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摘要：為適應(yīng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，事業(yè)單位的治理水平、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化程度、公共服務(wù)效能越來(lái)越受到廣泛關(guān)注。本文通過(guò)分析事業(yè)單位在管理現(xiàn)代化實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的見(jiàn)解與建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；管理

事業(yè)單位是以公益為目的的非盈利機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位的管理理念與管理效能較于現(xiàn)代企業(yè)相對(duì)滯后，致使財(cái)政資金利用效率不高、資產(chǎn)管理不嚴(yán)、權(quán)力監(jiān)管不強(qiáng)，主要原因是單位缺乏健全有效的控制體系。現(xiàn)階段，事業(yè)單位在全面建立內(nèi)部控制體系，旨在保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行。

一、內(nèi)部控制的重要性

事業(yè)單位內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施具有控制職能的措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過(guò)程。事業(yè)單位內(nèi)部控制是由單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體職工共同實(shí)施的，其內(nèi)部控制框架為：?jiǎn)挝粚用婵刂疲刂骗h(huán)境）、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制（控制活動(dòng)）、評(píng)價(jià)與監(jiān)督。事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)服務(wù)職能，掌握著大量社會(huì)公共資源，控制使用著大量財(cái)政資金。為保障國(guó)家資產(chǎn)安全和使用有效、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，事業(yè)單位實(shí)施的內(nèi)部控制，其重要作用是將資源與權(quán)力制度化，并將制度具體細(xì)化量化，滲透到事業(yè)單位治理的每個(gè)角落每個(gè)環(huán)節(jié)，提高管理水平，真正做到用制度來(lái)管權(quán)管事管人。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱，認(rèn)識(shí)存在偏差

雖然內(nèi)部控制對(duì)單位內(nèi)部的權(quán)力制衡、風(fēng)險(xiǎn)防控發(fā)揮著重要作用，但在實(shí)際操作中，大部分管理者和員工都重發(fā)展、輕控制，對(duì)內(nèi)部控制重要性的沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)，對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)缺乏了解，主要表現(xiàn)為：其一，將內(nèi)部控制簡(jiǎn)單化。一是將內(nèi)部控制制度化，認(rèn)為內(nèi)部控制即制定相關(guān)制度，而忽略制度的可操作性和執(zhí)行效果，使制度流于形式；二是將內(nèi)部控制財(cái)務(wù)化，將內(nèi)部控制等同于財(cái)務(wù)控制，認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的工作，沒(méi)有將業(yè)務(wù)流程與賬務(wù)控制相結(jié)合，忽略了組織架構(gòu)、決策機(jī)制、人員資質(zhì)與崗位授權(quán)等控制環(huán)境對(duì)財(cái)務(wù)控制的影響；三是將財(cái)務(wù)控制預(yù)算化，將財(cái)務(wù)控制等同于財(cái)政部門的預(yù)算控制，忽略財(cái)務(wù)部門在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的事前計(jì)劃、事中控制、事后分析的監(jiān)督管理作用，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱；其二，將內(nèi)部控制復(fù)雜化。認(rèn)為內(nèi)部控制措施過(guò)于復(fù)雜，為實(shí)現(xiàn)牽制而增設(shè)的控制環(huán)節(jié)與控制人員，造成過(guò)度管理，阻礙了業(yè)務(wù)事項(xiàng)的快速有效處置，對(duì)日常工作造成了束縛，不利于提高決策執(zhí)行效率，消極對(duì)待內(nèi)控制度在單位中的貫徹執(zhí)行。

（二）內(nèi)控體系不完整，內(nèi)控效果不明顯

首先，缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)。事業(yè)單位以追求社會(huì)效益為目的，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受內(nèi)外部環(huán)境影響導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)缺乏敏銳性，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。對(duì)單位層面的組織構(gòu)架風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)決策風(fēng)險(xiǎn)、人力資源風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)、收支管理風(fēng)險(xiǎn)、政府采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、合同管理風(fēng)險(xiǎn)等沒(méi)有形成定期的全面客觀評(píng)估機(jī)制，對(duì)部門職責(zé)不清、崗位責(zé)任不明、員工履職能力不足、不相容崗位兼職、關(guān)鍵崗位長(zhǎng)期任職、預(yù)算執(zhí)行偏差等風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象，從體制機(jī)制上防控不夠，容易出現(xiàn)業(yè)務(wù)處理不規(guī)范、控制環(huán)境失衡和管理工作失控的風(fēng)險(xiǎn)。其次，缺乏系統(tǒng)的內(nèi)控制度體系。很少有事業(yè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)的、完整的內(nèi)部控制體系，雖然事業(yè)單位為加強(qiáng)管理，建立了一些內(nèi)控制度，如財(cái)務(wù)管理制度、政府采購(gòu)制度、資產(chǎn)管理制度等，但這些制度各有側(cè)重，涉及的范圍缺乏全面性，未能包含全部人員和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，多局限于財(cái)務(wù)管理方面，沒(méi)有形成一個(gè)完整的控制系統(tǒng)和一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的制約鏈條，未建立一個(gè)從資金管控到業(yè)務(wù)管控到權(quán)力管控的層層遞進(jìn)的控制體系，對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)、運(yùn)行與監(jiān)督等問(wèn)題缺乏全面性和深層次的思考。第三，控制執(zhí)行不力。一是缺乏健全的財(cái)務(wù)分析制度和規(guī)范的預(yù)算約束制度，致使事業(yè)單位的預(yù)算編制過(guò)于簡(jiǎn)單，預(yù)算權(quán)威性、計(jì)劃性不強(qiáng)，對(duì)各項(xiàng)支出缺乏預(yù)見(jiàn)性，在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)較大偏差，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支隨意性大、資金效益不明顯；二是缺乏健全的內(nèi)部牽制制度、授權(quán)審批制度、權(quán)力運(yùn)行制度等基本的內(nèi)控制度，財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)上重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過(guò)程參與較少，導(dǎo)致財(cái)務(wù)控制與業(yè)務(wù)辦理脫節(jié)，控制執(zhí)行不力，容易出現(xiàn)管理漏洞，造成廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（一）提升內(nèi)控意識(shí)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)控環(huán)境是保障單位內(nèi)部控制有效實(shí)施的基礎(chǔ)條件，它包括：職業(yè)道德、員工的勝任能力、管理理念和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格、機(jī)構(gòu)設(shè)置與組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利和責(zé)任的分配、人力資源政策與措施、文化建設(shè)以及反舞弊等內(nèi)容，而其中重要內(nèi)容是單位的法人治理結(jié)構(gòu)。單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控體系中居主導(dǎo)地位，作為單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施的負(fù)責(zé)人，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制重視程度，有助于內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)化和內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。單位領(lǐng)導(dǎo)層要積極培育誠(chéng)實(shí)守信的單位文化、強(qiáng)化職業(yè)道德、提升員工執(zhí)業(yè)能力；培育穩(wěn)健的管理理念和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)，制定合理績(jī)效考核目標(biāo)和員工激勵(lì)機(jī)制；更要以身作則，嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制制度，并影響全體職工，共同創(chuàng)造規(guī)范有序的內(nèi)控環(huán)境，才能保障內(nèi)部控制各項(xiàng)制度順利實(shí)施和單位管理服務(wù)目標(biāo)和整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）健全內(nèi)控體系，建立高效內(nèi)控機(jī)制

首先，建立健全適合單位實(shí)際的具備實(shí)際操作意義的內(nèi)控運(yùn)行制約機(jī)制，是開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)和框架，主要包括：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策機(jī)制、內(nèi)控管理職責(zé)分工機(jī)制、崗位交流輪換機(jī)制、關(guān)鍵崗位責(zé)任機(jī)制、財(cái)務(wù)信息編報(bào)要求、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)等，在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中運(yùn)用不相容崗位分離控制、授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、流程控制、會(huì)計(jì)及單據(jù)控制、信息系統(tǒng)管理控制、績(jī)效管理等控制方法，將制度與控制貫穿于業(yè)務(wù)活動(dòng)中，使任何決策或業(yè)務(wù)工作都有案可查，防范可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)，防止權(quán)力濫用。其次，梳理單位主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理制度，厘清業(yè)務(wù)活動(dòng)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)單位自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)置合理的業(yè)務(wù)流程。事業(yè)單位的內(nèi)部控制程序應(yīng)覆蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)和所有相關(guān)崗位：一是繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖。按照崗位、環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)制約的原則，對(duì)每項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)的分布、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行分析，按照工作程序制作流程圖。使權(quán)力運(yùn)行軌跡、工作運(yùn)轉(zhuǎn)程序清晰可見(jiàn)，促進(jìn)權(quán)力按照科學(xué)嚴(yán)密的程序規(guī)范運(yùn)行。二是依據(jù)流程設(shè)置崗位。內(nèi)部各機(jī)構(gòu)和崗位的設(shè)置準(zhǔn)確合理，根據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的需要設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)和部門，確保單位中不相容機(jī)構(gòu)和崗位之間的相互制約和監(jiān)督。三是合理分權(quán)、適當(dāng)授權(quán)。對(duì)流程中所有崗位環(huán)節(jié)的任務(wù)進(jìn)行具體細(xì)化、包括做什么、怎么做、完成時(shí)限等，將職責(zé)權(quán)限科學(xué)合理劃分并充分授權(quán)，避免因授權(quán)不當(dāng)，造成權(quán)力重疊、內(nèi)耗嚴(yán)重、效率低下或相互推諉、無(wú)人履責(zé)的失衡現(xiàn)象。只有將內(nèi)控制度進(jìn)行流程化設(shè)計(jì)并達(dá)到常態(tài)化，才能真正實(shí)現(xiàn)從“人治”管理向“法治”管理和科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變。第三，強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制與信息公開(kāi)。針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制可能存在的漏洞及管理不嚴(yán)等問(wèn)題，一是加強(qiáng)資金的預(yù)算管理，健全單位內(nèi)部的資金預(yù)算體系，加強(qiáng)單位預(yù)算執(zhí)行、決算分析工作，建立健全預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制；二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制與業(yè)務(wù)實(shí)踐的溝通，根據(jù)財(cái)務(wù)政策指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作辦理，并積極發(fā)揮財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)服務(wù)于業(yè)務(wù)工作實(shí)踐。財(cái)務(wù)人員要融入業(yè)務(wù)工作，不能只提供低價(jià)值的會(huì)計(jì)核算服務(wù)，要向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型，了解業(yè)務(wù)流程，把握業(yè)務(wù)全貌，才能有效實(shí)施財(cái)務(wù)控制；三是強(qiáng)化財(cái)務(wù)事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后監(jiān)督作用，事前對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)收益評(píng)估等進(jìn)行可行性分析和資金預(yù)算，加強(qiáng)事中成本控制和與預(yù)算偏差的原因分析并及時(shí)調(diào)整，事后對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行效益評(píng)價(jià)與分析；四是加強(qiáng)信息溝通與公開(kāi)。事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，對(duì)財(cái)務(wù)政策執(zhí)行與業(yè)務(wù)辦理程序進(jìn)行信息公開(kāi)，運(yùn)作信息化手段對(duì)工作事項(xiàng)處理進(jìn)行過(guò)程控制，減少人為因素，杜絕因信息不暢導(dǎo)致的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。第四，開(kāi)展內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)。單位對(duì)內(nèi)部控制體系的建立、組織、實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其健全性、合理性和有效性進(jìn)行評(píng)估，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。一是設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門對(duì)單位內(nèi)部控制組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳培訓(xùn)情況、內(nèi)部控制相關(guān)制度的建設(shè)和落實(shí)情況、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、定級(jí)和應(yīng)對(duì)情況、內(nèi)部控制自我評(píng)估情況等進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，防止控制失效。二是定期對(duì)內(nèi)部控制狀況進(jìn)行評(píng)審。診斷內(nèi)部控制缺陷，對(duì)主要業(yè)務(wù)活動(dòng)中的控制要點(diǎn)、控制標(biāo)準(zhǔn)和控制方法是否合理有效進(jìn)行評(píng)估，防止控制冗雜。三是根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行內(nèi)控合理化改進(jìn)。既保證業(yè)務(wù)活動(dòng)高質(zhì)高效的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，又保障業(yè)務(wù)活動(dòng)在內(nèi)部控制的約束下，合法合規(guī)地實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化，保障控制效益。

四、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部控制為事業(yè)單位提升現(xiàn)代化管理水平提供了解決方案，如何運(yùn)用好實(shí)施好還要根據(jù)單位實(shí)際，有智慧地探索。隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)事業(yè)單位的治理水平與公共服務(wù)能力提出更高的要求，建立科學(xué)的內(nèi)部控制體系，將有力地促進(jìn)事業(yè)單位健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[3]《行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的建議》徐少勤福建省莆田市財(cái)政局

作者:劉文健 單位:湖南省衛(wèi)生計(jì)生委藥具管理服務(wù)中心