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摘要：

保稅區是我國在經濟特區基礎上進一步探索的產物。隨著全球經濟一體化進程的加快，保稅區原先的一些優勢面臨著直接挑戰。只有順應世界經濟發展大勢積極向自由貿易區轉型，才能充分發掘保稅區所具有的潛力，提升保稅區的持續發展能力和國際競爭力。以鄭州保稅區為具體研究對象，闡釋了鄭州保稅區向自由貿易區轉型的必要性、可能性，研究了鄭州保稅區向自由貿易區轉型過程中政府管理創新的思路及相應的對策。

關鍵詞：

保稅區；自由貿易區；轉型；政府；管理創新

0引言

自由貿易區是由特定國家或地區在所轄區域內設立的以對外貿易、技術交流或相關的業務為基本依托的外向型特殊經濟區域。保稅區是目前我國大陸地區對外開放程度最高、運營形式最靈活、經濟活動最自由的特殊經濟區域。隨著經濟全球化進程的加快，保稅區固有的一些政策及產業方面的優勢面臨著直接的挑戰，保稅區的發展遭遇了新的困境，從全球發展大勢來看，解決這一問題，必須推動保稅區向自由貿易區轉型。鄭州保稅區是我國中部六省第一家綜合保稅區，隨著形勢發展，諸如產業結構性矛盾、創新能力缺乏、域際市場競爭加劇等問題開始凸顯，客觀上要求鄭州保稅區順應歷史潮流，積極推動保稅區向自由貿易區轉型。

1鄭州保稅區向自由貿易區轉型的必要性

1.1實現國家發展戰略

河南省和鄭州市在國家改革開放和發展的戰略布局中處于重要地位。推動鄭州保稅區向自由貿易區轉型，可以以此為契機推動區域改革開放的戰略突破。轉型將有力推動區域內的功能創新和轉型升級，加快產業融合，接軌先進的經濟發展模式，吸引高端產業和現代服務業集聚，提高區內開放型經濟發展水平，打造區域經濟升級版，以大產業帶動城市群，以城市群帶動中原崛起，有力支撐國家發展戰略布局。鄭州保稅區建成具有國際水準的自由貿易試驗區，將發揮示范帶動、服務區域經濟的積極作用，促進中原經濟區進一步向心發展。

1.2推動保稅區可持續發展

在發展過程中逐步凸顯的區域定性不清、立法滯后、多頭管理以及政策沖突等問題，制約了鄭州保稅區的進一步的發展。解決這些問題的根本出路在于加快鄭州保稅區向自由貿易區的轉型，利用轉型所要求的法律體系、管理體制、經濟政策等來解決保稅區發展中的問題。以轉型為契機，推動基礎設施建設和綜合交通樞紐建設合拍，強化陸空交通銜接，形成特色優勢產業的生產鏈和消費供應鏈，帶動航空偏好型高端制造業和現代服務業集聚發展，發展高品質公共服務，建設現代產城融合發展示范區,完善提升開放平臺服務功能，創新對外開放體制機制，推動保稅區可持續發展。

1.3發揮鄭州經濟輻射作用，促進區域協調發展

鄭州保稅區向自由貿易區轉型，可有效促進中原經濟區腹地經濟發展，形成優勢互補、相互促進的區域協調發展格局，有力推動鄭州成為具有國際影響力的內陸無水港物流樞紐平臺，為中原國際物流園區提供配套服務和基礎保障，最終形成多種業務協調發展，各種企業共生共贏的生態化格局，助力鄭州經濟社會發展總體持續、總體提升、總體協調發展，帶動整個中原經濟區的建設，其擴散效應還可以輻射到中部其他省份實現區域整體發展。

1.4促進臨空經濟發展，推動區域產業優化升級

鄭州保稅區建成自由貿易區，將推動鄭州航空港區形成“鐵、公、機”高效銜接、互動發展的格局，進一步推動航空偏好型臨空產業的發展，做大臨空經濟的規模，化解區域內產業結構不甚合理，產業升級壓力較大的問題，逐步形成特色優勢產業的生產供應鏈和消費供應鏈，帶動高端制造業、現代服務業集聚發展，帶動整個中原經濟區實現產業升級。

2鄭州保稅區向自由貿易區轉型的基本條件

2.1優越的地理位置和良好的區域經濟發展水平

鄭州是中原城市群的龍頭城市，引領和輻射了中原城市群9個省轄（管）市的經濟發展。中原城市群區位優勢明顯，礦產、人力等各種資源豐富，市場空間巨大，區域內各城市發展勢頭強勁，資源優勢互動，經濟聯系日益緊密，經過多年的發展，已形成一定的經濟優勢；鄭州交通區位優勢明顯，居于全國路網中心的重要位置，綜合交通樞紐地位不可復制；鄭州保稅區地處內陸腹地，空域條件較好，開放型經濟發展勢頭強勁。

2.2獨特的人口和地域優勢，豐富的人力資源

作為人口大省，河南省具有豐富的勞動力資源、巨大的市場需求。中原經濟區在承接產業轉移、吸引外資方面具有先天優勢。鄭州建立自由貿易區，符合中國經濟重心、制造業重心逐漸從沿海轉移到中部的大趨勢，順應了城鎮化從人口大遷徙到家門口就業的大趨勢，總之，鄭州無論是作為中西部的樞紐，還是中國南北方向的連接，都具備比較獨特的地域優勢。另外，鄭州市科技人員集中，科技力量較強，優秀人才資源為鄭州保稅區的成功轉型奠定了必要的人才基礎。

2.3鄭州保稅區和航空經濟發展的基礎

鄭州綜合保稅區（鄭州航空港區）在相關政策支持下，產業基礎和發展態勢良好。鄭州是國內唯一把綜合保稅區建設在航空城內的城市，通過海關、商檢、機場公司和港區等部門的創新工作，綜合保稅區與機場口岸實現了以一次性驗關為主的“區港聯動”，為進一步轉型奠定了基礎，創造了條件。區港聯動政策的實施、與自由貿易區政策對接的嘗試，也逐步在事實上邁出了向自由貿易區轉型的步伐。

2.4國際國內產業轉移和產業結構調整

中國在21世紀速度、規模和范圍都在擴大的國際產業轉移大潮中，贏得了發展機遇。從國內環境看，由于連貫南北、通達東西的地理位置以及豐富的勞動力優勢，河南省和鄭州市在承接沿海產業轉移方面具有不可替代的優勢，中國民航業戰略布局的調整為鄭州保稅區發展帶來新機遇，中國唯一國家級航空港綜合實驗區落戶河南，不但是對河南已有優勢地位的肯定，也是對未來廣闊前景的看好。

2.5先導產業、龍頭企業和跨國公司拉動

航空高端制造業漸漸成為區域經濟發展的強大驅動力，鄭州作為內陸城市，高端制造業的發展不再僅僅會帶來經濟效益，更會帶來一種全新的保稅區向自由貿易區轉型的模式，意味著高技術、高附加值、低污染、低排放的新的生產方式的落地。是區域經濟融入全球的最佳通道。而以富士康、UPS、俄羅斯空橋、南方航空、深圳航空等160多家國內外知名企業的入駐，將進一步帶來產業示范和產業聚集的效應。

3保稅區向自由貿易區轉型過程中地方政府管理創新的思路

3.1明確轉型目標，精準定位政府角色

鄭州保稅區轉型的功能定位是發展以國際物流和國際貿易為主、臨港加工和現代服務為輔的綜合功能區，其路徑是由全面的區港聯動最終形成自由貿易區。政府是推動鄭州保稅區向自由貿易區轉型的主要推動力量。各級政府和政府管理部門應通過精準定位，為轉型過程提供政策支撐和保障、便捷高效的公共服務，創造公平競爭的市場環境，關鍵是要實現從單純強調管制職能到強化公共服務職能的轉變。

3.2轉變政府職能，創新管理模式

鄭州保稅區向自由貿易區轉型中政府管理體制改革的目標模式定位在混合型管理體制和海關獨立監管體制。保稅區政府管理體制的轉型包括以管委會為核心的行政性機構的設置、權能、管理方式的改革和以海關為核心的監管體制、監管方式的改革，推進實現“一線放開”“區內自由”、待時機成熟時完成監管體制一元化的改革。

3.3理順管理體制，建立綜合管理機構

未來鄭州自由貿易區的管理體制應該設置成三層級政府主導型管理機構，中央政府層面建立對全國保稅區統一管理的政府機構，履行宏觀管理職能；地方政府要建立統一效能的保稅區管理機構，理順管委會和地方政府及其職能部門的關系，形成海關地方直接監管的獨立型監管體制，改革海關監管的方式和程序，完善管理和服務功能，為鄭州港保稅區向自由貿易區轉型奠定基礎。

3.4推動各領域的配套改革

擴大投資領域的開放，推進貿易發展方式轉變；深化金融領域的開放創新；營造相應的監管和稅收制度環境，進一步強化監管協作，實施促進投資的稅收政策；增強外匯管理工作的服務意識，逐步建立完善的法律體系，注重相關法律法規的有效銜接，推進審批制度改革，為保稅區向自由貿易區轉型保駕護航。

3.5加快鄭州保稅區和鄭州航空港綜合經濟實驗區的發展，為轉型創造條件

構建綜合交通運輸體系；推進綜合化的物流體系建設；推動區內功能的開發與整合，加快發展臨空產業；大力引進和培育人才，為未來自由貿易區的發展提供強有力的智力支撐。

3.6推動地方政府管理創新的續航力提升和制度化

沿著創新過程制度化、創新成果制度化兩個基本向度，建立科學合理的地方政府創新成果評選體系和制度化法定程序，實現在轉型中地方政府創新的制度化，推動自由貿易區走上健康的發展道路。

作者：魏繼華 單位：河南交通職業技術學院

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