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一、中國的人口老齡化的突出特征   1999年，我國65歲以上老齡人口占比達到6.96%，進入國際標準定義的老齡化社會。據(jù)2010年11月第六次全國人口普查結(jié)果，我國人口老齡化有如下幾個特點：   1．老年人口基數(shù)大   我國約1370536875人口中，60歲及以上人口數(shù)為177648705人，占13.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。近1.8億的老年人口，這一數(shù)字僅低于中、印、美等五國的國家人口數(shù)。   2．老齡化、高齡化速度快、延續(xù)時間長   據(jù)查瑞傳等（1996）的研究，建國以來我國人口數(shù)經(jīng)歷了一個從分布均勻的緩慢增長，到加速增長、急驟減少、補償回升、長期膨脹、大力人為控制、繼而減速增長，逐趨靜止的變化過程。總和生育率從上世紀50年代開始不斷增長一直延續(xù)到70年代中期，而后由于計劃生育政策的嚴格控制而下降，整體呈倒U型分布。2010年我國60歲及以上人口的比重相比2000年上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。由于50年代及以后出生的人口開始逐年進入退休期，如果國家生育政策保持現(xiàn)狀，人口老齡化現(xiàn)象至少在未來20年將迅速而持續(xù)地加重，一直到總和生育率開始降低的70年代后期出生人口進入退休期時才可能逐步緩解。同時由于死亡率的持續(xù)降低，人口高齡化的現(xiàn)象也日趨嚴重。據(jù)蕭振禹（2001）測算，從2001～2050年高齡老人(80歲及以上人口,下同)將以年均4.6%的速度增加，分別是60歲以上老年人口(2.5%)和總?cè)丝?0.4%)增長速度的2倍和11倍；人數(shù)將從0.13億增加到1億以上，占老年人口的比重由9%上升到25%。   3．空巢化現(xiàn)象嚴重   陳傳書（2009）估計，“中國城鄉(xiāng)空巢老人數(shù)量增長迅速，很多城市老年人空巢家庭的比例已超過50%。……1987年，在老人的家庭中，“空巢家庭”所占比例只有16.7%，而2000年上升到26%，預(yù)計到2030年，這一比例將達到90%”。據(jù)第六次普查數(shù)據(jù)，我國居住地與戶口登記所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口高達261386075人，較2000年提高了81.03%。這部分流動人口大多處于勞動年齡，保守估計空巢老人的總量也是千萬數(shù)量級的。空巢現(xiàn)象在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村尤為嚴重，安徽省阜陽市胡廟“27個村民組，5380多人中，外出務(wù)工者占了一半多，留下的都是老人。”   二、我國應(yīng)對老齡化社會的特殊困難   1．未富先老   發(fā)達國家進入老齡化人均年收入一般是5000～10000美元，但我國1999年進入老齡化社會時才1000多美元。2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109.4萬元，仍未達到發(fā)達國家進入人口老齡化時的最低收入水平；農(nóng)村的情況則更為嚴重，人均純收入僅為3254.9元。城鎮(zhèn)與農(nóng)村家庭的恩格爾系數(shù)分別為35.7和41.1。未富先老，使家庭對老年人的贍養(yǎng)能力，特別是對高齡、全部或部分喪失自理能力的老年人的贍養(yǎng)能力十分有限，需要政府與社會力量的介入。2010年，中央財政支出中養(yǎng)老保障支出10554.9億元，占中央財政收入的12.71%。當年離退休人員的參保人數(shù)僅為6305萬人次，分攤到人均為每年16740元。若維持這一人均的保障支出水平，將其覆蓋面擴大到當年近1.78億的60歲以上老年人口，則需支出近29797.2億元，占當年全國財政收入的35.86%。   2．經(jīng)濟發(fā)展不均衡   城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的基本國情。我國農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，加之建國后優(yōu)先發(fā)展城市，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實行工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的政策，農(nóng)村發(fā)展長期遠落后于城市。2010年農(nóng)村家庭人均純收入僅為城鎮(zhèn)居民可支配收入的17.03%，而農(nóng)村居民人均純收入在土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策拉動效應(yīng)消失之后一直沒有超過人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡表現(xiàn)為中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平落后于東部沿海地區(qū)，2010年我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭年人均可支配收入15806.49元，僅為最高的東部地區(qū)23272.83元的67.72%，而西部農(nóng)村地區(qū)的年人均純收入僅為4417.94元，僅為東部城鎮(zhèn)的18.98%。2010年我國居住在城鎮(zhèn)的人口為665575306人，占49.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為674149546人，占50.32%，同2000年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點。城鎮(zhèn)人口比重的增長來源于兩方面的力量：一是城鎮(zhèn)化建設(shè)，二是農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口遷移。城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加從另一側(cè)面形成了我國目前主要覆蓋城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障體系的支出壓力。從長遠來看，“共同富裕”要求彌合城鄉(xiāng)差別，均衡中東西部的經(jīng)濟發(fā)展水平。基于社會正義，全國統(tǒng)籌也是我國社會化養(yǎng)老保障的發(fā)展方向。城鄉(xiāng)差別與區(qū)域差別的客觀存在，意味著目前集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障給付不僅需要應(yīng)對老齡化的沖擊，還面對著巨大的擴面壓力。   3．歷史遺留問題   新中國成立之后，延續(xù)了民國政府部分退休制度并在此基礎(chǔ)上建立了區(qū)別所有制的社會化養(yǎng)老保障制度。該制度在期間遭受重大破壞，其負面影響一直延續(xù)至今。1969年財政部規(guī)定國營企業(yè)一律停止計提勞動保險金，退休工資等支出計入企業(yè)當年營業(yè)外支出。這一規(guī)定形成了計劃經(jīng)濟時期我國養(yǎng)老保障制度的幾個重要特征：①單位負責(zé)養(yǎng)老，退休人員離崗不離單位，由單位支付其退休金直至死亡；②現(xiàn)收現(xiàn)付制，退休員工工資來源于當年企業(yè)的運營收益，沒有養(yǎng)老基金的積累；③高替代率，由于退休金是唯一生活來源，除了提高替代率外無法找到保障退休人員生活水平的其他辦法，在養(yǎng)老保障社會化改革之前平均替代率竟高達85%。計劃經(jīng)濟時期的單位負責(zé)、各自封閉的養(yǎng)老保障制度不具可持續(xù)性，許多單位因為退休人員數(shù)量眾多而不堪重負，需要財政補助。從20世紀80年代開始，我國推進市場經(jīng)濟改革，企業(yè)作為獨立的經(jīng)濟主體自負盈虧。長期虧損的企業(yè)面臨關(guān)停并轉(zhuǎn)的命運，這從根本上瓦解了單位養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。但是，由于舊制度下既無養(yǎng)老基金的積累也無充分的個人積累，新制度的建設(shè)既要做好單位保障向社會化保障制度的過渡，保護舊制度下退休與已經(jīng)工作多年職工的權(quán)益，又要實現(xiàn)養(yǎng)老金籌資從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)換，為新制度下繳納養(yǎng)老保險的在職勞動力將來的退休設(shè)立“做實的個人賬戶”基金。這一雙重壓力使得新制度建設(shè)初期就背負了沉重的歷史債務(wù)。在新制度運行的初期，由于社會統(tǒng)籌部分籌集的資金無法滿足當期退休人員養(yǎng)老金支出的需要，只能“借用”個人賬戶的資金，個人賬戶空賬運營，缺口隨著人口老齡化的加速越拉越大。1997年全國有5個地區(qū)養(yǎng)老保險基金收不抵支；1999年擴大到25個，缺口150億元；2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，缺口1.7萬億元。世界銀行公布的一份報告中更預(yù)期，“如按照目前的制度及模式，2001～2075年間，中國養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。”#p#分頁標題#e#   4．養(yǎng)老基金保值、增值難   我國的資本市場發(fā)展不成熟，個人賬戶資金的保值增值能力堪憂。2012年3月，經(jīng)國務(wù)院批準，全國社保基金理事會受廣東省政府委托，擬投資運營廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)存資金1000億元，此舉被解讀為“地方養(yǎng)老金或?qū)⑷胧?rdquo;。財政部旋即重申：“除可轉(zhuǎn)存定期存款或購買國家債券外，地方財政部門不得動用社會保險基金結(jié)余進行任何其他形式的直接或間接投資。”戴相龍指出：2011年中國基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余的1.5萬億元，90%存入銀行，10年來，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率。個人賬戶資金的投資風(fēng)險控制和投資收益能力提高之間的矛盾，在缺乏成熟資本市場配套的情況下只能優(yōu)先考慮保值問題。   5．養(yǎng)老服務(wù)體系不健全   我國養(yǎng)老服務(wù)體系不健全，資源供給不足，養(yǎng)老服務(wù)水平不高，專業(yè)人員缺乏，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。裴曉梅（2007）在2000年從20,255個中國老齡人的潛在護理需求進行調(diào)查，報告指出大約1/3的85歲以及上老人需要日常護理。但是這種長期護理（LTC）在我國目前資源稀缺，價格昂貴。王康（2011）測算，2009年我國養(yǎng)老機構(gòu)總床位數(shù)是266萬張，平均每100位老人擁有1.5張的床位，遠低于發(fā)達國家7%的水平。全國老年福利機構(gòu)的職工人數(shù)22萬，取得養(yǎng)老護理職業(yè)資格的僅為2萬多人，服務(wù)隊伍素質(zhì)較低，專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量不能滿足需求。而且由于老齡產(chǎn)業(yè)投資大、盈利低、資本回收期長，致使大部分民辦老齡服務(wù)企業(yè)都面臨資金少、貸款難的困境，發(fā)展無力，難以形成規(guī)模效益。   三、公共政策評析與建議   1．養(yǎng)老金籌資模式轉(zhuǎn)換的公共政策   養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的過渡階段都會產(chǎn)生歷史遺留的隱性債務(wù)。在許多養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的國家這種隱性債務(wù)都曾超過體現(xiàn)為政府債券的顯性債務(wù)，甚至超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的200%。正視和準確估算隱性債務(wù)的規(guī)模，制定“償還”模式是新制度建立不可回避的問題。對社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶實行分賬管理，并把在職職工的個人賬戶“做實”是實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換的基本要求。但統(tǒng)籌基金不能向個人賬戶借支，退休職工的養(yǎng)老金支付困難就會即時顯現(xiàn)。通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)或發(fā)行“承認債券”彌補這一支付困難，是智利政府的成功經(jīng)驗。但是2001年5月的國有股減持僅獲得140億元的社會保險基礎(chǔ)補充，卻使股票市值跌去1.5萬億，這140億元并沒有形成有效的個人賬戶積累，僅僅是緩和社會統(tǒng)籌的虧空缺口而已；同時，我國自1979年以來，除1985年外，其他年份均為赤字，公債風(fēng)險近年來也廣泛受到關(guān)注，這一成功經(jīng)驗無法簡單移植。   施建祥（2004）認為我國的國民儲蓄率不會因為現(xiàn)收現(xiàn)付制而產(chǎn)生“資產(chǎn)替代效應(yīng)”，而且從當時較快的工資增長率推斷在未來較長時期內(nèi)我國滿足“艾隆條件”，現(xiàn)收現(xiàn)付制可以實現(xiàn)代際資源配置最優(yōu)，主張在從現(xiàn)實角度采用現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的籌資模式。但是，現(xiàn)收現(xiàn)付制缺乏個人的繳費激勵，2005～2010年，遵繳率分別為90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，呈逐年下降趨勢。更為重要的是此觀點忽略了人口老齡化這一外生因素，養(yǎng)老金領(lǐng)用者的數(shù)量占比可預(yù)見地持續(xù)增大，而目前28%的繳費率已經(jīng)沒有上升空間，現(xiàn)收現(xiàn)付制難以維系。據(jù)艾春榮等（2008）測算，我國居民儲蓄率在1978年后持續(xù)上升2006年達到36.13%，高儲蓄率從積極意義上說可以減少老年人的制度性依賴率，調(diào)低養(yǎng)老金替代率有可行的政策空間，從消極意義上說，高儲蓄率是一直困擾我國經(jīng)濟發(fā)展，居民消費需求無法啟動的主要原因。   做實能夠保值、增值應(yīng)對老齡化沖擊的個人賬戶是當務(wù)之急，目前借用個人賬戶資金彌補社會統(tǒng)籌支付空缺只是權(quán)宜之計，發(fā)展下去缺口只會越來越大。基于上述分析，筆者認為：①空賬運營的個人賬戶資金仍然需要部分國有資產(chǎn)予以填補。由于個人賬戶資金沒有即時的兌現(xiàn)需求，扣除社會統(tǒng)籌借支后的個人賬戶剩余資金可以形成各自獨立的基金的方式直接進入鐵路、煙草、石油、通信等具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，借支部分由讓渡國家持有的股份補足。國家持股轉(zhuǎn)換為“社保個人賬戶基金持股”并沒有直接改變企業(yè)的公共性質(zhì)。保險人在向個人賬戶繳費時可以選擇相應(yīng)的投資方向，一方面，個人會更加關(guān)心這些企業(yè)的運行，降低這類國有企業(yè)所有權(quán)人虛化帶來的委托風(fēng)險，有助于督促其提高運營效率；另一方面，這些企業(yè)的國有壟斷性質(zhì)可以增強人們的投資信心，迅速提高遵繳率擴大覆蓋面，緩解社會統(tǒng)籌部分即時支付的壓力。②逐步縮小“區(qū)分所有制結(jié)構(gòu)、區(qū)分政企的養(yǎng)老金給付制度”的歷史差異，逐步減輕財政向退休公務(wù)員的退休金支出壓力，實行并軌的統(tǒng)一的社會化養(yǎng)老制度。③適當調(diào)低社會統(tǒng)籌部分的替代率，注重發(fā)揮個人積累和家庭的基礎(chǔ)性養(yǎng)老功能。   2．鼓勵家庭養(yǎng)老的公共政策   敬老、養(yǎng)老是中華民族的傳統(tǒng)優(yōu)良美德，除喪失或部分喪失生活自理能力的老年人之外，家庭養(yǎng)老亦是社會成本最低的方式。1996年頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確了老年人的合法權(quán)益以及子女和贍養(yǎng)義務(wù)人的責(zé)任。該法第十七條明確了贍養(yǎng)協(xié)議的法律效力，以促進家庭和睦，減少家庭糾紛，保障老年人合法權(quán)益，至2005年底已簽訂協(xié)議1300多萬份。筆者認為，法律層面的權(quán)益保障更多體現(xiàn)為事后救濟，而贍養(yǎng)協(xié)議簽定的基礎(chǔ)是“雙方平等自愿”，缺乏政策鼓勵。目前我國正在醞釀個人所得稅“以家庭為單位申報”的改革，其中遭遇的主要困難之一就是異地家庭聯(lián)合申報的稅收成本，這一問題的實質(zhì)是以家庭為單位申報直接削弱了“代扣代繳”的基礎(chǔ)。以家庭為單位申報，仍然可以通過家庭成員分別申報年終匯總的方式，匯總申報時綜合考慮家庭對老年人的贍養(yǎng)支出稅前扣除，對空巢老人家庭子女的贍養(yǎng)扣除制定折算系數(shù)。這一稅式支出的方式可以鼓勵贍養(yǎng)人對老年人的家庭贍養(yǎng)，擴大贍養(yǎng)協(xié)議的簽訂范圍，更好地保障老年的人權(quán)益。 #p#分頁標題#e#   3．關(guān)于老年人就業(yè)的公共政策   農(nóng)村低齡健康老人從事種植、養(yǎng)殖和加工業(yè)約占老年人口數(shù)的36.4%，城鎮(zhèn)繼續(xù)從事有收入工作的老年人占比5.2%，這是當前的經(jīng)濟現(xiàn)實決定的，公共政策需要予以鼓勵。趙懷娟（2009）問卷調(diào)查了425個農(nóng)村空巢老人的收入構(gòu)成，其中排在第一位的是農(nóng)業(yè)勞動收入占49.2%，其次才是子女供養(yǎng)占32.7%。據(jù)國家人力資源和社會保障部的抽樣數(shù)據(jù)來看，2011年求職人員中退休人員占比0.6%，比上年增長0.1個百分點，同時按年齡分組中45歲以上是唯一一組求職人數(shù)大于空缺崗位數(shù)的。2006年《中國日報》（ChinaDaily）社論中指出，全中國平均退休年齡為51.2歲，相比世界平均水平低了近10歲，中國可能提高退休年齡以緩解養(yǎng)老金支出壓力。提高法定退休年齡可以推遲養(yǎng)老金給付時間，縮短預(yù)期給付年限，但給付水平自然需要相應(yīng)提高，并以失業(yè)率的提高為代價。筆者認為，老年人口就業(yè)應(yīng)當區(qū)分性質(zhì)，區(qū)別對待。對于社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍內(nèi)的退休人員在退取退休金的同時從事有收入的工作，應(yīng)當將退休金收入計入勞務(wù)報酬總收入，確認適用的個人所得稅率，但退休金部分予以免稅；對于社會養(yǎng)老保障體系以外的老年人獲得的受雇工資薪金收入或其他積極所得，在確認計稅依據(jù)時，可以考慮按社會統(tǒng)籌的退休金給付標準加計扣除。   4．扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策   廣義的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是以老年人為對象，提供機構(gòu)設(shè)施、服務(wù)及特殊商品的生產(chǎn)、流通，滿足其在物質(zhì)、精神生活需求的經(jīng)濟組織的集合。針對目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于起步階段，筆者認為首先應(yīng)當確立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，在保證機構(gòu)養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，重點發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。未富先老使得人們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求彈性較高，而養(yǎng)老服務(wù)由于投資大、回報慢、盈利水平有限，除了政府應(yīng)當承擔(dān)大部分投資責(zé)任之外，民間資本很難自發(fā)地投入，需要政府采用補貼、減稅等手段予以引導(dǎo)。日本的介護保險采用政府采購養(yǎng)老服務(wù)的方式，使得大量企業(yè)進入這一新興行業(yè)，甚至被認為是日本經(jīng)濟的新興增長點。