前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的流動人口社區管理論文，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
（一）流動人口社區管理的優越性
在流入地城市居住了一定年限、有穩定住所、有穩定收益的流動工人，集中居住在流動人口集居區，或者零散在城市社區租房或在城市雇主家中居住的人口，不管其住所是購買還是承租來的，既然居住在城市社區，就處于社區制管理機制之下。與單位制管理和社會（組織）制管理相比，流動人口社區管理具有明顯的優越性：（1）區域性。管理主體與管理客體處在同一區域，便于自我管理、自我服務。（2）集約性。以社區為基礎整合社區資源，能夠提高資源配置效率和服務管理效率，避免資源閑置和浪費。（3）多元性。社區管理可以調動社區自治組織、社會組織、本地居民、流動人口等多元主體的力量，更好地實現服務式管理、參與式管理，同時可以減少企業管理的成本。（4）社會性。在流動人口社會組織比較成熟的社區，通過社會組織在流動人口社會組織尚未成熟的社區，以社區自治組織為主，都能夠實現流動人口的自我服務和自我管理。（5）參與性。注重吸收流動人口的優秀分子參與社區管理，可以充分地反映流動人口的意愿，發揮他們的主觀能動性和主人翁精神，增強他們的社區認同感與歸屬感，促進社區融入，邁出了流動人口本地化的重要一步。
（二）流動人口社區管理中存在的主要問題
在流動人口社區管理中，社區居委會、流動人口自治組織與流動人口都是管理主體，加上本地戶籍人口，構成流動人口管理的四個利益相關方。各管理主體及其關系在實際工作中存在不少問題。
1.社區居委會與職能部門的關系尚未理順。對于城市流動人口，我國有些地區雖然實行了社區管理，但在實際工作中，存在社區居委會與公安、計生等部門多頭管理的問題。其中，社區居委會與職能部門的地位不對等，前者是自治組織，公安、計生等部門屬于政府機關，社區居委會的行政合法性不足，由群眾的“頭”異化成了政府的“腿”。多頭管理還造成了流動人口信息重復與遺漏并存的問題。信息重復采集一方面是對有限的人力資源的極大浪費，另一方面使居民非常反感，“門難進、臉難看、信息采集難”。況且，部門各自為政采集的信息有的不一致，降低了流動人口信息的準確性。
2.流動人口自治組織缺乏。流動人口自治組織在社區管理中，發揮著重要作用，有利于形成全社區共同參與、綜合管理的管理運行機制。一方面，流動人口自治組織能夠充當社區與流動人口之間的“緩沖帶”“調解人”，防范和化解社會矛盾和風險。另一方面，流動人口自治組織源于流動人口，更了解流動人口的訴求，更能通過與社區居委會的直接聯系，充分利用社區資源，為流動人口服務。但目前的流動人口自治組織具有組織渙散、流動性強的特點，首先是因為自治組織的成員大多是流動人口，他們在就業、居住等方面本身就具有流動性強的特點；其次，流動人口多數居住在城鄉接合部、城中村等地區，而這些地區經常面臨拆遷問題，流動人口被迫離開某社區，通常也伴隨著該社區流動人口自治組織的骨干流失。
3.流動人口政治參與不足，造成社區有關決策的合法性不足。社區內的利益相關者包括社區居委會、本地戶籍人口、流動人口，社區有關決策要代表社區內大多數居民的利益，就要在決策時吸納社區內各行各業、各種身份的居民代表參加。尤其是在流動人口與戶籍人口倒掛的社區，更應該由流動人口參加民主選舉和民主決策。因為很難想象，僅有社區居委會和戶籍人口參與制定的決策，會代表廣大流動人口的利益。況且，即使本地戶籍人口與流動人口都參與決策，本地戶籍人口的訴求也可以對決策產生更大的影響，而本地居民與流動人口的訴求有些是相沖突的。在實踐中，社區居委會、戶籍人口與流動人口對流動人口政治參與的現狀都不太滿意。首先，社區居委會對流動人口的思想覺悟和政治素質持懷疑態度。按照他們的說法，即使是文化水平較高的流動人口，在被選為居民代表后，一般也只反映個人利益訴求，很難從流動人口整體角度考慮，提出代表流動人口整體利益的建議。其次，戶籍人口對流動人口參與民主選舉和民主決策持反對態度。為了維護自身的利益乃至特權，來自戶籍人口的居民代表，一般反對流動人口參與。最后，流動人口自身對政治參與持消極態度。流動人口很少參與社區事務，一是受文化程度較低的限制；二是受工作時間較長的限制；三是對民主選舉與民主決策表示失望，因為他們認為自己的主張難以通過自己的參與在社區層面實現。
4.流動人口與社區、戶籍人口之間缺乏溝通，難以完全融入城市社會。無論是在流動人口與戶籍人口混居的社區，還是在流動人口聚居的社區，流動人口大都缺乏歸屬感，只是將社區作為臨時居住的場所。他們的社會交往局限于親戚、同事、同鄉等圈子，很少主動與本地戶籍人往。出于對管理的天然排斥，他們不愿意主動聯系社區并登記信息；出于對社區服務的不信任，他們也不會主動向社區求助；出于對社區活動的不積極，除了一些熱心公益的流動人口外，大多數流動人口沒有參與社區文體活動的積極性，有的甚至一無所知。可見，流動人口與社區及社區居民之間在政治、經濟、社會、文化和心理上的融合仍然任重道遠。
二、流動人口社區管理的體制機制障礙
流動人口社區管理中的問題，是由深層次的體制機制障礙造成的，具體來自：流動人口管理體制，社會組織體制，以戶籍管理制度為基礎的服務、管理、維權制度，財政投入體制。其中，條塊分割的流動人口管理體制使得社區的管理主體功能與整合功能弱化，政社不分的社會組織體制影響了社會組織作為管理主體發揮作用，城鄉有別的戶籍管理制度排斥了流動人口參與社區管理，而以戶籍人口為基礎的財政投入體制又導致社區管理的多元化主體缺乏經費保障。
（一）條塊分割的流動人口管理體制
掌握完整準確的流動人口信息，是為流動人口提供完善的社區服務的基礎。而我國目前條塊分割的流動人口管理體制，不適應流動人口的現狀與流動人口信息采集的要求。一方面，我國流動人口數量龐大，流動性強，就業和居住狀況經常變動，信息采集和更新困難。加之不少地區缺乏對流動人口居住登記和遷出注銷的健全制度，在管理方式上重管理、輕服務，使得流動人口缺乏主動登記的積極性。另一方面，公安、計生、社保等部門的條狀分割，不同地區之間的塊狀分割，又造成了流動人口信息采集重復與遺漏并存的現象，產生了各職能部門之間的“信息壁壘“”信息孤島”問題。此外，條塊分割的狀況也不利于整合各部門的人力、物力與財力，不利于社區管理的真正實現。
（二）政社不分的社會組織體制
現代社區管理的主體是多元化的，完善的基層自治組織、社會組織是多元化管理主體的重要組成部分。而在我國目前的社會組織體制下，政社不分的問題普遍存在，社會組織的獨立性不足，對社區管理主體的健全造成不良影響。首先，政府主導與政社不分并存。改革開放以來，由于市場經濟體制的逐步確立，國家與社會在觀念上和實體上必然發生相對分離，向“國家—社會—公民”三重主體的社會關系格局轉變。在這一過程中，社會組織逐步成為與政府、市場并立的第三部門。然而，當前我國社會組織體制的典型特征是“強政府，弱社會”，政社不分，社會組織獨立性不足。這就導致在實際工作中，基層政府及其職能部門往往隨意調用本來就不充足的社區工作人員與流動人口協管員，政府只是將基層自治組織與社會組織作為自己的“腿腳”，很少認真應對他們的訴求。其次，經濟依賴加劇了政社不分。目前，我國的基層自治組織與流動人口自治組織存在資金不足、發育滯后的問題，特別是流動人口自治組織，具有組織渙散、流動性強等特點。在社會投入機制尚不健全的情況下，基層自治組織與流動人口自治組織只有依賴政府投入，才能正常運轉并發育完善。現實情況是，基層自治組織的財權與事權并不平衡，基層政府大多向社區分派大量事務，卻讓社區自籌經費。社區為了少量的撥款承擔了大量的事務，進一步陷入政社不分的循環。
（三）城鄉有別的戶籍管理制度
流動人口在居住地城市的合法權益得不到保障，無法享受到與居住地城市居民同等的公共服務，而且無法通過政治參與表達自己正當的利益訴求。產生這些問題的根源，還是在于我國長期以來形成的城鄉二元的經濟結構、社會結構以及與之相適應的戶籍管理制度。流動人口大量流入城市，使城鄉二元的社會結構內化為城市內部的二元結構，戶籍管理制度作為其核心，將流動人口與城市戶籍人口截然分開。城市政府只以是否擁有城市戶籍為依據，對流動人口與戶籍人口實行差別化的子女就學、職業介紹與培訓、權益維護、社會保障、基本住房保障等各項權利與服務。按照大多數流入地城市的相關規定，流動人口一般不能在流入地城市參加民主選舉，或者其選舉權與被選舉權很難得到切實保障。嚴格的戶籍管理制度如果不加以改革，附著在城市戶籍上的各項“特權”就會繼續存在，歧視性的服務、去服務化的管理與內外有別的政治參與就會繼續存在，流動人口與城市戶籍人口就難以實現真正的平等。在這種情況下，流動人口到有關部門進行登記的主動性不會提高，參與社區管理的積極性不會提高，而且可能增加對管理的抵觸情緒，從而影響社區管理的效果，而流動人口與社區居委會、本地戶籍人口之間的溝通與融合更無從談起。
（四）戶籍人口為基礎的財政投入體制
流動人口自戶籍所在地流出后，通常是跨鄉（鎮）、跨縣（縣級市）甚至跨省（自治區、直轄市）流動。流入地政府既要利用流動人口發展本地經濟，又要回應本地人口的訴求，防范流動人口在治安、就業、教育、計生等方面的負面影響，還要為流動人口提供就業、醫療、子女教育、計劃生育等公共服務，由此產生了大量的財政支出需求。然而，我國目前的財政投入體制不能適應這種財政支出需求。我國從1994年開始實行了分稅制，中央和地方分灶吃飯，財政投入以戶籍人口為基準。在當前人口快速流動情況下，有的地區勞動力大量流出，只剩下留守老人、婦女、兒童，有的地區流動人口和本地人口“倒掛”的形勢下，這種財稅體制必然會造成財政投入苦樂不均，流入地政府財政負擔過重，既無財力又無動力為流動人口提供與本地人口無差別的公共服務。具體到城市社區“，上面千條線，下面一根針”，社區居委會既要為各職能部門“跑腿”，又要為流動人口提供直接服務，需要大量的人力、物力和財力，而基層政府對社區居委會的撥款與其承接的職能并不成正比，特別是對于流動人口數量眾多乃至倒掛的社區形成巨大的財政壓力，這是制約社區對流動人口管理和服務水平的一大障礙。
三、完善流動人口社區管理的政策建議
要解決流動人口社區管理中的問題，就要轉變管理理念與方式，不僅要寓管理于服務，以服務促管理，而且要擴大居民參與，促進自我服務。在這一導向下，首先要尋求核心突破，要求基層政府從地方的層面，完善流動人口管理的具體實施機制，完善流動人口社區管理主體并加強合作。其次要加強外圍改革，要求中央政府從全國的層面，破除流動人口管理體制、社會組織體制、戶籍管理制度、財政投入體制等方面的障礙，完善流動人口社區管理的法律制度。
（一）流動人口社區管理的核心突破
解決流動人口社區管理中的問題，需要基層政府從地方的層面，完善具體的實施機制，包括合作機制、資源保障與日常管理機制。
1.完善流動人口社區管理主體的合作機制。完善流動人口社區管理，最根本的是要完善流動人口社區管理主體。同時，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制的要求，借鑒發達國家社區管理的經驗，健全社區管理的不同主體之間的合作機制。
第一，明確社區自治組織的獨立地位。按照我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制要求，我國要堅持黨委在社會管理體制中的領導地位，明確政府的責任主體地位，這是就宏觀社會管理而言的。具體到基層社會管理中，我們要加強社區黨建工作，落實政府責任，但不能直接干涉社區的具體事務，而是指導、幫助社區自治組織開展自我管理、自我服務，適應社區需要在資源配置中發揮協調作用，甚至為配合社區目標而開展種種活動。社區與政府處于同等地位，充當居民和政府之間的橋梁，發揮上傳下達、下情上傳的作用。
第二，堅持社區負責。流動人口社區管理的責任主體應當是社區基層自治組織，要充分賦予他們自治權，使他們根據自己的獨立意志自主管理社區事務，自行決定涉及社區居民切身利益的重大事項，并承擔相應的后果與責任。
第三，堅持社會協同。在培育和完善社區社會組織和流動人口自治組織的基礎上，充分發揮他們在社區管理中的協同作用。整合轄區資源，吸引駐區單位參與社區建設，通過共建、置換、租賃等方式，建設居民參與自治和溝通交流的場所。第四，擴大公眾參與。改善流動人口社區管理的有效途徑是改善社區服務，改善社區服務的有效途徑是提倡參與式管理，引導和鼓勵流動人口自我管理、自我服務。為此，要壯大社區自治組織的群眾基礎，吸引社區居民和流動人口自愿加入并直接參與民主管理，使政府能夠聽到居民的呼聲，使政府的計劃更符合社區實際，這也是增強流動人口的社區歸屬感和融入感的有效途徑。
2.強化流動人口社區管理的資源保障。流動人口社區管理要求充分發揮社區在整合社區資源中的作用，這就要求強化和完善社區人力、財力和信息保障。第一，壯大流動人口社區管理隊伍。針對部分地區社區流動人口協管員嚴重不足的問題，加快社區工作者與流動人口協管員隊伍建設，同時以參與式管理對流動人口利益的保障效果，吸引流動人口直接參與社區管理。第二，在社區資金的來源與運用上注重開源節流。一是在增加政府財政性投入的同時，實現社區資金來源多元化。政府方面，既要以實有人口為基礎，增加以財政專項撥款為主要形式的直接投資，又要增加以政府無償提供場地和設施或減免稅收為主要形式的間接投資。社區方面，充分開發利用自有資源，逐步探索居民會費、有償服務等形式的資金來源，同時，吸引社會資本和企業資本參與社區管理，努力向社會各界募捐（包括企業贊助、個人捐助）。二是實現社區資金運用集約化、公開化。按照市場化手段，節約運用社區資金，降低管理成本，鼓勵社區工作者義務活動，堅持財務公開透明。第三，加強流動人口信息建設。在充實流動人口協管員隊伍的基礎上，積極招募流動人口與戶籍人口中的志愿者，對流動人口進行信息采集，實現信息實時變動和動態管理。可以借鑒網格化管理的做法，利用信息化建設的成果，實現流動人口信息管理的信息化和網絡化。
3.建立服務導向的流動人口日常管理機制。在戶籍管理制度不可能在短期內取消的情況下，完善并推廣現行的居住證制度，逐步賦予流動人口與戶籍人口同等的公民權利，在就業、社會保障、住房保障、子女教育等方面為居住證持有者提供更好的基本公共服務。通過優質的公共服務與有效的激勵機制，吸引流動人口主動辦理居住證、主動登記和注銷，借以采集流動人口信息并在同城的不同社區之間共享，實時掌握流動人口動態。
（二）流動人口社區管理的外圍改革
流動人口社區管理中的問題，具有深刻的體制機制障礙，因此，在尋求核心突破的同時，還應當由中央政府從全國的層面加強外圍改革，破除體制機制障礙。
1.改革流動人口管理體制，完善社區管理機構設置。針對政府各職能部門之間的條狀分割與不同區域政府之間的塊狀分割，導致社區資源分散使用與流動人口信息重復采集、資源整合與信息溝通不力等問題，今后應當進一步改革流動人口管理體制。應當在大人口機構統籌型管理體制下，成立由政府分管領導、各職能部門領導組成的流動人口服務管理綜合協調機構，協調公安、教育、衛生、人口計生等與流動人口切身利益相關的部門，充分發揮其協調機構層次較高、各職能部門間共識容易達成、政策執行力較強的優勢，為流動人口提供生活配套、權益保障、勞動用工、計劃生育等服務，進而對流動人口管理和服務進行整體規劃和統籌推進。
2.推進社會組織體制改革，促進社會組織協同社區管理。流動人口社區管理要求整合社區、社會組織、流動人口自治組織等各方面的資源，形成合力，實現多元化管理。其實質是要以社區居民委員會為平臺，以流動人口管理服務站為依托，充分發揮流動人口自治組織的作用，提倡流動人口直接參與社區管理，或者通過其自治組織間接地參與社區管理。可見，發展和完善包括流動人口自治組織與其他社區組織在內的社會組織，對于完善流動人口社區管理至關重要。如前所述，目前我國的社會組織對流動人口社區管理介入不強，其自身存在發育滯后的問題，原因在于傳統的社會組織體制不適應我國經濟轉軌、社會轉型的現實國情，因而，今后需要加快改革傳統的社會組織體制。推進社會組織體制改革，首先要明確社會組織與政府的關系，使社會組織具有相對平等的地位。盡管中共十八大提出，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，相對于過去的“大政府，小社會”是一大進步，但在該體制下，政府的“負責”與社會的“協同”表明了政府高于社會的地位，與“小政府，大社會”相去甚遠。今后應當進一步加強理論研究和政策研究，提高社會組織在社會管理體制中的地位，明確社會組織與政府的關系。這樣才能解決社會組織有意愿介入流動人口社區管理，而受政府有關規定限制難以介入的問題。其次，要建立社會組織的多元化投入機制，使社會組織具備獨立的經濟來源。目前，經費問題在很大程度上制約著我國社會組織尤其是流動人口自治組織的發展，為了維持正常運轉，他們在很大程度上依賴政府投入，這就大大降低了他們的獨立性。為此，政府一方面要考慮到我國社會組織發展的現狀，為他們提供一定的經費支持；另一方面要鼓勵民間資本投入社會組織建設，鼓勵收入水平和文化素養較高的流動人口投入流動人口自治組織建設。只有建立在政治平等與經濟獨立的基礎上的政社分開，才是真正的政社分開，這是“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制的根本前提。
3.深化戶籍管理制度改革，保障流動人口參與社區管理。現階段我國流動人口難以享受到與城市戶籍人口同等的公共服務，流動人口政治參與不足，根本原因在于與戶籍管理制度相掛鉤的公共服務、社會保障與政治參與制度，為此，要深化戶籍管理制度改革，取消外地戶籍與本地戶籍的差別。當前應當有針對性地、有步驟地采取措施，將已經在城市有穩定就業或自謀職業的流動人口穩定為當地戶籍人口。按照分人群的思路，對于需要向城市遷移的流動人口，分類調整戶籍遷移政策：以居住為基礎，進一步放寬投靠落戶條件；以就業為前提，進一步放寬高校畢業生落戶條件；以需要為原則，進一步放寬人才落戶條件；以就讀為條件，放寬農民工子女隨遷政策，為人口自由流動和經濟社會發展奠定制度基礎。對于技術移民，在戶籍關系上優先考慮；對于暫時不具備大城市落戶條件的流動人口，可以在目前部分城市推行居住證制度的基礎上，繼續實行居住證制度。只有通過深化戶籍制度改革，逐步縮小直至消除了外地戶籍與本地戶籍的差別，才能使流動人口與城市戶籍人口同等的社會地位、政治權利、合法權益與公共服務獲得制度化保障。在這一制度化保障下，社區自治組織才會真正重視流動人口的民主選舉與民主參與權利，本地戶籍人口才無從反對流動人口參與社區管理，流動人口才不會漠視社區管理活動，才會克服置身“社”外的心理，積極與戶籍人口溝通，實現真正的社區融入。
4.深化財稅體制改革，加大社區管理資金投入。由于我國社區發展的模式主要是政府推動型，目前在我國社區管理資金來源中，政府財政投入占了絕對比例。解決社區資金不足的問題，也主要依靠增加政府投資，特別是對流動人口較多的社區，更要加大政府投資力度。這就要求按照財力與事權相匹配的要求，建立健全以實有人口為基礎的財稅體制。目前，我國很多地方逐漸摒棄了傳統體制下“以收助管”“以罰促管”的做法，將流動人口納入轉移支付范圍，擴大轉移支付項目，按流動人口數量支付補助，減輕地方財政對流動人口義務教育、醫療衛生、環境處置等方面的支出壓力。同時，建立起以地方財政供給為主的經費保障體制〔2〕。但由于中央財政轉移支付是按照地區經濟發展水平而不是實有人口數量來撥付的，實際工作中存在財權與事權、權力與責任不相匹配的問題，這就要求以實有人口數量為依據，增加一般性特別是均衡性轉移支付規模和比例，規范專項轉移支付。一是中央財政在均衡性轉移支付標準財政支出測算中，要充分考慮流動人口因素，增加對人口輸出大省和輸入大省的一般性財政補貼力度，以強化地方政治經濟利益與其人口服務任務的一致性。二是整合公安、計生等部門流動人口服務專項經費，統一歸并為流動人口服務專項轉移支付項目，劃撥給流動人口綜合服務管理部門統一管理使用。設立流動人口專項資金，中央財政根據輸入地吸納流動人口數量給予資金轉移支付支持。
5.完善相關法律制度，規范流動人口社區管理。完善流動人口社區管理，要求加強社會組織與社區建設，并用相應的法律予以規范。然而，我國至今沒有出臺《社會組織法》。而對于在流動人口自我服務中發揮重要作用的流動人口自組織，2002年民政部《關于進一步做好“老鄉會“”校友會”“戰友會”等社團組織管理工作的通知》規定，對申請成立“老鄉會”的，一律不予審批，從而使流動人口自組織自我服務的合法性不足。關于社區建設的文件，除了2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》與2009年《民政部關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》之外，中國至今尚無關于社區建設的法律性文件。為此，要在完善現有法律的同時，加快制定《社會組織法》和《社區建設法》，允許“老鄉會”等流動人口自組織注冊，提升社區建設的法律層次，將其納入法制化、規范化的軌道。
作者：孔偉艷 單位：國家發改委社會發展研究所