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作者：顧麗梅 單位：上海復(fù)旦大學(xué)

一、新時(shí)期的大眾傳媒及其政治功能

當(dāng)代西方,隨著信息網(wǎng)絡(luò)的沖擊,以網(wǎng)絡(luò)為代表的大眾傳媒對(duì)政治生活的影響越來越受到眾多學(xué)者的關(guān)主,有人稱之為“第四等級(jí),即在18世紀(jì)第三等級(jí)之后新崛起的政治勢(shì)力;有人稱之為“第四種媒介”;更有人稱它為與傳統(tǒng)的立法、行政、司法權(quán)并立的“第四種權(quán)力”,或“政府的第四部門”。無論何種稱謂,顯然表明以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的大眾傳媒已經(jīng)承擔(dān)起了重要的政治功能。大眾傳媒以其高度發(fā)達(dá)的手段,廣泛介入社會(huì)政治生活,滲透到政治生活的每一個(gè)領(lǐng)域,極大地改變了社會(huì)政治結(jié)構(gòu)、公民的政治行為和社會(huì)政治心理;改變了傳統(tǒng)權(quán)力的性質(zhì)、分配方式以及權(quán)力的運(yùn)作方式,成為政治系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。大眾傳媒在本文是作為民意的代言人出現(xiàn)的。就象議員由于選民的投票而具有權(quán)力一樣,傳媒因?yàn)榕c大眾相聯(lián)系而具有權(quán)力。它不是立法權(quán)和司法權(quán),也不是財(cái)權(quán)和軍權(quán),它是輿論的權(quán)力、道義的權(quán)力。這是一種無形的權(quán)力,其它權(quán)力都得正視它表達(dá)的聲音。它不是一種剛性的權(quán)力,而是一種柔性的權(quán)力;換言之,沒有人必須服從它,但是,也沒有人能忽視它。與立法、行政、司法權(quán)力相比,作為第四種權(quán)力的大眾傳媒具有以下功能:首先,監(jiān)督功能。正如道格拉斯•卡特曾經(jīng)指出的那樣:新聞媒介是政府的第四大部門,可以監(jiān)督立法、行政、司法三權(quán)①。換言之,大眾傳媒的作用主要是監(jiān)督和制約政府其它三個(gè)部門。并且,三個(gè)部門的相互監(jiān)督也借助于它的力量。第四種媒介為大眾監(jiān)督政府、監(jiān)督受他們委托的各部門的政府官員,提供了可能。并且,第四種媒介也能成為政府施政的有力工具。其次,服務(wù)功能。第四種權(quán)力來自于民,服務(wù)于民,它的根本精髓是為公眾服務(wù)。它要求對(duì)不同的文化,不論是精英文化,還是亞文化;以及對(duì)不同民族的語言都要兼顧,倡導(dǎo)文化與知識(shí)的普及。并且,由于網(wǎng)絡(luò)的普及,這種服務(wù)變得更為廉價(jià),更為便捷,更具有時(shí)效性和不受時(shí)空與疆界的限制。第三、民主功能。以網(wǎng)絡(luò)為主的大眾傳媒其根本宗旨是告知公眾以真相,它極大地縮短和取消了人們之間的時(shí)空距離,從而為在較大規(guī)模的社會(huì)里建立民主制度提供了有效的技術(shù)工具,因而第四種媒介具有高度的民主功能。就其政治功能的角度而言,第四種媒介的主體是社會(huì)廣大公眾。換言之,第四種媒介是當(dāng)代公民監(jiān)督與制約政府及其官員的有力工具,是真正實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑。第四、雙向地互動(dòng)功能。以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的第四種媒介,與傳統(tǒng)的大眾傳媒的單向行為、選擇面窄、自由度低的特性相比,它使任何人都有可能參與到由點(diǎn)到面的大眾傳播系統(tǒng)中來,從而實(shí)現(xiàn)傳播者與受眾的無差別化。同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)是一種雙向媒介,它要求每個(gè)個(gè)體不僅被動(dòng)地接收,還要主動(dòng)地參與。它的傳播模式也不是一點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)的單向信息流動(dòng),而是多點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)多交互式的和網(wǎng)絡(luò)狀的信息流動(dòng)。正如德弗勒和丹尼斯所說“大眾傳播早已成為美國政治的中心部分。”哈佛大學(xué)的A•索芩尼森也指出“新聞界在西方國家業(yè)已成為最強(qiáng)的力量,它的權(quán)力已經(jīng)超過了行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。”總之,無論人們?nèi)绾慰创谒姆N媒介,但它對(duì)政治生活的巨大影響確為人們所公認(rèn)。

二、新時(shí)期的大眾傳媒為行政發(fā)展提供了新的契機(jī)

每種行政理念與范式都有相應(yīng)的技術(shù)支持,即與公共行政相關(guān)的行政技術(shù)是促使行政發(fā)展的主導(dǎo)因素。如果說工業(yè)社會(huì)推動(dòng)行政發(fā)展的是以電話、電視和廣播、報(bào)刊為主導(dǎo)的信息傳播技術(shù)所推動(dòng)的,政府通過這些信息傳播技術(shù)與公民溝通;那么現(xiàn)代社會(huì)推動(dòng)行政發(fā)展的主導(dǎo)力量無疑是以網(wǎng)絡(luò)為主的信息通訊技術(shù),它使得政府乃至行政官員通過網(wǎng)絡(luò)與公民之間的溝通更為頻繁,更為迅速與便捷。

第一、以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為主導(dǎo)的大眾傳媒的發(fā)展帶來了行政決策的科學(xué)化,為行政現(xiàn)代化提供了可能。一方面,現(xiàn)代行政技術(shù)是隨著公共行政管理和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展而發(fā)展的,它與行政流程之間是一種交叉互動(dòng)的關(guān)系。行政技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新可以推動(dòng)行政流程的再造與創(chuàng)新。另一方面,它也為行政決策提供了科學(xué)化的工具。為此,行政技術(shù)的發(fā)展為行政信息的傳輸提供了新的途徑,它使得信息的傳播更具有時(shí)效性,更為靈活、更為便捷和廉價(jià)。信息的質(zhì)量和時(shí)效性得到了充分的體現(xiàn),尤其是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,代替了傳統(tǒng)的郵政、電話等傳遞信息的方式,為科學(xué)化決策提供了質(zhì)與量的保證。就傳統(tǒng)社會(huì)而言,決策層獲取信息的主要渠道之一,是由下而上的層層書面材料匯報(bào),信息的流動(dòng)是單向的,信息流通的環(huán)節(jié)過于繁多,這些層級(jí)的行政人員憑借信息傳遞渠道的單一,往往從局部或自身利益出發(fā),報(bào)喜不報(bào)優(yōu),對(duì)信息進(jìn)行有選擇性傳遞或利益傾向性的修飾,導(dǎo)致信息失真。并且,信息流通的不暢,使得公民只是被動(dòng)的受眾,無法積極的參與公共事務(wù)的管理,信息的反饋也無法及時(shí)傳送到?jīng)Q策者手中。而信息的失真與流失等又造成了行政決策者的有限理性,導(dǎo)致錯(cuò)誤或無效決策。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供了政府與公民之間信息的雙向互動(dòng),極大地影響了現(xiàn)行信息傳遞模式,大大提高了信息保真率,改善了決策者的有限理性。就基層行政人員和公眾而言,可直接通過網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)將信息直接傳至決策層,使信息傳遞渠道多元化;就傳統(tǒng)的信息傳道的中間層而言,在網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的沖擊下,其功能不斷減退,導(dǎo)致現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)向中空化方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的作用,無形中消除了信息源與決策層之間的人為障礙,使得行政信息的反饋渠道更為暢通,傳遞更為迅速、及時(shí),有利于避免在信息傳遞過程中的信息流失與失真現(xiàn)象,為行政決策的科學(xué)化提供了保證。

第二、以網(wǎng)絡(luò)通訊為主導(dǎo)的大眾傳媒為行政監(jiān)督提供了有效的手段。網(wǎng)絡(luò)將使權(quán)力從政治家和政府等管理者的壟斷中轉(zhuǎn)移到那些直接參與價(jià)值增值的普通勞動(dòng)者和公民手中。公民的政治參與將不僅僅限于投票,更為重要的是對(duì)于行政流程與行政活動(dòng)的監(jiān)督。行政民主化成為行政價(jià)值的必然追求。新的民主價(jià)值觀是建立在公民獲得知情權(quán)的基礎(chǔ)之上。②達(dá)爾認(rèn)為至于什么是民主,至少存在五項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn):1、有效的參與,2、投票的平等,3、充分的知情,4、對(duì)議程的最終控制,5、成年人的公民資格③。知情權(quán)是在當(dāng)代西方得到承認(rèn)的一項(xiàng)新的公民權(quán)利、民主權(quán)利,也是大從傳播媒介所獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。如果公民沒有得到充分、正確、全面的信息,也就沒有“充分知情的民主”(well—informeddemocracy)至于充分知情,達(dá)爾認(rèn)為,應(yīng)是“在合理的時(shí)間范圍內(nèi),所有成員都有同等的有效的機(jī)會(huì)來了解各種備選的政策及其可能的結(jié)果。④”無疑,知情權(quán)的確立使大眾傳播媒介在監(jiān)督政府、溝通政府于公眾方面發(fā)揮了更大的作用,同時(shí)也保證了公民更有效地參政。而網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn),賦予了公民充分的知情權(quán)。此外,網(wǎng)絡(luò)還具有信息量大、速度快、范圍廣等特點(diǎn),因而是行政監(jiān)督的有力工具。#p#分頁標(biāo)題#e#

第三、新的大傳媒為公民更為廣泛的行政參與提供了途徑與工具,使得大眾普遍、平等的行政參與成為可能。民主是公民參與政治決策的一種制度安排,而公民要參與決策,必須獲取充分的信息。以網(wǎng)絡(luò)為主體的傳播信息技術(shù),以其廉價(jià)、快捷性和交互性的特性,為公民廣泛深入、普遍地行政參與開辟了道路。它一方面鼓勵(lì)公民積極地參與政府管理生活,另一方面,也為公民的參與提供了有效地技術(shù)手段,也使公民參與的范圍更廣。換言之,網(wǎng)絡(luò)是交互式的媒介以及多媒體信息高速公路的通訊網(wǎng)絡(luò)的普及化。它為每個(gè)公民、不同利益集團(tuán)、各類組織、政治機(jī)構(gòu),提供了直接的、普遍交互式的表達(dá)意愿、傳遞信息、商議、咨詢、監(jiān)督、審核、建議、選舉、表決的先進(jìn)技術(shù)裝備。顯然“互動(dòng)信息技術(shù)使選舉和民意測(cè)驗(yàn)變得容易簡單。任何在線上的人都可以參加。”⑤針對(duì)公民利用網(wǎng)絡(luò)參與行政事務(wù),托夫勒指出:“這是明天可能實(shí)行直接民主的一個(gè)最初的跡象。利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)、人造衛(wèi)星、電話、有線電視、投票技術(shù)以及其他工具,一個(gè)受過教育的公民,在歷史上第一次能夠開始作出自己的許多政治決定。”⑥簡言之,以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的信息技術(shù)擴(kuò)展了行政參與的范圍,改變了行政參與的方法,使得都有機(jī)會(huì)參與行政事務(wù),使行政發(fā)展成為必然。第四、大眾傳媒的發(fā)展帶來了公共行政理念的重塑。公共行政理念作為政府行政對(duì)行政體系和行政行為存在的理想狀態(tài)的穩(wěn)定信念,是整個(gè)行政系統(tǒng)的靈魂。從一定意義上說,行政理念體現(xiàn)了對(duì)行政行為的認(rèn)同,決定了行政功能與內(nèi)在構(gòu)造。傳統(tǒng)社會(huì)“效率”在行政價(jià)值體系中占據(jù)重要地位。它作為衡量行政決策科學(xué)性、公共服務(wù)有效性、行政行為合理性的關(guān)鍵指標(biāo)。然而,信息社會(huì)技術(shù)的進(jìn)步與通訊網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民、尤其是普通公眾參與政治決策和行政活動(dòng)提供了有利的條件和機(jī)遇。信息的開放和透明度的增強(qiáng),使公民對(duì)政治和行政事物的了解日漸增多,對(duì)“效率”是傳統(tǒng)公共行政的核心價(jià)值觀發(fā)生挑戰(zhàn),取而代之的是公平正義與行政效率并重、民主行政是信息社會(huì)行政發(fā)展的大勢(shì)所趨。換言之,信息社會(huì)中的公共行政必須考察政府提供的服務(wù)是否促進(jìn)社會(huì)公平與效益。“效率”必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提、以正義的社會(huì)貢獻(xiàn)為代價(jià)。民主行政要求公眾需要是行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心,即公眾的權(quán)利或利益應(yīng)高于政府自身的利益擴(kuò)展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機(jī)會(huì)。在信息社會(huì),普遍地聯(lián)入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)已成為實(shí)現(xiàn)民主的前提之一。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共行政管理中的運(yùn)用,使民主行政成為可能。此外,政治的民主還必須實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)在民主的行政過程之中。故爾,政治民主、與行政民主并重。簡言之,因?yàn)橐跃W(wǎng)絡(luò)為主體的第四種權(quán)力的形成,當(dāng)代西方的政府管理從規(guī)制、程序、行為到理念等價(jià)值層面都發(fā)生了巨大變化。

三、第四種媒介沖擊下的新的政府治理形式

第一、服務(wù)行政范式。在傳統(tǒng)的體制下,受布坎南的干預(yù)主義理論的影響,政府扮演了更多的生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色,為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化,有些政府部門和人員甚至于或多或少地忽略了為民服務(wù)的最終任務(wù)。這既與政府組織的特性有關(guān),也與傳統(tǒng)的政府管理理念有關(guān);政府的職責(zé)就是負(fù)責(zé)人、財(cái)、物的分配,而不是提供服務(wù)。在管理上,注重的是政府干預(yù)和控制經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的功能,視組織成員和公眾為管制的對(duì)象和客體,而忽視了政府為社會(huì)和公民的服務(wù)功能。于是,在以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的第四種媒介的沖擊下,政府再造之風(fēng)席卷了當(dāng)今西方世界。新公共管理的本質(zhì)在于指出:政府再造,最重要的目標(biāo)是塑造一個(gè)具有公共服務(wù)精神的政府。自20世紀(jì)90年代以來,各國的政府再造莫不以重塑服務(wù)型政府為其要者。美國于1994年9月20日頒布了“顧客至上:服務(wù)美國公眾的標(biāo)準(zhǔn)”(puttingcustomerfirst:thestandardsforservicetheAmericanpeople),主張建立顧客至上的政府。英國政府于1991年頒布公民憲章(thecitizen’scharter),主張施行公共管理的顧客導(dǎo)向(customerorienta-tion)。加拿大、澳大利亞等國莫不把顧客導(dǎo)向作為政府再造的重要環(huán)節(jié)。簡言之,服務(wù)型政府的核心是:將政府由原來的控制者角色向服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)換。服務(wù)型政府意味著:施政目標(biāo)從由機(jī)關(guān)和專家決定,變?yōu)橛晒駚頉Q定;以成本效益為基礎(chǔ)的效率考核,轉(zhuǎn)變?yōu)楣娫u(píng)估的意見為主導(dǎo)的考核;由對(duì)特定“功能”、“權(quán)威”、“結(jié)構(gòu)”、的服從,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“使命”、“顧客”、“成果”的認(rèn)同;從獨(dú)斷專橫的領(lǐng)導(dǎo)向公眾參與領(lǐng)導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)變。

第二、民主行政范式。民主行政范式代表著一種新的,不同于傳統(tǒng)的行政理性的范式,民主行政范式并不反對(duì)效率行政范式的理念與作法。民主行政認(rèn)為,民主國家的基石在于民主原則與民主行政,并使民主哲學(xué)能滲入其行政機(jī)制之中,依民主行政的觀念,政府是經(jīng)公民的共識(shí)建立的,政府是手段,而公民是目的,“一切以公民為中心,以顧客為導(dǎo)向”,是民主行政的基本出發(fā)點(diǎn);政府是公共利益的代表,政府必須超越特殊之利益集團(tuán);政府不僅要重視行政資源有效運(yùn)用,亦應(yīng)重視公共服務(wù)的公平,實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義;它強(qiáng)調(diào)政府決策的開放性,重視社會(huì)公民的參與,強(qiáng)調(diào)與他人共享權(quán)力,采取雙贏博弈,而非零合博弈;政府鼓勵(lì)多元和創(chuàng)新而非無差別的一致和順從等。顯然,在第四種媒介的外力作用下,政府治理理念的變革成為可能;真正的政府再造,行政發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)。此外,政府還可以利用電子公告板等新的大眾媒介向公眾大量信息,通過電子郵件建立信息反饋系統(tǒng),促進(jìn)政治家與公民之間的深入溝通,公民也可以通過電子郵件對(duì)政府部門提出批評(píng)和投訴。通過這種方式,政治競爭進(jìn)入了電子空間,一種新的“在線政治”(politicsonline)誕生了。美國學(xué)者貝克(T•Becker)和斯萊頓(C•Slaton)夫婦致力于此項(xiàng)研究,他們組織了諸多實(shí)驗(yàn),并在此基礎(chǔ)上提出了“電子表決”,“電子化城鎮(zhèn)集會(huì)”的觀念。即將來臨的信息社會(huì)的“電子民主”已呼之欲出。電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的加入,無疑使得民主變得更為真實(shí)與廉價(jià)。

第三、虛擬行政范式。傳統(tǒng)社會(huì),作為行政主體的政府,其形態(tài)是客觀存在的,就一定意義上而言是“有形的”“存在物”。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì),計(jì)算機(jī)的使用、信息的網(wǎng)絡(luò)化、虛擬現(xiàn)實(shí)、虛擬社團(tuán)、虛擬社區(qū)乃至虛擬國家都成為政府行政中所面臨的問題,與傳統(tǒng)的政府行為相比,網(wǎng)絡(luò)使政府行為的范圍幾乎不受限制,它把人的交往空間擴(kuò)展到整個(gè)地球和結(jié)成網(wǎng)絡(luò)的群體之間。社團(tuán)、組織在形態(tài)上發(fā)生了革命性的變革,無時(shí)空限制的虛擬社區(qū)打破了以往疆界的限制。比爾•蓋茨在其著作《未來時(shí)速》中指出:“在未來幾年中虛擬社區(qū)建設(shè)將是網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用中增長最快的領(lǐng)域之一”⑦。網(wǎng)絡(luò)將極大地增加你能參加社區(qū)的數(shù)量。在虛擬社區(qū)里,人們可以直接參政議政,民主的氣氛更為濃厚,民主變得更為直接、更為真實(shí)。因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)上任何人的意見都是以光速在傳播,都是直接反饋與自由表達(dá)的。虛擬共同體與虛擬社區(qū)的存在為虛擬政府的應(yīng)運(yùn)而生奠定了基礎(chǔ)。換言之,以國際網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ),聯(lián)結(jié)政府各機(jī)關(guān)內(nèi)部現(xiàn)有和正在建設(shè)的網(wǎng)絡(luò),并充分利用國際互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件、數(shù)碼電視等技術(shù)形成的一個(gè)廣泛聯(lián)結(jié)的“虛擬政府”(VirtualGovernment)(參見#p#分頁標(biāo)題#e#www.looksmart.com),是對(duì)傳統(tǒng)政府形態(tài)的一大革命與創(chuàng)新,是一嶄新的政府模式,它讓具有“虛擬身份”的網(wǎng)絡(luò)公民更強(qiáng)烈地感受到民主的氛圍。民主、平等和參與將是它最為典型的特征。制度的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步是緊密相連的,在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的沖擊下電子民主也呼之欲出。畢竟網(wǎng)絡(luò)為公民提供了積極參與政治的技術(shù)手段。它使公民能夠通過網(wǎng)絡(luò)迅速地找到志同道合者,共商國事,發(fā)起動(dòng)議;它為公民參政提供了極大的便利;它使公民參與的范圍更廣。普通公民再也不是無足輕重和對(duì)政事無能為力了。過去許多由于技術(shù)手段的限制普通公民無法過問的事物,現(xiàn)在也能讓公民發(fā)表自己的意見并作出決定。電子網(wǎng)絡(luò)會(huì)使更多的公民通過電子論壇參與公共事務(wù)的決策與管理。

第四、大眾行政范式。隨著網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)而產(chǎn)生了一種政府治理的新范式———大眾行動(dòng)。它是建立在新的技術(shù)與理念支持基礎(chǔ)上的政府治理新形式,是對(duì)傳統(tǒng)的政府治理的挑戰(zhàn)。也即指公共決策的一部分由公民選舉代表制定,一部分由公民直接決定。⑧誠如眾所周知:如果選民的意見不一致,那么代表人究竟在“代表”誰呢?與此同時(shí),對(duì)于一些專業(yè)性強(qiáng)的公共事物的立法與治理,越來越借助于專家的指教。在專業(yè)化和科技化越來越強(qiáng)的時(shí)代,作為選民的代表,對(duì)必須由他們決定的數(shù)不勝數(shù)的法案不甚了了,因而也不得不依賴于技術(shù)專才的判斷。畢竟,不是所有的代表都是通才,代表甚至不能再代表他們自己。代議制理論受到前所未有的挑戰(zhàn),被不合格的代表所擁有的決策權(quán),在網(wǎng)絡(luò)革命的沖擊下,也許將會(huì)逐步回到公民手中。因?yàn)?網(wǎng)絡(luò)使公民可以獲得決策所需的信息,并實(shí)際參與決策的制定。全民合作以幫助領(lǐng)導(dǎo)者完成決策過程將成為可能。畢竟,世界上第一個(gè)“電子市政廳”幾年前就已在美國俄亥俄州的哥倫比亞市建立。雖然這僅僅是未來潛在民主的最初跡象,但是,將直接民主與間接民主相結(jié)合,已成為民主發(fā)展的一個(gè)必然的新趨勢(shì)。以網(wǎng)絡(luò)為主體的第四種媒介不僅增加了公民的權(quán)力與政治參與能力,而且網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)消除了城市與城市之間、地區(qū)與地區(qū)之間以及國家與國家之間的有形疆界,便于全球各地相同目標(biāo)、興趣相近的個(gè)體,都可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行交往,參與政府治理的各項(xiàng)活動(dòng)。它使人們?cè)诩疑踔猎诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)就可以參與討論或者決策制定過程,使公民行政參與的范圍更廣。例如英國政府希望通過信息傳播技術(shù)來推動(dòng)政府再造的進(jìn)程,通過運(yùn)用信息傳播技術(shù)進(jìn)行正式咨詢和非正式討論的形式,來便利公眾對(duì)政府行為的參與和討論。如公民在家里可以參與政府的政策過程;通過公共電子郵件、主頁、電子投遞以及政府信息和行政系統(tǒng)的電子鏈結(jié),來推進(jìn)民主的運(yùn)作過程;通過改善政府不同層級(jí)的電子鏈結(jié),向公民提供政府和議會(huì)的連貫性的信息⑨。

四、大眾傳媒對(duì)行政發(fā)展的負(fù)效應(yīng)

以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的第四種媒介,一方面對(duì)推動(dòng)行政理念與政府治理范式的發(fā)展起了重要作用,另一方面,對(duì)行政發(fā)展也產(chǎn)生了一些負(fù)面的影響。確切地說,第四種媒介并不必然帶來行政發(fā)展,具體而言:

第一、以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的大眾傳媒削弱了政府能力。由于互聯(lián)網(wǎng)在某種意義上講,是一個(gè)無人管理或很難管理的虛擬社會(huì)。無政府主義思潮在這里有了很好的市場(chǎng)。一些社會(huì)團(tuán)體甚至國家有意識(shí)地利用互聯(lián)網(wǎng)來推行自己的價(jià)值觀,甚至發(fā)動(dòng)網(wǎng)上信息戰(zhàn)略。美國賓西法尼亞大學(xué)傳播學(xué)教授伊萊休•卡茨認(rèn)為:“電視削弱了政黨制度和公眾的參與;而新型傳媒:有線電視、衛(wèi)星、計(jì)算機(jī)傳媒等,正在從內(nèi)部和外部同時(shí)損害國家的凝聚力。⑩”這將直接導(dǎo)致政府能力的降低。加拿大政治學(xué)學(xué)會(huì)主席埃德溫•布萊克(EdwinR.Blck)指出,“由計(jì)算機(jī)推動(dòng)的信息的中央集權(quán)化,引發(fā)了安全、隱私、主權(quán)、責(zé)任等問題,以及許多有關(guān)公開地儲(chǔ)藏?cái)?shù)據(jù)的政治問題。跨國界的數(shù)據(jù)流動(dòng)不僅僅是我們應(yīng)該控制的許多地理政治學(xué)上的中央集權(quán)化問題之一。例如在國際領(lǐng)域,競爭就不僅僅與貿(mào)易相關(guān)。一些國家政府掌握了巨大的信息處理資源,而另一些國家則很少。后者在許多州際行動(dòng)中肯定會(huì)處于效率低下的境況。美國政府不管是在冷戰(zhàn)還是在以后的貿(mào)易戰(zhàn)中都將計(jì)算機(jī)能力作為重要的資源。導(dǎo)致美國政府此舉的不僅僅是出于愛國主義。在亞國家層次上,州或省與中央政府在信息與通信技術(shù)資源方面的不公平,將會(huì)使小型政府在資源的交涉(交易)方面處于更不利的境地。如果政府在處理與其它政府的事務(wù)時(shí)處于不利境況,那么作為該政府的服務(wù)對(duì)象的“顧客”的境遇會(huì)有多糟糕,也就可想而知了。盡管一些公務(wù)員努力使他們的信息與通信技術(shù)系統(tǒng)變得更為使用方便,在信息社會(huì)中,對(duì)行政行為的審查還是越來越困難”11。美國杜克大學(xué)政治學(xué)教授基歐漢(R•O•Keohane)和哈佛大學(xué)肯尼迪行政學(xué)院院長奈伊(J•S•Nye)也指出,“在政治上,最為重要的變化涉及到免費(fèi)信息。在世界政治中,傳播免費(fèi)信息的能力提高了誘導(dǎo)的潛力。非政府組織和國家更能輕而易舉地影響到別的轄區(qū)的人民的信仰。12”

第二、第四種媒介導(dǎo)致了信息擁有的不平等。分析和調(diào)適數(shù)據(jù)的創(chuàng)造、修復(fù)和傳輸大量技術(shù)變化的難題之一,是我們對(duì)信息的本質(zhì)及其社會(huì)作用知之甚少。由于信息很難確定數(shù)量賦予重量,這就給政策制定者帶來很大的問題。更困難的是如何區(qū)別數(shù)據(jù)、信息、價(jià)值和知識(shí)。昔日的流行口號(hào)是“知識(shí)就是力量”。擁有知識(shí)與擁有其它物品不一樣,當(dāng)你與他人分享信息或分發(fā)信息時(shí),你并沒有失去其價(jià)值。今天的問題不是誰擁有物品的信息,而是誰能掌握到達(dá)到特定的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的通路,是誰通常將其轉(zhuǎn)換為可利用的知識(shí)的技能。由于在某些數(shù)字化民主概念上內(nèi)在的、人人追求平等的推動(dòng)(力),除了使那些貧困者相對(duì)于有知識(shí)者境況更糟外,還沒有人展示這些性質(zhì)能起何種作用。13很大程度上由于信息通信技術(shù),官僚和行政力的資源不斷膨脹。這為人民選出的代表改善對(duì)政府的重要公共控制留下足夠的空間了嗎?答案是不。而且加拿大和美國過去的經(jīng)驗(yàn)也證明如此。如果當(dāng)今的趨勢(shì)走得太遠(yuǎn),……如果不認(rèn)真對(duì)待《數(shù)字化民主》一書中提出的問題的話,他們將會(huì)走得更遠(yuǎn)……政府的計(jì)算機(jī)化可能意味著公眾對(duì)代議制政府關(guān)心的終結(jié),以及在直接民主的幌子下,由建立在公民投票基礎(chǔ)上的專政所取代。在他們?cè)噲D形成通俗文化中,將信息技術(shù)與數(shù)字化娛樂系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合的巨大勝利,正忙于撕掉代議制立法機(jī)構(gòu)尊貴外衣上最后的碎片,并威脅著所有的政府14。#p#分頁標(biāo)題#e#

第三、第四種媒介的強(qiáng)大為政府的非正常操作提供了便利。正如英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志所指出的,“另外一些人則持較悲觀的論點(diǎn)。魯奧齊(J.Rauch)在《民主僵化癥》一書中聲稱:利益集團(tuán)已對(duì)好政府構(gòu)成一種危險(xiǎn)的障礙。他們的游說活動(dòng)由于電話、傳具以及電腦資料庫的出現(xiàn)而變得極為方便。《時(shí)代》雜志最近聲稱:美國的政客們不只是聽從他們自己,而且還被走廊‘議員’牽著鼻子走。”“悲觀主義者擔(dān)心,通訊進(jìn)步會(huì)使游說者如魚得水。他們推論的前提假設(shè)是,游說是樁壞事,也是導(dǎo)致政治僵局的一個(gè)原因。”15“在20世紀(jì)90年代,我們的政治生活不斷受到計(jì)算機(jī)通訊技術(shù)的限制。無論是個(gè)體還是集體,顧客還是公民,無一例外。我們的生活正日益以計(jì)算機(jī)為中心。當(dāng)我們欣然甚至狂熱地信奉這些技術(shù)時(shí),我們對(duì)它們的政治或政策影響卻知之甚少。技術(shù)發(fā)展的絕對(duì)速度已超過了對(duì)我們能高度并執(zhí)行政策回應(yīng)的速度,而這種回應(yīng)就是努力解決信息通訊技術(shù)的立法的、道德的、社會(huì)政治的、經(jīng)濟(jì)的含意。”

總之,網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)帶來了全球政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的無疆界化,同時(shí)也以令人振奮的方式打破了時(shí)空的界限。并且,網(wǎng)絡(luò)作為第四種媒介———大眾傳媒的主導(dǎo)力量,它將從根本上改變工作、家庭、社區(qū)以及社會(huì)的面貌,對(duì)現(xiàn)有的行政理念與政府治理范式形成挑戰(zhàn)。同時(shí),第四種媒介的強(qiáng)大也為當(dāng)代各國政府制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善提供了新的動(dòng)力。尤其是第四種媒介的發(fā)展,不斷為行政發(fā)展注入新的活力,提供新的契機(jī),使得行政價(jià)值與理念發(fā)生了根本性的變革,是即將來臨的二十一世紀(jì)所要面臨的新課題。