠監(jiān)控

預(yù)算執(zhí)行缺乏控制體系，目前高職院校的預(yù)算管理人員歸屬財(cái)務(wù)管理部門(mén)，有些院校甚至沒(méi)有專業(yè)的預(yù)算會(huì)計(jì)，二級(jí)部門(mén)基本沒(méi)有專業(yè)人員進(jìn)行預(yù)算管理，嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行有效管理，進(jìn)行預(yù)算過(guò)程控制基本成為一句空話，造成預(yù)算與執(zhí)行相脫節(jié)，預(yù)算僅僅是賬面數(shù)字的擺設(shè)，導(dǎo)致年底突擊花錢(qián)，而需要完成的計(jì)劃項(xiàng)目完成與否卻沒(méi)有人去關(guān)注。許多院校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中基本上沒(méi)有形成相應(yīng)的考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲進(jìn)行有效的過(guò)程控制，財(cái)務(wù)部門(mén)僅僅臨近年未時(shí)，對(duì)某些余款較多的部門(mén)進(jìn)行提醒。各部門(mén)在作款過(guò)程中是否符合相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目，是否可能超越預(yù)算，資金使用是否符合規(guī)定等等僅僅停留在報(bào)銷項(xiàng)目的監(jiān)控上。

（三）預(yù)算效益欠評(píng)價(jià)

高職院校在編制預(yù)算的過(guò)程中，缺乏必要的前期的合理績(jī)效評(píng)價(jià)及項(xiàng)目可行性和有效性的事前評(píng)價(jià)，使資金分配缺乏合理的依據(jù)，對(duì)資金分配比例的確定比較模糊，使資金分配結(jié)構(gòu)不合理；在預(yù)算執(zhí)行中，無(wú)論是上級(jí)主管部門(mén)，還是執(zhí)行單位，只注重資金的分割，需忽視過(guò)程監(jiān)控和結(jié)果的評(píng)價(jià)，只管播種不問(wèn)收獲；許多院校的預(yù)算項(xiàng)目沒(méi)能與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃相銜接，缺乏事前、事中和事后評(píng)價(jià)，缺乏預(yù)算執(zhí)行偏差發(fā)現(xiàn)及糾偏系統(tǒng)，缺乏預(yù)警機(jī)制及應(yīng)對(duì)措施，對(duì)預(yù)算脫節(jié)難以進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和補(bǔ)救。

二、構(gòu)建高職院?？?jī)效預(yù)算管理模式

針對(duì)以上問(wèn)題，在高職院校構(gòu)建績(jī)效預(yù)算管理模式尤為重要。高職院校績(jī)效預(yù)算管理模式以其教育服務(wù)的績(jī)效狀況為依據(jù)，統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，形成預(yù)算事前、事中和事后的全程評(píng)價(jià)和監(jiān)控體系，以資金使用的績(jī)效促使預(yù)算資金的分配的合理性、預(yù)算執(zhí)行的全程監(jiān)控及預(yù)算效益的有效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)教育資源的有效配置，提高資金的使用效率。

（一）構(gòu)建科學(xué)化和規(guī)范化的預(yù)算編制機(jī)制

1.選擇以零基預(yù)算為主的編制方法

零基預(yù)算方法是根據(jù)下一年度業(yè)務(wù)預(yù)測(cè)和發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，重新擬定相應(yīng)的預(yù)算收支項(xiàng)目和定額標(biāo)準(zhǔn)，一切收支均以零為出發(fā)點(diǎn)，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制收支預(yù)算的一種方法。零基預(yù)算不以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，一切以零為基礎(chǔ)，以預(yù)算年度的業(yè)務(wù)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。該方法一切以預(yù)算年度預(yù)測(cè)發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用項(xiàng)目，分清輕重緩急，安排收支預(yù)算，不受以往數(shù)的影響，可以使各部門(mén)充分考慮其發(fā)展規(guī)劃，制定開(kāi)源節(jié)流方案，促使預(yù)算部門(mén)精打細(xì)算，合理使用資金，提高資金的使用效率。

2.建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，核定項(xiàng)目收支定額

應(yīng)建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，根據(jù)高職院校教育教學(xué)的實(shí)際情況及發(fā)展規(guī)劃，建立教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施改造、專項(xiàng)設(shè)備建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、校企合作、科研、招生就業(yè)等項(xiàng)目庫(kù)，核定各項(xiàng)目的收支定額，并根據(jù)學(xué)校的發(fā)展計(jì)劃，不斷更新、完善。

3.建立由下到上、再由上到下的編制機(jī)制

在預(yù)算編制過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)根據(jù)學(xué)校的總體目標(biāo)指導(dǎo)性預(yù)算，指導(dǎo)性預(yù)算應(yīng)包括學(xué)校的整體要求、約束性預(yù)算、最終績(jī)效的評(píng)價(jià)和考核。各部門(mén)在指導(dǎo)性預(yù)算的指導(dǎo)下，根據(jù)自身的教育教學(xué)實(shí)際情況，擬定自己的預(yù)算計(jì)劃，然后同財(cái)務(wù)部門(mén)匯總整理，組織專家組審閱各部門(mén)編制的預(yù)算的有效性有和合理性，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一調(diào)整，最終形成與學(xué)校總體目標(biāo)相適應(yīng)，兼顧部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目的必要性、可實(shí)施性和時(shí)效性的預(yù)算方案。方案形成后，還需反饋到預(yù)算執(zhí)行部門(mén)，征詢意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)由下到上、再由上到下的過(guò)程，使該預(yù)算方案一方面不會(huì)偏離學(xué)校的總體目標(biāo)，另一方面也能兼顧系院的規(guī)劃發(fā)展的需要。

（二）構(gòu)建剛性約速的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控機(jī)制

1.建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的預(yù)算管理組織體系

預(yù)算執(zhí)行實(shí)行分級(jí)管理，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格審核，依照相關(guān)法規(guī)、制度、預(yù)算方案審核費(fèi)用收支項(xiàng)目及金額，各職能部門(mén)、系院對(duì)業(yè)務(wù)的合法性和真實(shí)性負(fù)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，須有歸口領(lǐng)導(dǎo)審批，如因特殊情況，有超出預(yù)算的業(yè)務(wù)發(fā)生，需按相關(guān)程序進(jìn)行申請(qǐng)及審批。

2.建立有效的預(yù)警監(jiān)控體系

對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)全校及各部門(mén)資金總額的使用進(jìn)度、專項(xiàng)資金的使用進(jìn)度、資金收支與監(jiān)控指標(biāo)的偏離情況及資金使用效能等進(jìn)行監(jiān)控及預(yù)警。對(duì)進(jìn)度過(guò)快或過(guò)慢、資金收入項(xiàng)目根據(jù)業(yè)務(wù)量預(yù)測(cè)可能按預(yù)算完成情況、某費(fèi)用項(xiàng)目資金支出預(yù)測(cè)可能超預(yù)算情況、資金費(fèi)用支出效率偏低（如實(shí)訓(xùn)室建設(shè)后完全閑置等）等進(jìn)行預(yù)警。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目或?qū)M(fèi)用支出實(shí)施嚴(yán)格控制措施，使問(wèn)題的出現(xiàn)扼殺在萌芽之中。

3.建立導(dǎo)向性的預(yù)算執(zhí)行的考核體系

根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的具體情況，建立與人員績(jī)效考核相適應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)體系，重點(diǎn)考核預(yù)算的執(zhí)行情況及資金使用效益。各部門(mén)資金使用情況及資金使用效益與部門(mén)負(fù)責(zé)人的年度考核相掛鉤，應(yīng)設(shè)計(jì)與預(yù)算方案相適應(yīng)的考核指標(biāo)，如預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算變更率、專項(xiàng)資金使用率、支出收益率等等。根據(jù)考核結(jié)果，匹配相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，從而促使預(yù)算執(zhí)行部門(mén)根據(jù)預(yù)算考核指標(biāo)引領(lǐng)預(yù)算的執(zhí)行，使預(yù)算執(zhí)行的考核體系起到導(dǎo)向性的作用。

（三）構(gòu)建全程的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

1.建立系統(tǒng)的、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)與高職院校目標(biāo)體系相適應(yīng)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括校級(jí)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)和二級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)有年度指標(biāo)、半年度指標(biāo)、季度指標(biāo)和月度指標(biāo)，應(yīng)包括事前、事中和事后績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)可計(jì)量、可評(píng)價(jià)以及可操作。對(duì)專門(mén)項(xiàng)目預(yù)算，應(yīng)有對(duì)應(yīng)的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)，指標(biāo)體系還應(yīng)包括評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果分析等內(nèi)容，還應(yīng)有與評(píng)價(jià)結(jié)果相適應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

2.搭建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與學(xué)?？?jī)效管理相溝通的橋梁

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與學(xué)?？?jī)效管理考核掛鉤，才有可能讓績(jī)效預(yù)算管理模式達(dá)到預(yù)期的效果，如果預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能與學(xué)校績(jī)效管理業(yè)績(jī)考核掛鉤，績(jī)效預(yù)算管理模式就不可能有效，只能流于形式，成為一種“擺設(shè)”。但如何掛鉤，當(dāng)前在高職院校中還處于一種探索階段，有的是資金投入與服務(wù)產(chǎn)出（就業(yè)率、招生比例、在校生規(guī)模等）掛鉤，有的是直接把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)為業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，有的僅是以資金總額控制作為業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。但無(wú)論是哪一種掛鉤方式，應(yīng)結(jié)合學(xué)校及部門(mén)的實(shí)際情況，分清責(zé)任，理順考核的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，讓預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果真正能為學(xué)校績(jī)效管理所用。實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效管理相溝通是實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理模式的保障

（一）組織保障

設(shè)立專門(mén)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，改革高職院校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，設(shè)立預(yù)算管理工作組，專門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控、分析等工作，校財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督）、學(xué)校教職工代表大會(huì)（審議、質(zhì)詢）、紀(jì)委、審計(jì)部門(mén)（事前審計(jì)、紀(jì)律監(jiān)控）、財(cái)務(wù)部門(mén)（預(yù)算編制、執(zhí)行審查、分析等）各司其職。

（二）制度保障

要使績(jī)效預(yù)算管理模式達(dá)到預(yù)期的效果，必需建立健全相應(yīng)的管理制度，包括預(yù)算編制與審批制度、預(yù)算執(zhí)行制度、預(yù)算執(zhí)行控制制度、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度及預(yù)算績(jī)效審計(jì)制度等，這些制度應(yīng)明確預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、事前審計(jì)和事后審計(jì)等相關(guān)工作的流程及要求，使績(jī)效預(yù)算工作整個(gè)過(guò)程有章可循。

（三）管理手段保障

通過(guò)構(gòu)建的財(cái)務(wù)信息管理平臺(tái)，創(chuàng)建預(yù)算過(guò)程需要的各要素的數(shù)據(jù)庫(kù)，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)使零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等較科學(xué)但較復(fù)雜的預(yù)算方法得以實(shí)現(xiàn)，實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，掌控資金流向，及時(shí)傳遞預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和詳細(xì)收支信息，及時(shí)實(shí)施預(yù)警和進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，自動(dòng)根據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)。

作者：葉啟明 單位：廣州工程技術(shù)職業(yè)學(xué)院