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摘要：我國的大學重點建設政策，從最初的“211”“985”計劃，再到近幾年的“雙一流”政策，隨著相關公共政策的不斷發展，相關專項資金績效審計也逐漸進入正軌。鑒于我國高等教育公共政策專項資金績效審計在實際操作過程中存在的問題，應繼續提升績效審計方法的靈活性，建立健全系統性績效審計評價標準體系，引入平衡計分卡，加強復合型人才隊伍的建設，建立完善專項資金管理制度，重視績效審計結果的落實整改和組織監督，充分發揮公共政策專項資金績效審計的作用，進而推動我國審計全覆蓋的進一步發展。

關鍵詞：高等教育；公共政策專項資金；績效審計

一、引言

世界一流大學和一流學科，簡稱“雙一流”。2015年8月18日，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，我國“雙一流”政策正式出臺。“雙一流”政策的制定和施行，充分體現了我國高等教育的不斷創新發展，政策制定也在不斷拓展和提升，改革力度正在逐步加大和加深。公共政策專項資金績效審計，是推動審計全覆蓋，促進審計“防未病，治已病”的重要手段。本研究基于國家高等教育公共政策的規定和要求，以“雙一流”政策為例，分析現有高等教育公共政策專項資金績效審計存在的問題，系統分析其原因，嘗試性地對我國高等教育公共政策績效審計的改進提出一些建議，希望對審計全覆蓋背景下國家審計的發展具有指導意義。

二、文獻綜述

（一）國外文獻綜述

發達國家較我國更早開始了績效審計的研究，并且有關財政專項資金的績效審計理論和實務也積累了許多經驗，建立了相對完備的績效審計設計、實施和評價體系。美國等發達國家認為，公共政策依賴于具有強制性的制度或者政治行為，它是周密和嚴謹的。Guthrie等（2002）將績效審計定義為一種社會結構，其與社會環境發生著交互作用，并具有一定的延展性。鄧恩(2002)在《公共政策分析導論》中，闡述政策評價的標準分為六個方面：政策效果、效率、充足性、公平性、回應性、適當性。

（二）國內文獻綜述

國內與本研究相關的文獻，包括“雙一流”政策的具體闡述和公共政策專項資金績效審計研究。1.雙一流政策的闡述陳廷柱等（2019）認為，在中華人民共和國成立70周年之際，重點大學的建設始終秉承了“實事求是”的思想路線，也體現了“以點帶面”的理想價值，同時堅守了“擇優支持”的立場。張端鴻（2016）認為，“雙一流”政策的實質，實際上是在實施重點建設政策過程中的調整。在保持高校以往重點建設政策連續性的同時，充分應對了以往重點建設中存在的問題，“雙一流”政策也得到了較系統的調整和改革。“雙一流”是為解決重點大學建設政策施行過程中存在“身份固化”弊端而做出的一種有競爭機制的新的嘗試。2.財政專項績效審計的含義杜冰麗（2019）認為，政府的財政專項資金績效審計的目的是評價資金的使用結果，以此提高資金的進一步使用效果。董麗雙（2019）通過分析財政專項資金績效審計工作的必要性和特點，指出我國在建立相對完備的審計體系過程中，在實習操作過程中仍然存在很多缺陷。3.財政專項績效審計的指標體系謝明等（2015）指出，政策評估關注點應是政策影響而非政策輸出，其標準應基于多維理性，這些標準應包括政策效益、政策效率、充分性、公平性、回應性和適當性。董麗雙（2019）認為，需要完善財政專項績效審計相關的法律法規，用以解決出現的評價指標不規范的問題，同時要加大社會公眾的的輿論監督，制定出符合我國需要的財政專項績效審計評價指標體系。

（三）文獻述評

從相關文獻的時間及國內外相關研究深度可以看出，公共政策專項資金績效審計相較于發達國家起步較晚，我國的相關績效審計理論內容和相關經驗還不如發達國家成熟，仍需向發達國家多學習。從專項資金績效審計的角度，目前對于高等教育公共政策專項資金績效審計的研究較少。本研究的初始動因即是意圖為我國該方面理論研究進行補充，同時提出對相關領域績效審計的一些改進意見。

三、公共政策與高等教育

（一）公共政策與高等教育的關系

公共政策除了影響一個國家的發展以外，還涉及社會、團體和個人的利益。公共政策既可以為公共事務的管理者提高能力提供基礎指導，還可以為他們的管理行為合法性提供相關依據。公共資源的有效分配，是國家治理的一個重要目標。在我國經濟高速發展的現階段，各個方面都需要更多的高科技人才。高等教育從“精英教育”向“大眾教育”的過渡，可以緩解我國高等教育學歷與人才短缺和專業人才短缺之間的矛盾，以提高人才的使用效率。在我國經濟高速發展轉變為高質量發展的現階段，各個方面都需要更多的高科技人才。“雙一流”是為了彌補因“985”和“211”固定化而產生的大學生被迫分層提出的，“雙一流”在設置上不是固定的，就像流動紅旗，并不一定長期成為某個學校的標簽。

（二）高校中公共政策專項資金績效審計的發展現狀

財政管理是各高校的重要項目，各地紛紛出臺了“雙一流”專項資金管理辦法。從各地的相關辦法可以看出，雖然在內容上各有地方特色，但是其中心主旨是統一的：一是強調重點突出，共同發展，重點支持“雙一流”高校的建設，提高辦學質量；二是科學管理，結合實際情況，完善管理機制，規范管理行為；三是保證分配的公平公正，針對“雙一流”建設的類別和數量進行科學的統計和分類，合理確定權重，體現科學公正；四是對于績效的強調，強化目標導向和績效考核，建立激勵和退出機制，在不同層次、不同領域辦出特色、爭創一流。

四、高等教育公共政策專項資金績效審計的發展缺陷

（一）缺乏相應理論框架基礎

在目前的發展情況下，公立高校是一種非盈利組織，從一般理念來看，高校的專項資金財務風險較低。在日常的審計工作中，審計工作人員通常只會做基礎性的工作。由于績效審計在公共政策專項資金審計中是一項開始較晚的審計項目，所以相關專業審計人員缺乏準確的績效審計標準，也缺乏相對應的審計經驗，這就導致審計工作無法很好地利用審計人員自身的職業判斷，保證審計工作正常進行。公共政策專項資金績效審計要求，相關工作人員能充分研究公共政策的制定與實施是否與高校的發展需求相適應，然而這一指標缺乏具體的衡量標準，無法幫助審計人員作出正確判斷，專項資金績效審計無法正常開展。

（二）專項資金因素績效審計較為復雜

復雜表現在：一是“雙一流”專項資金來源多元，導致專項資金的管理和相關績效審計較為復雜，如按照性質分類，包括基本建設類資金、事業發展專項基金以及其他項目專項資金；二是由于高等教育專項資金投入數額巨大，很多時候需要很長的時間才能見到成效，許多跨年度的項目要結轉到以后使用；三是在各個高校的教育經費中，專項資金所占的比重越來越大，其相關的專項資金績效審計需要投入更多的人力物力。

（三）缺乏相應的高水平人才

審計人員的專業素養和專業能力，會在很大程度上影響績效審計的正常開展及審計工作的最終結果。由于各高校本身審計較為薄弱，審計人員的綜合素質和工作能力存在一定不足，對于高校專項資金的使用無法很好地進行系統的監管，且由于公共政策專項資金績效審計在我國開展時間較短，大部分審計機關的審計人員缺乏相關績效審計的經驗，高校的專項資金績效審計工作還處在一個不斷摸索、不斷進步的階段。

（四）審計手段欠缺，缺乏技術的運用

績效審計涉及高校日常運行的各個方面，且高校的運行依托于網絡而存在。所以，各高校的相關運營數據信息量大且復雜，這無疑又給審計人員增加了績效審計的難度。高校公共政策績效審計需要審計機關相關工作人員學習這一技術，要求相關人員具備初步的信息整合和分析能力，也要求審計機關提升相關審計工作的資金投入，進而保證績效審計工作在各高校正常開展。然而，由于審計機關在這些方面的關注和投入顯著不足，無法充分利用現代科學信息技術，使其充分發揮審計過程中的協助作用，這也導致了績效審計在部分情況下無法有效開展。

（五）公共政策專項資金績效審計結果運用范圍有限

審計結果是整個審計工作的最終產物。審計結果如果無法得到充分利用，不僅有損績效審計作用的正確發揮，也會影響審計工作在群眾心中的地位。由于相關政策的特殊性質，其審計公告的相關信息披露存在一定的不足，這既會有礙于績效審計的發展，也會進一步影響相關審計結果的良好運用。

五、高等教育公共政策專項資金績效審計優化路徑

一項公共政策制定出來，在具體執行過程中肯定會遇到很多阻力，要在不斷總結中尋求進步，不斷積累經驗教訓。國家對于當代大學生的保障，必不可少的就是具有前瞻性的、符合中國特色的高等教育公共政策，同時要求做好相關公共政策專項資金績效審計，保證其正常運行。

（一）豐富審計技術方法，加強信息化建設

考慮到高校專項資金績效審計的特殊性，政府選擇相應的績效審計方法應該充分發揮專項審計具有的宏觀性、廣泛性、多樣性的特點。隨著科技的發展，信息技術開始大范圍運用到審計工作中。科學信息技術的有效利用，不僅可以提升公共政策專項資金績效審計的工作效率和質量，減少戰略審計中的失誤，節省審計相關人員的時間，還可以規范專項資金績效審計的工作流程。由于科學信息技術的利用需要資金，所以需要審計機關加大資金投入，引進專項資金績效審計所需用到的審計技能和軟件。同時，要建立績效審計的信息數據庫，并確保信息庫里的信息不斷更新。數據庫的建立，還可以提供平臺以便審計機關各部門之間交流和溝通，保證審計過程中的信息流通性、準確性，進一步保證績效審計工作的準確性和科學性。

（二）引入“平衡計分卡”

“平衡計分卡”是管理會計工具，該工具不僅能夠幫助管理會計，也可以利用在績效審計中。“平衡計分卡”概括了政策落實的重要方面，記錄重大追蹤事項，有助于識別認知和分析之間的差距。績效審計可以利用此工具，針對每一個維度，對高校的專項資金績效進行審計，有助于審計工作人員關注真正重大的問題，可以提升審計績效。“平衡計分卡”的形式也在不斷進步、不斷完善并逐漸適應行業要求。根據特殊行業的特殊情況來具體制定，不僅能夠幫助審計工作人員有效地了解績效審計流程，還能提供給審計工作人員準確信息和細節的處理流程等。

（三）建立健全系統性績效審計評價標準體系

教育本身是前瞻性的。處在全面建設小康社會的關鍵時期，經濟全球化深入發展，技術進步，人才競爭日益激烈，我國必須建立更具前瞻性的績效審計評價標準體系。在會計準則國際趨同的背景下，績效審計的標準也發生了引人矚目的變化，同時也為我國建立健全系統性績效審計評價標準體系提供了參考，需要我們結合國情進行深入探索和應對變化。績效審計評價標準體系的國際趨同是不可逆轉的，隨著國際合作與溝通的進一步加深，“一帶一路”倡議等合作機制已在全球范圍內推出。對于具體國家來說，建立健全系統性的績效審計評價標準體系，具有重大的指導意義。在我國相關績效審計評價標準體系還不健全的情況下，可參考發達國家的相關標準來選擇，保證績效審計標準選擇的一致性和國際標準與國家現實的有機結合。公共政策績效審計相關的評價標準體系，隨著發達國家審計目標的變化，在“3E”審計的基礎上，又出現對經濟活動的適當性和環境性兩個審計目標進行分析、評價的審計行為。我國也可以進一步借鑒國外的“5E”目標評價設定細化的指標。

（四）加強復合型人才隊伍建設，提升審計人員綜合素養

公共政策專項資金績效審計的正常執行，要求審計人員具有較強的專業能力和豐富的審計經驗。因此，要確保績效審計能夠發揮應有的價值，需要從聘請審計工作人員開始，考察其對績效審計的職責目標是否明確，從人才使用上提升專項資金績效審計工作人員的專業能力和職業素養。在工作過程中，請相關專業人士來開課授學，對專項資金績效審計工作人員進行定期培訓，提升審計人員的專業能力。定期就工作結果和工作狀態進行考核，實行獎懲制度，對績效審計工作中認真負責的員工給予獎勵，提升審計工作人員的積極性，保證戰略審計正常進行，促進績效審計事業的可持續發展。

（五）建立完善專項資金的管理制度

要保障高等教育公共政策專項資金的安全，需要落實追責體系，在公共政策不斷完善的同時也要有相應的監管規章制度予以保障。審計工作成果要及時有效地進行公開，以便于群眾和有關部門進行監督。各高校在進行公共政策專項資金績效審計的基礎上，要進一步建立和完善相關專項資金的管理制度，要根據各高校專項資金的制度體制，對各類專項資金的申報等程序作出明確的規定，并在執行過程中做到按規章制度辦事。編制專項經費預算計劃，加強預算管理。在當前形勢下，高校的預算管理是有可能存在問題的環節，要有針對性地提出高校預算計劃實施的意見和建議，避免出現過度浪費的情況。

（六）重視專項資金績效審計結果的信息披露和落實監督

審計準則中規定，審計機關應就審查的事項和作出的審計報告和審計結果向社會公眾進行披露。作為國家治理體系的組成部分，高等教育公共政策專項資金審計結果公開，是實現公民參與的重要組成部分。要加強審計結果的公開和披露，盡可能將審計成果向社會和民眾公開，增加公眾的參與意識，發揮反饋和公示的效用，從而提高外部監督力度，促進制度不斷完善。國家審計服務于國家治理，一直是國內眾多學者深入鉆研的課題。為保證專項資金績效審計能夠有效地為優化我國治理提供有效路徑，審計機關還可以強化審計結果問責機制，通過與行政監察和司法機關的結合，規定項目實施各個階段相應的責任人和應承擔的責任，從根本上對專項資金績效審計項目中的不法行為進行預防。

六、結論

績效審計在我國的審計工作中逐漸得到重視，公共政策專項資金績效審計是推動審計全覆蓋，促進審計的“防未病，治已病”的重要手段。公共政策專項資金績效審計不僅可以發現相關公共政策在制定、執行中存在的不足，還能反映出國家可能存在的管理推進體制問題。我國的高校重點建設政策，從最初的“211”“985”計劃，再到近幾年的“雙一流”政策，隨著相關公共政策的不斷推進，相關專項資金績效審計也逐漸進入正軌。鑒于我國高等教育公共政策專項資金績效審計的開展，在實際操作過程中仍存在較多問題，應繼續提升績效審計方法的靈活性，建立健全系統性績效審計評價標準體系，引入平衡計分卡，加強復合型人才隊伍的建設，建立完善專項資金管理制度，重視績效審計結果的落實整改和組織監督，充分發揮公共政策專項資金績效審計的作用，進而推動我國審計全覆蓋的進一步發展。

作者:王中杰