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〔內容提要〕

長期以來，事業單位對外投資管理一直是熱點問題。本文擬從事業單位的屬性出發，針對事業單位對外投資中的決策程序、出資方式和比例、會計核算規范性和內部控制制度等方面問題進行分析并提出了相應的措施。

〔關鍵詞〕

事業單位；對外投資管理；會計核算；內部控制

一、引言

按照2004年國務院并修訂的《事業單位登記管理暫行條例》的有關規定，我國事業單位作為歷史遺留的組織單位，是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。從該條例中可以看出，事業單位具有依法設立、公益服務、不以營利為目的和社會組織的特征。隨著我國市場經濟體制改革的逐步完善和組織機構設立的間續調整，事業單位所處的外部經濟環境也隨之發生變化。而事業單位作為一種社會服務組織，其經費來源又分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位和自收自支事業單位。不同經費來源的事業單位所從事的行為也略有不同，有的是履行行政職權和職責的行為，比如證監會、銀監會和保監會等社會組織；有的具有事業單位法人證書，從事營利行為，比如國家自然科學基金委員會和中國法學會等。對于這些具有法人證書的事業單位，從事營利行為的目的之一便是彌補經費的不足，其對外投資活動是目前該類事業單位普遍的經營性活動。筆者擬結合自身工作經驗，對現階段事業單位的對外投資管理所面臨的問題進行分析并提出有針對性對策建議，以確保國有資產能夠更加得到有效利用的一些措施。

二、事業單位對外投資企業存在的問題

2006年以來，財政部印發了一系列關于加強事業單位國有資產使用管理的辦法，其中對于事業單位利用國有資產對外投資的資產范圍、審批權限、投資范圍以及取得的投資收益核算問題等進行了較為詳細的規定。但是截至目前，缺少對于所投資企業管理的相關規定，一是對于事業單位與所投資企業之間在人、財、物方面如何實現機構人員分離沒有明確規定。二是對于所投資企業的利潤如何分配沒有明確規定。因此，事業單位投資企業存在如下問題。

1.對外投資企業決策程序不規范、定位不準確。自從國務院《事業單位登記管理暫行條例》第252號和第411號令以來，對固定資產的管理和使用的規章制度已經基本建立起來了。但是，各地在執行過程中存在不到位的現象。對外投資作為一種資金運營活動，按照組織內部控制制度的有關規定，應實行集體決議制度進行程序決議和報批。但由于歷史遺留問題，有的單位對外投資的固定資產長期不下賬，存在極大的運營風險和低收益性。產生這種現象的原因包括：事業單位下屬企業轉制后的資產要么作為抵債資產，要么作為實物抵收入的資產，要么是在“小金庫”里的資產，也可能是固定資產盤查和登記過程中的錯記和漏記。事業單位下屬企業的財務賬上沒有真實反映對外投資情況，有的單位財務管理觀念意識落后，導致不能及時進行賬務處理。長期不對資產進行清查盤點，就不能真實反映資產結構狀況，導致固定資產不能有效監督管理，對外投資不轉賬對于國有資產的保值和增值都會造成不好的后果。不能合理有效地配置資產導致投資收益被轉移和挪用，降低投資收益性。

2.對外投資出資方式和比例不合理。事業單位應根據自身的技術、資源和資產狀況優勢，合理選擇出資方式和比例。出資方式包括無形資產出資、實物資產出資和現金出資等多種方式，事業單位應根據自身優勢選擇出資方式以降低經營風險。有的單位在對外投資方式中隨意性較大，存在“過量”投資和未結合自身優勢投資的現象，這種做法一旦投資失敗，將大大增加財務風險。事業單位作為非營利組織，其資金主要用于服務性活動，如果現金投資比例過高，資金占用時間過長，很容易造成資金鏈斷裂。在出資比例上，有的事業單位更注重控股企業的管理，對于參股企業的財務監管重視程度不足和話語權缺失，導致投資損失。正常情況下，事業單位對外投資比例應保證經營決策的主動性原則，投資比例最好保證在50%以上。

3.被投資企業會計核算不規范。根據事業單位會計制度的有關規定，對外投資應建立對外投資科目進行核算，但有的單位在對外投資會計核算中將該科目放在日常往來賬目中進行核算。比如將對外投資記入“管理費用”“應收款項”或者其他科目中，這種做法很容易出現財務關系混淆，對于財務監管也十分不利，主要表現為：一是事業單位以各種名義在企業列支費用，使被投資企業成為其“靈活”處理會計核算的大后方，也成為其滋生腐敗的溫床。二是企業以勞務費的名義向預算單位轉移收入，預算單位同時沖減事業支出，造成事業單位事業支出和收入不實，同時使得企業偷逃了企業所得稅。

4.公司治理結構不健全、缺少內部控制制度。被投資企業作為營利組織，其經濟行為的監管成為難題。原因在于國家的法律法規政策對投資企業的管理沒有明確規定，這樣就缺乏約束性。事業單位作為實際出資人進行企業化管理過程中，由于企業單位和事業單位目標的差異，會出現被直接委派到投資企業的管理人員對企業管理模式不熟悉，加之事業單位和投資企業的關聯性，委派人員在管理企業上的激勵和約束機制的缺失，導致管理機制僵化、事企不分和權責不清的現象。企業內部控制制度不健全，主要表現在兩個方面：一是缺乏相關的管理制度；二是雖然有相關的管理制度，但是涵蓋內容不全。同時制度在工作中不能有效地貫徹和執行，不利于企業良好運行和健康有序的發展。

三、完善事業單位對外投資的幾點建議

1.進一步明晰事業單位投資企業的定位。事業單位要根據國家法律、法規和政策，按照有利于事業單位良性運行，國有資產保值增值和有利于防控投資風險的總體要求，進一步明確投資辦企業的定位，調整投資企業的領域，規范投資行為，完善監督制度和措施。根據國家推進事業單位改革的要求，轉為行政機構的事業單位，要按照有關規定通過劃轉、合并等方式逐步推進與所投資企業脫鉤；定性為公益一類的事業單位，不得從事經營活動。要按照有關規定推進所投資企業的改革；定義為公益二類的事業單位，在確保公益目標的前提下，可以依據有關法律法規投資企業。事業單位要在對現有企業明確定位的基礎上，與所投資企業建立以資本為紐帶的產權關系，加強和規范對所投資企業的監管，不斷完善事業單位監管企業的工作機制，促進事業單位和企業的健康發展。

2.事企分開，明確事業單位所辦企業法人治理結構。事業單位所辦企業實行事企分開，真正按照市場化、企業化規則運作企業。對控股企業，事業單位應該按照公司章程規定，派出董事、監事和領導班子成員，全面負責對投資企業的經營管理，對參股企業，要對被投資企業派出法定程序選舉產生的董事、監事參與監督被投資企業的經營管理決策。

3.加強對投資企業的財務監管。事業單位要嚴格履行對投資企業的財務監管，通過股東大會、董事會等形式的內部機構理順企業財務管理體制，建立財務決策機制，完善財務管理制度，規范財務行為，控制財務風險。及時報送相關財務報表和財務資料，接受出資人的監督和檢查，并定期委派中介機構對其進行財務審計。

4.督促被投資企業建立健全內部控制制度。有效的內部控制制度可以保證企業經營管理合規合法、資產安全、財務數據真實有效，提高企業經營管理的效率和效果。企業應該根據自身經營特點建立有效的內控制度，制定公司管理規則和操作流程，做到有章可循、有據可查，并且注重內部控制制度的執行，明確領導和工作人員的崗位職責，進行定期總結和改進。

作者：楊建 單位：中國科學院沈陽分院