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［摘要］

我國已基本形成了體系完整、規模可觀的民辦高等教育，但在發展過程中面臨著資金困境、質量評價困境以及監督困境。為了從上述困境中突圍，可從以下幾方面努力：一是構建民辦高等教育投資補償機制，解決資金困境；二是建立健全民辦高等教育的質量評價體系，明確多元化的評價主體，制定科學合理的評價標準；三是完善民辦高等院校的監督機制，形成政府監督、社會監督、高校自我監督的相互協調的監督體系。

［關鍵詞］

民辦高等教育；投資補償機制；評價機制；監督機制

要想促進中國教育迅速發展，就不能忽視民辦高等教育這一重要力量。國家的政府工作報告以及教育事業發展的政策性規范文件都要求充分發揮民間資本推動教育事業發展的重要作用，拓寬民間資本參與教育事業發展的渠道，制定并完善促進民辦教育發展的政策，引導民辦教育健康發展①。經過幾十年的發展，我國民辦高等教育取得了重要成果，但也存在諸多問題，如民辦高校的法人屬性模糊，辦學自主權受到限制，師資力量不強，資金短缺，質量評價機制以及監督機制不健全等。本文認為構建投資補償機制是解決民辦高等教育發展資金短缺問題最便捷、最有效的途徑之一。此外，還要構建教育質量評價體系和監督機制。本文以民辦高等教育的投資補償構建、評價機制的建立、監督機制的健全為重點，深入分析我國民辦高等教育事業的機制建構，為我國民辦高等教育事業的發展提供有價值的參考。

一、中國民辦高等教育的基本狀況與發展困境

（一）中國民辦高等教育發展的基本狀況

改革開放以來，經濟建設對人才的需求量急劇增加，民辦高等教育應運而生。經過幾十年的發展，民辦高等教育呈現多層次性，發展模式呈現多元化。2006年以來，中國民辦高等教育規模整體上呈擴張趨勢，教育質量也不斷提高，成為人才培養的主力軍之一，但過速發展難免會出現漏洞，具體問題如下：一是區域、省域民辦高等教育發展不平衡，差異比較明顯；二是民辦高校的辦學層次比較低，民辦高校的本科與研究生教育發展緩慢；三是人才培養重心偏低，偏重于專科層次的人才培養；四是民辦高校教師的科研水平較低，科研條件相對缺乏；五是民辦高校辦學相對不規范，高校屬性模糊，產權不明，教師權益未得到較好保障等；六是民辦高校財政投入普遍不足，資金短缺成為阻礙民辦高校發展的重要因素。此外，質量評估體系不健全以及監督機制的缺失也制約著民辦高校的發展。

（二）影響中國民辦高等教育發展的因素分析

1.民辦高等教育發展的資金困境。我國高等教育經費的主要來源：一是政府的財政性教育經費；二是非財政性教育經費，具體包括社會團體與個人的辦學經費、社會捐資、事業收入（含學雜費收入）、企業辦學教育經費、校辦產業、社會服務收入以及其他收入。公立大學的教育發展經費主要來源于國家的財政性經費，而民辦高等教育主要是非財政性教育經費，主要包括舉辦者的投入、學雜費、銀行貸款、社會捐贈以及高校經營收入。我國民辦高校的辦學經費呈現出以下特征：“一是資金來源相對單一，過度依賴于學雜費；二是政府的財政投入微薄，銀行貸款條件苛刻，比較艱難；三是社會捐贈相對較少，投資收益率比較低下等。”②資金困境在很大程度上制約了我國民辦高等教育事業的長遠發展，同時也影響到教育大眾化目標的實現。

2.民辦高等教育發展的評價困境。民辦高校培育了一批又一批社會需要的優秀人才，尤其是辦學實力雄厚、辦學歷史悠久的民辦高校，其教育質量堪比公立高校。但對民辦高校的評價仍存在以下問題：一是評價主體單一，主要依賴于政府評價機構，即主要立足于官方評價，而社會主體評價機制與民辦高校自我評價機制不健全；二是民辦高等教育的評價標準粗放統一，民辦高等院校根據市場需求適時調整專業設置、教學計劃、人才培養方案，但當前的政府評價機構卻采用公立大學的評價標準來對民辦高等院校進行評估，違背了民辦高等教育的發展規律；三是缺乏后續的監督機制，當前的評價機制僅停留在評估階段，沒有充分重視評估后的監督，不能從根本上推動民辦高等教育質量的提升。

3.民辦高等教育發展的監督困境。公立大學的日常運營與發展經費主要源于國家財政性支出，政府對公立高校的監督管理關系比較明確，監督機制比較健全，監督實效也比較理想。但民辦高校與公立高等教育的監督機制截然不同。《中華人民共和國民辦教育促進法》第十九條規定：“民辦高等院校設立理事會、董事會或其他形式的決策機構，由民辦高校設立的理事會或董事會聘任和解聘校長，校長全面負責教育教學和行政管理工作。”政府教育主管部門對民辦高等院校的監督并不清晰。在民辦高等教育發展的過程中，教育的公益性與民辦高校的逐利性之間存在矛盾，協調這一矛盾的關鍵在于政府的監督管理機制。教育行政主管部門監督管理機制的缺失，不利于民辦高等教育的健康發展。

二、中國民辦高等教育可持續發展的未來之路

目前，我國基本形成了“民辦高校與公立高校共同發展的新格局”。但在發展過程中也存在諸多問題，這些問題在一定程度上制約了民辦高等教育的可持續發展，最突出的問題表現在以下幾個方面：一是民辦高等教育的發展經費短缺；二是民辦高等教育的質量評價機制不健全；三是中國民辦高等教育的監督管理機制不完善。民辦高校要實現可持續發展，必須構建投資補償機制，健全評價機制，完善監督管理機制。當然，并不是只要做好上述三項工作就一定能實現民辦教育健康持續的發展，因為民辦高等教育的發展是一項系統工程，需要全方位的支持與努力。

（一）構建中國民辦高等教育投資補償機制

中國民辦高等教育的投資補償機制的基本內容包括投資補償的主體、對象、方式評估體系。構建中國民辦高等教育的投資補償機制的基本目的是尋求民辦高等教育的公益性與逐利性的平衡。

1.民辦高等教育投資補償的主體與對象。目前，我國民辦高等教育的投資主體主要是企業或個人。然而，企業與個人的資金實力有限，在發展民辦高等教育的過程中，為了追求教育事業的公益性，其盈利目標的實現會受到影響，為了使二者得到均衡發展，民辦高等教育就出現了投資補償機制。本文認為，民辦高等教育的投資補償主體主要是政府、社會資本與捐贈者。政府通過國家財政性支出對民辦高等教育進行投資補償，這是公益事業對政府的基本要求。政府應是民辦高等教育投資補償的主體。此外，國家鼓勵社會資本與捐贈基金進入民辦教育領域，成為政府補償的有益補充。民辦高等教育投資補償的對象是指投資補償的受益者。要實現民辦高等教育的可持續發展，需要對以下主體進行補償：一是民辦高等教育的投資者；二是民辦高等院校；三是民辦高等院校的教職工以及其他利益相關者。這是一種全方位的補償對象機制。

2.民辦高等教育投資補償的方式。民辦高等教育投資補償的方式是指投資補償主體通過何種途徑對接受投資補償的主體進行補償。投資補償的方式分為直接補償與間接補償，前者是指政府、社會資本或捐贈者直接將資金等資源補償給民辦高等教育的舉辦者、民辦高校及其師生。后者是指通過第三方對投資補償的對象進行不同形式的補償。直接補償與間接補償各有特點與優勢，從促進民辦高等教育的可持續發展以及增強競爭力的角度考慮，本文認為“中國民辦高等教育投資補償機制應采取間接補償為主、直接補償為輔的綜合補償方式”③。具體而言，民辦高等教育投資補償機制的構建，應采用多元化的方式：一是對民辦高等院校師生的補償，可加大財政資助的力度，加大對民辦高校學生的獎助學金的投入力度，保障民辦高校教職工的權益；二是改善民辦高校的融資環境，擴寬融資渠道，降低融資成本；三是從政策層面支持民辦高等教育的發展，完善民辦高校的優惠政策，完善稅收政策，減免相關稅費，降低辦學成本；四是建立健全社會捐贈制度，落實社會資本進入民辦高等教育領域的政策，確保民辦高等院校能得到社會資助與補償；五是對民辦高等教育投資者進行補償，通過各種財政稅收政策，鼓勵社會群眾積極籌資投入民辦教育事業。

3.民辦高等教育投資補償的評估體系。構建民辦高等教育投資補償機制，首先要創建民辦高等教育投資補償合理化評估體系。評估內容包括對投資補償的主體、對象以及方式的評估，對投資補償合理性的評估，對教育投資補償實效性的評估，對民辦高等教育投資補償目的的評估。如果不對民辦高等教育投資補償機制自身進行評估，那投資補償就可能不符合民辦教育事業可持續發展的要求，因為創建投資補償機制的目的是為了緩解民辦高等教育辦學資金短缺的問題，不讓民辦高校因資金短缺而影響教學質量和人才培養大計。

（二）健全中國民辦高等教育質量評價機制

評價機制的關鍵在于由誰來評價以及用何種評價標準來準確評價。建立民辦高等教育投資補償機制的作用是提升民辦高等教育的質量，進而全面提高我國高等教育的整體水平。“民辦高等教育質量評價在我國民辦高等教育發展的現實中發揮著‘指揮棒’的作用。”④因此，建立健全民辦高等教育評價機制對于促進民辦高等教育的發展具有重要作用。

1.明確民辦高等教育質量評價的主體。過去很長一段時間，政府是我國高等教育質量的評估主體，隨著教育事業的發展，單一的政府主導評估已不能適應社會對教育評估發展的要求，必須對教育評價機制進行改革。從社會治理視角來說，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”⑤。在建立健全民辦高等教育質量評價機制時，也需遵循上述原理，所以本文認為民辦高等教育質量評估主體包括政府、社會中介評估組織、民辦高校自身，這三者各司其職，協調配合，才能制定出合理完整的民辦高等教育質量評估體系。

2.完善民辦高等教育質量評價的標準。在現有的民辦高校教育質量評估中，對民辦高等院校的評估是簡單套用公立高校的評估制度，但針對公立高校的評估制度并不符合民辦高等教育的發展規律。民辦高等院校與公立高等院校相比，從辦學條件、生源以及現有的社會環境來看，公立高校遠比民辦高校有優勢；另外，公立高校的諸多制度，如教學評估、監督管理等制度還未在民辦高等院校建立。因此，必須針對民辦高等院校的實際情況，結合社會對人才的需求，制定有利于民辦高校健康可持續發展的評價標準。

（三）完善民辦高等教育監督機制

民辦高等教育的教育教學工作與行政管理工作都需要一個完善、科學的監督機制，“它實際上是政府機構和市場之間的關系相對均衡的穩定化機制，是對民辦高校投資辦學的約束機制，是民辦高校的責任、權利、義務、程序、行為的規范體系”⑥。完善針對民辦高等院校的監督機制，需要從以下幾方面著手：

1.政府監督機制。政府機構中的教育行政主管部門是專司教育管理與發展的職能部門，起著約束、指導、監督與管理的作用。本文認為完善政府監督機制，可從以下幾方面努力：“一是政府教育行政主管部門積極探索各種方法對民辦高等教育進行監督，如通過民辦高校的教學質量評估等方式；二是積極探索制度促進民辦高等院校辦學信息公開，使民辦高等院校的辦學情況公知社會，實現監督的目的；三是通過建立健全監督信息反饋機制，確保教育行政主管部門的監督結論讓民辦高校知曉，促進落實改正。”⑦

2.社會監督機制。社會監督機制是我國民辦高等教育監督機制的重要組成部分，社會監督機制的主要工作是建立并堅定地執行民辦高校辦學信息公開與披露制度，信息公開與披露制度的主要內容如下：一是公開民辦高等院校的基本情況，如學校性質、辦學條件；二是公開民辦高等院校的辦學經費來源與支出情況；三是公開高校的人力資源信息；四是公開民辦高等院校招生就業信息；五是公開教學評估情況。只有信息公開，才能讓社會公眾以及新聞媒體對其進行監督，建立在此基礎上的社會監督體系才有監督實效。

3.高校監督機制。任何失去制約與監督的權力最終都會導致腐敗，民辦高等院校的辦學權力也是如此。目前，我國民辦高等院校自身監督機制存在如下問題：自我監督體系不完善，自我監督制度與法規缺失，自我監督流于形式等。本文認為，建立健全民辦高等院校的自我監督機制的基本思路是深化民辦高等院校內部管理體制，構建以教職工以及學生代表大會制度為主的自我監督機制，充分保障民辦高等院校教職工和學生參與學校管理的權利。

作者：胡健 單位：商丘工學院

［注釋］

①有關文件如2010年5月的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發［2010］13號）、2010年7月的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，2010年3月國務院作的政府工作報告，2012年6月的《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育事業發展的實施意見（教發［2012］10號）》以及2012年黨的十八大報告，均提出要鼓勵民間資金進入民辦教育領域。

②楊德嶺，陳萬明.我國民辦高等教育投資現狀與投資對策探析［J］.河南師范大學學報：哲學社會科學版，2012（5）：238-239.

③⑥王斌.中國民辦高等教育投資補償機制研究［D/OL］.武漢：武漢理工大學，2013［2016-05-26］.

④杜瑛.高等教育評價范式轉換研究［M］.上海：上海教育出版社，2013：5.

⑤俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006：6.

⑦阮平南，趙琦.民辦高等教育發展中的監管機制分析［J］.清華大學教育研究，2007（1）：51.