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摘要：水行政許可制度是《中華人民共和國河道管理條例》中規定涉河建設項目必須遵守的強制性法律要求。黃河上中游流域部分河道管理范圍內建設項目未按照規定開展防洪安全論證，設防標準低，突發暴雨洪水帶來的災害嚴重。以陜西綏德“7•26”暴雨洪水災害為例，總結了提高暴雨洪水災害防御能力、減少災后損失的主要措施和手段，提高領導干部水法律法規和防洪安全意識、各層級建設項目管理者防汛崗位責任明確、加強水政監察隊伍建設、利用河長制工作平臺促進流域管理和區域管理有機結合、推動司法互助、加大違法建設項目懲處力度、動員沿黃社會力量加強黃河法制文化建設和國家重大節日普法教育宣傳，以共同推動黃河流域生態保護和高質量發展。

關鍵詞：水行政管理；暴雨洪災；河湖長制；黃河上中游

近年來，隨著我國社會生產力發展需求的不斷提高，道路橋梁等基礎設施建設為國民經濟快速增長提供了有力支撐，社會綜合運作效能大大增強。但是，部分地方建設的跨河橋梁、臨河公路、穿（跨）河輸水輸氣管道、特別是為增加沿河兩岸城鎮建設用地而在人口密集居住區修筑的市政堤防工程，在未按照水法律法規要求進行防洪標準安全論證的前提下違法建成投運，導致河道過洪能力嚴重不足，在突發暴雨洪水條件下，可能給國家和當地人民群眾生命財產帶來重大損失。本文試以陜西綏德“7•26”暴雨洪災造成重大生命財產損失的深層次原因分析為切入點，闡述黃河流域水行政管理工作面臨的形勢和任務，展望新時期水行政管理工作應采取的新思路、新途徑、新舉措。

1黃河上中游流域水行政管理面臨的形勢

（1）河道防洪標準低，突發性暴雨洪水淹沒損失大。陜西省綏德縣位于黃河一級支流無定河中下游。無定河支流大理河流經陜西省子州縣后，于綏德縣主城區匯入無定河，并經該縣辛店鄉后沿東南向一路注入黃河。2017年7月26日，無定河、大理河流域同時發生暴雨洪水，由于綏德縣近年來城鎮建設用地大量擠占河道且兩岸設防標準低，過洪能力嚴重不足，因此導致該次暴雨洪水將區域內橋梁、道路、電力、水工程、房屋建筑和各種工農業設施大量沖毀，給國家和當地人民群眾生命財產帶來數十億元的經濟損失。2019年8月3日，子州縣再次發生強降雨，晚上10時左右，洪峰到達綏德縣主城區后，距大橋粱底不足2m，所幸該次暴雨洪水并未造成較大損失。（2）防洪安全意識淡漠，涉河違法建設項目居高不下。近年來，隨著陜北能源產業和區域社會經濟的快速發展，受地理環境限制，大多生產建設項目布設在無定河、大理河沿岸，有的甚至直接建設在河道內；與此同時，規模不等、隨意建在河道內的個體養殖場、木材石料加工廠、機械設備修理廠亦大量存在。自水利部開展河湖“清四亂”到近期的“清河行動”以來，經外業核查人員實地確認，僅無定河綏德段河道管理范圍內就有未經過防洪影響分析論證的河道違規建設項目10多個。長期以來，歷任地方領導在城鎮建設的現實需求面前，對部分項目規劃時政績追求與防洪安全意識錯位，無視涉河建設項目防洪安全評價與合理性分析的必要性，造成居民集中居住區部分河段設防標準嚴重偏低。決策者在僥幸麻痹心理驅使下，置國家和行業水行政許可制度于不顧，防洪安全主體責任履職不到位、水安全意識淡漠、水生態文明建設以文件落實文件、會議貫徹會議亦非鮮見，更有借地方經濟發展之需將行政命令凌駕于法律法規之上，長官意志強烈，導致違法涉河建設項目居高不下。

2做好水行政管理工作的措施

地方人民政府是城市建設規劃的主要決策者，合理采納流域機構和水行政主管部門的涉河建設項目防洪安全意見和水生態文明建設規劃是項目長期穩定發揮社會經濟效益的基本保證，也是《中華人民共和國水法》第三十四條、三十七條、五十九條和《中華人民共和國防洪法》第二十七條、五十七條等明確規定必須遵守的水法律法規。鑒于目前水行政管理工作面臨的形勢和任務，筆者認為應著重做好以下幾方面的工作。（1）提高政治站位，強化責任擔當。新時期中國特色社會主義思想將依法治國理念提到了一個全新的高度，這既契合了我國目前社會生產力發展水平的現實需求，又指出了進一步完善社會主義法制建設的基本框架和目標任務。目前，全國各地河湖長制工作平臺已基本建成，為現代河湖生態管理體系的逐步完善提供了強有力的法制保障，也具備了相當的群眾基礎，創新、協調、綠色、開放、共享的社會主義生態文明建設輿論氛圍也基本形成。但從具體實踐來看，河道違法建設項目發生頻率仍然較高，且發生后整改難度大、進度緩慢甚至于久拖不決，究其原因與領導干部政治站位不高和水法律法規認知缺失有很大關系。根據綏德局水政監察支隊對監管河段（渭河、涇河、窟野河等）多年河道巡查發現的問題來看，違法涉河涉水建設項目從發生、發展到最后演變為整改“死結”，部分領導干部實際上充當了幕后保護傘的角色，他們明面上要求項目單位要守規守法，嚴格遵照河道建設項目有關審批程序，并要求地方河道管理部門發現問題要敢于執法、敢于亮劍，而事后則不聞不問，放任違法行為進一步滋長，更有甚者給自己主抓正在違法的涉河建設項目撐腰打氣、一路綠燈，如為了配合某個節日慶典或紀念活動置法律于不顧、脫離實際情況限定工期，下死命令以至于施加行政處罰，客觀上起到了推波助瀾的作用，導致項目單位在高強度問責的壓力下，將違法行為一路走到底，凡此種種、不一而足。法律和制度具有強制性和約束性，領導干部在為地方社會經濟發展承擔重要歷史使命的同時，應樹立正確的政績觀和對法律的敬畏感，既要低頭拉車、還要抬頭看路，如果方向錯了，努力越多，偏離目標就越遠，法無強弱之分，僭越必受懲罰，領導干部更應該明白其中的道理；提高政治站位，強化責任擔當，發揮關鍵少數的引領作用，要有所為、有所不為、拒絕亂作為；將水生態文明建設納入各級領導干部年度績效目標考核管理體系，與其他工作同部署、同要求、同考核；借助河湖長制工作平臺，完善流域機構與地方相關部門聯動工作機制，形成有效合力，消減違法項目存量、遏制增量，以提高黃河上中游流域綜合管理服務水平，讓黃河在治理開發中得到有效保護。（2）加大河道巡查力度，提高執法能力水平。黃河上中游流域地方河湖管理機構是涉河建設項目水行政的直接管理者，流域管理機構的主要職責是監督、檢查、協調、指導，兩者各自獨立開展工作，又相互配合。地方河道管理機構遵從屬地管理原則，在檢查頻次和違法項目發現時間上有效能優勢。因分屬不同的行政管理體系，流域管理機構在對違法項目處置過程中可免受或減少外部環境干擾和來自其他方面的行政壓力，增強執法的有效性。基層水政監察隊伍是黃河流域水行政執法的排頭兵，經常奔波在河道灘涂，工作生活條件艱苦、肩負責任意義重大，他們是保證黃河治理開發健康有序發展的堅強衛士和前沿哨兵。綏德局水政監察支隊掛牌成立十幾年來，每年汛前、汛后各組織開展一次定期河道巡查，配合上級完成黃委審批在建項目年度防汛檢查，針對不同違法情形組織或參加綜合執法、專項檢查以及整改項目“回頭看”。在具體工作實踐中，對首次發現的涉河違法建設項目，將根據違法情形，對一般性違規行為采取發出現場指令、下達現場檢查意見書或整改通知等方式；對嚴重違法或經多次督促拒不整改的項目，及時向上級部門匯報項目違法要件和已采取的具體措施，上級派員赴現場進行再次督促整改無果時，將請求黃委向省級水行政主管部門發函督辦或促請省河湖長辦公室進行聯合查處，直至由特定主體按法律程序向檢察機關提起公益訴訟。目前，黃委所屬上下游流域機構情況不同、各具特點，但同時均存在執法手段少、處置措施落實難等共性問題，水行政管理在諸多方面有較大提升和完善的空間。面對新時代、新要求，水政監察隊伍呼吁加快黃河立法，有效推動司法協助，要深刻領會補短板、強監管的真實意涵和迫切需求，在創新中不斷提高執法能力水平。與此同時，水政監察人員要加強業務學習，熟練掌握相關水法律法規基本知識，牢記常見違法項目處置案例的法律條文解讀，準確把握和行使對違法項目的裁量標準和處罰依據。建立和完善監管項目臺賬、留存執法過程資料并實時整理歸檔，對違法項目要做到事前提醒警告有痕跡、事中處置有依據、事后跟蹤有反饋。（3）常態化開展“法律六進”，做好重大節日法治教育宣講活動。水政監察人員兼有水法律法規宣講員的責任和義務，在日常外業工作過程中，要隨身攜帶相關法律法規讀本，使項目單位對自己違法行為付出的成本和代價看的明白、聽的清楚、使其心服口服。常態化開展“法律六進”實地宣講活動是面向全社會普及水法規知識的有效手段，也是促進黃河法制文化建設的重要舉措，要充分利用每年重大宣傳節日，組織開展好“世界水日”“中國水周”“國家憲法日”“水土保持法紀念日”等戶外主題教育宣傳活動，并充分利用互聯網新媒體進一步擴大宣傳效果，以增強感染力和號召力。結合工作實際，組建普法小分隊，深入礦山企業、街道社區、機關學校進行釋法、送法。有針對性地開展“以案釋法”實地宣講活動，使涉河涉水項目企業牢記法律禁區，以守住底線、不踩紅線。目前，“七五”普法教育工作即將進入總結驗收階段，黃委組織的“誰執法誰普法”示范點創建活動在全河上下同步展開，我們要以本次創建活動為契機，將普法工作由主管部門“獨唱”變成各部門“合唱”，形成單位統一領導、部門分工負責、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。我們相信，通過全河上下水政監察人員和相關部門的共同努力，多層面、多路徑加強水行政執法監督手段和措施，領導干部將黃河法治文化建設放在心上、扛在肩上、抓在手上，樹立法律權威，讓法治走心入腦，使違法者付出應有的成本和代價；凝聚社會共識、擴大行業影響，進一步暢通和完善社會公眾對違法行為的舉報渠道，及時公布對違法行為的處置結果，使無過錯知情者對違法行為不再漠視，是否舉報不再猶豫。如此，必將對推動沿黃社會水生態文明建設、構建良好的水法治環境、增強依法治河管河力度、提高新時期黃河流域綜合管理和社會公共服務水平起到積極的推動作用。

3結語

水行政管理要取得實效，首先對各個層級的管理者必須有清晰明確的崗位責任劃定，既要消滅制度盲區，堵塞監管漏洞，又要防止令出多門，避免群龍治水，在崗位問責辦法制定完善的前提下，執法者崇高的政治站位和良好的履責意識可大大促進其工作的自覺性。黃委水行政監察人員要始終把使命和責任放在第一位，深刻領會關于新時期治水方略的重要指示，恪守忠誠、干凈、擔當的做人原則，倡導科學、求實、創新的做事風格，以“維護黃河健康生命，促進流域人水和諧”這一治黃思路為指導，把“規范管理、加快發展”的治黃總要求貫穿在實際工作中。違法涉河建設項目處置措施和手段薄弱是黃河上中游流域水行政執法最大的短板，多年來，我們利用各種方法和途徑與地方水行政部門進行聯合執法檢查，但處置效果并不理想。當前，河湖長制已基本建立完善，流域機構聯合地方司法機關，充分利用國家行政處罰和行政強制等法律手段是今后水行政管理的重要支撐和堅強后盾，也是促進新時期水行政管理工作健康有序發展的根本保障。我們要深入貫徹落實在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話精神，深刻理解講話對實際工作的指導意義和深遠的歷史意義，立足現實、著眼長遠，大力弘揚“團結、務實、開拓、拼搏、奉獻”的新時代黃河精神，讓黃河在造福人民群眾的同時維持其自身的健康發展。

作者:劉曉軍 馬劍 馬小真 單位:黃河水土保持綏德治理監督局(綏德水土保持科學試驗站)