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國(guó)家安全法條例范文1
摘要：作為出入境權(quán)的組成部分，外國(guó)人具有出境權(quán)，但同時(shí)出境權(quán)必將受到一定限制。在我國(guó)，外國(guó)人的出境可分為正常出境和非正常出境。強(qiáng)制出境作為非正常出境的下位概念，其稱謂及范圍存在爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為強(qiáng)制出境應(yīng)為限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境的上位概念。
關(guān)鍵詞 ：外國(guó)人出境管理 外國(guó)人出境權(quán) 強(qiáng)制出境 遣返
在我國(guó)，外國(guó)人出境，顧名思義，就是外國(guó)人離開(kāi)我國(guó)前往其他國(guó)家或地區(qū)。對(duì)外國(guó)人出境制度進(jìn)行梳理和研究，有利于出入境管理機(jī)關(guān)的正確執(zhí)法，并有利于保護(hù)外國(guó)人在華的合法權(quán)益。
一、外國(guó)人出境的基礎(chǔ)理論
（一）外國(guó)人的出境權(quán)
1948年《世界人權(quán)宣言》第十三條規(guī)定“人人有權(quán)離開(kāi)任何國(guó)家，包括其本國(guó)在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國(guó)家”，明確了出入境權(quán)。《1966年公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第十二條第二款規(guī)定：“人人有自由離開(kāi)任何國(guó)家，包括其本國(guó)在內(nèi)。”隨著出入境權(quán)法學(xué)的發(fā)展，出入境權(quán)被定義為，人人不受歧視和根據(jù)自己的意志離開(kāi)任何國(guó)家和返回本國(guó)的權(quán)利。出入境權(quán)根據(jù)目的和主體不同，出入境權(quán)利可以被劃分為公民出國(guó)權(quán)、公民回國(guó)權(quán)和外國(guó)人出境權(quán)。外國(guó)人出境權(quán)作為出入境權(quán)的一部分也是一種實(shí)證權(quán)，是一項(xiàng)基本人權(quán)。
《1966年消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第五條，在其它權(quán)利中規(guī)定有權(quán)離去任何國(guó)家。在最權(quán)威的國(guó)際法專家論著中也不乏有充足論據(jù)支持離開(kāi)任何國(guó)家的權(quán)利這一命題。弗蘭西斯卡·維多利亞主張，“任何一個(gè)人去任何他想去的地方是本就應(yīng)被允許的”。格老秀斯將該項(xiàng)權(quán)利特征化為“國(guó)際法最具體最無(wú)可指責(zé)的公理”。維特用同樣直接的措辭對(duì)該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了界定。
無(wú)論是從國(guó)際公約的規(guī)定還是專家學(xué)者的論著中，都可以看出，外國(guó)人的出境權(quán)作為出入境權(quán)的組成部分之一，已被國(guó)際社會(huì)認(rèn)可為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。從各國(guó)立法來(lái)看，世界各國(guó)普遍承認(rèn)在本國(guó)居留的外國(guó)人享有出境權(quán)。
依據(jù)國(guó)際法，一個(gè)合法入境的外國(guó)人，只要他不違反該國(guó)的出境規(guī)定，履行了法定的離境手續(xù)，就不能禁止他出境，對(duì)于大多數(shù)遵守我國(guó)法律的外國(guó)人來(lái)說(shuō)，出境是自由的，他們可以按照個(gè)人的意愿進(jìn)行選擇，不受出境時(shí)間、地點(diǎn)及方式的限制。
（二）外國(guó)人出境權(quán)的限制
邊防檢查機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)必須像德沃金所說(shuō)的那樣“認(rèn)真對(duì)待權(quán)利”，但“法律并不創(chuàng)造無(wú)限或絕對(duì)的權(quán)利，是否難以兌現(xiàn)”。外國(guó)人的出境權(quán)也是一種相對(duì)的權(quán)利。
《1966年公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第十二條第三款規(guī)定：“……，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德，或他人的權(quán)利和自由所必須且與本公約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何其他限制。”
外國(guó)人享有的出境權(quán)不是絕對(duì)權(quán)利，可以對(duì)外國(guó)人的出境權(quán)實(shí)施許可性限制，許可性限制是關(guān)于外國(guó)人在居留國(guó)的義務(wù)而不是權(quán)利的規(guī)定，體現(xiàn)為各國(guó)制定的不準(zhǔn)出境制度。目前各國(guó)對(duì)外國(guó)人出境控制力度不同，有的國(guó)家對(duì)外國(guó)人出境的控制力度小，但大多數(shù)國(guó)家都對(duì)外國(guó)人不準(zhǔn)出境制度作出了具體的規(guī)定。外國(guó)人出境權(quán)的限制只能是可接受的原由，例如：刑事案件、民事案件、履行公共義務(wù)等。
日本對(duì)外國(guó)人出境進(jìn)行限制的主要情形有：一是可能被處以死刑、拘禁、三年或三年以上有期徒刑的刑事訴訟被告，是拘捕或者通緝的對(duì)象；二是已經(jīng)被判處拘禁等刑事處罰和刑其未滿的外國(guó)人；三是根據(jù)《日本引渡法》相關(guān)規(guī)定被簽發(fā)監(jiān)禁令的外國(guó)人。
二、外國(guó)人出境情形之分析
《出入境管理法》第八十九條第三款規(guī)定：“外國(guó)人，是指不具有中國(guó)國(guó)籍的人”，外國(guó)人按法律地位的不同分為享有外交特權(quán)與豁免的外國(guó)人和不享有外交特權(quán)與豁免的外國(guó)人。享有外交特權(quán)與豁免的外國(guó)人的有刑事、民事、行政豁免權(quán)。作為出入境管理的相對(duì)人，外國(guó)人是指不享有外交特權(quán)與豁免的具有其他國(guó)家國(guó)籍人或無(wú)國(guó)人。外國(guó)人出境可分為正常出境和非正常出境兩種情形。
（一）正常出境
《出入境管理法》第二十七條規(guī)定“外國(guó)人出境，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交驗(yàn)本人的護(hù)照或者其他國(guó)際旅行證件等出境入境證件，履行規(guī)定的手續(xù)，經(jīng)查驗(yàn)準(zhǔn)許，方可出境”。
此條規(guī)定了外國(guó)人在我國(guó)正常出境的情形，在中國(guó)境內(nèi)的合法的外國(guó)人，持有效的出入境證件接受邊防檢查機(jī)關(guān)的查驗(yàn)，經(jīng)準(zhǔn)許，即可出境。
（二）非正常出境
外國(guó)人非正常出境包括兩種情形，一種是不準(zhǔn)出境，一種是強(qiáng)制出境。
1、不準(zhǔn)出境
除因保護(hù)國(guó)家安全，公共秩序、公共衛(wèi)生或道德等正當(dāng)理由外，不能禁止外國(guó)人出境。由于其對(duì)外國(guó)人限制出境之侵害程度比對(duì)本國(guó)人嚴(yán)重，甚至已是限制其“返鄉(xiāng)權(quán)”，故應(yīng)予重視，應(yīng)該適用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，審查限制外國(guó)人出境之法令。
《出入境管理法》第二十八條規(guī)定“外國(guó)人有下列情形之一的，不準(zhǔn)出境：（一）被判處刑罰尚未執(zhí)行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的，但是按照中國(guó)與外國(guó)簽訂的有關(guān)協(xié)議，移管被判刑人的除外；（二）有未了結(jié)的民事案件，人民法院決定不準(zhǔn)出境的；（三）拖欠勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定不準(zhǔn)出境的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定不準(zhǔn)出境的其他情形”。
2、強(qiáng)制出境
我國(guó)對(duì)入境后外國(guó)人的管理主要是對(duì)外國(guó)人的停留居留實(shí)施管理，包括住宿登記管理、居留管理、日常管理、旅行管理、涉外案件的處置等。通過(guò)對(duì)境內(nèi)外國(guó)人的管理，對(duì)于違反相關(guān)法律規(guī)定的外國(guó)人，可以依法強(qiáng)制其出境。強(qiáng)制出境制度是我國(guó)對(duì)違反我國(guó)相關(guān)法律的外國(guó)人，強(qiáng)制其離開(kāi)中國(guó)國(guó)境的行為。依據(jù)《出入境管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)強(qiáng)制外國(guó)人出境的方式主要有：限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境三種。
(1)限期出境
限期出境是指為了維護(hù)國(guó)家安全、公共秩序和公眾健康的需要，對(duì)于違反出入境管理法或移民法的外國(guó)人規(guī)定其在特定的時(shí)間內(nèi)離開(kāi)某國(guó)的行為。限期出境屬于責(zé)令自行離境。
我國(guó)《出入境管理法》第八十一條第一款規(guī)定：“外國(guó)人從事與停留居留事由不相符的活動(dòng)，或者有其他違反中國(guó)法律、法規(guī)規(guī)定，不適宜在中國(guó)境內(nèi)繼續(xù)停留居留情形的，可以處限期出境。”《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《外管條例》）第三十三條規(guī)定：“外國(guó)人被決定限期出境的，作出決定的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在注銷或者收繳其原出境入境證件后，為其補(bǔ)辦停留手續(xù)并限定出境的期限。限定出境期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15日。”
(2)遣送出境
《出入境管理法》第六十二條第一款規(guī)定：“外國(guó)人有下列情形之一的，可以遣送出境：（一）被處限期出境，未在規(guī)定期限內(nèi)離境的；（二）有不準(zhǔn)入境情形的；（三）非法居留、非法就業(yè)的；（四）違反本法或者其他法律、行政法規(guī)需要遣送出境的。”
(3)驅(qū)逐出境
在我國(guó)，驅(qū)逐出境分為行政性驅(qū)逐出境和刑事性驅(qū)逐出境制度。刑事性的驅(qū)逐出境主要在我國(guó)刑法中得到體現(xiàn)。中國(guó)《刑法》第三十五條的規(guī)定：“對(duì)于犯罪的外國(guó)人，可以獨(dú)立或者附加適用驅(qū)逐出境。”我國(guó)刑事性驅(qū)逐出境制度建立比較早，也比較成熟。我國(guó)學(xué)界對(duì)刑事性驅(qū)逐出境的界定開(kāi)始的也比較早，到現(xiàn)在也已經(jīng)形成了統(tǒng)一見(jiàn)解。學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)刑事性驅(qū)逐出境是一種將犯罪的外國(guó)人強(qiáng)迫逐出國(guó)（邊）境的一種刑罰方法。而且是只適用于犯罪的外國(guó)人，剝奪其在中國(guó)居留或停留的資格的特殊刑罰。
行政性驅(qū)逐出境，主要見(jiàn)諸于《出入境管理法》、《國(guó)家安全法》和《治安管理處罰法》的規(guī)定。《出入境管理法》第八十一條第二款規(guī)定：“外國(guó)人違反本法規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，尚不構(gòu)成犯罪的，公安部可以處驅(qū)逐出境。公安部的處罰決定為最終決定。”《國(guó)家安全法》第三十條規(guī)定：“境外人員違反本法的，可以限期離境或者驅(qū)逐出境。”《治安管理處罰法》第十條第二款規(guī)定：“對(duì)違反治安管理的外國(guó)人，可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境。”
驅(qū)逐出境是強(qiáng)制出境中的第三道關(guān)口，也是最為嚴(yán)厲的一種。如果說(shuō)限期出境比較溫和的話，那么驅(qū)逐出境就屬于是相對(duì)比較“強(qiáng)硬”，需要由負(fù)責(zé)執(zhí)行的公安機(jī)關(guān)將其強(qiáng)制押解出境。
三、外國(guó)人出境管理制度存在的爭(zhēng)議問(wèn)題
在外國(guó)人出境管理制度中，限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境的上位概念的界定問(wèn)題，一直存在爭(zhēng)議。其代表性的觀點(diǎn)主要有：
觀點(diǎn)一是認(rèn)為上位概念應(yīng)是“遣返”。遣返是指一國(guó)政府主管機(jī)關(guān)根據(jù)本國(guó)法律或雙邊協(xié)議，將非法入境、非法居留以及其他不宜在本國(guó)居留的外國(guó)人強(qiáng)行送出國(guó)境、令其返回的行政措施，是世界各國(guó)處理非法移民的主要行政手段。
觀點(diǎn)二是認(rèn)為上位概念應(yīng)是“驅(qū)逐出境”。
觀點(diǎn)三是認(rèn)為上位概念應(yīng)是“強(qiáng)制出境”。翁里在《國(guó)際移民法理論與與實(shí)踐》一書中指出“根據(jù)國(guó)際移民法理論和我國(guó)對(duì)外國(guó)人管理的實(shí)踐，目前把強(qiáng)制出境分成遣送出境、限期出境和驅(qū)逐出境三類”。
筆者更為贊成觀點(diǎn)三，除因上位概念與下位概念相同，容易混淆外，理由主要有以下幾點(diǎn)：
（一）遣返形式多樣
在我國(guó)出入境管理實(shí)踐中，依遣返對(duì)象之不同，可分為接收遣返和遣送出境。接收遣返是接收被其他國(guó)家和地區(qū)遣送出境的中國(guó)國(guó)籍者；遣送出境則是指將外國(guó)人強(qiáng)制送出我國(guó)國(guó)境。一個(gè)國(guó)家對(duì)外國(guó)人的管理，包括三個(gè)階段，分別為人境前的審查、入境時(shí)的檢查及入境后的管理。依外國(guó)人是否已進(jìn)入中國(guó)國(guó)境，又可分為口岸遣返和遣送出境，口岸遣返，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，其并不屬于強(qiáng)制出境的情形。因從口岸被遣返的外國(guó)人，邊防檢查機(jī)關(guān)并不在其護(hù)照上加蓋驗(yàn)訖章，缺少在一般情況下的入境要件。按照國(guó)際慣例和我國(guó)政府的法律規(guī)定，入境許可包括兩層含義：一是簽證機(jī)關(guān)發(fā)給的入境簽證，二是口岸邊防檢查機(jī)關(guān)簽發(fā)的入境查驗(yàn)證明。也就是說(shuō)，我國(guó)簽證機(jī)關(guān)發(fā)給的入境簽證是一種允許入境的最初許可，而邊防檢查機(jī)關(guān)加蓋的入境查驗(yàn)證明，則是最終許可。簽證本身并不等于準(zhǔn)許入境，入境許可的頒發(fā)，需要在入境時(shí)審查后決定。對(duì)于一個(gè)外國(guó)人來(lái)說(shuō)，獲得入境簽證并不表明最終能夠獲準(zhǔn)進(jìn)入中國(guó)國(guó)境。經(jīng)中國(guó)邊防檢查機(jī)關(guān)查驗(yàn)，對(duì)其入境資格進(jìn)行確認(rèn)后，方能許可入境，特別是對(duì)一些免辦簽證的外國(guó)人來(lái)說(shuō)，邊防檢查機(jī)關(guān)的查驗(yàn)證明，才是他們獲得進(jìn)入中國(guó)國(guó)境的許可證明。
無(wú)入境何談出境。有些國(guó)家將口岸遣返稱之為不過(guò)庭遣返或快速遣返，之所以這樣稱謂，是因?yàn)閷?duì)于口岸遣返并不給予救濟(jì)。依據(jù)《出入境管理法》第二十五第二款規(guī)定：“對(duì)不準(zhǔn)入境的，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)可以不說(shuō)明理由”，我國(guó)對(duì)于在口岸被遣送出境也是不給予救濟(jì)的。其根據(jù)是國(guó)家主權(quán)原則下的外國(guó)人沒(méi)有入境的權(quán)利，無(wú)權(quán)利即無(wú)救濟(jì)。但對(duì)于已進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的遣送出境是要給予救濟(jì)的，其根據(jù)是外國(guó)人享有出境的權(quán)利。也有些國(guó)家或地區(qū)將口岸遣返稱之為遣返，將在國(guó)境內(nèi)外國(guó)人的強(qiáng)制出境稱之為驅(qū)逐出境，并對(duì)在國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的強(qiáng)制出境，規(guī)定了強(qiáng)制出境的對(duì)象、客觀事實(shí)、程序、阻卻事由及救濟(jì)等。
（二）下位概念存在不同
強(qiáng)制出境的下位概念由限期出境、遣送出境（即對(duì)在中國(guó)境內(nèi)外國(guó)人的遣送出境）和驅(qū)逐出境構(gòu)成，三者在行為性質(zhì)、救濟(jì)方式、實(shí)施機(jī)關(guān)等方面存在差異。
1、行為性質(zhì)不同
限期出境和驅(qū)逐出境是行政處罰，而遣送出境的性質(zhì)為行政強(qiáng)制措施。
2、救濟(jì)方式不同
《出入境管理法》第六十四條第一款規(guī)定，外國(guó)人對(duì)依法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的遣送出境措施不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，并該行政復(fù)議為最終決定。
限期出境是對(duì)違反我國(guó)法律法規(guī)的外國(guó)人采取的強(qiáng)令其離開(kāi)中國(guó)國(guó)境的處罰形式。而行政處罰作對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益構(gòu)成威脅的一種具體行政行為，在行政復(fù)議法和行政訴訟法中都以法條第一款的方式規(guī)定的可以被申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟。
《出入境管理法》第八十一條第二款對(duì)驅(qū)逐出境進(jìn)行了規(guī)定，并指出“公安部的處罰決定為最終決定”。
3、決定機(jī)關(guān)不同
限期出境和遣送出境的決定機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)，驅(qū)逐出境的決定機(jī)關(guān)是公安部。
