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摘要:高校政府采購(gòu)預(yù)算管理普遍存在預(yù)算編制較粗放、執(zhí)行較隨意、控制較乏力、績(jī)效評(píng)價(jià)較簡(jiǎn)單等問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，剖析深層原因，應(yīng)從思想認(rèn)識(shí)、主體責(zé)任、制度體系、績(jī)效評(píng)價(jià)和人力保障方面采取措施，改進(jìn)高校政府采購(gòu)預(yù)算管理工作，提高高校資金的使用效益，防控高校政府采購(gòu)工作中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞:高校;政府采購(gòu);預(yù)算管理

高校的政府采購(gòu)預(yù)算，與人員預(yù)算、行政運(yùn)行預(yù)算等構(gòu)成完整的部門(mén)預(yù)算。部門(mén)預(yù)算包括本部門(mén)所有收入預(yù)算和所有支出預(yù)算。其中，支出預(yù)算有三個(gè)組成部分:第一部分是人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算;第二部分是部門(mén)行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算;第三部分是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算是按高校在編的在職人員如實(shí)編制，部門(mén)行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算是根據(jù)高校在冊(cè)學(xué)生人數(shù)按定額測(cè)算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算則是根據(jù)高校的教學(xué)、科研、辦學(xué)等服務(wù)項(xiàng)目而編制的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》)及相關(guān)規(guī)定，這些項(xiàng)目應(yīng)納入采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算編制項(xiàng)目，而且是整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算的主體。所以，加強(qiáng)高校政府采購(gòu)預(yù)算管理不僅是推動(dòng)高校政府采購(gòu)管理工作精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化的重要手段，而且是提高高校資金使用效益、保障高校健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國(guó)高校政府采購(gòu)管理工作起步比較晚，政府采購(gòu)預(yù)算管理不到位成為制約高校采購(gòu)管理規(guī)范化、科學(xué)化的瓶頸。筆者根據(jù)從事政府采購(gòu)管理工作多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從高校政府采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行及事后的績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，就如何加強(qiáng)高校政府采購(gòu)預(yù)算管理工作提出一些淺見(jiàn)。

一、管理現(xiàn)狀

(一)預(yù)算編制較粗放

高校政府采購(gòu)預(yù)算編制整體上比較粗糙。從編制范圍來(lái)看，資金來(lái)源是財(cái)政直接撥款的、需要采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式的項(xiàng)目，一般會(huì)納入政府采購(gòu)預(yù)算編制范圍;自籌或其他來(lái)源的資金，或者采購(gòu)方式是分散采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)的，則不在其中。從編制內(nèi)容來(lái)看，普遍存在的問(wèn)題有項(xiàng)目目標(biāo)含糊不清，只列大類(lèi)不分細(xì)項(xiàng);技術(shù)指標(biāo)模糊，有的甚至沒(méi)有指標(biāo);采購(gòu)需求時(shí)間不明確;項(xiàng)目金額測(cè)算依據(jù)不足，缺乏市場(chǎng)調(diào)研，人為影響因素大等。從編制過(guò)程來(lái)看，高校的采購(gòu)預(yù)算一般由財(cái)務(wù)部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)順帶編制，沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算編制特有的程序，既沒(méi)有預(yù)算項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，也沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算編制技術(shù)性審查環(huán)節(jié)，常常存在少報(bào)漏報(bào)、金額不準(zhǔn)、內(nèi)容不全等問(wèn)題。有的采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目有預(yù)算無(wú)支出，有些項(xiàng)目無(wú)預(yù)算有支出，更多的是少預(yù)算多支出、頻繁追加預(yù)算。

(二)預(yù)算執(zhí)行較隨意

在年度預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，采購(gòu)預(yù)算就進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。雖然高校的采購(gòu)經(jīng)費(fèi)普遍集中在校本級(jí)，但年度預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，下屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)就擁有使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，等采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束才會(huì)回到校本級(jí)報(bào)銷(xiāo)付款，中間缺少跟蹤問(wèn)效的過(guò)程。各部門(mén)、各學(xué)院往往從自己的需求出發(fā)，不按照采購(gòu)預(yù)算編制項(xiàng)目執(zhí)行，特別是一些院系采購(gòu)急需的、技術(shù)含量高、品種復(fù)雜的儀器時(shí)，其自主性更加明顯。由于缺少應(yīng)有的監(jiān)督和制約，自主性很容易變成隨意性，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中調(diào)劑項(xiàng)目?jī)?nèi)容、調(diào)整采購(gòu)金額的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，高價(jià)購(gòu)置或重復(fù)購(gòu)置等情況難以避免，造成資源浪費(fèi)，甚至成為腐敗的溫床。

(三)預(yù)算控制較乏力

有的部門(mén)在預(yù)算總額不能滿足需求、需要追加預(yù)算時(shí)，沒(méi)有遵守《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》)的規(guī)定程序，既沒(méi)有追加采購(gòu)預(yù)算的事前報(bào)審環(huán)節(jié)，也沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算追加的聽(tīng)證環(huán)節(jié)和公示環(huán)節(jié)。一些部門(mén)不論采購(gòu)項(xiàng)目是否有預(yù)算、預(yù)算額度是多少，也不論資金來(lái)源是否合規(guī)、是否落地，對(duì)有需要的會(huì)先采購(gòu)到位。有的用零首付來(lái)臨時(shí)采購(gòu)物資，避開(kāi)預(yù)算的約束。有的對(duì)符合招標(biāo)采購(gòu)方式的預(yù)算項(xiàng)目化整為零、肢解為自由采購(gòu)。政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的內(nèi)部控制機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，無(wú)預(yù)算不采購(gòu)、超預(yù)算不采購(gòu)的規(guī)定沒(méi)有真正落到實(shí)處。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)較簡(jiǎn)單

2021年我國(guó)高校的預(yù)算排在前三名的分別達(dá)到317.28億、228.16億、221.34億，全國(guó)高校部門(mén)預(yù)算過(guò)百億的就有13所。面對(duì)這么大的采購(gòu)預(yù)算規(guī)模，高校內(nèi)部很少有行之有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)估、考核獎(jiǎng)懲體系。在編制預(yù)算過(guò)程中，高校缺少事前績(jī)效評(píng)估制度，無(wú)法調(diào)整和修正一些不合理、不科學(xué)的采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)分配方案，無(wú)法杜絕或減少不合理、低效率的采購(gòu)預(yù)算編制行為。在預(yù)算執(zhí)行中，沒(méi)有績(jī)效考核指標(biāo)群，無(wú)法通過(guò)各不相容崗位設(shè)置、規(guī)范的工作流程形成有效的指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控，也沒(méi)有針對(duì)預(yù)定的效益目標(biāo)和社會(huì)效益進(jìn)行實(shí)時(shí)分析、及時(shí)糾正。在采購(gòu)決算形成后，沒(méi)有對(duì)結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核、跟蹤問(wèn)效，也無(wú)法將之前的采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作為論證和篩選以后類(lèi)似采購(gòu)項(xiàng)目的主要依據(jù)，更沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

二、產(chǎn)生原因

(一)重視程度普遍不高

在高校，很多人對(duì)政府采購(gòu)適用范圍的認(rèn)識(shí)模糊、錯(cuò)誤，認(rèn)為只有財(cái)政撥入資金才必須適用政府采購(gòu)預(yù)算管理制度，對(duì)自籌等其他來(lái)源資金則不必采用。實(shí)際上，高校所有收入本質(zhì)上屬于公共資源，都要納入部門(mén)預(yù)算管理，都在我國(guó)《采購(gòu)法》規(guī)定的適用范圍內(nèi)。很多高校對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算管理的重視程度普遍不高，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)管理的相關(guān)規(guī)定，對(duì)規(guī)范化的程度要求比較低。重學(xué)術(shù)研究、輕資金使用效益的氛圍，弱化了高校對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)量及效率的要求，認(rèn)為只要不影響科研和項(xiàng)目運(yùn)行就可以。高校的組織結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜，行政部門(mén)、二級(jí)學(xué)院、系、研究所內(nèi)部的管理范圍和空間非常大，這些特點(diǎn)增加了政府采購(gòu)預(yù)算管理規(guī)范化的難度。

(二)制度體系不健全

我國(guó)于2006年出臺(tái)了《政府采購(gòu)法》，2015年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》。在《政府采購(gòu)法》中，第六條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”;第三十三條規(guī)定“負(fù)有編制部門(mén)預(yù)算職責(zé)的部門(mén)在編制下一財(cái)政年度部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)匯總。部門(mén)預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行”，明確將采購(gòu)預(yù)算納入部門(mén)預(yù)算;第三十六條規(guī)定“在招標(biāo)采購(gòu)中，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的，應(yīng)予廢標(biāo)”;其他條款均沒(méi)有涉及政府采購(gòu)預(yù)算。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的文件有17個(gè)，關(guān)于采購(gòu)方式、采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審專(zhuān)家、代理機(jī)構(gòu)的文件有27個(gè)，但針對(duì)采購(gòu)預(yù)算管理的很少。2016年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善中央單位政府采購(gòu)預(yù)算管理和中央高校科研院所科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確指出中央高校“全面完整編制政府采購(gòu)預(yù)算是加強(qiáng)政府采購(gòu)管理的重要基礎(chǔ)”“應(yīng)隨部門(mén)預(yù)算編制一并編制政府采購(gòu)預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行中部門(mén)預(yù)算資金調(diào)劑(包括追加追減或是調(diào)整結(jié)構(gòu))需要明確政府采購(gòu)預(yù)算的，應(yīng)按部門(mén)預(yù)算調(diào)劑的有關(guān)程序和規(guī)定一并辦理”，但對(duì)于高校采購(gòu)預(yù)算應(yīng)該如何編制沒(méi)有細(xì)則規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》第四章“預(yù)算編制”中沒(méi)有提到高校的采購(gòu)預(yù)算編制，2020年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中第四章“預(yù)算編制”的第四十一條僅規(guī)定“各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的規(guī)定開(kāi)展預(yù)算評(píng)審。項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，并建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制”，對(duì)高校采購(gòu)預(yù)算的編制同樣沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則。我國(guó)教育部發(fā)布了《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》《關(guān)于做好高校財(cái)務(wù)信息公開(kāi)工作的通知》和《關(guān)于部屬高校公開(kāi)部門(mén)預(yù)算的通知》等文件。高校一般會(huì)按這些文件要求公開(kāi)政府采購(gòu)管理的一些數(shù)據(jù)，但也僅局限于公開(kāi)財(cái)政性資金用于貨物類(lèi)、工程類(lèi)、服務(wù)類(lèi)采購(gòu)的計(jì)劃數(shù)與實(shí)際支出數(shù)，共6個(gè)具體數(shù)據(jù)，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)容名稱(chēng)、采購(gòu)資金的來(lái)源構(gòu)成、采購(gòu)方式、數(shù)量、金額、采購(gòu)單價(jià)、保質(zhì)服務(wù)等均沒(méi)有主動(dòng)公開(kāi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了預(yù)算監(jiān)督的需要，與政府部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)要求相距甚遠(yuǎn)。因此，高校面臨的采購(gòu)預(yù)算管理規(guī)范化的壓力比較小，強(qiáng)化管理的動(dòng)力不足。

(三)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)不夠?qū)I(yè)

采購(gòu)預(yù)算管理是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，應(yīng)該由專(zhuān)門(mén)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)。按照預(yù)算內(nèi)控制度的要求，預(yù)算的編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)應(yīng)該由三個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。高校的采購(gòu)預(yù)算編制工作一般由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行工作則主要是由資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)。高校沒(méi)有部門(mén)具體負(fù)責(zé)采購(gòu)預(yù)算的評(píng)價(jià)工作，也缺乏具備采購(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能的專(zhuān)業(yè)人員。實(shí)際上，很多高校未設(shè)置預(yù)算管理的專(zhuān)業(yè)崗位，只是由財(cái)務(wù)人員兼職承擔(dān)采購(gòu)預(yù)算編制工作，憑經(jīng)驗(yàn)粗略地推算采購(gòu)預(yù)算，無(wú)法精準(zhǔn)地把握技術(shù)參數(shù)、相關(guān)指標(biāo)。目前高校的財(cái)務(wù)管理停留在“報(bào)賬式”水平，當(dāng)無(wú)采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目已完成采購(gòu)，財(cái)務(wù)部門(mén)也只能按規(guī)定的報(bào)賬手續(xù)付款。資產(chǎn)管理部門(mén)只是根據(jù)學(xué)院需要負(fù)責(zé)采購(gòu)，不會(huì)關(guān)注采購(gòu)項(xiàng)目是不是有預(yù)算、資金是不是到位。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)與資產(chǎn)管理部門(mén)缺少溝通，更談不上協(xié)作。采購(gòu)結(jié)束后，由于沒(méi)有相應(yīng)的部門(mén)對(duì)資金使用、項(xiàng)目的績(jī)效等進(jìn)行考評(píng)，整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量和資金使用效率難以保證。

三、建議措施

(一)提高重視程度

預(yù)算管理是提高工作效率、減少工作扯皮、防范履職風(fēng)險(xiǎn)、保障自身安全的“防護(hù)傘”。高校管理層和相關(guān)部門(mén)應(yīng)全面認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的意義，也要充分利用預(yù)算管理手段。有必要通過(guò)持續(xù)的、多種形式的培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)宣傳，在全校形成加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理的濃厚氛圍。

(二)落實(shí)責(zé)任主體

高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政部門(mén)、學(xué)院、系、研究院所的采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行指導(dǎo)，督促所屬單位嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法律法規(guī)及相關(guān)政策，確保各級(jí)主體責(zé)任落實(shí)。因項(xiàng)目資金落實(shí)不到位、無(wú)法保證項(xiàng)目法定采購(gòu)結(jié)果執(zhí)行而造成不良社會(huì)影響的各級(jí)單位，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。對(duì)造成不良后果的相關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)依法追究行政、刑事責(zé)任。

(三)健全預(yù)算制度

高校應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，從采購(gòu)預(yù)算的編制、采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行和采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)等方面明確操作規(guī)范，補(bǔ)齊采購(gòu)預(yù)算管理的制度短板，使采購(gòu)預(yù)算管理有章可循。例如，在采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)嚴(yán)格按照支出項(xiàng)目和進(jìn)度撥付資金，對(duì)采購(gòu)預(yù)算調(diào)整必須堅(jiān)持由高校的項(xiàng)目相關(guān)單位提交可行性報(bào)告、舉行調(diào)整或追加采購(gòu)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)的形式，建立聽(tīng)證準(zhǔn)備、聽(tīng)證會(huì)議、聽(tīng)證確立和指標(biāo)公示制度，規(guī)范相關(guān)部門(mén)審查、審批的程序，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和變更預(yù)算，確保預(yù)算的“剛性”。

(四)做實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)

應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)機(jī)制，將項(xiàng)目采購(gòu)目標(biāo)與項(xiàng)目預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)照，跟蹤問(wèn)效，動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)項(xiàng)目政策到期的、項(xiàng)目績(jī)效低下的，應(yīng)及時(shí)清理。在采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)對(duì)高校各單位的年度預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目從設(shè)立的必要性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案的可行性、資金來(lái)源的合規(guī)性等方面進(jìn)行評(píng)估論證。在采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)著重對(duì)資金使用的“產(chǎn)出比”進(jìn)行評(píng)價(jià)，在保證資金使用合規(guī)性、安全性的基礎(chǔ)上，不斷提高資金使用效率。在采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，注重實(shí)際效果的評(píng)估，考核項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為改善類(lèi)似項(xiàng)目預(yù)算管理的依據(jù)。

(五)打造專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍

采購(gòu)預(yù)算管理專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍應(yīng)包括兩類(lèi)人才。一類(lèi)是熟悉政府采購(gòu)政策理論、法律法規(guī)和實(shí)操知識(shí)的人才。高校應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對(duì)這類(lèi)人才的培訓(xùn)，保證隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。另一類(lèi)是具備與采購(gòu)項(xiàng)目相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的各類(lèi)專(zhuān)家，可以對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算各環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)審。參與評(píng)審的專(zhuān)家應(yīng)盡可能獨(dú)立于采購(gòu)項(xiàng)目的需求部門(mén)。學(xué)校還可以建立與社會(huì)人才資源共享的專(zhuān)家?guī)旌蛣?dòng)態(tài)的專(zhuān)家?guī)旄聶C(jī)制，既確保專(zhuān)家評(píng)審的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性和公正性，又保證預(yù)算的科學(xué)性，更好地滿足財(cái)務(wù)管理規(guī)范化及學(xué)科建設(shè)的需要，最終促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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［3］陳鳳．績(jī)效管理目標(biāo)下高校政府采購(gòu)預(yù)算編制問(wèn)題探析［J］．中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2021(2):162-165.

作者：袁芳 單位：淮安市財(cái)政局