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[摘要]物業(yè)管理制度作為一項社區(qū)治理的機(jī)制，在提供物業(yè)服務(wù)和進(jìn)行物業(yè)管理方面都發(fā)揮著一定的作用。作為物業(yè)管理制度的兩大主體，物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主在制度運(yùn)行過程中的矛盾較為突出，而政府缺位現(xiàn)象又導(dǎo)致矛盾加劇。通過對我國物業(yè)管理制度運(yùn)行過程中遇到的困境及其成因的分析，進(jìn)而得出將政府評估引入其中并貫穿在物業(yè)管理制度運(yùn)行的全過程作為一條出路的結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]物業(yè)管理制度；政府評估；社區(qū)治理

“物業(yè)”一詞即是港澳粵地區(qū)方言中對房地產(chǎn)的稱呼[1]。深圳早在20世紀(jì)90年代就開始實(shí)施物業(yè)管理制度，并不斷探索出了獨(dú)具特色的“深圳模式”。但同時我們也要看到，這項從英國和我國香港那里學(xué)來的制度被引進(jìn)內(nèi)地之后，在運(yùn)行過程中暴露出許多不足，產(chǎn)生了各種需要解決的問題和矛盾。

一、物業(yè)管理制度及其發(fā)展現(xiàn)狀

《物業(yè)管理條例》第二條規(guī)定，物業(yè)管理是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動。隨著城市化的進(jìn)程不斷加快，物業(yè)管理制度逐漸與人們的生活產(chǎn)生更為密切的關(guān)系。但從物業(yè)管理制度在中國發(fā)展的現(xiàn)狀來看，這一制度在中國的運(yùn)行并沒有那么順利，其進(jìn)一步完善需要我們透過這項制度的實(shí)際運(yùn)行狀況來分析問題背后的困境，從而尋找出路。

（一）英國物業(yè)管理制度

我國內(nèi)地的物業(yè)管理制度起源于深圳，深圳的物業(yè)管理制度是由香港學(xué)習(xí)而來，而香港由于其特殊的歷史經(jīng)歷，相關(guān)制度內(nèi)容深受英國影響[2]。因此，了解英國物業(yè)管理制度的產(chǎn)生及發(fā)展現(xiàn)狀十分有必要。英國房屋分為住宅區(qū)和非住宅區(qū)，物業(yè)管理也因此有兩種模式。關(guān)于非住宅區(qū)的物業(yè)管理基本上與我國的商業(yè)樓、寫字樓的管理模式大同小異。重點(diǎn)是住宅區(qū)的物業(yè)管理模式。在后者中，物業(yè)管理制度主要涉及三方主體，即freeholders（以下稱為“開發(fā)商”）、propertymanagers（以下稱為“物業(yè)管理者”）以及l(fā)easeholders（以下稱為“業(yè)主”）。正常情況下，業(yè)主向開發(fā)商支付租金和服務(wù)費(fèi)等，后者向前者提供服務(wù)。但在現(xiàn)代物業(yè)管理中，開發(fā)商通常會雇用物業(yè)管理者代為提供服務(wù)。在此關(guān)系下，物業(yè)管理者受雇于開發(fā)商，向業(yè)主提供服務(wù)，業(yè)主向物業(yè)管理者支付物業(yè)費(fèi)。具體來說，由私人開發(fā)商建設(shè)的住宅區(qū)的物業(yè)管理分為前期物業(yè)管理和正常期物業(yè)管理。前期物業(yè)管理也是由開發(fā)商選定一家物業(yè)管理公司，開發(fā)商在出售房屋時，會制定一個公約，公約中明確物業(yè)公司的名稱，物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)收費(fèi)，包括建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主三方各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，購房人要對此予以認(rèn)可。業(yè)主入住以后，可以成立業(yè)主委員會，業(yè)主委員會對開發(fā)商選擇的物業(yè)管理企業(yè)不滿意的，可以解聘，自行選擇滿意的物業(yè)公司[4]。在此過程中往往會產(chǎn)生一些問題。根據(jù)市場調(diào)研公司MORI的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有64%的業(yè)主認(rèn)為他們接受的物業(yè)服務(wù)是相當(dāng)好的，有20%認(rèn)為他們接受的物業(yè)服務(wù)相當(dāng)不好，有9%的業(yè)主認(rèn)為非常不好。他們中有42%的人說自己曾經(jīng)接受過不滿意的物業(yè)服務(wù)。這些不令人滿意的物業(yè)服務(wù)在物業(yè)管理活動中具體體現(xiàn)在：物業(yè)收費(fèi)高；物業(yè)服務(wù)質(zhì)量低；業(yè)主與物業(yè)管理者之間的交流少；物業(yè)管理不夠公開透明；有關(guān)重大事情的商討在程序上有瑕疵；有些錢花得不值；以及對糾紛投訴的處理不好，并且不久就會過時效。針對這些問題，有人提出了包括禁止有關(guān)聯(lián)的公司進(jìn)行縱向一體化管理、建立標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的數(shù)據(jù)庫以及向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T提出一些有關(guān)物業(yè)管理私人部分條款的建議等改進(jìn)措施[5]。

（二）我國物業(yè)管理制度

雖然我國物業(yè)管理制度起步晚，但近年來的發(fā)展較快，成為基層治理過程中很重要的一環(huán)。這種快速發(fā)展也帶來了一些問題和矛盾需要解決。從中國司法大數(shù)據(jù)網(wǎng)官方公布的數(shù)據(jù)來看，這些矛盾和糾紛主要體現(xiàn)在以下方面：

1.業(yè)主共有權(quán)糾紛

數(shù)據(jù)顯示，業(yè)主共有權(quán)糾紛涉及的爭議點(diǎn)，主要包括共有部分的責(zé)任承擔(dān)的爭議、公共收益的爭議、租金收益的爭議以及共有部分的使用爭議。業(yè)主共有權(quán)糾紛案件發(fā)生率較高的省份主要集中在海南省、天津市等。廣東省的業(yè)主共有權(quán)糾紛案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。這些地區(qū)的城市化水平較高，而城市土地資源較為緊缺，物業(yè)管理制度在運(yùn)行過程中，除了專有部分的權(quán)益，業(yè)主更加關(guān)注共有部分的權(quán)益，而物業(yè)管理企業(yè)作為市場主體，在共有部分權(quán)屬關(guān)系不明確的情況下，利用共有部分進(jìn)行盈利從而損害業(yè)主對這一部分的權(quán)益，也成為矛盾的主要來源。

2.車位糾紛

關(guān)于車位糾紛的爭議，主要包括車位使用權(quán)爭議、優(yōu)先購買權(quán)爭議、租金收益爭議以及車位歸屬爭議等。這一糾紛和一系列爭議，在南方的一些省份和城市的發(fā)生頻率較高；其中，廣東省的該類糾紛較為突出，但從案件數(shù)量來看，總體上呈下降趨勢。

3.物業(yè)服務(wù)合同糾紛

物業(yè)服務(wù)合同糾紛中，最主要的爭議點(diǎn)就是有關(guān)物業(yè)費(fèi)的爭議。有關(guān)物業(yè)費(fèi)的物業(yè)服務(wù)合同糾紛的案件數(shù)量始終在各類爭議中是最多的，現(xiàn)實(shí)中這類糾紛的原告往往是物業(yè)管理企業(yè)，而被告是人數(shù)眾多的業(yè)主。眾所周知，物業(yè)費(fèi)的收取和物業(yè)服務(wù)的提供是物業(yè)管理制度中最為核心的內(nèi)容，由此看來，這兩方面是最容易產(chǎn)生矛盾和發(fā)生糾紛的部分，也是物業(yè)管理制度中最難解決的一個問題。

4.業(yè)主知情權(quán)糾紛

業(yè)主知情權(quán)不如之前的幾個問題受到的關(guān)注多，卻也是糾紛和矛盾產(chǎn)生的一個主要方面。業(yè)主認(rèn)為其知情權(quán)受到侵犯，從而產(chǎn)生業(yè)主知情權(quán)糾紛的爭議點(diǎn)，多是涉及有關(guān)稅費(fèi)的爭議以及租金收益的爭議。透明度不夠以及信息不對稱往往是這一糾紛產(chǎn)生的主要原因。從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國物業(yè)管理制度的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的。有人的地方就會有糾紛。這些糾紛一方面反映出業(yè)主這一主體的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，另一方面也可以看出我國物業(yè)管理制度在運(yùn)行中遇到的困境。只有解決這些困境，才能使得物業(yè)管理制度在我國的發(fā)展更進(jìn)一步，從而發(fā)揮出該項制度在社會治理中的重要作用。

二、我國物業(yè)管理制度運(yùn)行中遇到的困境

從前文中我國表現(xiàn)出來的物業(yè)管理糾紛來看，物業(yè)管理制度作為一項外來的基層社區(qū)治理制度，在我國的運(yùn)行過程中有很多矛盾，這些糾紛背后，展現(xiàn)出來的是物業(yè)管理制度運(yùn)行中不同主體間的矛盾沖突，如業(yè)主委員會和業(yè)主之間、業(yè)主委員會和物業(yè)管理企業(yè)之間等。其中一個較為突出的，就是業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間的矛盾，具體表現(xiàn)在：

（一）物業(yè)管理企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)不達(dá)標(biāo)

提供符合標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)服務(wù)是物業(yè)管理企業(yè)的生存之本，也是物業(yè)服務(wù)合同的主要內(nèi)容。但是由于物業(yè)管理企業(yè)自身原因及行業(yè)發(fā)展不充分，存在物業(yè)管理企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。物業(yè)管理制度作為一種新的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物尚不成熟，伴隨其產(chǎn)生的許多物業(yè)管理企業(yè)也尚未成為合格的市場主體。由于物業(yè)管理市場沒有統(tǒng)一的準(zhǔn)入門檻，加之物業(yè)管理企業(yè)在提供物業(yè)服務(wù)時缺乏有效的監(jiān)管，往往會有“質(zhì)價不符”的現(xiàn)象產(chǎn)生：對于物業(yè)服務(wù)合同約定的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量，物業(yè)管理企業(yè)在收取物業(yè)費(fèi)后，由于自身資質(zhì)原因或主觀原因等，常常無法按約履行。有時甚至?xí)惺杖∥飿I(yè)費(fèi)后惡意退出的現(xiàn)象產(chǎn)生，嚴(yán)重?fù)p害了業(yè)主的利益，也使得物業(yè)管理制度的進(jìn)一步發(fā)展受阻。

（二）業(yè)主拖繳、欠繳物業(yè)費(fèi)

物業(yè)費(fèi)是業(yè)主換取物業(yè)服務(wù)的必要支出，也是業(yè)主作為物業(yè)服務(wù)合同的一方主體所要履行的主要義務(wù)。但由于業(yè)主觀念問題以及物業(yè)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)等原因，業(yè)主拖繳、欠繳物業(yè)費(fèi)成為物業(yè)管理制度運(yùn)行的又一大問題。城市化的發(fā)展帶動了社區(qū)的產(chǎn)生與發(fā)展。然而人們對物業(yè)管理制度和社區(qū)自治的觀念尚未完全接受。在業(yè)主沒有形成對作為市場主體的物業(yè)管理企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)是一種商品的這一觀念的普遍認(rèn)同的情況下，業(yè)主更容易，也更愿意在利己的思維觀念的引導(dǎo)下尋求各種理由不繳、少繳物業(yè)費(fèi)。另一方面，由于很多地區(qū)缺乏統(tǒng)一的物業(yè)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，或者地方性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因不夠透明或執(zhí)行力度不夠而沒有得到業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)的認(rèn)可，很多業(yè)主認(rèn)為物業(yè)費(fèi)收取過高而提供的物業(yè)服務(wù)無法達(dá)到他們期待的標(biāo)準(zhǔn)，并以此為理由拖繳、欠繳物業(yè)費(fèi)。物業(yè)管理企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)不達(dá)標(biāo)以及業(yè)主拖繳、欠繳物業(yè)費(fèi)這兩個問題在目前的制度運(yùn)行過程中形成了一個惡性循環(huán)：個別業(yè)主以種種理由拖繳、欠繳物業(yè)費(fèi)，而物業(yè)管理企業(yè)以個別業(yè)主不交或少交物業(yè)費(fèi)為由降低物業(yè)服務(wù)水平和質(zhì)量，這種情況下，更多的業(yè)主因物業(yè)服務(wù)無法達(dá)到期待的標(biāo)準(zhǔn)而拒絕繼續(xù)繳納物業(yè)費(fèi)，以此往復(fù)，物業(yè)管理企業(yè)又缺少有效的監(jiān)督，業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間的糾紛往往得不到妥善的解決。

三、我國物業(yè)管理制度的出路

物業(yè)管理產(chǎn)生的糾紛的各種解決方式中，政府的缺位比較明顯。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的物業(yè)管理制度發(fā)展得較早，相比于國內(nèi)很多地區(qū)較為先進(jìn)，但仍可以看出政府在制度運(yùn)行中的功能和作用沒有發(fā)揮到位。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理條例》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理活動，維護(hù)業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的基本原則，結(jié)合實(shí)際，制定本條例。”第三條規(guī)定：“物業(yè)管理實(shí)行業(yè)主自治、專業(yè)服務(wù)與政府監(jiān)督管理和指導(dǎo)相結(jié)合的原則。”《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理條例》中規(guī)定和調(diào)整的對象包括業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)，政府充當(dāng)著監(jiān)管者的角色。相比較而言，對于物業(yè)管理中遇到的糾紛，目前更傾向于依賴司法機(jī)關(guān)以及一些第三方調(diào)解評估機(jī)構(gòu)等民間組織，而結(jié)果就是糾紛被大量積壓。可以看出，物業(yè)管理制度出現(xiàn)上述困境的主要原因是物業(yè)管理企業(yè)作為一個特殊的市場主體在提供服務(wù)時缺乏有效的監(jiān)管。因此，將政府評估引入解決上述困境的方法中去，能夠有效打破這種惡性循環(huán)。與通過法院訴訟解決糾紛相比，政府評估更具有主動性。一旦接收到業(yè)主對于物業(yè)的投訴，政府相關(guān)管理部門便可以及時進(jìn)行調(diào)查。對于業(yè)主集中投訴的某類現(xiàn)象，政府通過行使行政權(quán)力，經(jīng)過調(diào)查評估核實(shí)情況后及時反饋，對物業(yè)管理企業(yè)實(shí)施行政處罰，從而及時遏制此類行為以避免更多業(yè)主利益受到損害。情況嚴(yán)重時，甚至可以撤銷物業(yè)管理企業(yè)的資質(zhì)。而法院訴訟在這方面顯得更為被動，一方面，法院訴訟對原告要求的門檻較高，且訴訟過程較長，無論是對利益已受損的當(dāng)事人還是潛在的可能的利益受損者，都無法及時彌補(bǔ)或保護(hù)其合法利益。另一方面，物業(yè)糾紛這類訴訟屬于普通民事訴訟的一種，只能通過普通的民事訴訟程序來解決，效率較低。政府是物業(yè)管理企業(yè)的直接管理者，同時與業(yè)主的聯(lián)系也比法院更近。以如皋市為例，為加強(qiáng)對物業(yè)管理行業(yè)的管理，如皋市政府出臺了《物業(yè)服務(wù)企業(yè)信用評定辦法》，對物業(yè)管理企業(yè)經(jīng)營管理項目情況、主要業(yè)績及良好行為記錄、違法違規(guī)行為、服務(wù)質(zhì)量問題及其他不良行為記錄，公眾投訴及處理情況、受到通報獎懲等方面進(jìn)行評估，采取定期或不定期的物業(yè)服務(wù)檢查和推動輿論監(jiān)督等多種手段，加大對物業(yè)管理市場的監(jiān)管力度，通過一套完備的政府評估制度，將物業(yè)企業(yè)的信用得分作為企業(yè)日常監(jiān)管、資質(zhì)升降以及參與相關(guān)物業(yè)管理招投標(biāo)的重要依據(jù)，有利于提高物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平。將政府評估引入解決物業(yè)糾紛的過程中，有利于業(yè)主更好地接受物業(yè)管理制度，推進(jìn)制度的順利運(yùn)行；也有利于解決業(yè)主因物業(yè)服務(wù)不達(dá)標(biāo)而拖繳、欠繳物業(yè)費(fèi)和物業(yè)管理企業(yè)因部分業(yè)主不繳物業(yè)費(fèi)而降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的惡性循環(huán)。政府評估應(yīng)貫穿在物業(yè)管理制度運(yùn)行的全過程，具體而言如下：

（一）做好對物業(yè)管理企業(yè)市場準(zhǔn)入的評估

合格的物業(yè)管理企業(yè)是提供符合標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)服務(wù)的前提條件。但就目前情況而言，我國物業(yè)管理制度發(fā)展不成熟，使得物業(yè)管理企業(yè)作為市場主體參與物業(yè)管理市場競爭的門檻很低，其中不乏有資質(zhì)不達(dá)標(biāo)的物業(yè)管理企業(yè)。這是物業(yè)管理制度在運(yùn)行過程中產(chǎn)生糾紛的根源性原因之一。因此，政府作為社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理者，應(yīng)在物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)入市場前做好對物業(yè)管理企業(yè)在服務(wù)資質(zhì)、能力水平等多方面的評估：對于新進(jìn)入的物業(yè)管理企業(yè)，要對其資質(zhì)等進(jìn)行全面評估，以保證其有能力提供達(dá)標(biāo)的物業(yè)服務(wù)；對于從事過物業(yè)管理服務(wù)的企業(yè)，要結(jié)合之前業(yè)主的反饋，綜合考察其以往的表現(xiàn)和信用水平。通過提高物業(yè)管理企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，在源頭上減少物業(yè)矛盾糾紛產(chǎn)生的條件和可能性。

（二）加強(qiáng)對物業(yè)管理企業(yè)的日常管理活動的監(jiān)管

物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù)是物業(yè)管理制度的核心組成部分，也是物業(yè)糾紛產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)。政府缺少對該環(huán)節(jié)的監(jiān)管，使得矛盾進(jìn)一步激化和升級。物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)入社區(qū)開始提供物業(yè)服務(wù)后，并不意味著政府的監(jiān)管職責(zé)有所減輕。在物業(yè)服務(wù)合同約定的期限內(nèi)，物業(yè)管理企業(yè)按照合同約定的內(nèi)容提供物業(yè)服務(wù)并進(jìn)行必要的日常管理，如基本的衛(wèi)生清掃服務(wù)，安保服務(wù)以及共有部分的修繕等。在此過程中，政府要對物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行定期評估，并及時公布評估結(jié)果。對存在問題的企業(yè)給予警告并責(zé)令其整改，嚴(yán)重的可以由政府出面予以辭退，并對其再次進(jìn)入物業(yè)管理市場做出更加嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。政府在物業(yè)管理制度的運(yùn)行過程中對物業(yè)管理企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，能夠有效地減少這一制度運(yùn)行中可能產(chǎn)生的物業(yè)矛盾糾紛。

（三）及時解決有關(guān)物業(yè)糾紛的投訴

政府相較于法院而言，能夠更早接觸到有關(guān)物業(yè)糾紛的投訴并更快解決糾紛。但物業(yè)管理過程中產(chǎn)生的糾紛，除了不了了之或私下解決外，當(dāng)事雙方更依賴于通過法院進(jìn)行訴訟這條途徑。事實(shí)上，在國家司法機(jī)關(guān)介入物業(yè)糾紛之前，政府首先應(yīng)充當(dāng)起一個調(diào)停止紛者的角色。當(dāng)業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間產(chǎn)生矛盾糾紛時，利益受損方向政府投訴，政府通過行使公權(quán)力對投訴的內(nèi)容進(jìn)行核查，并對違法行為及時給予相應(yīng)的行政處罰。通過政府及時解決物業(yè)糾紛，可以使得糾紛在進(jìn)入司法程序之前得到解決，避免和減少人數(shù)眾多的同類型案件進(jìn)入司法程序，從而減輕司法機(jī)關(guān)的壓力。最后，政府除了是社會各領(lǐng)域發(fā)展過程中的監(jiān)管者，更重要的還是社會公共服務(wù)的提供者和保障者。在市場主體缺位的情況下，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用[6]。因此，對于業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間矛盾沖突激烈而使社區(qū)缺少合適的物業(yè)管理企業(yè)提供物業(yè)服務(wù)的情形，政府應(yīng)發(fā)揮其作為社會公共服務(wù)提供者的功能和作用，為缺少物業(yè)管理企業(yè)的社區(qū)提供基本的物業(yè)服務(wù)，如衛(wèi)生清掃、基礎(chǔ)設(shè)施維修等，以保證社區(qū)業(yè)主的基本生活。這樣一來，可以在目前業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間矛盾沖突激烈的情況下減少物業(yè)棄管地區(qū)的存在，緩和社區(qū)業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間的矛盾，推進(jìn)物業(yè)管理制度的進(jìn)一步發(fā)展。

作者:陳雅楠 單位:吉林大學(xué)法學(xué)院