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摘要：隨著新《中華人民共和國檔案法》對電子檔案合法地位的確立，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》對電子檔案單套制歸檔的明確，特別是國家檔案局對多個單套制試點單位的驗收通過，給雙軌制下的雙套制歸檔帶來一定的沖擊和挑戰，也把城建檔案單套制歸檔工作帶入了電子檔案的新階段。

關鍵詞：雙套制；單套制；城建檔案；電子檔案

一、城建檔案雙套制產生的歷史背景及原因

城建檔案雙套制的產生由來已久，早在20世紀60年代、70年代就有把重要的基建工程檔案復制雙套乃至多套進行保存的做法。1961年5月23日，原國家建筑工程部在《關于基本建設檔案中竣工圖編制問題的暫行規定的通知》中就有規定：“竣工圖二份，其中一份由建設單位作為技術檔案妥善保管，一份隨同竣工驗收文件報送上級主管機關歸檔。”1982年，原國家基本建設委員會發布的文件《關于編制基本建設工程竣工圖的幾項暫行規定》中也有類似的條款：“大中型建設項目和城市住宅小區建設的竣工圖，不得少于兩套，一套移交生產使用單位保管，一套交給主管部門或技術檔案部門長期保存，關系到全國性特別重要的建設項目（如首都機場、南京長江大橋等），應增交一套給國家檔案館保存，小型建設項目的竣工圖不得少于一套，移交生產使用單位保管[1]?！庇捎谥贫鹊纫幎ㄐ缘募s束，所以自城建檔案館成立，建設工程檔案一式多份，至少是建設單位和城建檔案館各保存一套的體制，一直延續至今。這種管理體制既滿足了建設單位在日常管理、維護與改造中對工程檔案的需求，也滿足了城市建設管理部門和社會對工程檔案的需要。其實，城建檔案雙套或多套不單是體現在數量上，還體現在不同載體上。城建檔案館實際上一直運行著紙質檔案、照片檔案、錄像檔案以及縮微等不同保管方式的多套制。產生雙套制的原因比較復雜。從宏觀政策層面，黨中央、國務院一直高度重視信息化工作；從法律法規層面，雙套制是電子文件的法律地位及憑證性有待進一步確認的產物；從信息技術和信息化建設層面，20世紀90年代以來，隨著政府信息化、辦公自動化及各類電子業務系統的應用，電子文件開始在辦公業務及其他業務系統中大量出現，建設行業也形成了數量巨大的建設電子文件，但是電子文件的可靠性和證據力方面難以保障。因此，城建檔案館在接收紙質檔案的同時必須開展電子文件的接收。從傳統檔案管理的視角來看，電子文件不可信任，不可作為長期保存的對象，因此，出于對文件證據要求及長久可讀的考慮，將電子文件轉換成紙質文件實行“雙套歸檔”，即以某種形式（主要是打?。㈦娮游募袒絺鹘y存儲介質（主要是紙張）上，這是電子文件環境下賦予“雙套制”的含義。這一階段關于文件管理的規定是出于對技術的不信任和傳統管理模式的路徑依賴，實行“雙套制”來彌補電子文件的缺陷，將具有保存價值的電子文件轉化為紙質文件并且同時保存文件的兩種版本，實行“雙套歸檔”[2]。

二、城建檔案雙套制的發展歷程

城建檔案雙套制是21世紀初提出的專指性概念，指電子檔案與紙質檔案雙套保存的制度與方法。從根本上講是我國的檔案工作紙質文件時代向電子文件時代過渡階段的產物。原來意義的雙套制或多套制反映在紙質檔案上，紙質檔案載體穩定，信息可靠。隨著時代的發展，電子計算機的廣泛運用，電子文件在城市規劃、建設、管理中大量涌現，城建檔案工作中心不再僅僅是圍繞紙質檔案的傳統檔案管理，也包括電子文件檔案資料的管理。電子檔案的出現，使傳統的城建檔案管理模式受到了挑戰。早在2007年9月5日，原建設部發布了行業標準《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T117-2007）（以下簡稱《電子規范》），并于2008年1月1日起開始實施。其中第7.2.2條規定：列入城建檔案館（室）接收范圍的建設工程，建設單位向城建檔案館（室）移交工程紙質檔案時，應當同時移交一套工程電子檔案。這意味著建設系統各行業、專業管理部門和工程建設單位應該向城建檔案館（室）移交紙質的和電子的兩套不同載體的檔案。這就是城建檔案的“雙套制”。這里的雙套制，是指同一份文件的紙質版本和電子版本同時歸檔后二者共同處于存儲和可利用狀態，亦稱為“雙套歸檔”。這是第一次對“雙套歸檔”的提法和定義。雙套制的推行既是機遇也是挑戰，經過14年的運行，為城建檔案事業的發展破解了諸多難題。2017年4月11日，住房和城鄉建設部發布了修訂后的《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T117-2017），其中第3.0.4條規定：對列入城建檔案管理機構接收范圍的工程，應在國家規定的期限內，將建設工程電子檔案與紙質檔案同步向當地城建檔案管理機構移交。第6.1.2條規定：列入城建檔案管理機構接收范圍的建設工程，建設單位應按規定向城建檔案管理機構移交一套符合要求的工程電子檔案，建設單位組織工程竣工驗收前，當地城建檔案管理機構應對工程電子檔案進行預驗收。這些條款對移交工程電子檔案再次明確。2020年3月1日起實施的《建設工程文件歸檔規范》（GB/T50328-2019）第3.0.3條規定：每項建設工程應編制一套電子檔案，隨紙質檔案一并移交城建檔案管理機構。該規范性文件不但明確建設工程要移交工程電子檔案，而且對建設工程電子文件的歸檔格式和歸檔電子文件存儲媒介也有要求。這就是采用紙質檔案和電子檔案的雙套制管理，即在收集、保管好電子檔案的同時，還要管好紙質檔案?！峨娮右幏丁泛汀督ㄔO工程文件歸檔規范》的發布與實施把雙套制由實踐層面提升到理論層面和制度層面，并由技術規范來約束。

三、雙套制歸檔向單套制歸檔轉化

在政策法規的約束下，各地城建檔案館結合當地實際情況不同程度執行雙套制歸檔，經過實際運行，伴隨著信息技術的飛速發展，雙套制、單套制的優點和不足分別呈現。經過“十三五”時期單套制的試點單位嘗試和技術上的突破，加之雙套制運行的成本加大，實行單套制歸檔的呼聲隨之增強，國家政策傾向性也較明顯。單套制歸檔的動力首先來源于人們對實現電子文件管理目標和降低成本提高效率的雙重考慮。由于雙套制在保障電子文件“四性”方面的不足與隱患，以及所需付出的成本與代價使它無法勝任管理電子文件的使命[3]，因此人們亟須以另一種歸檔保存方式來應對這一時代命題。城建檔案的管理對象在相當長一段時間內將是電子檔案與紙質檔案并重，其工作方式和手段以計算機和手工同時并進，而從長遠來看，將向著以電子檔案為主、紙質檔案為輔，以計算機為主要管理方式和手段的目標發展[4]。兩者在轉化的過程中當然要有完善的法律保障、科學的管理手段和先進的技術支持，以確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，這樣才能完全實現單套制歸檔。

四、單套制與雙套制長期共存的必要性

（一）紙質文件和電子文件的特性決定其共存

紙質文件最大的特點是閱讀的直觀性，無需借助任何設備。此外，紙質文件從起草到簽發到歸檔或銷毀以及長期保存的整個生命周期內，其每個環節都有嚴格的管理和完善的制度，從而保證了紙質文件的品質，其憑證價值也是不言而喻的。但紙質檔案必須通過大量的后期加工，如著錄、數字化、字符識別等才能實現計算機管理和網絡傳遞。電子文件除法律地位和憑證性需進一步確認外，與紙質文件、檔案相比，具有：信息的非人工識讀性、對計算機與應用系統的依賴性、信息與特定載體之間的可分離性、信息的可操作性、信息存儲的高密度等特點，從而為我們提供紙質文件所不能比擬的全文檢索、網絡傳輸、快速復制、多用戶同時利用等功能。從某種意義上講，紙質文件和電子文件的特性決定其共存的現實，雙套制也正好融合、發揮了紙質檔案和電子檔案各自的優勢。既可發揮高效存取檢索功能，又可保障檔案的憑證價值作用實現?？梢姡p套制有其存在的必要性和合理性，對此不能簡單否定。在電子檔案的局限未得到根本克服之前，在電子檔案的法律地位未得到完全確認之前，應該實行雙套制，至少對重要檔案、珍貴檔案應該實行雙套制。雙套制的存在，也意味著電子檔案與紙質檔案將成為未來檔案館館藏結構的一大特點[5]。

（二）雙套制是向單套制過渡的產物

用發展的眼光看問題，在信息時代電子檔案無疑給檔案工作帶來了極大便利，但是電子檔案能否完全取代紙質檔案還需要時間檢驗。電子檔案缺乏穩定性，對電子設備的高度依賴性與檔案存儲要求的穩定性和可靠性不符；紙質檔案原始性強，電子檔案信息量大、共享性強；電子檔案的開發和利用需要強大的資金支持，紙質檔案經過長期的發展，已經具備成熟完善的管理流程和模式，相對投入的資金較少。紙質檔案和電子檔案都是社會所需要的，紙質檔案和電子檔案兩者各有優勢且兩者的優勢不能替代。一套完整的城建檔案歸檔需要涉及“五方”責任主體，“五方”責任主體、城建行政主管部門、城建檔案館必須在同一個管理平臺上，才能實現電子檔案在線接收、歸檔。雙套制歸檔對于廣大的城建文件形成單位、城建檔案館來講，是實行完全電子文件單套制的過渡產物。

五、單套制取代雙套制的必然性

（一）法律法規和標準規范制度健全

《建設電子檔案元數據標準》（CJJ/T187-2012）和《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T117-2017）都對建設電子文件的形成、歸檔，以及建設電子檔案的移交、接收、保管、利用等提出了新要求，強調同步歸檔原始格式的電子文件，同時對歸檔的電子文件進行固化處理。2019年住房和城鄉建設部發布的《建設工程文件歸檔規范》（GB/T50328-2019），進一步指導、規范、推動了建設電子檔案歸檔工作的開展。2021年實施的新《中華人民共和國檔案法》確立了電子檔案的合法地位和憑證作用，指出“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，同時強調“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”，從法律的角度維護了電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性。由此可見，電子文件單套歸檔、保存和利用已經具備了充分的法律依據。

（二）技術能力逐漸趨于成熟

杭州市城建檔案館作為全國城建檔案館中唯一參與“電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點工作”的專業館，已于2021年11月經國家檔案局專家組驗收通過。說明工程檔案接收方式、時間戳技術、數據交換技術、接收標準規范、“四性”檢測以及接收平臺建設技術過關，工程建設電子檔案單套歸檔管理平臺功能齊全、運行穩定。杭州市城建檔案館有關單套制管理的標準規范文件、技術和管理經驗可以在全國推廣，為其他城建檔案館實行單套制歸檔提供技術與實踐支撐。

（三）政策導向明確

2016年4月，國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》指出：“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點。”同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家電子文件管理“十三五”規劃》的通知，也提出開展電子檔案單套制、單軌制管理試點。經過五年的試點，電子文件歸檔和電子檔案管理工作取得重要成果。2021年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出：切實推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式單套制歸檔。推進企業事業單位電子文件單套制歸檔從會計系統向管理系統、工程技術系統、科研系統等更廣泛領域推廣。全面開展電子檔案移交接收工作，實現電子檔案應收盡收。在上述政策導向之下，電子文件、電子檔案單套制歸檔、單軌運行將是必然趨勢。

（四）符合數字化時代的客觀要求

在數字時代，各種互聯網信息技術、大數據技術、人工智能技術等讓社會環境發生了巨大變化。電子文件與電子檔案單套制歸檔在國內外已有不少實踐經驗，電子檔案單套制歸檔成為國家檔案管理的終極目標。在全球新冠肺炎疫情常態化的背景下，北京等多家城建檔案館推行“在線辦公”“無紙化辦公”，增強了在線接收電子檔案、單套制歸檔工作的實踐和探索。

（五）解決有限庫房與無限增量之間的矛盾

隨著城市建設的加快和規模的不斷擴大，新產生的各類城建檔案數量龐大。檔案庫房空間是有限的，檔案數量的增長卻是無限的，繼續無差別地實行“雙套制”將使檔案庫房容量日漸飽和，庫容不足的問題日益凸顯。而單套制歸檔相對于雙套制歸檔的體積優勢不言而喻，可以從根本上解決檔案館庫房不足的問題?？傊墙n案無論實行雙套制還是單套制，都是實現信息化發展城建檔案載體多元化的必然產物，同時也是紙質、電子檔案運行在不同系統和環境下的合理解決方案。說到底，能為未來生產、設計、決策帶來真實性、安全性、完整性和可用性的信息，就是最好的歸檔方式。我們要清醒地認識到，對于整個社會來講，雙套制歸檔是過渡產物，電子文件終將取代紙質文件。綜合考慮政策導向、技術成就、信息化普及等多方面因素，筆者更傾向于城建檔案的雙套制與單套制并行持續一個較長時期，等待建設電子文件管理體制健全，應用元數據技術、電子簽名技術、加密技術、身份認證技術、長期保存技術、大規模數據遷移技術等完全成熟時再實行城建檔案的單套制歸檔，這樣更穩妥一些。

參考文獻：

[1]周建民.城建檔案雙套制與雙軌制[J].城建檔案，2009（5）：5-9.

[2]肖秋會，湯俊妹，許曉彤.文件管理雙軌制、雙套制、單軌制、單套制辨析[J].中國檔案，2021（4）：70-72.

[3]馮惠玲.走向單軌制電子文件管理[J].檔案學研究，2019（1）：88-94.

[4]胡惠.城建檔案的“雙套制”管理[J].城建檔案，2007（4）：10-11.

[5]劉智勇.數字化時代檔案雙套制問題再探討[J].四川檔案，2003（6）：6-7.

作者:陳瑩 單位:撫順市城市建設發展促進中心