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一、北京構(gòu)建政府績效管理體系的實踐特點

（一）后工業(yè)階段的北京對政府績效管理體系提出了更高要求

以北京市為代表的我國東部發(fā)達省市，已進入轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式持久攻堅、城市（區(qū)域）建設(shè)管理精細化、社會管理與服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展、文化建設(shè)全面加強、高度重視人與自然和諧發(fā)展的全新階段。2012年，首都經(jīng)濟總量已突破1.7萬億元（見圖1），人均GDP達到1.38萬美元，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達76.4%（見表1），按照世行標準，經(jīng)濟水平已接近富裕國家水平；民生保障投入不斷加大，社會福利正在逐步從補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變；城市建設(shè)日新月異，樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施體系已基本形成，社會建設(shè)和服務(wù)管理開創(chuàng)嶄新局面。與此同時，也面臨著政府發(fā)展理念和工作方式亟待創(chuàng)新，城市（區(qū)域）綜合實力仍需增強，公眾對民生環(huán)境、服務(wù)型政府建設(shè)和轉(zhuǎn)變機關(guān)作風要求更加迫切，“十二五”規(guī)劃、城市功能區(qū)劃等政府重大決策待建機制確保落實等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。迫切需要以政府績效管理為重要抓手和保障措施，督促各級政府正確高效履職，持續(xù)增強公信力和執(zhí)行力，實現(xiàn)傳統(tǒng)政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

（二）總結(jié)試點經(jīng)驗，探索大城市政府績效管理制度模式

北京市作為國務(wù)院政府績效管理部際聯(lián)席會議確定的試點省市之一。2007年以來，以政府績效管理核心思想為指導，吸收借鑒“4E”理論、平衡計分卡、戰(zhàn)略管理和輸入輸出理論等，研究設(shè)計了“三效一創(chuàng)”政府績效管理模式，對市級機關(guān)從“履職效率、管理效能、服務(wù)效果、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”、對區(qū)縣政府從“戰(zhàn)略績效、行政效能、服務(wù)效果、創(chuàng)新發(fā)展”四個方面入手，構(gòu)建了包含戰(zhàn)略目標（績效任務(wù)）管理，公眾滿意度評價，主管領(lǐng)導和服務(wù)對象評價，監(jiān)察、財政、審計、法制等職能部門（或其他專項考評部門）評價為主體框架的全方位績效管理模式。這一模式從明晰考評指標入手，引入多元評價，突出全程管理，注重結(jié)果反饋和績效整改，有效促進了政府部門作風轉(zhuǎn)變和績效提升，公眾對政府工作滿意度逐年提高。

（三）政府績效管理的實踐要求推進理論創(chuàng)新

全面推行政府績效管理，基礎(chǔ)在于探索并構(gòu)建政府績效管理制度體系，通過不斷地修正和推廣應(yīng)用，有助于發(fā)展出一套富有中國特色的政府績效管理模式。運用實證分析、規(guī)范分析相結(jié)合的方法，設(shè)計評價指標體系，可以將政府能力提升和職能轉(zhuǎn)變更加緊密地結(jié)合起來，充分發(fā)揮“指揮棒”的作用；探索形成運行監(jiān)控體系，有利于將政府管理體制改革的宏觀戰(zhàn)略、規(guī)劃實施與結(jié)果評價有機地結(jié)合起來，有力推進政府管理體制改革和公共服務(wù)型政府建設(shè)；建立公眾評價體系，可以在客觀上引導政府樹立以公共服務(wù)為中心的績效觀，提高公共服務(wù)質(zhì)量，促進公共部門運行向更加公開、透明、節(jié)約和高效的方向轉(zhuǎn)變；優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展體系，有助于深化政府體制改革與政府績效管理理論的研究，進一步指引公共部門績效管理在理論和實踐方面科學發(fā)展。

二、北京市政府績效管理制度體系構(gòu)建

政府績效管理本質(zhì)上是一種以績效為導向，以提高公共資源使用效能和完善公共責任機制為目標，以管理和服務(wù)對象的滿意為最終衡量標準，適應(yīng)經(jīng)濟市場化、政治民主化和社會信息化發(fā)展要求的新型政府管理模式，是幾十年來新公共管理和政府再造運動的核心內(nèi)容。作為當代政府管理“最有效的工具”（周志忍，2009），它通過建立一套科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，對政府及其工作人員履行職能、完成工作任務(wù)以及實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的過程、實績和效果實行綜合考核評價，并依據(jù)考評結(jié)果實施激勵和懲戒，可以有效推動政府改進工作、降低行政成本、提高效能。作為系統(tǒng)工程，它是為提高政府績效（實現(xiàn)所期望的結(jié)果）而實施的管理，即公共機構(gòu)領(lǐng)導人積極的、有意識的系統(tǒng)化努力，以便向社會、外部、公民提供更多、更好的結(jié)果（周志忍，2009）。作為一個過程，它是一個由相互補充的若干環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程（美國審計署，1997），表現(xiàn)為“任務(wù)制定—過程管理—考核評價—結(jié)果運用（績效反饋）—績效提升”的閉合循環(huán)。作為一種創(chuàng)新手段，它強化了政府內(nèi)部的共識管理、民主管理、參與管理、團隊精神塑造、組織建設(shè)與發(fā)展等。政府績效管理必然是基于指標評價、組織管理、運行監(jiān)控、公眾評價和創(chuàng)新發(fā)展五方面關(guān)鍵要素的制度體系。基于政府績效管理基本理論和北京市的實踐情況，本文構(gòu)建起北京市政府績效管理制度體系（見圖2）。

三、北京市政府績效管理制度體系的推進思路

（一）以公共價值為基礎(chǔ)，突出頂層設(shè)計，構(gòu)建導向清晰、層次分明的績效管理指標體系

評價指標體系處于績效管理全過程的核心地位，其價值追求從戰(zhàn)略與全局角度影響和制約著政府績效管理各個方面，它最終回答“建設(shè)一個什么樣的政府”的問題。在研究設(shè)計過程中，要注意把握“系統(tǒng)完備、簡便易行、注重落實、持續(xù)提升”的績效理念，突出績效指標與戰(zhàn)略目標統(tǒng)一、重點突出與全面管理兼顧、強化履職與改革創(chuàng)新并重。指標體系總體框架根據(jù)政府職責和階段性發(fā)展目標進行設(shè)計，在一定時期內(nèi)應(yīng)保持相對穩(wěn)定；具體任務(wù)可根據(jù)每年黨中央、國務(wù)院和地區(qū)（或部門）中心工作、重大決策、重點任務(wù)、功能定位進行差異化設(shè)置或動態(tài)調(diào)整；關(guān)注公眾最現(xiàn)實、最緊迫的需求，及時將其納入年度績效任務(wù)；同步對考評指標進行隸屬度、相關(guān)性和辨別力分析，科學賦予各項考評內(nèi)容權(quán)重，并通過與各級政府、各部門簽訂詳細的績效協(xié)議加以落實。績效協(xié)議以任務(wù)書的形式體現(xiàn)，內(nèi)容設(shè)置把握SMART原則，力求績效目標量化、清晰、可比較、有挑戰(zhàn)且可實現(xiàn)，注意限定時間要求、責任主體和關(guān)鍵績效指標（KPI），為標準化考評奠定基礎(chǔ)。

（二）以強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為牽引，注重制度管理，構(gòu)建領(lǐng)導有力、運行有序的績效管理組織體系

績效管理的目的在于把方向、促落實、防偏差，實現(xiàn)約束管理，完善的領(lǐng)導體制是實現(xiàn)績效控制的保證。要結(jié)合地區(qū)（或部門）現(xiàn)有績效管理工作的基礎(chǔ)，建立相關(guān)政府績效管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（如聯(lián)席會議或領(lǐng)導小組等），明晰工作職責，完善工作制度，逐步形成“領(lǐng)導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、成員單位分工協(xié)作、責任單位狠抓落實”的管理組織網(wǎng)絡(luò)。相應(yīng)地，成立績效管理辦公室和績效管理監(jiān)察部門，承擔領(lǐng)導小組日常工作和績效監(jiān)察職能，致力于打造決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的績效管理工作體制；制定并切實落實季度會商、分析研判、進度報告、實地查驗、專項督辦等績效管理專項制度，督促責任單位及時將工作過程中的文件、臺賬、圖片或影像資料記錄整理在案，留下過程“痕跡”，方便績效認定和信息采集。

（三）以優(yōu)化流程為抓手，注重績效溝通，構(gòu)建循環(huán)閉合、科學高效的績效管理運行體系

政府績效管理對過程和結(jié)果同等關(guān)注，嚴密順暢的運行體系是做好績效管理工作的關(guān)鍵。把握“做精績效任務(wù)、做嚴過程管理、做優(yōu)多元評價、做實反饋整改”的思路，持續(xù)優(yōu)化績效管理工作流程。以一個完整的績效管理年度為例，年初制定印發(fā)《政府績效管理任務(wù)書》和《考評細則》，明確年度績效任務(wù)和相應(yīng)的考評規(guī)則；建立并完善績效信息管理系統(tǒng)，嚴格過程監(jiān)控，加強信息溝通，分類分層開展察訪核驗和集中檢查，提高工作效率，追求工作實效；年終做好統(tǒng)籌，組織開展360度全覆蓋的評價和反饋，為地區(qū)（或部門）年度工作進行“診斷”，在形成考評分值的同時，圍繞考評指標撰寫全面、詳盡的績效報告，并提出整改措施；推行績效整改，建立績效管理聯(lián)合監(jiān)督檢查制度，將反饋報告中明確的整改內(nèi)容列為下一年度績效任務(wù)，持續(xù)跟蹤并對整改效果進行公眾再評價，督促績效提升，實現(xiàn)績效管理工作循環(huán)聯(lián)動、規(guī)范運轉(zhuǎn)。

（四）以建設(shè)服務(wù)型政府為歸宿，注重公眾參與，構(gòu)建多層次、多維度的績效管理公眾評價體系

公眾參與是確保公共權(quán)力有序運行和開展政府績效管理的內(nèi)在要求，政府績效只有贏得社會認可才能獲得合法性基礎(chǔ)（包國憲，2010）。要積極引入社會組織和專業(yè)調(diào)查機構(gòu)參與政府績效評價，通過公開招標方式組織開展年度公眾滿意度調(diào)查，給予社會公眾評價政府績效的充分“話語權(quán)”。調(diào)查對象一般可區(qū)分為城鄉(xiāng)居民和服務(wù)對象兩大類，要確保各類人群合比例全覆蓋；調(diào)查方式可以采取入戶調(diào)查、電話訪問、現(xiàn)場訪問、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、焦點座談會、深度訪談等；調(diào)查問卷圍繞績效指標分地區(qū)（或部門）進行個性化設(shè)計，一般可包括地區(qū)政府（或部門）履職情況、服務(wù)水平（如設(shè)置依法行政、服務(wù)態(tài)度、業(yè)務(wù)能力、辦事流程、信息公開、工作效率、廉潔自律等評價維度）、整改效果等方面內(nèi)容；公眾滿意度調(diào)查結(jié)果要賦予較高分值和權(quán)重，納入責任對象年度績效考評總分，評價內(nèi)容列入績效反饋報告。通過系統(tǒng)聽取廣大公眾和不同群體的聲音，并認真加以吸收、改進，有效推進人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。

（五）以政學互動為支撐，注重開放包容，構(gòu)建立體化、多元化的績效管理創(chuàng)新發(fā)展體系

創(chuàng)新發(fā)展、與時俱進是政府績效管理的生命。要充分利用“外腦”，強化與學界、業(yè)界、智庫的融合，加強績效管理的理論研究與實踐創(chuàng)新。與相關(guān)科研機構(gòu)、高等院校合作成立政府績效管理研究機構(gòu)，為績效管理工作科學發(fā)展提供智力資源和理論支撐。聯(lián)合專業(yè)機構(gòu)開展績效管理專項課題研究，如開發(fā)建立績效管理專家?guī)臁?chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目庫、公眾評價數(shù)據(jù)庫等，為績效管理發(fā)展提供“思想動力”和“源頭活水”。探索創(chuàng)新考評結(jié)果使用方式，弱化績效排名和獎金激勵，進一步完善預(yù)算績效和績效審計制度，研究推動績效結(jié)果與財政預(yù)算編制和機構(gòu)編制調(diào)整掛鉤、與領(lǐng)導班子和各級領(lǐng)導干部績效考評聯(lián)動。主動開展對績效結(jié)果的深度分析，積極為政府決策提供參考，強化績效管理輔政功能。

四、北京市政府績效管理的發(fā)展路徑

政府績效管理是開放的漸變系統(tǒng)，隨外部環(huán)境、職能任務(wù)、行政理念變化而變化。在發(fā)展過程中，需把握“五位一體”的結(jié)構(gòu)特點，遵循內(nèi)在規(guī)律，因地制宜、穩(wěn)步推進，不斷提高工作的科學化、民主化、法制化水平。

（一）營造氛圍，培養(yǎng)政府績效文化

和所有理論的認知途徑一樣，政府績效管理有一個“被動接受（工具理性）—逐步認同（思想轉(zhuǎn)變）—自覺行為（理論內(nèi)化）”的認知過程。績效文化和績效意識的塑造，是在長期的績效管理實踐中形成的，需通過樹立導向、強化激勵、完善培訓、鼓勵學習、營造環(huán)境、健全制度等，促進績效意識凝聚塑造和廣泛傳播，繼而培養(yǎng)出一支自覺追求高績效的公職人員隊伍。

（二）加強立法，實現(xiàn)政府績效民主管理

政府績效管理法制化是順應(yīng)現(xiàn)代民主行政要求的必然之舉。將績效管理的行政理念、制度體系、工作流程等通過法律的形式加以固化，既可以減少改革阻力，又能順應(yīng)公民參與訴求。按照法規(guī)要求定期公開政府績效，保障多元主體參與考評，支持公眾和輿論監(jiān)督，既監(jiān)督行政主體又監(jiān)督管理行為，可以有效增強社會對政府績效管理的關(guān)注、理解和認同，鞏固民意基礎(chǔ)、增進社會和諧，與此同時推動績效管理工作水平漸次提升。

（三）整合資源，凸顯績效管理服務(wù)功能

政府績效管理與經(jīng)濟、政治、文化、社會、環(huán)境建設(shè)等方面工作均密切相關(guān)，加強績效管理直接服務(wù)于公共利益，務(wù)必統(tǒng)籌資源、科學開展。當前，政府績效管理與其他各類專項考核評價工作，在指標的系統(tǒng)整合和制度的無縫銜接方面，還存在較大改進空間，需要打破部門界限，規(guī)范專項考核，整合考評資源，形成工作合力。

（四）優(yōu)化流程，提高績效管理精準化程度

政府績效管理的質(zhì)量基于差別化、個性化的管理。在指標設(shè)置環(huán)節(jié)，可以根據(jù)不同管理對象的特點實施分類管理，如將職能部門劃分為公共事務(wù)類、執(zhí)法監(jiān)督類、綜合管理類等，對下級政府按照區(qū)域功能定位進行區(qū)分；績效考評環(huán)節(jié)，注重對管理對象重點工作與基礎(chǔ)工作、顯績與潛績、短期與中長期績效的綜合考評，追求政府績效的整體評價；結(jié)果運用環(huán)節(jié)，暢通績效申訴渠道，被考評單位對績效結(jié)果存有異議，可以依照規(guī)定的程序和途徑提出申訴。

（五）拓寬領(lǐng)域，推動績效管理“向下延伸”和“橫向拓展”

政府績效管理的系統(tǒng)化特性，要求管理范圍全覆蓋、內(nèi)部要素相協(xié)調(diào)。縱向上，可以通過梳理形成符合地區(qū)（或部門）實際的績效管理典型模式，加強宣傳和推廣，鼓勵地區(qū)（或部門）開展內(nèi)部績效管理，以實現(xiàn)績效管理工作向下延伸，逐步構(gòu)建覆蓋各級政府的績效管理網(wǎng)絡(luò)體系。橫向上，深入開展專項績效管理和公共政策績效管理，積累經(jīng)驗、探尋規(guī)律，提高績效管理科學發(fā)展的內(nèi)生動力；針對公共服務(wù)企事業(yè)單位的“公益”特性，探索并設(shè)計出符合其特點的績效考評體系和管理辦法，整合發(fā)揮績效管理的“拳頭效應(yīng)”。

（六）與時俱進，加強績效管理信息化建設(shè)

信息化、智能化是政府績效管理的發(fā)展方向。以績效管理流程為主線，設(shè)計政府績效管理信息系統(tǒng)；依據(jù)考評體系，構(gòu)建功能模塊；采用標準開放體系進行研發(fā)，為信息共享、平臺間對接預(yù)設(shè)路徑；加強多維和歷史數(shù)據(jù)的收集和分析，探索形成各類績效管理數(shù)據(jù)模型；突出對地區(qū)（或部門）中長期績效和被考評單位間橫向績效相關(guān)數(shù)據(jù)的比對和研究，建立績效管理基礎(chǔ)信息庫。通過實現(xiàn)績效任務(wù)制定、信息溝通、綜合分析、績效反饋的全程電子化，推進數(shù)字化、直觀化、精細化的政府績效管理。

本文作者：任毅、張國興 單位：北京市人民政府績效管理辦公室、北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院