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摘要：

政府部門內(nèi)部審計是在政府部門設(shè)立獨(dú)立地內(nèi)審機(jī)構(gòu)，對政府內(nèi)部公共資源的、權(quán)利的使用情況進(jìn)行獨(dú)立的評價，以確定其是否符合規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。文章從分析我國政府內(nèi)部審計的現(xiàn)狀入手，初步挖掘現(xiàn)在我國政府部門內(nèi)部審計存在的問題。最后提出解決問題的對策。

關(guān)鍵詞：

政府內(nèi)部審計；風(fēng)險管理；內(nèi)部審計評價

政府部門的內(nèi)部審計是一個全球性的問題。監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會公眾要求政府履行受托責(zé)任，向廣大的人民群眾公布資源的使用情況，政府內(nèi)部審計作為政府財務(wù)主管的重要組成部分，對提升公眾資源的使用效率和評估政府部門的內(nèi)容越來越重要。然而，目前我國的政府內(nèi)部審計才剛剛開始，對于理論的研究還很不成熟，造成理論與實(shí)踐無法同步，從而阻礙了我國政府內(nèi)部審計工作的開展和提高。相比較于我國，發(fā)達(dá)國家無論在內(nèi)部審計理論研究的深度上，還是在廣度和速度上，都要優(yōu)于我國。本文對我國政府部門內(nèi)部審計存在的問題及對策進(jìn)行了研究，文章共分為三個部分，結(jié)構(gòu)和內(nèi)容如下：第一部分，概述，主要介紹內(nèi)部審計的定義，發(fā)展歷程和現(xiàn)狀；第二部分，具體分析我國政府部門內(nèi)部審計存在的問題；第三部分，針對這些問題，提出切實(shí)可行的解決方案。通過我的研究和分析，希望可以幫助政府部門及時認(rèn)識到內(nèi)部審計的問題，提高我國的內(nèi)部審計水平，促進(jìn)我國政府內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。

一、政府部門內(nèi)部審計的概述

（一）內(nèi)部審計的含義

1.有些學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)部審計是一種客觀、獨(dú)立的確認(rèn)和咨詢活動，其目的是增加組織的價值和改善組織的正常運(yùn)營。它通過運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的審計方法，改善組織運(yùn)營中的問題，提高主旨的價值。2.有些學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)部審計是組織內(nèi)部的一種評價和監(jiān)督的活動，它具有獨(dú)立、客觀的特點(diǎn)，內(nèi)部審計通過驗(yàn)證被審計單位經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、合法性和效益性來促進(jìn)組織活動的有效運(yùn)行，提高組織公共資源的使用效率，降低組織活動的風(fēng)險，促進(jìn)組織活動目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）我國政府部門內(nèi)部審計的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

在1983年的《關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示》中，建立健全內(nèi)部審計監(jiān)督制度的問題被提及。依據(jù)這次文件中的指示，我國的相關(guān)部門開始準(zhǔn)備組織相應(yīng)的內(nèi)部審計活動。自此之后，中國石化總公司帶頭開始成立審計部門，并賦予有關(guān)人員開展了內(nèi)部審計監(jiān)督工作的權(quán)利。二十世紀(jì)八十年代出臺的《內(nèi)部審計暫行規(guī)定》為貫徹落實(shí)憲法規(guī)定和規(guī)范內(nèi)部審計工作，提供了法律的依據(jù)。1985年12月頒布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的若干規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）則是審計署成立后頒布地第一個關(guān)于內(nèi)部審計工作的法規(guī)文件，此項(xiàng)規(guī)定系統(tǒng)地規(guī)范了我國內(nèi)部審計的工作；之后，審計署又重新頒布《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，停止了在1985年頒布的規(guī)定；1995年7月14日，原審計長郭振乾頒布了中華人民共和國審計署令第1號《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》代替了1989年的規(guī)定，這次規(guī)定相比較于以前的規(guī)定有了較大的改變，現(xiàn)在我國的內(nèi)部審計工作大部分都是按照這次的規(guī)定進(jìn)行的；2003年3月4日，原審計長李金華簽署了中華人民共和國審計署令第4號《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，提出這次的新規(guī)定要從2003年的5月1日開始執(zhí)行，這次提出的規(guī)定是我國政府部門內(nèi)部審計的重要里程碑，標(biāo)志著我國的政府部門內(nèi)部審計工作正式走上正軌。目前中國內(nèi)部審計師協(xié)會制定的審計準(zhǔn)則是以大中型企業(yè)或單位為主要對象，對于政府部門或公共事業(yè)單位來說，指導(dǎo)性和依據(jù)性不強(qiáng)，除此之外，現(xiàn)在我國的政府財務(wù)報告是針對內(nèi)部審計傳統(tǒng)領(lǐng)域的，顯然這并不符合形勢的發(fā)展需要，而且目前我國的財務(wù)報告中還存在許多的問題。

二、我國政府部門內(nèi)部審計存在的問題分析

（一）強(qiáng)制性的法律要求的缺乏

我國政府部門缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)來建立健全內(nèi)部審計制度。首先，因?yàn)殡m然在《審計法》中明確規(guī)定了審計機(jī)關(guān)對于內(nèi)部審計工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，但是對于政府公共部門建立內(nèi)部審計制度的要求，除了1999年修訂的《會計法》和2006年修訂的《審計法》，就很難在找到其他強(qiáng)制性的法律要求。其次，在與政府部門內(nèi)部審計最為密切相關(guān)的部門規(guī)章《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中，也沒有明確指出要求政府內(nèi)部審計部門建立相應(yīng)的規(guī)章制度，所以可以看出，目前我國極度正對政府內(nèi)部審計的強(qiáng)制性規(guī)定，以至于政府內(nèi)部審計部門不能擔(dān)負(fù)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，若是長此以往發(fā)展下去，中國政府部門的內(nèi)部審計不可能得到質(zhì)的飛躍。反觀其他許多發(fā)達(dá)國家，對于政府內(nèi)部審計制度的強(qiáng)制性要求則高得多。例如：在1978年初，美國頒布了《聯(lián)邦主計長法》，其中就有明確地規(guī)定聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)的監(jiān)察長的任務(wù)。這在現(xiàn)代政府在部門監(jiān)察的歷史上具有重要意義。隨后，美國頒布的《聯(lián)邦財務(wù)長法》是對督察長每年必須為政府機(jī)關(guān)財務(wù)長提供的財務(wù)報告審核的規(guī)定。1994年，瑞典頒布的《政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計條例》規(guī)定了對內(nèi)部審計的要求。2001年，《荷蘭政府賬戶法》規(guī)定了部門審計的工作任務(wù)。從這些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，對政府內(nèi)部審計部門強(qiáng)制性的法律法規(guī)可以大大提高審計的工作效率，在一定程度上促進(jìn)我國政府內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。

（二）內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的作用能否發(fā)揮得好，機(jī)構(gòu)設(shè)置的健全性起到了關(guān)鍵性的作用。我國目前的情況是，內(nèi)部審計部門的設(shè)置是根據(jù)自身的需求和法律的規(guī)定來設(shè)置的。從功能上來看，政府內(nèi)部審計部門并不是單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的部門，考慮到現(xiàn)在部門編制緊張，如果沒有強(qiáng)制性的法律要求，政府部門往往不會主動設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，而且為了節(jié)約成本，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)一般都通過獨(dú)立、合署、掛靠或未成立等各種的形式存在。從形式上來看，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不高、缺乏權(quán)威性，難以發(fā)揮有效的作用。據(jù)表1可以看出，在全部的政府部門中，只有27家是在財務(wù)司或其他部門設(shè)置內(nèi)審職能，其他的部門沒有設(shè)置任何有關(guān)內(nèi)部審計的機(jī)構(gòu)。對比我國，許多發(fā)達(dá)國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置則較為健全。例如，英國、美國和加拿大的政府部門在各個層次都設(shè)立了內(nèi)部審計部門，其中，美國的機(jī)構(gòu)設(shè)置最為健全，他們制定了內(nèi)部審計政策，通過這個政策聯(lián)系所有的內(nèi)閣部門檢察長和效率委員會。

（三）政府部門內(nèi)部審計人力資源短缺

目前，政府部門內(nèi)部審計人員缺乏相應(yīng)的審計專業(yè)知識或者是對現(xiàn)代的科學(xué)審計技術(shù)、電算化知識掌握不夠，使得中國審計事業(yè)的發(fā)展一直停滯不前。與此同時，現(xiàn)在的內(nèi)部審計人員多是單位內(nèi)部的財會人員，受專業(yè)知識的限制以及其他環(huán)境的影響，使得審計工作形式大于實(shí)質(zhì)，許多行政機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位并沒有設(shè)立專職的內(nèi)審人員，審計工作的質(zhì)量往往得不到保證。相較下，國外審計人員的專業(yè)勝任能力就非常高。比如說，在英國，內(nèi)部審計部門管理人員的任職要求之一就是必須擁有內(nèi)部審計資格證書（GIAC），同時必須有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此外，所有的內(nèi)部審計人員在正式上崗之前，必須經(jīng)過由擁有相關(guān)證書的高素質(zhì)人才進(jìn)行的專業(yè)化的培訓(xùn)，培訓(xùn)通過后才能正式上崗。

（四）政府部門內(nèi)部審計的技術(shù)和方法比較落后

有些學(xué)者認(rèn)為，我國目前的政府內(nèi)部審計方法和技術(shù)不能適應(yīng)時代的發(fā)展（朱偉紅，2008）朱偉紅在《我國政府內(nèi)部審計現(xiàn)狀、問題與對策研究》一文中認(rèn)為，我國政府內(nèi)部審計工作一直以手工查賬為主，而且很多都是通過內(nèi)部審計人員簡單地判斷抽查憑證，很少用到統(tǒng)計抽樣和計算機(jī)輔助審計軟件，但在發(fā)達(dá)國家，審計工作的方法就較為科學(xué)，發(fā)達(dá)國家的有關(guān)部門會雇傭?qū)I(yè)人員定期地開發(fā)許多不同類型的審計抽樣和選樣的技術(shù)方法，也在實(shí)際的審計工作中大量地借助計算機(jī)輔助軟件，并且通過部門的規(guī)定和中國內(nèi)部審計協(xié)會建立審計風(fēng)險模型減少審計風(fēng)險。從審計依據(jù)方面來看，審計署頒布的準(zhǔn)則和主管部門制定的制度具有指導(dǎo)意義，但是我國的內(nèi)部審計準(zhǔn)則對政府部門的指導(dǎo)性不強(qiáng)，并不能促進(jìn)政府部門內(nèi)部審計工作的開展。因此，在面對現(xiàn)實(shí)的工作時，政府內(nèi)部審計人員就顯得無所適從了。另一方面，在我國，一般采用以事后審計、靜態(tài)審計為主的審計方式，而國外一般采用動態(tài)審計的方式，對組織中出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行經(jīng)常性的調(diào)查、分析、解決、評估和提前預(yù)測。采用這樣的方式可以及時弄清問題出現(xiàn)的原因，扼制組織問題的進(jìn)一步發(fā)展。隨著計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步發(fā)展，除了傳統(tǒng)的審計方法，還可以采用政府的會計電算化系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。

（五）我國政府內(nèi)部審計人員的工作內(nèi)容太過單一

目前我國政府部門內(nèi)部審計人員的內(nèi)容是對政府部門進(jìn)行財務(wù)合規(guī)性審計或者對下屬的二級單位進(jìn)行財務(wù)收支的檢查。顯然，這樣的內(nèi)容太過單一，對審計工作的進(jìn)行帶來很大的阻礙，使得我國政府的內(nèi)部審計工作只是傳統(tǒng)的審計工作模式，很難真正發(fā)現(xiàn)政府內(nèi)部隱藏的財務(wù)問題。與我國不同，國外發(fā)達(dá)國家的開展的審計類型就豐富得多了，一般為：內(nèi)部控制檢查、財務(wù)審計、合法性審計和績效審計。

三、改善我國政府部門內(nèi)部審計問題的建議

（一）制定具體的法律法規(guī)規(guī)范政府部門內(nèi)部審計

為了推動我國審計事業(yè)的發(fā)展，制定有關(guān)審計方面法律法規(guī)的相關(guān)部門，應(yīng)該積極地借鑒和研究國外相關(guān)的法律法規(guī)，再根據(jù)我國的基本國情，設(shè)立出一套適合我國政府部門審計事業(yè)發(fā)展的法律，嚴(yán)格規(guī)范我國政府部門的內(nèi)部審計工作，主要包括內(nèi)部審計部門的設(shè)立、內(nèi)部審計人員的職責(zé)以及內(nèi)部審計人員的工作流程。我國現(xiàn)行法律對于審計委員會職責(zé)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏操作性的具體規(guī)定，因此委員應(yīng)設(shè)有規(guī)章制度，具體說明：委員會的權(quán)利、成員，尤其是主席的作用、職能和責(zé)任；基本操作草案；確認(rèn)和測量利益沖突的過程；委員會執(zhí)行其職能的方針。審計委員會規(guī)章也應(yīng)列出成員能力準(zhǔn)則和獨(dú)立性的要求，以及獲取適當(dāng)資源的權(quán)力來完成其責(zé)任。

（二）增加政府部門內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

隨著現(xiàn)代內(nèi)部審計制度的建立，各個政府機(jī)構(gòu)單位都應(yīng)在部門設(shè)立監(jiān)事會、內(nèi)部審計委員會及內(nèi)部審計部。政府內(nèi)部審計部門在業(yè)務(wù)上向內(nèi)部審計委員會報告工作，在行政上向政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，其地位應(yīng)高于其他各職能。為了避免其他的干擾，應(yīng)該對政府部門內(nèi)部審計人員設(shè)立“綠色通道”，使得部門負(fù)責(zé)人每年至少能與該政府的最高領(lǐng)導(dǎo)人單獨(dú)會面一次，報告這一年的審計結(jié)果，這樣面對面的交流模式，能使審計結(jié)果最初的面貌呈現(xiàn)，排除其他因素對審計結(jié)果的干擾。

（三）采用外包形式

在現(xiàn)實(shí)的生活中，政府部門面臨一個尷尬的局面，內(nèi)部審計部門只有幾個人，審計準(zhǔn)則的執(zhí)行存在局限性。針對此種情況，可以通過以下兩種途徑解決：一是把審計職工作外包給政府部門之外的專業(yè)人才，二是培養(yǎng)復(fù)合型人才。通過政府部門培訓(xùn)一些在職的審計人員完善他們有關(guān)我國政府部門內(nèi)部審計的專業(yè)知識。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該包括政府部門內(nèi)部審計的理論和方法；政府部門分析和評估能力的培訓(xùn)能力，以提高他們專業(yè)判斷能力和應(yīng)對審計風(fēng)險的能力；計算機(jī)輔助技術(shù)和電算化在具體審計工作中的操作過程。

（四）改進(jìn)和完善內(nèi)部審計方法

政府部門內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要改進(jìn)審計工作方法，不能單純地通過抽查憑證的方法審計，要系統(tǒng)地運(yùn)用統(tǒng)計抽樣和計算機(jī)輔助軟件，提高審計工作的質(zhì)量。而且，目前，我國的政府部門內(nèi)部審計都是以事后審計和靜態(tài)審計為主，采用這樣的審計方法往往不能及時預(yù)測或預(yù)防潛在的審計風(fēng)險，我國應(yīng)該積極主動地而動態(tài)審計則能很好地及時弄清問題出現(xiàn)的原因，扼制組織問題的進(jìn)一步發(fā)展。政府部門的有關(guān)部門應(yīng)該積極推進(jìn)計算機(jī)輔助技術(shù)和動態(tài)審計的方法在政府部門內(nèi)部審計中的運(yùn)用或者聘請專業(yè)的審計人才對政府部門的審計工作進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)，促進(jìn)多樣型的審計方法在在審計工作中的運(yùn)用，推動我國政府內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。

（五）建立有效的的政府部門內(nèi)部審計評價系統(tǒng)

內(nèi)部審計人員的工作內(nèi)容過于單一，可能會影響政府內(nèi)部審計工作的效果，而一套切實(shí)可行的內(nèi)部審計評價體系則會降低這種風(fēng)險。內(nèi)部審計評價體系的主要內(nèi)容為：1.檢查內(nèi)部審計工作的及時性、效率性和效果性；2.確認(rèn)內(nèi)部審計的目標(biāo)和組織的目標(biāo)是一致的。績效管理是政府部門內(nèi)部審計評價體系的的一個重要部分，績效管理事實(shí)上就是對我國政府內(nèi)部審計人員的工作進(jìn)行評估，然后定期公布每個審計人員績效管理的結(jié)果，在審計人員中形成競爭意識，以此來激勵人員提高審計工作的質(zhì)量。從澳大利亞“以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的成果制度”的例子中可以看出，成果制度對于提高審計工作質(zhì)量的重要性，而這個制度的中心就是績效管理。因此，應(yīng)該鼓勵發(fā)展績效審計的指標(biāo)評價體系，在結(jié)合我國基本國情和實(shí)際情況的基礎(chǔ)上建立一套適合我國的績效評價體系。

四、結(jié)論

政府部門內(nèi)部審計能夠提高公共資源的使用效率，有助于加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督和管理。本文從內(nèi)部審計的定義、現(xiàn)狀開始，然后逐步分析我國政府內(nèi)部審計現(xiàn)在存在的問題以及相對的解決法案，最后，得出具體的結(jié)論，政府部門內(nèi)部審計是未來的發(fā)展趨勢，在政府審計中會起到越來越大的作用，要想完善政府部門內(nèi)部審計，建立強(qiáng)制性的法律法規(guī)，增加政府部門內(nèi)部審計的獨(dú)立性，采用外包形式，培養(yǎng)復(fù)合型人才，改善內(nèi)部審計方式方法，建立有效的評價體系是關(guān)鍵。當(dāng)然，對于政府部門內(nèi)部審計的問題分析還不仔細(xì)，考慮不周全，提出的解決法案也可能在實(shí)施上也有一定的困難。當(dāng)前對于我國政府部門內(nèi)部審計現(xiàn)在存在的問題，發(fā)展和完善政府部門內(nèi)部審計制度是第一步，不管是政府部門、注冊會計師協(xié)會還是內(nèi)部審計的行業(yè)協(xié)會承擔(dān)發(fā)展和完善政府部門內(nèi)部審計是責(zé)無旁貸的，采取切實(shí)措施，積極制定符合國家國情和實(shí)際工作需要的法律法規(guī)，推動這項(xiàng)工作的開展，讓中國的內(nèi)部審計事業(yè)與國際接軌，這項(xiàng)制度將促進(jìn)我國政府部門內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。

作者：顧月痕 單位：南京審計學(xué)院

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