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留守兒童教育問題的產生有其深刻的社會根源，自1992年鄧小平南方談話的發表，我國農村剩余勞動力開始大規模地跨區域轉移，2000年至今農村剩余勞動力的轉移逐漸步入規范、公平、穩步加快的軌道。農村剩余勞動力的轉移就業給我國的經濟發展帶來了不可磨滅的功績，但也造成了農村留守兒童群體的日益壯大，出現日益嚴重的留守兒童教育問題。在留守兒童的教育問題上，我們把義務教育看做純公共物品，政府作為純公共物品的提供者，在解決留守兒童教育問題的社會支持系統里屬于一個支持能力很強的遠端支持源。在這個支持系統中，如果支持者與被支持者之間的支持關系不恰當，支持源的積極作用不能充分發揮，甚至會起到消極的作用。現實中，政府作為支持者對被支持者———留守兒童教育問題的干預措施多停留在政策層面，行動層面干預的較少。同時留守兒童教育問題實屬社會管理問題，在這一問題上政府理應擔負起其在社會管理中的主體責任，運用現有的資源和經驗，根據留守兒童在教育上出現的新問題，研究并運用新的社會管理理念、技術和機制等，對傳統管理模式進行改造、改進和改革，構建新的社會管理機制和制度，以期解決新的社會問題。結合上述理論分析，本文認為在留守兒童教育問題的解決中政府被賦予了四重角色，分別為：（1）義務教育的提供者。義務教育在經濟上的特性屬于純公共物品，在消費上具有非競爭性和排他性，因此只能由政府來提供。（2）財政經費的支持者。留守兒童接受的教育不是一次性的投資，而是需要政府不斷地在財政上予以支持。（3）權益保護者。政府需要通過制定法律和嚴格執法保護留守兒童的受教育權和人身權，通過普及法律知識增強留守兒童及其監護人的法律意識。（4）文化環境的構建者。在我國，文化環境屬于公共管理事業，由政府來提供，政府可通過加強農村基礎文化設施建設、提供健康的文化產品、規范文化市場行為，為留守兒童的健康成長提供一個良好的文化環境。農村教育一直是政府非常關心的問題，近幾年政府在農村教育上不斷地加大投入和管理力度，如學校教學設備的數字化建設、每天三塊錢免費的營養餐計劃的實施、2012年3月28日《校車安全管理條例》的等。這些政策雖然不是專門針對留守兒童而推行的，但是對留守兒童教育問題的解決也給予了很大的幫助。同時政府部門也有專門針對留守兒童教育的政策推行，如國務院2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出，要建立健全由政府主導、社會參與的農村留守兒童關愛服務體系和動態檢測機制。這些行動表明政府在留守兒童教育問題的解決上一直在做一些探索性的實踐，但是留守兒童教育問題由來已久，并且問題原因也是多方面的，政府在這個問題的解決上還是存在著很多不足，主要表現在以下幾個方面。
1．財政上雖然予以支持，但是力度不夠
留守兒童教育問題的出現，既有學校的責任，也有政府的責任。政府、學校、留守兒童三者的關系應當是政府通過學校這一個媒介讓學生享有各種教育資源。學校相對于政府而言是一個力量比較薄弱的組織，為留守兒童提供的各種教育資源還是需要政府的大力支持。沒有政府這個堅強后盾的支持，學校在留守兒童教育問題的解決上就不能恰如其分地發揮作用。在教育功能上，家庭教育與學校教育是互補的。在家庭教育功能弱化的情況下學校教育就顯得尤為凸出，而教學基礎設施的健全是留守兒童能受到良好教育的物質保障。目前政府加大了對農村教育的投入力度，留守兒童的學習環境也逐步得到改善，但還存在著“形象工程”現象。在走訪中我們發現有學校開設圖書室，但圖書室里僅有幾本學生們捐來的書籍，并且圖書室并未開放過。另外，本次調查結果顯示，黃岡市蘄春縣74．47％的村子有托兒所或者幼兒園，25．53％的村子沒有托兒所或幼兒園，這表明對于部分農村留守兒童而言受教育的最基本的場所都得不到保障。
2．政府支持的非差異性與留守兒童需求的多樣性相矛盾
留守兒童這一群體目前已被標簽化，是一個亟須關注的弱勢群體，雖然這一群體在教育上存在著共性的問題，但是留守兒童群體內部需求也存在各種差異，政府在給予支持幫助的同時應當考慮到這些差異。然而在調查中，通過與老師、學生的交談，我們發現，政府在對留守兒童給予的支持上幾乎是采取“一刀切”的政策。如有些留守兒童的家里經濟條件比較好，但是監護人比較忙，陪孩子的時間不多，這類留守兒童缺少的不是金錢而是更多地與人交流和被人關愛；有些留守兒童經濟條件不太寬裕，對于這類留守兒童給予物質幫助可以發揮更大的效能；有些留守兒童缺乏自信，需要更多的是鼓勵。但是政府更多是給予金錢上的支持，與留守兒童真正的需求大相徑庭，使其支持作用大打折扣。
3．政府法律體系不健全，普法意識薄弱
在留守兒童的權益保護中，我國并沒有針對性的立法保護。在留守兒童的保護上如果一味容忍法律空白或者使用籠統的未成年人保護法律，則會加大法律適用的難度，且不能很好地保護留守兒童的合法權益。由于沒有父母照顧，農村留守兒童比非留守兒童更容易受到傷害。農村留守女童遭性侵事件已不再是什么駭人聽聞的新聞，據河南省固始縣檢察院統計，僅2011年，該院就辦理了19起農村留守兒童性侵害案。除此之外2012年貴州五名兒童在垃圾箱內窒息死亡事件、河南省光山縣發生的多名留守兒童在學校被砍事件以及諸多的意外傷害等事件，使得留守兒童的安全問題備受關注。留守兒童畢竟不完全等同于普遍意義的未成年人，只有在各方面關注留守兒童的特殊性，才可能有的放矢地解決留守兒童安全問題。作為法律法規制定者的政府，應當加強安全教育工作，進一步完善更新現行的法律制度，利用權威的法律去保護留守兒童的合法權益。
4．農村公共設施建設落后，文化環境亟待改善
留守兒童在一個健康的外部環境下才能茁壯成長，而健康的外部環境不僅需要有健全的公共基礎設施，還需要有文明的精神環境。在對留守兒童課余時間主要做什么的調查中，看電視、與其他小伙伴玩耍是留守兒童度過閑暇時光的兩種主要方式。目前農村適合留守兒童學習玩樂的公益性文化娛樂設施較少，社會上諸如網吧、游戲廳、不良書刊、錄像廳等場所卻不斷增多。由于管制不力，這些場所為了牟取利益，常常招引學生進入，致使部分學生沉迷其中，甚至徹夜不歸，嚴重污染著孩子幼小的心靈。另外，隨著近年來大學生就業難等一系列問題的影響，新的“讀書無用論”抬頭，導致很多留守兒童的學習興趣降低和動力不足。良好的外部文化環境建設與中國特色社會主義的建設是分不開的，現實中不良文化環境的存在正是社會主義文化建設的滯后性造成的。凈化社會環境、加快社會主義新農村建設，尤其是鄉風文明建設就顯得格外重要。
二、留守兒童教育問題中政府作用有效發揮的路徑分析
留守兒童接受的教育作為一種純公共物品只能由政府來提供，留守兒童教育問題的解決也應當由政府承擔起主要責任。對整個問題統籌規劃，不斷尋求新的外部力量，積極探索實踐，形成有效的留守兒童關愛服務模式是政府的當務之急。
1．加大對教育的政策和經費支持，有效發揮政府的社會支持作用
隨著政府支持力度的不斷加大，留守兒童受教育環境逐步得到改善，但對農村教育資源的分配還存在著不公，使得不同地區在學校基礎設施建設和制度管理上存在很大的差距。針對不同的問題，政府可以從以下幾個方面著手：（1）針對教學點分散地區做好寄宿制學校建設和校車安全管理。通過科學合理規劃，做好寄宿制學校的寢室、食堂、浴室等方面的建設，為寄宿制學校配備必要的生活教師和心理教師，不僅要在學習上教育好留守兒童，更要從生活和心理上給予留守兒童更多的關注。同時合理規劃公共交通，創造條件為學校配備安全校車和技術嫻熟的司機，加強安全管理，為留守兒童上下學提供方便。（2）改善留守兒童營養狀況。繼續實施并不斷完善農村義務教育學生營養改善計劃，合理安排膳食結構，優先保障留守兒童的用餐要求，切實改善留守兒童營養狀況，并建立留守兒童用餐登記和營養狀況登記檔案，總結經驗吸取教訓。
2．加快農村基礎設施建設，創造良好的外部環境
留守兒童的健康成長需要一個良好的社會環境，對于政府而言要加快中國特色社會主義文化建設和新農村建設步伐，積極創造良好的社會文化環境。首先，農村公共娛樂設施的建設要有針對性，既要考慮中老年人的需求，更要關注留守兒童，利于留守兒童身心發展。同時，利用好學校圖書室，依托學校電教室、鄉村文化中心、農家書屋等，加快建設綠色網吧等公益性上網場所，為留守兒童校外活動創造更多的便利。其次，加強對文化娛樂市場如網吧、錄像廳等的規范管理，杜絕未成年人受到不良社會風氣的影響。最后，要加大投入，創作、生產適合兒童健康成長的少兒歌曲、出版物、舞臺劇等文化產品。同時繼續加強愛國主義教育、道德模范教育，使留守兒童從思想、心理到學習生活都得到較好的熏陶。
3．加強立法以及法制安全教育，保障留守兒童合法權益
目前對留守兒童權益保護的法律規定還僅限于地方政府層面的行政法規，并且標準不一，實施起來并不順利。留守兒童教育問題已經不是一個地域性的問題，而是在全國范圍內普遍存在，因此政府有必要制定專門的、有權威的法律維護留守兒童的合法權益。如：出臺《留守兒童保護法》明確家庭、學校、社會、司法等多方面對留守兒童的義務以及職責；加強對校園周邊不適宜未成年人進入的經營場所整治；對侵害留守兒童合法權益的行為，制定明確處罰的規定。同時，通過多樣化、靈活化的形式加強留守兒童的法制安全教育。首先，針對不同年齡段的留守兒童，開展不同形式的安全演練，增強留守兒童自救、避險能力。其次，開展法律意識普及課程，針對常見的留守兒童權益受侵害案例，向留守兒童宣傳法律保護意識，增強留守兒童自我防范和維權意識。最后，完善法律服務機制，為留守兒童提供法律援助和司法救助等法律服務，讓留守兒童在自身權益受到損害時能“有法”可依，讓法律真正起到保護留守兒童合法權益的作用。
4．創新社會管理，培育和發展非政府組織
在留守兒童教育問題的解決上，政府的力量雖大，但畢竟還是有限的，因此更新管理理念、創新管理方法、尋求新的合作者就顯得尤為重要。非政府組織自產生以來，是作為一種特定的社會組織形態，以克服“政府失靈”和修補國家的社會服務功能為契機獲得迅速發展的。非政府組織不僅能夠承載政府轉移出來的部分職能，對傳統政府管理進行有效的監督和拓展，而且有利于構筑多中心的公共事務管理體系，從根本上推動政府公共管理模式的轉變。非政府組織具有良好的社會動員和資源整合優勢，在處理社會公共問題上更具有靈活性，在管理部分社會問題上也更有利于節約社會成本，提高社會效率。因此，政府部門應該積極培養和發展非政府組織，充分引導和發揮非政府組織的作用，加大其對農村留守兒童教育事業參與的程度。政府應當轉移部分職能于非政府組織。在非政府組織更有優勢的方面將一些服務外包給非政府組織，制定和完善有關非政府組織的法律法規，為非政府組織的發展提供必要的資金援助。利用非政府組織整合社會資源，吸收社會上的各種物質捐贈和金錢捐贈，改善學校的基礎設施、器材設備、教師生活補助；為留守兒童提供免費的法律咨詢和幫助服務，維護留守兒童的合法權益；吸收社會優質的人力資源，如大學生志愿者，利用寒暑假組織開展冬令營、夏令營等活動，開闊留守兒童的視野；聘請優秀的社會人士以及心理教師為留守兒童及家長做免費的講座，讓監護人更加科學合理地去培養留守兒童。
作者：丁宇 劉春環 單位：武漢科技大學文法與經濟學院