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摘要:市民社會理論是西方的政治理論之一，文章從市民社會理論的獨(dú)特視角出發(fā)，論述高等教育體制的變遷與創(chuàng)新。主要從市民社會理論入手，找出其與高等教育體制中的內(nèi)在契合點(diǎn)，回顧高等教育體制變遷的歷史過程，剖析阻礙高等教育體制創(chuàng)新的癥結(jié)，運(yùn)用市民社會理論的觀點(diǎn)，制定出高等教育體制創(chuàng)新的路徑，提倡高等教育自主化、多元化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:市民社會理論;高等教育;管理體制

一、市民社會理論:高等教育體制創(chuàng)新的理論支撐

(一)市民社會理論的研究視角

1．市民社會理論的文化視角

市民社會理論是西方的政治理論之一，從其起源上看是由英文CivilSociety轉(zhuǎn)譯而來的，最早可追溯至古希臘的亞里士多德，指的是“自由和平等的公民在一個(gè)合法界定的法律體系之下結(jié)成的倫理政治公共體”［1］。市民社會理論同時(shí)也是一個(gè)動態(tài)的范疇，隨著不同的歷史時(shí)期的變化而變化，古典的市民社會理論基本等同于政治社會，而現(xiàn)代的社會市民理論要通過社會與文化來進(jìn)行界定，要用文化視角來剖析社會市民理論的意義，將它看作政府或國家以外的非官方性的社會組織。

2．市民社會理論的教育視角

從市民社會理論的文化視角可以看出，市民社會將教育看作一個(gè)非官方性的社會組織，這符合市民社會理論的基本特點(diǎn)。在市民社會理論的概念中，將市民社會看作官方政治領(lǐng)域與市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外公共領(lǐng)域，這在解決教育問題的進(jìn)程中提供了一個(gè)新的視角。運(yùn)用市民社會理論在解決高等教育體制改革中出現(xiàn)的問題，能夠推動高等教育體制法人創(chuàng)新，從而建立新型的高等教育制度;能夠明確高等教育管理中的各方職能，能使政府、高校、市場各司其職，共同建立完善新型的高等教育管理路徑。市民社會理論教育視角的開啟，為高等教育管理改革提供一個(gè)新的方式。

(二)高等教育體制引入市民社會理論的內(nèi)在契合

1．高等教育現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)所致

“高等教育是建立在普通教育基礎(chǔ)上的專業(yè)教育，以培養(yǎng)專門人才為目標(biāo)，一般全日制本科生的年齡是20歲左右的青年，他們的身心發(fā)展已趨成熟”［2］。高等教育是公共事業(yè)組織，以公共利益為目標(biāo)，要為廣大人民群眾提供教育，要接受監(jiān)督，具有公共性;高等教育機(jī)構(gòu)———大學(xué)，作為為國家培養(yǎng)專門人才的機(jī)構(gòu)，要培養(yǎng)有知識、有能力的人才，不是為了盈利的公共組織，具有公益性;大學(xué)的基本職能是教學(xué)、科研、服務(wù)社會，大學(xué)在行使其基本職能時(shí)，要遵循知識特有的邏輯，遵循教育規(guī)律，具有知識特性。高等教育的公共性、公益性、知識特性都與市民社會理論的特征相契合，高等教育管理體制改革問題應(yīng)引用市民社會的相關(guān)理論進(jìn)行分析引導(dǎo)，制定改革方向。

2．社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深化

社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場作為一個(gè)影響因素影響著高等教育的發(fā)展，這樣能夠調(diào)節(jié)高等教育的發(fā)展。但是，如果一味地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)，依據(jù)市場的需要來對高等教育進(jìn)行改革，就會出現(xiàn)將高等教育視為“市場化的高等教育”或“產(chǎn)出型的高等教育”，這樣可能會忽視高等教育自身的教學(xué)、科研的職能，高校失去了其本身的意義。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，對高等教育進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)是必不可少的，高校、政府、市場等三者應(yīng)該是一種博弈關(guān)系，相互制衡發(fā)展。運(yùn)用市民社會理論來對三者進(jìn)行調(diào)和，符合市場規(guī)律的發(fā)展，相應(yīng)減少政府的直接管理，擴(kuò)大高校的自主辦學(xué)權(quán)，同時(shí)綜合考慮市場經(jīng)濟(jì)不斷深化的影響，推進(jìn)高等教育管理體制的不斷完善與發(fā)展。

3．市民社會理論的現(xiàn)實(shí)意義

高等教育從理論上來看應(yīng)該屬于市民社會范疇，而高等教育在向市民社會領(lǐng)域發(fā)展的過程中，政府起到至關(guān)重要的作用，運(yùn)用市民社會理論來解決高等教育管理體制中的問題有一定的現(xiàn)實(shí)意義。首先，有利于擴(kuò)大高等教育的自主權(quán)。市民社會理論認(rèn)為高等教育是獨(dú)立的社會組織，應(yīng)有充分的自主權(quán)來行使自己的權(quán)力，高校行使自己的職能，解決高校內(nèi)部出現(xiàn)的問題，擺脫政府的控制。其次，有利于減少政府的干預(yù)。運(yùn)用市民社會理論的視角來減少政府的干預(yù)，可以將政府的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，在高等教育管理系統(tǒng)中，政府不應(yīng)該對高等教育的管理進(jìn)行大包大攬，應(yīng)該進(jìn)行宏觀調(diào)控。最后，有利于增強(qiáng)社會各階層支持高等教育。市民社會鼓勵社會各界力量辦學(xué)，轉(zhuǎn)變思想觀念，推動社會不同力量在高等教育中發(fā)揮自己的職能，使公辦院校、民辦院校共同發(fā)展。

二、體制變遷:高等教育體制創(chuàng)新的歷程回顧

(一)中央集權(quán)管理體制的確立

高校中央集權(quán)管理體制的真正確立要追溯到1956年年底，此時(shí)，社會主義改造基本完成，中國開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會上的各大企業(yè)基本都由國家中央部門統(tǒng)一管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，政府有相對集中的管理權(quán)和決策權(quán)，而高校作為為國家培養(yǎng)人才的搖籃，當(dāng)然也要實(shí)行中央集權(quán)的統(tǒng)一管理。在這一時(shí)期，高校主要由國家教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，國家對高校的人事、招生、財(cái)務(wù)、課程設(shè)置、教學(xué)模式、畢業(yè)生分配等諸多問題都進(jìn)行管理，高校主要是執(zhí)行上級所傳達(dá)的政策，幾乎沒有決策權(quán)。在這一時(shí)期內(nèi)，國家頒布了一系列的文件，對各級各類的教育體系進(jìn)行政策上的規(guī)定，鞏固國家對教育的集中領(lǐng)導(dǎo)和管理。例如，1950年的《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的決定》指出:“凡中央教育部所頒布的關(guān)于全國高等教育方針、政策與制度、法規(guī)、教育原則方面的指示，高校的設(shè)置、變更或停辦，大學(xué)校長、專門學(xué)院院長、專科學(xué)校校長的任免，師生的待遇，經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)等全國高校均應(yīng)執(zhí)行。”這樣的一系列法規(guī)確立了政府在高校的管理工作中的中央集權(quán)制度的穩(wěn)固，使政府在高校的決策問題中起到絕對的領(lǐng)導(dǎo)作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一切事物都在國家的計(jì)劃中進(jìn)行，高等教育直接由政府管理，高校與政府之間也是純粹的依附關(guān)系，高校沒有真正的決策權(quán)。

(二)政府權(quán)力的下放與失控

1956年，“”時(shí)期高等教育的管理權(quán)開始下放到地方，高等教育開始由中央集權(quán)向地方分級管理轉(zhuǎn)變。1958年頒布的《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放的規(guī)定》提出教育事業(yè)要依據(jù)中央集權(quán)與地方分權(quán)的原則，加強(qiáng)地方對教育事業(yè)的管理。這一規(guī)定為高等教育管理權(quán)的下放提供了政策上的支持，高等教育管理權(quán)的下放在發(fā)揮地方主動辦學(xué)、提高地方積極性上起到很大的作用。但是，由于地方剛剛接手高校的管理權(quán)，缺少管理經(jīng)驗(yàn)，盲目管理，大大增加了高校的數(shù)量，這樣的發(fā)展超出我國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)及教育系統(tǒng)的承受能力，使教育事業(yè)陷入混亂狀態(tài)。在“”期間，高等教育體系被打亂，高等教育管理機(jī)構(gòu)基本喪失了其職能，高等教育管理權(quán)再次被下放，一些高校被撤銷、合并。政府召開會議并了多項(xiàng)通知，將高校的管理權(quán)下放到地方，并于1971年召開全國教育工作會議，建立新的高等教育管理體系，要在中央統(tǒng)一計(jì)劃下，實(shí)行地方自主管理。但是，“”使高等教育管理體制遭到破壞，高等教育陷入癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致高等教育的停滯與倒退。

(三)兩級管理體制的確立

改革開放以后，我國開始進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，在此基礎(chǔ)上，高等教育也有了很大的發(fā)展。改革開放使全國進(jìn)入撥亂反正時(shí)期，高等教育由以強(qiáng)調(diào)集權(quán)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級管理的體制，政府與高校的關(guān)系也轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ｅc政府的兩級管理體制?；謴?fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大批的人才來承擔(dān)科研建設(shè)任務(wù)，但是，在原有的高等教育管理體制下，高校只是政府的附庸，不能自主地決策高校自己的事務(wù)，不能承擔(dān)起培養(yǎng)人才的使命，因此，逐步擴(kuò)大高校的自主權(quán)，實(shí)行高校與政府的兩級管理勢在必行。在兩級管理體制的確立上，我國也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來支持高校自主權(quán)的擴(kuò)大。中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，該決定認(rèn)為原有的教育管理體制存在嚴(yán)重的弊端，不能適應(yīng)改革開放的新形勢，并指出“國家要加強(qiáng)對高等教育的宏觀管理，同時(shí)也要改變政府對高校過多的管理，要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他方面的聯(lián)系，實(shí)行中央、省、中心城市的三級辦學(xué)體制”［3］。這一決定為新時(shí)期我國高等教育的體制改革奠定了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，國家又相繼頒布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步深化高等教育體制改革，在國家教育行政部門的宏觀管理領(lǐng)導(dǎo)下，逐步擴(kuò)大高校的自主權(quán)，建立“中央地方分級管理、高校宏觀管理”“高校自主管理”的兩級管理體制。

三、體制癥結(jié):高等教育體制創(chuàng)新的阻力

(一)創(chuàng)新理念的滯后

第一，受我國傳統(tǒng)文化因素的影響，創(chuàng)新理念滯后。我國是一個(gè)傳統(tǒng)的大一統(tǒng)國家，中央集權(quán)較為集中，長期是中央政府集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，地方及高校主要遵從于中央的政策傳達(dá)，主要是對中央政策的執(zhí)行，很少有自己的自主管理。長期在這種模式的管理下，較為容易缺少創(chuàng)新意識，沒有自己的見解，造成創(chuàng)新理念滯后。第二，高校的管理觀念落后，建立現(xiàn)代化的管理積極性不高。高校在自我管理的層面上還沒有明確的認(rèn)識，并沒有真正地意識到高校應(yīng)該主動地管理自己內(nèi)部的事務(wù)，而不是一味地依附于政府的管理，并沒有主動地建立起自主管理的積極性，還是依賴于政府的管理，在招生規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、發(fā)展規(guī)劃上還沒有建立起正確的管理觀念，造成創(chuàng)新理念滯后。第三，高校的管理服務(wù)理念薄弱，阻礙高等教育體制創(chuàng)新。高校是公共組織，有服務(wù)社會的功能，在高校的管理中，服務(wù)理念薄弱，缺乏現(xiàn)代化的管理服務(wù)理念，并沒有將服務(wù)看作高等教育體制創(chuàng)新改革的一部分，沒有意識到高等教育體制改革的創(chuàng)新同樣要改革管理服務(wù)理念，追求高品質(zhì)的服務(wù)。高校的管理服務(wù)理念薄弱，造成創(chuàng)新理念滯后。

(二)管理權(quán)限的模糊

在我國高等教育管理體制中，高等教育管理權(quán)限的劃分模糊。“就我國學(xué)校改革歷史發(fā)展進(jìn)程而言，建國后60年內(nèi)我國很大比例的學(xué)校變革都是在政府頒布的政策推動和影響下進(jìn)行的”［4］。雖然我國政府在不斷擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，但是在長期的政府掌權(quán)的控制下，高校很難把握自主辦學(xué)的權(quán)力，高校還是依賴于政府的管理，高校的管理權(quán)限還是掌握在政府手中，沒有達(dá)到真正的政府宏觀調(diào)控、高校自主決定自己的內(nèi)部事務(wù)的目的，高校管理權(quán)限模糊。在政府逐步放權(quán)的過程中，也會出現(xiàn)一些相應(yīng)的問題，讓政府不得不繼續(xù)參與高校的管理。在擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的問題上，政府給予高校自主權(quán)就意味著高校自身要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，如高校的辦學(xué)過程中出現(xiàn)的自身不能解決的問題，政府必須出面幫助高校解決問題，政府就必須參與高校的管理，在此過程中，也會造成管理權(quán)限的模糊。在高等教育體制創(chuàng)新的過程中，一定要避免高等教育管理權(quán)限模糊的問題，在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，逐步擴(kuò)大高校的自主權(quán)。

(三)法規(guī)政策的缺失

法律政策的出臺為高等教育體制創(chuàng)新提供支持，只有法律法規(guī)正確執(zhí)行，才能使高等教育體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在高等教育體制創(chuàng)新改革的道路上，我國也相繼出臺了一些相應(yīng)的法律法規(guī)，支持其改革，但是在法律法規(guī)的執(zhí)行上出現(xiàn)了諸多問題。教育創(chuàng)新必須在法制框架內(nèi)進(jìn)行，不能陷入混亂的狀態(tài)，要依據(jù)法律法規(guī)從事教學(xué)教育管理工作，使我國的教育事業(yè)走上法制化的道路。雖然我國已經(jīng)頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)，但是根據(jù)具體改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，注重法律的可操作性，做到有法可依。另外，在法律法規(guī)的具體執(zhí)行過程中，可能會發(fā)現(xiàn)具體細(xì)節(jié)事務(wù)沒有可執(zhí)行的內(nèi)容，就要適時(shí)地調(diào)整，不能使法律法規(guī)缺乏指導(dǎo)性、執(zhí)行力度不夠等問題。在高等教育體制改革的進(jìn)程中，要根據(jù)改革的變化來適時(shí)地調(diào)整法律法規(guī)，減少法規(guī)政策的缺失，還要杜絕有法不依的問題，要做到依法行事。

(四)自主性與自律性較差

高等教育的改革離不開高校自身的改革與發(fā)展，在高等教育體制創(chuàng)新的進(jìn)程中，高校辦學(xué)自主性差以及高校自律性差等問題日益顯露出來，高校缺乏自主性的問題會阻礙高等教育的發(fā)展，高校不能決定自己內(nèi)部的事務(wù)，不能自我約束，就會使高等教育停滯不前，無法發(fā)展。首先，高等教育必須有自主性，高校要充分行使其自主權(quán)。在我國現(xiàn)行的高等教育中，高校并沒有真正的自主權(quán)，真正的決策權(quán)還是在政府手中，高校不能對其自身的重大問題進(jìn)行決策，影響高校長期的發(fā)展。其次，高等教育在發(fā)展進(jìn)程中，其自律性也較差。高校內(nèi)部的管理體制缺乏自律性，無法提高高校的自主辦學(xué)能力，一定要加強(qiáng)高校內(nèi)部管理的自律性，逐步促進(jìn)高校形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部管理體制，增強(qiáng)其自主性與自律性都是必不可少的。

四、體制變革:高等教育體制創(chuàng)新的路徑

(一)市場經(jīng)濟(jì)要求確立高等教育體制創(chuàng)新的理念

首先，在市場經(jīng)濟(jì)的要求下，要沖破傳統(tǒng)文化理念的控制，削弱大一統(tǒng)的中央集權(quán)模式，減少政府對高校自主權(quán)的管理，擴(kuò)大高校的自主性，使高校不再成為政府的附庸，獨(dú)立實(shí)行自己的權(quán)力，增強(qiáng)高校的自主創(chuàng)新思想，完善高等教育體制創(chuàng)新理念，有了理念的創(chuàng)新，才能達(dá)到體制的改革與發(fā)展。其次，要進(jìn)一步改善高校管理觀念落后的思想，提高高校的現(xiàn)代化管理積極性。在高校的自我管理中，要培養(yǎng)高校的創(chuàng)新意識，真正地意識到只有高校自主管理才能解決高校的問題，不能依附于政府。同時(shí)，也要培養(yǎng)高校的管理人員建立良好的創(chuàng)新管理理念，自主決定高校的發(fā)展方向，自主制定高校的培養(yǎng)目標(biāo)與課程設(shè)置，管理高校自己的事務(wù)，形成具有本校特色的管理體制。最后，要明確高校的管理服務(wù)理念，高校作為傳授高深知識的服務(wù)學(xué)生的窗口，應(yīng)該培養(yǎng)高校管理層的服務(wù)理念。在高等教育管理體制的變革中，高等教育的服務(wù)理念是重要的一環(huán)，高品質(zhì)的服務(wù)能推動高等教育改革創(chuàng)新更好地進(jìn)行，要從服務(wù)上創(chuàng)新理念，更新教育服務(wù)思想，培養(yǎng)具有高素質(zhì)的現(xiàn)代化人才，推動高等教育更好地發(fā)展，有效地推動社會進(jìn)步。

(二)自由市民觀念要求高校的自主化發(fā)展

我國與西方國家不同，高等教育的辦學(xué)自主權(quán)掌握在政府手中，高校的自主權(quán)相對較少，政府對高校過多管理會影響高校積極性的發(fā)揮，這樣就會束縛高校的改革力度。在政府轉(zhuǎn)變職能、高校自主化的發(fā)展過程中，需要多方共同努力，完善高等教育管理體制。國家政府是應(yīng)該為市民階層服務(wù)的，市民社會理論中的自由市民觀念要求高校自主化發(fā)展，市民社會理論認(rèn)為高校是可以自我管理的社會組織，高校應(yīng)該自己決定自身的事務(wù)，而不是政府的附庸。運(yùn)用市民自由觀念來解決高等教育的管理問題，要通過高校、政府等方面的角色轉(zhuǎn)換來促進(jìn)高校的自主化管理。一方面，政府要減少對高校管理的干預(yù)，將政府的直接管理變?yōu)殚g接管理，政府宏觀調(diào)控為高校的發(fā)展提供政策和資源上的支持，為高校提供便利的服務(wù)，為高校的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ);另一方面，在高校自身的層面上，也要重視自身的自主權(quán)，推進(jìn)高等教育管理體制創(chuàng)新的發(fā)展，使高校朝著現(xiàn)代化的方向前進(jìn)。自由市民觀念為高校自主權(quán)的擴(kuò)展提供了理論支撐，高校應(yīng)主動發(fā)揮自身的優(yōu)勢，變革高等教育管理體制。

(三)市民需求要求實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體的多元化

隨著我國教育改革的不斷深入，高等教育的辦學(xué)主體不再是只有公辦教育單一的辦學(xué)主體，多種民辦教育作為教育主體進(jìn)行辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)了高等教育辦學(xué)主體的多元化，但是無論是在國家的政策支持還是公眾的社會認(rèn)可度上，民辦教育還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公辦教育。雖然一些民辦高等教育的辦學(xué)實(shí)力及教學(xué)水平并不低于公辦教育，但是其社會認(rèn)可度低，影響其發(fā)展。從市民社會理論的層面來看，市民對高等教育需求增多，就要求高等教育的辦學(xué)主體不能再局限于國家公辦，應(yīng)發(fā)動社會各方共同辦學(xué)，共同建立高等教育管理體系。在此過程中，相關(guān)部門應(yīng)積極地鼓勵社會民辦院校的發(fā)展，為民辦院校建立相應(yīng)的社會優(yōu)惠政策，促進(jìn)民辦院校的發(fā)展。另外，民辦院校也應(yīng)該發(fā)揮自身的作用，提高教學(xué)水平，提升教學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)社會滿意度，得到公眾的認(rèn)可，在高等教育管理體制的改革中發(fā)揮自身的重要作用，促進(jìn)高等教育辦學(xué)主體的多元化。

(四)市民社會要求高校提升自律意識

在高等教育體制不斷創(chuàng)新發(fā)展的進(jìn)程中，高校作為實(shí)施高等教育的主要部門一定要提高其自身的自律意識，完善其內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)高校內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)及管理建設(shè)，明確各部門的職能體系，提升高校的自律意識。在當(dāng)今社會的發(fā)展進(jìn)程中，高校只有在人事任免、課程設(shè)置、內(nèi)部管理等問題上充分提高自身的自律意識，增強(qiáng)高校的自主創(chuàng)新能力，才能培養(yǎng)出優(yōu)質(zhì)的人才。同時(shí)，要建立起高水平的管理隊(duì)伍，只有這樣的管理隊(duì)伍，才能提升高校的自律意識。只有加強(qiáng)對高校管理人員的培訓(xùn)與激勵，提升其自身素質(zhì)，推進(jìn)高校整體自律意識的提升，才能為高等教育管理體制的創(chuàng)新發(fā)展變革提供強(qiáng)有力的支持。

作者:孫蓓蓓 徐小龍 單位:南京郵電大學(xué)