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摘要:
食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的不當(dāng)使用會(huì)給相對(duì)人的利益帶來(lái)不可挽回的損失，因而警示行為應(yīng)當(dāng)受控?；谕獠靠刂菩Ч挠邢扌院蛢?nèi)部規(guī)制的必要性原則，必須加強(qiáng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的行政自制。行政組織以及人員結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，內(nèi)部行政規(guī)則的制定，內(nèi)部行政監(jiān)督以及責(zé)任設(shè)置的細(xì)致化、合理化是構(gòu)建警示行為行政自制模式的基本路徑。
關(guān)鍵詞:
風(fēng)險(xiǎn)警示;行政自制;內(nèi)部行政監(jiān)督
伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐步滲透到公眾日常生活的方方面面，政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制模式與路徑選擇也在悄然發(fā)生改變，尤其在食品安全領(lǐng)域更是如此。政府從最初的在食品安全事故爆發(fā)之后對(duì)事故的處理以及事后對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰，逐步向事前的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及在監(jiān)督檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有毒有害食品時(shí)及時(shí)向社會(huì)發(fā)出食品安全危險(xiǎn)警示的模式轉(zhuǎn)變。因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為應(yīng)運(yùn)而生。尤其是自2009年《食品安全法》頒布后，該種食品安全風(fēng)險(xiǎn)處理模式得以普遍適用?；谑称钒踩L(fēng)險(xiǎn)警示行為的特殊性，若行政機(jī)關(guān)運(yùn)用不當(dāng)，該行為將會(huì)給相對(duì)人的利益帶來(lái)不可挽回的損失，因此警示行為應(yīng)當(dāng)受控。那么如何控制警示行為?傳統(tǒng)控權(quán)模式在該領(lǐng)域是否可行?為何偏愛(ài)行政自制控制模式?探索何種行政自制模式以適應(yīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示領(lǐng)域的特殊性?
一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為受控的原因分析
我國(guó)學(xué)者對(duì)行政警示［1］、消費(fèi)警示［2］、風(fēng)險(xiǎn)公告［3］、公共警告［4］以及風(fēng)險(xiǎn)警示行為的概念以及相互之間的差別都進(jìn)行了比較細(xì)致的論述。然而，本文認(rèn)為這種差別并不具有實(shí)質(zhì)性意義，“它們之間僅有形式差別，其行為模式與價(jià)值目標(biāo)并無(wú)二致”［5］。在食品安全領(lǐng)域，它們的實(shí)質(zhì)內(nèi)容以及最終目的具有同一性，即預(yù)防食品安全事故的發(fā)生。因此，我們不應(yīng)過(guò)分地糾結(jié)于它們相互之間存在的細(xì)枝末節(jié)的差別，轉(zhuǎn)而以共同價(jià)值目標(biāo)為導(dǎo)向來(lái)分析政府的新型規(guī)制模式。鑒于《食品安全法》以條文的形式明確了“風(fēng)險(xiǎn)警示”這一概念，本文以“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為”為研究對(duì)象。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為作為一種新近流行的政府規(guī)制手段，旨在改變以前規(guī)制方式的事后性以及效果的微弱性，實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制。行政規(guī)制作為行政權(quán)的一種運(yùn)行模式，具有雙重效應(yīng):一方面，政府憑借其強(qiáng)大的行政權(quán)力，作用于規(guī)制對(duì)象，實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo);另一方面，由于裁量權(quán)行使的主觀性，“可能導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使權(quán)力異化以及規(guī)制俘獲現(xiàn)象的發(fā)生，導(dǎo)致規(guī)制失敗”［6］，并可能造成規(guī)制對(duì)象的權(quán)益受損。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為亦是如此。從2015年4月24日新修訂的《食品安全法》第二十二條和第一百一十八條將食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息納入食品藥品監(jiān)督管理部門以及其他部門公布的信息范圍來(lái)看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為實(shí)際上是一種“執(zhí)法信息”公開(kāi)行為①。理論上，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》中的有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法信息應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的范圍之列，行政機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)當(dāng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。“風(fēng)險(xiǎn)警示既是一種警示風(fēng)險(xiǎn)的有效工具，又具有一般侵害行政行為的屬性，具有雙面特征，很多時(shí)候還構(gòu)成一種重大的‘信息懲罰’。”［7］在警示行為效果的軸線一端，可以有效防范食品安全事故于無(wú)形之中;但在軸線的另一端，效果卻是相反的，即故意或過(guò)失造成風(fēng)險(xiǎn)警示信息的錯(cuò)誤不僅損害了消費(fèi)者對(duì)政府警示信息的信賴?yán)?，而且?dǎo)致食品生產(chǎn)者、銷售者的商譽(yù)、信譽(yù)以及營(yíng)業(yè)利益受損。因此，對(duì)警示行為進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)制成為現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任。這也是對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的控制，從而確保其在公布警示信息時(shí)已充分掌握了確鑿的證據(jù)，并全面考慮了多方主體利益訴求。
二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的制度證成
在諸多的控制模式中，行政自制亦是一種有效的控制方式。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制是指行政主體自發(fā)地對(duì)有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的公布行為采取約束性措施，以防止警示行為給行政相對(duì)人的利益造成不可挽回的損失。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制主要是基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中存在較大自由裁量權(quán)這一事實(shí)，而合理行政則是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的理論基點(diǎn)，它確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的價(jià)值目標(biāo)。
(一)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的概念分析
行政自制理論是一種內(nèi)部行政法理論，是對(duì)內(nèi)部行政法功能的再認(rèn)識(shí)和強(qiáng)化。目前學(xué)界有不少公法學(xué)者對(duì)“行政自制”理論進(jìn)行過(guò)研究。崔卓蘭教授認(rèn)為，行政自制是指“行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，也即行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制”［8］。行政自制理論是基于行政權(quán)的擴(kuò)張以及行政的專業(yè)化、技術(shù)化導(dǎo)致了外部控制模式顯得“捉襟見(jiàn)肘”這一客觀情況而提出的，目的在于從行政系統(tǒng)內(nèi)部探索出一種控制行政裁量權(quán)任意性行使的方法。行政自制強(qiáng)調(diào)的是行政主體進(jìn)行自我規(guī)制的自愿性、自覺(jué)性以及非強(qiáng)制性。行政自制依據(jù)內(nèi)部規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行的自我規(guī)范和完善。“沒(méi)有權(quán)威性政府機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制性法律要求行政機(jī)關(guān)這么做，但基于自愿性選擇，其還會(huì)自發(fā)地約束自身的裁量權(quán)。”［9］對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題。第一，這里所謂的“非強(qiáng)制性”是相對(duì)于行政系統(tǒng)之外的強(qiáng)制性權(quán)力而言，即立法機(jī)關(guān)、法院等機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)施加強(qiáng)制力，但是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部可以相互設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)。第二，自愿性也并非完全意義上的毫無(wú)約束性。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的自我規(guī)制行為從某種程度上來(lái)說(shuō)總是符合法律的要求，契合法律的框架性規(guī)定，是在法律的限定范圍之內(nèi)進(jìn)行自我約束。如《行政處罰法》第四條規(guī)定:“實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性程度相當(dāng)。”因此，各省市的裁量基準(zhǔn)的劃定應(yīng)當(dāng)以此原則性規(guī)定為限。可見(jiàn)，此處的自覺(jué)性意指非權(quán)威性的、明確的、具體的、直接的強(qiáng)制性法律規(guī)定的壓力。“行政自制的主體是政府自身，客體是行政權(quán)以及行政行為，載體是內(nèi)部行政法，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。”［10］食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的行政自制是指行政主體自發(fā)地對(duì)有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的公布行為采取約束性措施，以防失真的食品安全信息后給相對(duì)人的利益造成不可挽回的損失。根據(jù)新修訂的《食品安全法》的規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制主體主要是食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門以及質(zhì)量監(jiān)督部門;行政自制的客體是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為;行政自制的目標(biāo)是規(guī)范信息公布者的自由裁量權(quán)，避免給相對(duì)人的利益帶來(lái)不可挽回的損失。
(二)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的理論基礎(chǔ)
行政自制的形成前提是行政自由裁量權(quán)的存在。“行政裁量廣泛存在于行政立法、行政計(jì)劃、行政契約乃至所有行政行為領(lǐng)域……裁量行為的要件及內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴(yán)格拘束。”［11］為了全面規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為，必須對(duì)法院無(wú)法干預(yù)的但又有悖常理的合法行政行為進(jìn)行必要的規(guī)制。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示自由裁量權(quán)既源自于不確定法律概念的語(yǔ)義裁量也源自于預(yù)測(cè)性決策的蓋然性特征［12］。行政自制意味著行政主體自發(fā)地通過(guò)行政系統(tǒng)自身的多樣性(裁量基準(zhǔn)、行政慣例、內(nèi)部行政法等)的約束性策略來(lái)規(guī)制行政權(quán)以促使其合理地運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示時(shí)應(yīng)當(dāng)在“行政慣例”的基礎(chǔ)上，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、緊迫程度、行政機(jī)關(guān)支配證據(jù)的證明力大小、涵攝一般公眾的范圍等因素，將此次的事態(tài)性質(zhì)與先前本機(jī)構(gòu)的警示信息的情形作比較，再來(lái)決定是否采取以及如何合理采取食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示措施。行政機(jī)關(guān)基于謹(jǐn)慎性原則和法律責(zé)任機(jī)制的約束，時(shí)常根據(jù)先例來(lái)判斷是否應(yīng)當(dāng)警示信息以及如何，這為其他行政自制手段的選擇提供了實(shí)踐上與理論上的支撐以及價(jià)值規(guī)范意義上的指導(dǎo)。換言之，“行政自制”應(yīng)成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示自由裁量權(quán)的一個(gè)重要邊界。合理行政原則確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為行政自制的價(jià)值追求。誰(shuí)享有權(quán)力，誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)，保證權(quán)力在良好的行為范式與環(huán)境下運(yùn)行。合理行政原則強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)以一種合乎情理、便民利民、遵從理性、通過(guò)成本-效益分析的手段并按照預(yù)設(shè)的行政目標(biāo)和價(jià)值理念來(lái)行使法律所賦予的行政權(quán)力。合理行政原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為在有可能過(guò)分地?fù)p害相對(duì)人利益的情況下，應(yīng)當(dāng)為自己的行為選擇負(fù)責(zé)。立法機(jī)關(guān)在賦予行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力的同時(shí)，也賦予行政機(jī)關(guān)以一種理性的行為模式為自己的權(quán)力獲得良好口碑的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)擁有何種權(quán)力，就負(fù)有與之對(duì)等的合理行政的義務(wù)。這也是踐行權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的基本要求。食品安全監(jiān)督管理部門以及其他部門在行使公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的法定權(quán)力時(shí)，如果該行為可能給消費(fèi)者以及食品生產(chǎn)者、銷售者帶來(lái)無(wú)法挽回的損失，該行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為負(fù)責(zé)，面臨著合理行政原則要求的行為選擇考量。行政部門在公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息之前應(yīng)當(dāng)自發(fā)地通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部的約束性措施對(duì)該行為的任意性進(jìn)行控制，對(duì)行政相對(duì)人的合法利益給予事先的保護(hù)。從某種意義上說(shuō)，合理行政是一種具有“自由心證”屬性的內(nèi)部約束機(jī)制。
(三)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的現(xiàn)實(shí)考量
總體而言，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的方式無(wú)外乎內(nèi)部控制與外部控制兩種。內(nèi)部控制與外部控制相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成行政權(quán)力的控制系統(tǒng)。當(dāng)然，作為相互補(bǔ)充關(guān)系的內(nèi)部控制與外部控制在整個(gè)權(quán)力控制系統(tǒng)中的角色分配并非天然均等。換言之，對(duì)某一特定行政權(quán)的控制可能是“外部為主，內(nèi)部為輔”，而對(duì)有的行政權(quán)的控制亦可能是“內(nèi)部為主，外部為輔”。作為內(nèi)部控制的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制日顯重要正是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)警示行為的外部控制天然不足。當(dāng)傳統(tǒng)的外部控制模式顯得“心余力絀”時(shí)，必須從行政系統(tǒng)內(nèi)部挖掘潛力，探索出多樣性的控權(quán)模式來(lái)挽救“他律”控權(quán)機(jī)制的危機(jī)。
1．食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的立法控制不足
行政事務(wù)的復(fù)雜性、多變性、專業(yè)性以及技術(shù)性，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)的法律控制已經(jīng)顯得力不從心，主要表現(xiàn)在:法律對(duì)行政機(jī)關(guān)只進(jìn)行寬泛的授權(quán)，具體的行為模式由行政機(jī)關(guān)自行選擇，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)無(wú)形之中被擴(kuò)大;社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多變性導(dǎo)致立法出現(xiàn)空白與漏洞，行政機(jī)關(guān)不得不根據(jù)行政職權(quán)自行作出決定以彌補(bǔ)法律的真空;法律規(guī)定模糊導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的判斷余地增大;行政事務(wù)的專業(yè)化傾向使得缺乏大量專業(yè)性人才的立法機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)其做出明確的規(guī)定。法律控制的不足必然促使人們對(duì)裁量權(quán)的濫用進(jìn)行反思?，F(xiàn)代社會(huì)的多元利益、多元價(jià)值觀在沖突中妥協(xié)與耦合，導(dǎo)致社會(huì)主體對(duì)能動(dòng)性政府具備行為靈活性的期望值增加。法律保留原則的動(dòng)態(tài)性發(fā)展使一些模糊領(lǐng)域的行政職權(quán)出現(xiàn)了法律保留的真空，這給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行職權(quán)設(shè)定留下了可趁之機(jī)?；谀軇?dòng)性行政的追求，除了全部保留說(shuō)之外，其他保留學(xué)說(shuō)都存在某種程度上的模糊不清的界定領(lǐng)域，如“重要事項(xiàng)保留說(shuō)中對(duì)于什么是重要事項(xiàng)并不存在明確的判斷”［13］，這給行政機(jī)關(guān)留下了巨大的選擇空間。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示領(lǐng)域，《食品安全法》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)警示行為給予了總體性規(guī)定。但是由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及警示信息制定流程的專業(yè)性、技術(shù)性，立法機(jī)關(guān)只對(duì)其給予了框架性、概括性、原則性規(guī)定。而且，該法在風(fēng)險(xiǎn)警示領(lǐng)域存在一些模糊性法律語(yǔ)言，如第二十二條的“可能具有”，導(dǎo)致了該法的可操作性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及警示行為的具體運(yùn)作流程由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁量性決定，不確定性法律概念由其自行解釋。這種立法控制無(wú)法滿足裁量約束的要求，這對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示任意性的抑制來(lái)說(shuō)是失敗的。
2．食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的司法審查受限
法院司法審查范圍及能力的有限性導(dǎo)致法院的司法控制鞭長(zhǎng)莫及。在世界范圍內(nèi)，自由資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡及轉(zhuǎn)變后，尤其是二戰(zhàn)后福利國(guó)家的推進(jìn)，導(dǎo)致行政權(quán)不斷地?cái)U(kuò)張，行政權(quán)介入人們生活的方方面面。因此，有學(xué)者感嘆道:“行政法制度的發(fā)展史，就是一部日益擴(kuò)大行政權(quán)、不斷限制司法權(quán)的歷史，行政決策的司法復(fù)審范圍不斷受到限制。”［14］如在美國(guó)謝弗朗案之前，法院可以審查行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋是否正確，可以用法院對(duì)法律的解釋來(lái)取代行政機(jī)關(guān)的解釋，但是只能審查行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的解釋是否合理。然而，在謝弗朗案之后，法院的審查范圍逐步縮小，“法院只能審查行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋是否合理，不能用法院認(rèn)為是正確的解釋代替行政機(jī)關(guān)合理的解釋，雖然該判例受到行政機(jī)關(guān)只對(duì)它負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律和由它制定的法規(guī)具有解釋權(quán)”［15］的限制。行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)在不斷擴(kuò)張，而法院的司法審查權(quán)在持續(xù)縮小。對(duì)于自由裁量行為，法院的審查力度更是微弱，僅限于專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。在德國(guó)，行政法院一般情況下不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有針對(duì)不確定法律概念的“判斷余地”權(quán)力，但是在特殊情況下，“司法界承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的‘判斷余地’特權(quán)”［16］。可見(jiàn)，基于行政事務(wù)的專業(yè)化走向，法院不具備技術(shù)性事務(wù)裁斷方面的專業(yè)性人才，致使法院將此類的決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)自行處置。在我國(guó)，新《行政訴訟法》擴(kuò)大了傳統(tǒng)的行政訴訟的受案范圍，但是其仍然將受案范圍限制在合法性審查之內(nèi)，只對(duì)“明顯不當(dāng)”類行政行為進(jìn)行合理性審查。這嚴(yán)重制約了我國(guó)司法審查的效果，使得原本力不從心的司法審查更是雪上加霜。并且基于警示行為的特殊性，使得相對(duì)人的利益受到司法保護(hù)的力度更是極其輕微的。對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，作為行政指導(dǎo)，即使警示信息錯(cuò)誤，也很難獲得法院的救濟(jì)和行政賠償。對(duì)于食品生產(chǎn)者、銷售者來(lái)說(shuō)，食品安全警示行為是在行政處罰作出之前，政府機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行懲罰的一種執(zhí)法信息公布行為。況且，由于該種利益被排斥在國(guó)家賠償?shù)姆秶猓蚨词蛊髽I(yè)在法院獲得勝訴，但是其利益已經(jīng)遭受到了不可逆轉(zhuǎn)的損失。司法審查的滯后性并不能滿足相對(duì)人對(duì)利益保有的需求。這種行政處罰前的利益流失，屬于司法審查的“外部領(lǐng)地”。并且由于我國(guó)還沒(méi)有建立預(yù)防性行政訴訟制度，導(dǎo)致法院在該領(lǐng)域?qū)π姓?quán)的控制以及對(duì)相對(duì)人利益的維護(hù)方面顯得“心有余而力不足”［17］。
3．食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的公眾參與度不高
社會(huì)監(jiān)督是行政權(quán)外部控制的重要內(nèi)容之一，但社會(huì)監(jiān)督往往“心長(zhǎng)力短”，公眾的主觀參與意愿與客觀參與狀態(tài)往往存在落差?，F(xiàn)代民主理論制度經(jīng)過(guò)不斷的流變與發(fā)展，“經(jīng)歷了從議會(huì)民主到街頭民主，再演變?yōu)閰⑴c式民主和協(xié)商式民主等更為廣泛的社會(huì)民主”［18］。參與式或協(xié)商式民主強(qiáng)調(diào)的是公眾參與對(duì)于行政決策的意義以及參與者在參與程序中享有為自己的見(jiàn)解提供辯護(hù)的權(quán)利。西方學(xué)者在批判“‘自由主義法律范式’的不受國(guó)家干預(yù)的自由個(gè)人主義以及‘福利國(guó)家范式’的國(guó)家干預(yù)主義的基礎(chǔ)上，提出了新型的‘程序主義范式’”［19］，該種法治模式旨在突出政治國(guó)家與市民社會(huì)的互動(dòng)與合作，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與對(duì)于政府有效治理的重要意義。并且西方新公共管理運(yùn)動(dòng)為個(gè)人參與行政決策提供了明確的理論指導(dǎo)。然而，參與式民主對(duì)合理行政的促進(jìn)作用仍具有一定的局限性。首先，因?yàn)楣姷膮⑴c意見(jiàn)對(duì)于政府政策選擇來(lái)說(shuō)只具有參考意義，而不具有強(qiáng)制性，因而公眾的意愿未必都能對(duì)政府行為模式的選擇形成壓力;其次，由于受到現(xiàn)代行政事務(wù)專業(yè)性、技術(shù)性的限制，缺乏專業(yè)技術(shù)的普通民眾很難提出具有實(shí)質(zhì)性參考價(jià)值的意見(jiàn)。甚至可能出現(xiàn)由于短視的、不理性的公眾參與，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)合理的行為選定停滯不前的現(xiàn)象。雖然，利用“專家知識(shí)”限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)已經(jīng)被證明效果不佳，但是公眾參與對(duì)于約束裁量權(quán)的任意性來(lái)說(shuō)亦是至關(guān)重要。目前，我國(guó)通過(guò)公眾參與的方式抑制行政自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的效果較差，主要原因在于:參與的資格受到政府機(jī)關(guān)的限制，導(dǎo)致參與者的選定缺乏代表性;各種形式的參與缺乏具體、細(xì)致的程序指導(dǎo);缺乏有效的制度設(shè)計(jì)(如對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任設(shè)置不明確)保證行政機(jī)關(guān)尊重參與者的意見(jiàn)。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，公眾參與亦嚴(yán)重不足。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指政府機(jī)關(guān)組織人員對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的根據(jù)。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作具有十分強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，導(dǎo)致一般公眾或企業(yè)很難參與其中。此外，基于一般公眾對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)警示信息的及時(shí)性需求以及行政機(jī)關(guān)為了防止食品安全事故的發(fā)生，政府在公布風(fēng)險(xiǎn)警示信息之前一般不會(huì)提前告知企業(yè)，企業(yè)無(wú)法行使為自己充分辯護(hù)的權(quán)利?！妒称钒踩ā芬矝](méi)有規(guī)定該領(lǐng)域的公眾參與權(quán)?？傊瑐鹘y(tǒng)的外部控權(quán)模式已經(jīng)顯得“心余力絀”，面對(duì)警示行為的特殊性，更無(wú)法滿足控制裁量權(quán)、維護(hù)相對(duì)人利益的需求。因此，我們急需從行政系統(tǒng)內(nèi)部探索出多樣性的控權(quán)模式來(lái)挽救“他律”控權(quán)效果的危機(jī)。
三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的路徑選擇
食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為相對(duì)于其他一般的行政行為具有自身的特殊性。因此，針對(duì)這一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從如何防止警示信息失真以及如何權(quán)衡大眾消費(fèi)者與食品生產(chǎn)者、銷售者之間的利益格局這兩個(gè)角度來(lái)探索確保行政自制有效性的模式選擇。
(一)行政組織的內(nèi)部重構(gòu)
“如果行政組織的形式、結(jié)構(gòu)與規(guī)模設(shè)計(jì)不合理，如組織形式的過(guò)于集權(quán)化或分散化、組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系不協(xié)調(diào)、組織的規(guī)模不適當(dāng)?shù)龋敲葱姓?quán)內(nèi)部將會(huì)處于一種無(wú)序、緊張或矛盾的狀態(tài)。”［20］行政自制要求行政系統(tǒng)內(nèi)部組織體系的再調(diào)整，以適應(yīng)行政機(jī)關(guān)能夠有效地、自發(fā)地選擇約束行政職權(quán)的行為模式的要求。一種不完善的行政組織構(gòu)造是滋生權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用、權(quán)力不作為的“土壤”。因此，要避免裁量權(quán)運(yùn)行出現(xiàn)背離初始目的的狀況，應(yīng)當(dāng)從組織系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)避免權(quán)力的不合理使用現(xiàn)象。在2013年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》與2015年新修訂的《食品安全法》頒布之前，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門都享有對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的公布權(quán)。這種“九龍治水”“政出多門”的情形嚴(yán)重阻礙了各部門之間信息的流動(dòng)與融通，出現(xiàn)了各部門公布的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息不一致現(xiàn)象。這不僅會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，也會(huì)給企業(yè)帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。“管理體制上的多頭模式與信息公布上的統(tǒng)一機(jī)制本身就是一對(duì)矛盾。”［21］鑒于此，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門三者的食品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一于國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。新修訂的《食品安全法》進(jìn)一步完善了食品安全信息統(tǒng)一公布制度，明確規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(影響限于特定區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息)統(tǒng)一公布。但是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息統(tǒng)一公布制度并未實(shí)現(xiàn)完全意義上的“統(tǒng)一”。《食品安全法》第一百一十八條第二款規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。”在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息無(wú)法明確界定時(shí)，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門等相關(guān)部門完全可以以“公布食品安全日常監(jiān)督管理信息”之名行“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示”之實(shí)。事實(shí)上，任何試圖從食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的內(nèi)涵出發(fā)，強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)的專屬性都是徒勞的。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)警示信息和食品安全日常監(jiān)督管理信息之間的界限具有模糊性。要真正意義上實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的統(tǒng)一公布制度，應(yīng)以行政組織重構(gòu)和平臺(tái)建設(shè)為切入點(diǎn)。食品安全監(jiān)督管理部門與質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)部門在行政地位上相同，食品安全監(jiān)督管理部門難以全面實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的統(tǒng)一權(quán)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)上移至食品安全委員會(huì)。由食品安全委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)督相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)和信息權(quán)限，并加快建設(shè)統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)。食品安全監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)部門均有在食品安全信息平臺(tái)上信息的權(quán)利，但是這些信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)食品安全委員會(huì)的審查程序后再予以。
(二)內(nèi)部行政規(guī)則的制定
行政自制是以內(nèi)部行政法為規(guī)范依據(jù)的，因而內(nèi)部行政規(guī)則同樣受到行政自制的親睞。“內(nèi)部規(guī)則包括綱領(lǐng)性質(zhì)的行政文獻(xiàn)、行政機(jī)關(guān)的辦事規(guī)則、行政機(jī)關(guān)公文規(guī)則、行政自我約束的規(guī)則。”［22］在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)亦享有較大的自由裁量權(quán)，尤其是在事實(shí)認(rèn)定方面。但是，行政機(jī)關(guān)大多都比較自愿地、非強(qiáng)制性地通過(guò)行為指南、內(nèi)部規(guī)范等措施對(duì)自身的行為加以限定。“當(dāng)立法機(jī)關(guān)賦予不具備標(biāo)準(zhǔn)的裁量權(quán)時(shí)，行政官員應(yīng)當(dāng)盡量制定標(biāo)準(zhǔn)，然后通過(guò)原則和規(guī)則進(jìn)一步限定自身的裁量。”［23］可見(jiàn)，內(nèi)部行政規(guī)則對(duì)于限定行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)來(lái)說(shuō)具有其他外部控制模式所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，即基于自控意識(shí)以及合理行政的價(jià)值訴求自愿地接受限制與服從。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)警示信息的制作、過(guò)程制定一個(gè)內(nèi)部行政規(guī)范①，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程、警示信息形成的步驟、警示信息公布的條件(食品安全風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、緊迫程度、證據(jù)的證明力度、輻射消費(fèi)者的范圍)、相對(duì)人的權(quán)利、公布后的處理工作等制定詳細(xì)的、可操作的規(guī)范性文件。我國(guó)行政機(jī)關(guān)自身制定的行政規(guī)則屢遭詬病的關(guān)鍵原因在于:規(guī)范性文件存在違背上位法以及不受司法審查的情況。然而，我國(guó)新的《行政訴訟法》已經(jīng)將規(guī)范性文件納入司法審查的范圍。這彌補(bǔ)了過(guò)去違背上位法，侵害公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)部行政規(guī)則逃脫司法審查控制的缺憾。學(xué)者的反感應(yīng)當(dāng)隨著新的《行政訴訟法》的推進(jìn)而逐漸消失。通過(guò)對(duì)警示行為形成一個(gè)詳細(xì)的規(guī)范限制，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)警示信息的制定、公布的非任意性，力促其在審慎權(quán)衡公共利益以及企業(yè)私人利益的基礎(chǔ)上選擇合適的警示方式。內(nèi)部行政規(guī)范以及警示信息的公布應(yīng)當(dāng)遵循一個(gè)基本的價(jià)值追求，即以最小私人利益的損失為代價(jià)來(lái)滿足維護(hù)公共利益的需要，并且對(duì)其行為所造成的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失給予補(bǔ)償。
(三)內(nèi)部行政監(jiān)督的完善
在我國(guó)的行政系統(tǒng)領(lǐng)域，公務(wù)員具有上級(jí)依附性，這能夠確保上級(jí)的層級(jí)監(jiān)督有效地制約下級(jí)機(jī)關(guān)以及下屬人員的行政權(quán)的任性行使。當(dāng)然這種內(nèi)部監(jiān)督有時(shí)也是雙向的，下級(jí)公務(wù)員亦可制約上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策。由于行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人要對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)工作負(fù)責(zé)，因此，他們的重心往往“在內(nèi)不在外、在大不在小”，將主要時(shí)間和精力用在處理機(jī)關(guān)內(nèi)部重要的行政事務(wù)、制定機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政規(guī)則、引領(lǐng)機(jī)關(guān)的發(fā)展方向上。事實(shí)上，他們也無(wú)時(shí)間和精力過(guò)多地參與具體內(nèi)部事務(wù)和外部執(zhí)法工作。機(jī)關(guān)內(nèi)部的具體事務(wù)也主要由其下屬行政人員來(lái)完成。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在作出最終的行政決策前會(huì)征詢具體承辦者的意見(jiàn)。“在原則性問(wèn)題上，上位機(jī)構(gòu)需要領(lǐng)先于下位機(jī)構(gòu)，而在具體的操作性問(wèn)題上，上位機(jī)構(gòu)則需要依靠下位機(jī)構(gòu)。”［24］這又給下屬人員對(duì)上級(jí)的權(quán)力制約帶來(lái)一定的現(xiàn)實(shí)可行性。此外，上級(jí)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或下屬人員的行政責(zé)任進(jìn)行具體的、合理的、可操作性的規(guī)定，可為下級(jí)機(jī)關(guān)以及成員的行為模式提供詳細(xì)的責(zé)任性指導(dǎo)。責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)合理，根據(jù)行政事務(wù)的自身特性，以多角度而非單向性的定式思維對(duì)下級(jí)追究責(zé)任。否則，可能會(huì)抑制下屬人員的積極性，從而導(dǎo)致權(quán)力的不作為，甚至可能出現(xiàn)部門監(jiān)管人員為了避免被追究行政責(zé)任而采取逆監(jiān)管行為，進(jìn)而顛覆行政權(quán)行使的正當(dāng)性目的。從某種意義上說(shuō)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的內(nèi)部控制效果會(huì)比外部控制更好。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為涉及的專業(yè)知識(shí)非常豐富，因此，上級(jí)機(jī)關(guān)作出公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的決策時(shí)往往會(huì)征求執(zhí)法人員的意見(jiàn)。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)充分、有效地履行自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及監(jiān)測(cè)職能，為上級(jí)機(jī)關(guān)提供正確的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息，避免信息的模糊性以及不確定性，從而限制上級(jí)機(jī)關(guān)的恣意決策。由于《食品安全法》規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的上報(bào)制度，因此在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息制作之時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息制作工作進(jìn)行監(jiān)督，防止下級(jí)機(jī)關(guān)暗箱操作。上級(jí)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)為下級(jí)機(jī)關(guān)或下屬成員在不違反《公務(wù)員法》以及《食品安全法》的情況下制定詳細(xì)的行政責(zé)任規(guī)范，以約束他們對(duì)警示權(quán)的濫用。基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的特殊性，這里的行政責(zé)任設(shè)置應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題:由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息會(huì)給行政相對(duì)人(尤其是企業(yè))帶來(lái)不可挽回的損失，因此，行政機(jī)關(guān)只有在具備充分的、嚴(yán)格的證據(jù)的情況下才能公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息。由于技術(shù)的有限性和技術(shù)檢測(cè)需要一定的時(shí)間，行政機(jī)關(guān)往往不會(huì)在缺乏明確的科學(xué)證據(jù)證明存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下貿(mào)然食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示(除非食品安全事故爆發(fā)的可能性極高，且破壞性極大)。在此種情況下，如果出現(xiàn)食品安全事故，并造成消費(fèi)者的利益損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其成員由于沒(méi)有過(guò)錯(cuò)就不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。因此，行政責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮到這一特殊性，不能落入教條主義，即只要有社會(huì)事故的爆發(fā)就應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。事實(shí)上，如果食品安全監(jiān)管行政責(zé)任制度設(shè)計(jì)時(shí)缺乏這一考慮，其行政責(zé)任設(shè)置亦將失去合理性。并且，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)為了避免被行政問(wèn)責(zé)，在缺乏科學(xué)有效證據(jù)的情況下象征性地食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的預(yù)警功能漸漸喪失。這將會(huì)給行政相對(duì)人利益和社會(huì)公益造成更大的損害。實(shí)際上，合理的行政責(zé)任設(shè)置也是一種權(quán)衡公益與私益的間接工具。當(dāng)然，就食品安全監(jiān)管的行政責(zé)任設(shè)置而言，我國(guó)的現(xiàn)有規(guī)定還相對(duì)不足，對(duì)食品安全監(jiān)管人員違法的懲罰力度相對(duì)較輕且適用頻率也不太高。例如，《食品安全法》第一百三十八條明確規(guī)定:“食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員出具的虛假檢驗(yàn)報(bào)告，由授予其資質(zhì)的主管部門或者機(jī)構(gòu)撤銷該食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資質(zhì)，沒(méi)收所收取的檢驗(yàn)費(fèi)用，并處檢驗(yàn)費(fèi)用五倍以上十倍以下罰款，檢驗(yàn)費(fèi)用不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款;依法對(duì)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員給予撤職或者開(kāi)除處分;導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員給予開(kāi)除處分。”但實(shí)際上這一責(zé)任條款的使用頻率并不高。
作者：徐信貴 康勇 高長(zhǎng)思 單位：重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部
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