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【摘要】有效的成本控制是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。然而，我國當前高等教育發(fā)展過程中存在建設(shè)貪大求全等不講成本效益的現(xiàn)象，沒有成本控制意識，存在成本失控風險。高等教育成本失控使財政不堪重負、學校債務(wù)沉重，究其原因是對高等教育成本控制的認識不足、動力不足，高等教育經(jīng)費投入機制不科學，高校成本控制手段不完善。加強高等教育成本控制應(yīng)加大高等教育市場化改革力度，促使高校加強成本控制；落實高校辦學自主權(quán)，讓高校在市場競爭中建立起自己的成本控制機制。同時應(yīng)改革高等教育經(jīng)費投入機制，建立高校成本核算制度，完善高校信貸管理機制。

【關(guān)鍵詞】高等教育；成本控制；風險防范；資金效率

高等教育成本是指高校為培養(yǎng)人才、科學研究、傳承文化和社會服務(wù)而發(fā)生的資源耗費。我國當前財政體制下，高等教育成本由政府、學校和學生個人分擔。其中，政府是主要的承擔者，學生以學費形式承擔一部分，學校以社會服務(wù)收入、捐贈收入等方式承擔少量教育成本。經(jīng)濟新常態(tài)對成本效益提出了更高的要求。高等教育適應(yīng)新常態(tài)發(fā)展也必須轉(zhuǎn)型。追求更高質(zhì)量、更有效率的發(fā)展模式，控制教育成本就成為其中應(yīng)有之義。

一、高等教育成本控制存在的問題

科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，人才是第一資源，人力資本是第一生產(chǎn)要素。黨和國家高度重視高等教育發(fā)展，投入了大量資源和財政資金。但是，對資金的使用效益沒有嚴格考核，對教育成本沒有健全的控制體系。長期以來，成本控制機制不完善為高等教育的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。1.學校建設(shè)相互攀比，貪大求全。隨著競爭的加劇，高校都想做大做強。做強很難，做大卻是只要有錢就能解決的事情，因此各高校都想把自己做成“大”學。除了更名為“大學”之外，最主要的是擴大規(guī)模擴建校園。為了吸引學生，甚至建設(shè)豪華校園，例如某學校花幾百萬元建設(shè)校門、花10億元建豪華校區(qū)，某某大學擴建新校區(qū)等報道經(jīng)常見諸報端。發(fā)展高等教育是改善民生的主要措施，建設(shè)高等學校是提升城市品位與形象的手段，是促進GDP增長的不二選擇。因此，各級地方政府不管能力大小，都熱衷于支持高等學校建設(shè)，為高校劃撥土地、擔保債務(wù)、爭取項目。社會評價助推了高校建設(shè)的攀比。社會甚至部分專業(yè)機構(gòu)對大學的評價都依據(jù)論文數(shù)量、辦學規(guī)模、校園體量、設(shè)備器材等可量化的硬件指標。在大學同質(zhì)化嚴重的情況下，許多學生及家長在選擇大學時往往看重的是學校大不大、校園美不美。教育部門在項目驗收評價中也把花了多少錢、錢是否花完作為評價考核的指標。這些評價方式助推了高校把建設(shè)簡單地等同于基礎(chǔ)設(shè)施、硬件設(shè)備的改善和新增。2.人員機構(gòu)不斷膨脹，人浮于事。服務(wù)業(yè)的“成本病”及其福利效應(yīng)，導致高校就業(yè)人員不斷增加，校內(nèi)組織機構(gòu)不斷膨脹，人浮于事的情況越來越嚴重。以湖北省為例，在后勤社會化改革不斷深化的背景下，2014年以來高校在校生人數(shù)不斷下降，教職工和專任教師數(shù)量卻都在不斷增加。3.經(jīng)費預(yù)算沒有剛性，支出失控。高校預(yù)算編制在方法上普遍采用增量預(yù)算方法，即以“上年實際+本年預(yù)計增加數(shù)”的簡單方法確定各項支出預(yù)算。這種方法在邏輯上會導致高校成本不斷增加。在時間上，預(yù)算編制在每年11月完成，而此時高校基本沒有編制下年度計劃，導致預(yù)算編制與工作計劃脫節(jié)，不具備科學性和可行性。在觀念上，很多學校沒有把預(yù)算管理作為提升治理能力的重要手段，而是把它作為應(yīng)付財政部門的一種手段。在制度上，很多高校明確規(guī)定沒有預(yù)算的開支項目，根據(jù)金額大小分別由校領(lǐng)導簽字同意、校長辦公會審批同意、黨委會審批同意就可報銷。但是對支出的合理性、必要性則沒有明確的規(guī)定。類似“XX高校花6000萬元買設(shè)備放了5年沒有拆包”的事件在很多高校都存在。預(yù)算管理流于形式，加上高校較強的債務(wù)融資能力，使得高校疏于成本控制，而更關(guān)注財政供給能力、融資渠道和授信額度。

二、高等教育成本失控的危害

1.財政不堪重負。高校不關(guān)注成本控制，導致開支逐年增大。由于高校具有較高的社會地位，這種開支壓力很快傳至財政部門，從而形成沉重的財政負擔。教育部直屬高校由于具有較高的社會服務(wù)能力，以及中央財政較大的供給能力，這種財政壓力并不明顯。但地方高校對于地方財政造成的壓力卻非常突出。高等教育經(jīng)費的增長率超出財政預(yù)算收入的增長率，且具有長期性趨勢，導致高教支出必將超出財政承受能力。以湖北省為例，2010~2017年一般公共預(yù)算高教經(jīng)費的增長幅度有6年超出了經(jīng)常性財政收入增長幅度，而且均在20個百分點以上。在中西部的地級市中，高等教育更是地方沉重的財政負擔。以湖北省黃岡市為例，2017年黃岡市市本級一般公共預(yù)算收入僅190567萬元，承擔兩所高校的財政供給4000萬元，高教經(jīng)費占財政收入的2.1%。但按生均計算的撥款僅為每生2667元，與國家規(guī)定的生均12000元撥款有很大差距。如果落實國家標準，則需要18000萬元，達到本級財政收入的9.44%，這種現(xiàn)象并不是個別的。在2010~2017年全國教育經(jīng)費的統(tǒng)計中，超過三分之二的省市一般公共預(yù)算高教經(jīng)費增長幅度都高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。2.債務(wù)隱患較大。在財政資金不能滿足高校建設(shè)發(fā)展需要時，債務(wù)融資是高校最主要的籌資手段。2007年前后，我國高校出現(xiàn)過一次債務(wù)危機。2010~2012年財政部、教育部組織了一次全國性的地方高校化債工作，有效地減輕了地方高校債務(wù)負擔。但并未建立起有效的成本控制與債務(wù)約束機制，導致近年來高校債務(wù)再次反彈。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2015年年底我國公立高校共計欠債2000億~2500億元，高校的債務(wù)平均達到每所學校上億元。2018年，云南部分高校陷入債務(wù)財務(wù)雙重困境。3.資金效率低下。由于成本控制意識和手段機制缺失，高校普遍不關(guān)心資金使用效率。雖然在十八大以后，基于八項規(guī)定，各高校普遍比以前節(jié)約了，但僅限于辦公費、招待費和差旅費等。消耗資金額度最大的人力資源成本不降反升，項目建設(shè)單位造價不斷增加，資產(chǎn)利用率一如既往地低下，人才培養(yǎng)質(zhì)量受到越來越多的詬病。這些都說明投入到高教領(lǐng)域的資金使用效率低下。這也是高教領(lǐng)域“成本病”的表現(xiàn)，實質(zhì)是作為服務(wù)業(yè)的高等教育勞動生產(chǎn)率落后于第二產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率。4.質(zhì)量提升緩慢。大額的資金投入改善了高等教育的條件，促進了高教的發(fā)展，但并未有效提高高教的生產(chǎn)率。長期以來，高等教育仍然是以教師個人服務(wù)為核心的傳統(tǒng)手工作坊生產(chǎn)方式。知識技能傳授是高等教育的主要內(nèi)容，而在人格塑造、素質(zhì)培養(yǎng)方面缺乏有效的手段和方式。雖然培養(yǎng)了大量人才，但社會對大學生的評價并不高。大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力低下，啃老族越來越多。5.腐敗案件多發(fā)。大量資金投入高校，又缺乏有效的監(jiān)控，導致高校成為腐敗案的多發(fā)地。自十八大以來，中紀委執(zhí)紀通報中每年都有幾十名高校領(lǐng)導干部。高校腐敗的“重災(zāi)區(qū)”集中在基建、采購、后勤、招生等部門，而經(jīng)費的不合理使用和不當監(jiān)管成為高校貪污腐敗的主要誘因。高校腐敗相較于其他部門腐敗的一個典型特征就是很多腐敗都披著合法的外衣，因為相關(guān)財務(wù)制度并沒有明確規(guī)定。

三、高等教育成本失控的原因

1.社會對高教成本控制重要性的認識不足。當前，我國仍然把發(fā)展作為第一要務(wù)。發(fā)展高教事業(yè)作為科教興國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也作為保障民生的重要措施，全國都關(guān)注教育投入問題，而不是成本問題。無論是財政部門還是教育部門對高教成本控制的重要性、對高教成本失控的危害性還沒有給予足夠的重視。甚至有學者以創(chuàng)造性勞動和創(chuàng)新性研發(fā)難以計量成本為由，認為教育成本研究是誤入歧途。2.教育部門對控制成本的動力不足。在沒有成本考核也沒有充分市場競爭的情況下，哪個高校能夠爭取更多的經(jīng)費，就意味著其擁有發(fā)展的資源。無論是教育行政主管部門還是高校本身，從本部門出發(fā)都是更多地爭取經(jīng)費，而不是控制成本。在當前的環(huán)境下，教育部門的目標是建設(shè)更好的學校、培養(yǎng)更多人才，因此有更多理由和途徑申請經(jīng)費，因而他們認為沒有必要去做“吃力不討好”的成本控制工作。3.高等教育投入機制不健全，不能合理確定高等教育經(jīng)費投入。對于高校建設(shè)投入的資金額度，基本采用“一事一議”“一校一策”的決策方式，因而不同高校由于其地位不同、決策的影響力不同，其獲取資金的能力也不一樣，導致高校間投入不均衡。4.高教成本核算與控制的技術(shù)不夠成熟，不能科學確定教育資金需求量。當前對高教成本核算在理論上還有很多爭議，對成本核算的范圍、核算對象、費用歸集與分配方法仍在探討中，沒有形成科學可行的高教成本核算制度。由于會計核算的簡單粗放，預(yù)算管理、標準成本制度等精細化的財務(wù)管理和成本控制技術(shù)在高校基本沒有實施。因此長期以來，只知道高教經(jīng)費投入是不足的，但到底多少才是必要合適的成本開支，沒有準確答案。

四、高等教育成本控制機制構(gòu)建

高等教育成本失控風險較大，因此建立成本控制機制非常必要。在新常態(tài)下建立高教成本控制需要高校、教育行政部門和財政管理部門齊抓共管，從高教外部、內(nèi)部協(xié)同用力。1.打破高等學校對高等教育的壟斷，用市場機制促進高教成本控制。高等教育作為經(jīng)濟活動受市場經(jīng)濟一般規(guī)律的指導，理應(yīng)通過市場競爭實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。打破高校對高等教育的壟斷，使更多市場主體能夠進入高等教育服務(wù)市場。企業(yè)可以創(chuàng)辦高校，也可以提供部分課程教學服務(wù)。未來的高校應(yīng)該是一個教育平臺，高校只有提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)才能生存下去，這必然要求高校在追求教育質(zhì)量的同時還應(yīng)控制成本。2.落實高校辦學自主權(quán)，用資源流動機制促進成本控制。高校要參與市場競爭須具備競爭條件，控制成本需要一定的成本控制能力。當前高校尚不具備這些條件和能力，因為高校的辦學自主權(quán)不足。要控制成本，高校需要具有用人自主權(quán)，包括人員的聘用與解聘權(quán)、人員薪酬決定權(quán)；要有靈活的資產(chǎn)管理權(quán)，包括資產(chǎn)采購權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。而這些在當前制度下均不具備，原因是社會普遍認為高教是公益事業(yè)、高教服務(wù)是公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府提供。其實，由政府提供與政府生產(chǎn)不是同一回事。比如公路是公共產(chǎn)品，是政府提供的，但公路并不是政府生產(chǎn)的，而是具有企業(yè)性質(zhì)的建筑施工單位生產(chǎn)的。政府提供的重點在于政府提供資金，而不是政府直接生產(chǎn)。高教領(lǐng)域也應(yīng)該實施國有企業(yè)式改革，將高教服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離開來，使高校和國有企業(yè)一樣在法律法規(guī)的范圍內(nèi)自主運營、自我約束、自負盈虧、自我發(fā)展，自主地提供高教服務(wù)。政府則通過改革財政供給機制，更有效地為高教提供資金支持，同樣地也允許高校破產(chǎn)。3.改革財政供給機制，用購買服務(wù)方式促進成本控制。當前高教財政撥款基本沿襲傳統(tǒng)的“基數(shù)+增量”模式。這一模式保證了高校的正常運轉(zhuǎn)，但沒有考慮高校的實際需求，也沒有考慮高校的服務(wù)產(chǎn)出，更沒有考慮資金效率。競爭才能提高效率，有效的財政資金投入模式是競爭性資金分配。具體可采用政府招標購買高教服務(wù)的方式。每年政府根據(jù)本地人才需求、教育需求、財政負擔能力招標采購高教服務(wù)的專業(yè)、人數(shù)。高校根據(jù)自身的能力和政府出價決定是否承接這批教育服務(wù)。通過這種模式，高教自然地實現(xiàn)了與地方經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展，也必然促進高校核算與控制成本。4.建立成本核算制度，加強高教成本核算。過去高校的會計核算采用收付實現(xiàn)制，完全沒有成本核算基礎(chǔ)。2019年以來，政府會計準則及相關(guān)制度的出臺，并以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)建立行政事業(yè)單位的財務(wù)會計核算體系，為高校建立成本核算制度提供了有利條件。下一步應(yīng)在財務(wù)會計提供的會計信息基礎(chǔ)上，以作業(yè)成本法為指導，以教育服務(wù)為成本核算對象，制定高教成本核算制度。通過實施科學的成本核算制度，加強高教服務(wù)的成本核算，以進一步辨明哪些支出是必要的、哪些費用是可節(jié)省的。5.嚴格預(yù)算管理制度，加強支出控制。按照預(yù)算法的規(guī)定，建立嚴格的預(yù)算管理制度。在編制階段，嚴格遵循量入為出原則，采用零基預(yù)算法，以標準成本和費用開支定額為基礎(chǔ)編制預(yù)算。在執(zhí)行階段，嚴格執(zhí)行預(yù)算標準，無預(yù)算不支出，超預(yù)算不支出。在考核評價階段，將成本控制與預(yù)算執(zhí)行情況作為單位內(nèi)部和教職工考核的重要內(nèi)容，對經(jīng)費超支、成本超標的部門和項目在評價考核上予以扣分。6.加強信貸管理，嚴格控制高校債務(wù)。近年來，高校債務(wù)具有抬頭趨勢，銀行等金融機構(gòu)有著不可推卸的責任。在高度重視信貸風險管理的今天，銀行對高校信貸風險的研究評估明顯不足。社會普遍認為公辦高校是政府辦的，政府會為高校債務(wù)兜底。特別是2010~2012年的高校化債行動，強化了銀行的這一觀念。須知2014年新的預(yù)算法對政府債務(wù)進行了很多規(guī)范，政府沒有為高校債務(wù)兜底的責任和義務(wù)。高校借債也僅受合同法的規(guī)范，不受預(yù)算法的支持。因此，銀行等金融機構(gòu)應(yīng)加大對高校信貸風險的評估和管控，擇優(yōu)對高教服務(wù)領(lǐng)域具有競爭力的高校給予資金支持，對一般高校則應(yīng)謹慎放貸。

主要參考文獻：

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[2]周常青．政府分擔高職教育成本機制研究［J］．教育觀察（上半月），2015（10）：101~102.

作者:周常青