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作者：祝馬鑫
中央集權(quán)君主專制的管理體制是怎樣確立的，這種體制從世界范圍看有何特色，這種體制的結(jié)構(gòu)和機(jī)制存在什么問題，這些問題都有待于從理論上加以研究。現(xiàn)將個人一些不成熟的意見發(fā)表出來，敬請各位學(xué)者、專家、讀者批評指正。
一、變法運動與中央集權(quán)管理體制的確立
戰(zhàn)國時期，中國社會進(jìn)入了封建社會。其重要標(biāo)志之一，是春秋中晚期各國強(qiáng)卿在其領(lǐng)地內(nèi)所推行的中央集權(quán)君主專制體制通過變法運動而制度化系統(tǒng)化了。各國變法的內(nèi)容、深度、側(cè)重點及其先后雖有所不同，但變法的目的及其實質(zhì)都是用以郡縣制為特征的中央集權(quán)的封建君主專制取代宗法等級君主制，這種政治體制的變革又以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革為前提，并且用法的形式使經(jīng)濟(jì)變革法制化，因此，變法的內(nèi)容既有政治的也有經(jīng)濟(jì)的，變法的要點如下:
第一，用郡縣制取代分封制，以實現(xiàn)封建君主中央集權(quán)的目的。分封制時代的社會本質(zhì)上是一種小國寡民的社會，各級君主的專制權(quán)力受到空間范圍的限制。各級封君對國土的管理分成兩部分:一為直接統(tǒng)治區(qū)，如天子的王徽、諸侯的“公室”、卿大夫之“家室”;一為間接控制區(qū)，如天子封給諸侯，或諸侯賜給卿大夫的土地。在這種體制下，封君的專制權(quán)力在直接統(tǒng)治區(qū)是完整的;在間接控制區(qū)，因國家主權(quán)受到空間的分割，其專制權(quán)力受到限制。一般講，當(dāng)下級封君依禮制盡到臣下的義務(wù)后，上級封君就無權(quán)插手其內(nèi)部的事務(wù)?？たh制解決了分封制下君主權(quán)力在國家結(jié)構(gòu)上的有限性。地方長官不再是封君，其職位不能世襲，國君可以撤換，因而由職位所派生的權(quán)力也不是永恒的;同時，地方長官所掌握的主要是行政執(zhí)行權(quán)，決策權(quán)仍在中央，在決策上雖因地制宜有一定處置權(quán)，但權(quán)力極其有限。這樣一來，國君的意志便可貫徹到各級政府及社會各方面，包括最基礎(chǔ)的行政組織—鄉(xiāng)里。由此可見，以郡縣制為基礎(chǔ)的封建君主中央集權(quán)制的專制權(quán)力比分封制下的君主專制權(quán)力要大得多。
第二，廢井田，承認(rèn)土地私有制，以奠定封建中央集權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。據(jù)《漢書•食貨志》記載:“秦用商鞍之法，改帝王之制，除井田，民得買賣”。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點，允許土地買賣是土地私有制的一種標(biāo)志。土地私有必然引起土地兼并的發(fā)生，造成庶民的分化，一部分人上升為地主，一部分人成為流民或佃農(nóng)，還有一部分人成為處于分化邊緣的自耕農(nóng)。在這種情況下，如果廢除土地私有制，將歷史又倒退回去，不僅會遭到地主、商人、官僚的反對，甚至廣大的自耕農(nóng)也會起來反對。如果要維持土地私有制，失去土地的流民、佃農(nóng)跟奴隸社會的庶民不同，有較大的人身自由，他們會集體行動起來，則成為破壞生產(chǎn)的潛在力量。在這種嚴(yán)重的階級斗爭格局下，需要一個表面凌駕于社會之上維護(hù)私有秩序的保護(hù)神—封建中央集權(quán)制國家。此外，土地兼并還帶來另一個結(jié)果，即國家賦稅、兵役、勞役的減少。按照法律，地主和自耕農(nóng)作為編戶齊民都應(yīng)承擔(dān)國家的賦役，然地主通過和官僚勾結(jié)或直接為官以逃避賦役。不僅如此，依附地主的奴蟀、徒附、佃客等人口在豪強(qiáng)地主勢力隱瞞保護(hù)下，也可以逃避國家的賦稅，故大量的賦役都轉(zhuǎn)嫁到自耕農(nóng)身上。過重的賦役又會造成自耕農(nóng)破產(chǎn)，從而造成國家賦役減少。故從商較變法以來到秦漢歷屆政府都實行“以農(nóng)為本”、“重農(nóng)抑商”的經(jīng)濟(jì)政策，并采取各種財政、行政的手段打擊豪強(qiáng)地主、商人、官僚對土地的兼并，保護(hù)自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)，從而在一定程度上和期限內(nèi)，使地主和自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)保持大體協(xié)調(diào)發(fā)展，減緩自耕農(nóng)破產(chǎn)而淪為流民的過程，降低農(nóng)民起義爆發(fā)的頻率。從這里可以看出，封建中央集權(quán)政府在一定范圍內(nèi)為適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展在調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系緩和階級矛盾方面能發(fā)揮一定的作用。
第三，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變革以及社會階級結(jié)構(gòu)的變化，各國均頒布法律，依法治民。由于等級君主制的解體，井田制的廢除，庶民的社會身份得到提高，人身自由得到加強(qiáng);另一方面，土地兼并造成自耕農(nóng)破產(chǎn)以及階級結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，人們階級地位有的上升，有的下降，造成社會動蕩不安，要求加強(qiáng)國家的社會管理職能，許多重大的社會沖突，甚至要求國君親自來仲裁。這時僅依靠以禮制為基礎(chǔ)的習(xí)慣法來處理新的社會間題是不行的，于是各國紛紛制定新的成文法作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，如魏國制定的《法經(jīng)》，較明顯地體現(xiàn)地主階級的法律意志。該法共分《盜》、《賊》、《捕》、《雜》、《具》等法。其中以《盜》、《賊》兩篇為核心，正如《晉書•刑法志》評述的，“王者之政莫急于盜、賊”，封建社會法律的核心是保護(hù)以地主土地所有制為主要內(nèi)容的私有制。故李哩的《法經(jīng)》經(jīng)商鞍增修而在秦國推行，以后成為我國封建社會法律的基礎(chǔ)。
第四，實行官僚制，廢除世卿世祿制，這是各國變法中貴族勢力與新興地主階級斗爭的焦點。李埋提出“食有勞而祿有功”，吳起提出“廢公族疏遠(yuǎn)者”，其核心是剝奪舊貴族的特權(quán)，以便讓那些從庶民中產(chǎn)生的新興地主階級的代表人物掌握政權(quán)。其次，廢除世卿世祿制實行官僚制，是封建君主中央集權(quán)管理體制的需要。所謂官僚制，實際是春秋及其以前在卿大夫家臣制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新人事管理體制。其特點:1.官職不能世襲，而只能依憑能力和功勞由國家授予;2.官吏只能依據(jù)法律以及上級的規(guī)定行使自己的職權(quán);3.通過“上計”來考核官吏;4.依據(jù)官吏的實績予以獎懲或升降;5.用律祿制取代食封制。君主通過官僚制便能完整地控制國家的人事權(quán)，從而達(dá)到君主“執(zhí)要”、群臣“四方來效”的目的，實現(xiàn)中央集權(quán)。
二、中國封建中央集權(quán)管理體制的特色
封建中央集權(quán)并非中國獨有的制度，西歐封建時代也有過;與西歐相比，中國封建中央集權(quán)的管理體制有自己的特色。
第一，中國的封建中央集權(quán)體制時間長，僅以秦統(tǒng)一的公元前221年算起到1840年鴉片戰(zhàn)爭為止，封建中央集權(quán)制達(dá)2061年。不僅時間長，而且是我國封建社會唯一的政體形式。西歐則不同，西歐封建社會有領(lǐng)主制、貴族民主制、等級代表君主制以及中央集權(quán)的君主專制。西歐的封建中央集權(quán)只是封建社會走向資本主義社會的一種過渡形態(tài)。在12個世紀(jì)的封建社會中，英國中央集權(quán)的君主專制僅占150多年，法國僅占200多年。
第二，無論在中國還是在西歐，中央集權(quán)的封建君主專制的基本特征是國家權(quán)力高度集中于君主個人，然集中的程度有所差別。比如在西歐，立法與司法權(quán)基本上為各國國王所控制，但由于等級代表君主制時代的代表會議在君主專制時代繼續(xù)存在，如英國的巴立門、法國的三級會議，當(dāng)國王實施立法、司法權(quán)時，多少還是受到代表會議的干擾，在中國就不存在這種干擾?；实鄣?ldquo;圣旨”在通常情況下就是法律，任何人不得“抗”旨。國君對立法權(quán)掌握的程度也有所不同，西歐的專制君主從未取得唯一立法者的資格，國王在懲治臣民時常受到羅馬法、習(xí)慣法以及等級代表會的限制。在行政、人事權(quán)上，中國皇帝可以“乾綱獨斷”，在西歐則情況不一樣，當(dāng)一些人用錢買得官職后，就成為世襲官，國王無法贖回。在財政上，西歐專制君主從來沒有取得完全的征稅權(quán);在中國則不同，“中外之財，皆陛下(皇帝)府庫’，①。#p#分頁標(biāo)題#e#
第三，思想控制方法的不同。任何國家的行政管理，除了通過制度運用政治的或行政的手段強(qiáng)行控制人們的社會行為之外，還必須通過控制思想意識來控制人們的社會行為，使之自覺地遵守社會的規(guī)范。就后者而言，西歐和中國是不同的。在西歐，專制政府只能通過行政手段來管理國家，至于思想上的控制只能交給神職人員即教會來管理，即使像英王伊麗莎白能自任英國教會首領(lǐng)，在其頒布的《英國國教信條》中，也得承認(rèn)國王“無權(quán)宣揚神語和舉行圣禮”，無法取得上帝代言人的資格。在中國則不同，思想領(lǐng)域的控制權(quán)并沒有全部交給神職人員;相反，依據(jù)中國君權(quán)神授的觀點，皇帝之權(quán)直接來自神賜，皇帝稱為天子，無須經(jīng)神職人員為中介，包括神職人員在內(nèi)奉皇帝為精神領(lǐng)袖，即使像我國實行政教合一的西藏地方政府，達(dá)賴、班禪活佛只有經(jīng)清朝皇帝頒賜金冊金印后，方能取得政教合一領(lǐng)袖的地位。當(dāng)然這不是說，宗教意識在中國沒有影響，相反，影響中國人思想行為的宗教很多。但它們對人們思想意識的控制只起配角的作用，在中國起主角作用的意識形態(tài)是儒家思想，儒家思想影響人的方法也不同于宗教，它不是用“出世”的虛幻的宗教信條，而是用“入世”即面向現(xiàn)實的宗法倫理觀念及儒家禮教去規(guī)范人的思想與行為。第四，中國自戰(zhàn)國秦漢開始，逐漸形成對官吏的選撥、任用、律祿、考課、退休、休假等一套嚴(yán)密完善的官僚制度，這也是中國封建社會國家管理體制的一大特色。象中國這樣，以文官為主，進(jìn)而以儒生為主建立一套專業(yè)化的職業(yè)官僚的作法，在古代或中世紀(jì)是絕無僅有的。西歐直到進(jìn)入資本主義社會之后，才出現(xiàn)系統(tǒng)的文官制度。
三、中國封建管理體制內(nèi)在結(jié)構(gòu)機(jī)制的剖析
從戰(zhàn)國至清，除個別時期外，中國社會都保持了統(tǒng)一王朝的中央集權(quán)的體制，如秦、漢、西晉、隋唐、北宋、元、明、清;即使在分裂時期，各分裂小朝廷也維護(hù)中央集權(quán)的體制，如戰(zhàn)國、三國、東晉、十六國、南北朝、五代、南宋、遼、金、西夏?？梢娦姓芾眢w制是穩(wěn)定的，但穩(wěn)定并不是不發(fā)展。由于這種體制內(nèi)在的矛盾及環(huán)境的變化，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)各要素間的關(guān)系、功能都發(fā)生變化，現(xiàn)對中央集權(quán)的君主專政的管理體制內(nèi)在結(jié)構(gòu)各要素及其運行機(jī)制進(jìn)行剖析。
第一，中國封建中央集權(quán)專制體制矛盾之一是皇權(quán)與相權(quán)的矛盾。“專制”一詞最早見于希臘語，意為把權(quán)力授予一人的一種治國方式，并無貶意。中國封建君主專制從法理上講也是如此，國家一切大事最后也由皇帝裁決。中國封建社會都是一些大王朝，地大物博，千頭萬緒，憑一人之精力“日理萬機(jī)”是不可能的.從政務(wù)操作的角度講，非分權(quán)不可，于是便設(shè)立“助理萬機(jī)”的垂相(或宰相)，但皇帝與垂相的分權(quán)在概念上是模糊的，就秦漢而言，秦皇漢武既充當(dāng)國家元首，又充當(dāng)政府首腦;但就一般情況說，皇帝所扮演的國家元首角色成分重而扮演政府首腦的成分輕，政府首腦角色主要由皿相扮演。遇上權(quán)相，往往把君主置于傀儡位置，垂相抓權(quán)之后，不僅跟皇帝發(fā)生矛盾，而且也引起官僚集團(tuán)內(nèi)部不滿。當(dāng)然，皇權(quán)與相權(quán)依具體歷史環(huán)境，權(quán)力消長和相互制約存在著起伏變化，以實現(xiàn)封建權(quán)力的自我調(diào)節(jié);但從行政體制總的發(fā)展趨向看，皇權(quán)一步步擴(kuò)大，相權(quán)一步步縮小，其變化按兩種方式進(jìn)行:
一是用更替輔佐機(jī)構(gòu)來削弱相權(quán)。當(dāng)皇帝發(fā)現(xiàn)宰相權(quán)力威脅皇權(quán)時，便在施政過程中將一部分權(quán)力收回，交給近侍文秘人員。由于近侍能聽皇帝的話，其人員不斷擴(kuò)充，其組織分工日益嚴(yán)密，于是近侍人員逐漸演化成新的宰相機(jī)關(guān)而頂替原有宰相機(jī)構(gòu)。新宰相權(quán)力過大時，又從近侍中再提拔一批新人物構(gòu)成更新的宰相機(jī)構(gòu)以頂替前一段的新宰相機(jī)構(gòu)。如東漢尚書臺頂替西漢三公宰相，中書門下頂替尚書省，翰林院削奪中書門下，樞密使削奪翰林院等。
二是使宰相職權(quán)分散化。比如，由漢初的垂相制改為三公宰相制;由尚書臺制變成三省分工共同決策制;三省長官另加“參知政事”、“同三品”、“同平章事”等名目分化相職等。其實決定皇權(quán)與相權(quán)力量消長的根本因素是軍權(quán)歸誰掌握的問題。在秦漢時期，實行征兵制，軍權(quán)是國家的，由皇帝控制，故秦漢皇權(quán)比相權(quán)力量大。然到東漢中后期，募兵制漸成主要制度，軍隊漸為門閥軍人所掌握，出現(xiàn)霸府政治，故魏晉六朝時期，皇帝或因依靠軍閥即霸府支持而當(dāng)上傀儡皇帝，如漢獻(xiàn)帝與曹操;或因皇帝依靠士家大族的支持而登上寶座，而出現(xiàn)“王與馬、共天下”，如東晉之帝司馬睿與大族王導(dǎo)。隋唐行府兵制，皇帝又掌握了軍隊。不過由于隋唐時期士族地主仍有一定實力，故隋與唐初實行三省分權(quán)宰相共同決策的體制，這種體制限制皇權(quán)因素較重。但從唐太宗后，又開始分割相權(quán)。唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)勢力興起，或藩鎮(zhèn)稱帝，或皇帝成藩鎮(zhèn)之傀儡，到宋代行募兵制，但宋太祖吸取藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，采用以文制武的國策，由皇帝直接控制禁軍，皇帝的專制權(quán)力已登峰造極。一方面將中樞機(jī)構(gòu)分成二府三司，另一方面皇帝不同于秦漢的地位，在體制上確定皇帝亦是政府首腦，許多行政事務(wù)由“君主獨斷”。到明清時，公然視相權(quán)為君權(quán)對立物，干脆取消宰相這一職位。
第二，中國封建中央集權(quán)專制體制還存在中央集權(quán)與地方割據(jù)的矛盾。中國封建社會跟歐洲領(lǐng)主制封建社會不同，是地主制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位。不僅自耕農(nóng)，就是地主制下的租佃小農(nóng)，甚至魏晉南北朝時期大莊園中農(nóng)奴化的依附農(nóng)也比歐洲領(lǐng)主制下的農(nóng)奴人身自由要大。在地主制經(jīng)濟(jì)下，因豪強(qiáng)地主兼并土地而激化了農(nóng)民與地主的矛盾，非貴族身份地主無法直接鎮(zhèn)壓農(nóng)民，于是需要一個中央集權(quán)的由大批官僚組成的政府來維護(hù)封建秩序，將農(nóng)民與地主的階級斗爭局限在一定范圍內(nèi)。另方面，豪強(qiáng)地主兼并土地之后，造成自耕農(nóng)減少，自耕農(nóng)的賦役是國家財政的基礎(chǔ)，自耕農(nóng)減少實際動搖了中央政府統(tǒng)治的基礎(chǔ)，當(dāng)中央政府削弱之后，豪強(qiáng)地主與地主官府相勾結(jié)，形成地主割據(jù)勢力，于是便產(chǎn)生中央集權(quán)與地方割據(jù)的矛盾。中國封建社會地方政府行政體制的變革實際是圍繞這一矛盾展開的。從中國封建社會地方政府的結(jié)構(gòu)看，可劃為三個部分:一為具有半自治性質(zhì)的保申鄉(xiāng)里的鄉(xiāng)治組織。所謂半自治性是指這一層級的地方長老具有非官方性質(zhì)的教化功能;至于征收賦役與治安的鄉(xiāng)官則有官方性質(zhì)。這一層級只是國家管理編戶齊民的工具，不會對中央構(gòu)成威脅。二為執(zhí)行地方政務(wù)的基本組織。這一層又可分為兩部分。一是縣，從秦至清一直未變，是“牧民”的“父母官”。另一部分是秦漢的郡，隋唐宋元之州府，明清之府州，它們的特點，一般可直屬朝廷，下領(lǐng)縣，是地方政權(quán)的中堅。這兩部分組織，因其轄區(qū)有限，即使鬧獨立性，也不能對中央構(gòu)成威脅。#p#分頁標(biāo)題#e#
三為連接中央與地方的中介組織。這一層級的危險性最大，所謂中央集權(quán)與地方割據(jù)的矛盾，主要集中在這一層級上，具體講就是漢之州，隋唐之道，宋之路，元明清之行省。漢之州刺史本是監(jiān)察官，職位低于郡太守。因地方豪強(qiáng)地主勢力發(fā)展，農(nóng)民起義爆發(fā)，朝廷迫于形勢，便向刺史放權(quán)，結(jié)果刺史變?yōu)楸瓤たh長官地位高的掌握軍政大權(quán)的州牧，形成尾大不掉的格局。為控制州牧，魏晉南北朝時期又給勢力強(qiáng)大之州牧加官，如都督諸州事、都省府、行臺之名號，實際成為比州牧更難控制的地方政府。到隋唐時，對州上之道這類中介組織實行分權(quán)制，如道區(qū)的都督府、觀察使、節(jié)度使及諸雜使、特差使，均按各自的名義掌握某一方面的權(quán)力，或軍，或某一方面民政，彼此制衡，無法割據(jù)。但安史之亂后，本只掌握地方軍權(quán)的節(jié)度使，在兼各差使的名義下，將軍政大權(quán)集于一身，成為割據(jù)一方的藩鎮(zhèn)，其禍延及五代。宋太祖采取“杯酒釋兵權(quán)”的措施架空節(jié)度使，重新以路為區(qū)劃，仍采分權(quán)制設(shè)轉(zhuǎn)運、提刑、提舉、徑略等四監(jiān)司，但其指導(dǎo)思想是以文臣掌握地方大權(quán)，達(dá)到了中央控制地方的目的。元實行行省制，由行中書省掌握地方軍政大權(quán)。明朝建立后，保持了元之省區(qū)劃，并仿宋之分權(quán)制，不許地方官染指軍隊。清沿襲明代行省制，亦達(dá)到中央有效控制地方的目的。
第三，在中國封建中央集權(quán)專制體制中，中央朝廷職能機(jī)構(gòu)的演化，既與社會結(jié)構(gòu)的變動有關(guān)，又跟皇權(quán)與相權(quán)的矛盾相涉。國家職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖必須隨社會結(jié)構(gòu)的變動而有所改進(jìn);但也應(yīng)看到，它具有一定的歷史惰性。秦漢統(tǒng)一大王朝是從夏商周等級君主結(jié)構(gòu)小朝廷演化而來的，存在歷史的繼承性。比如“君權(quán)神授”、君臣父子尊卑等級的宗法觀念，禮儀制度，直至宮廷建筑布局、策后、立儲、命相的程序儀式等，無不發(fā)端于三代。周天子、諸侯、卿大夫各等級的小朝廷是一種家族式的管理方式，這種方式作為一種歷史痕跡反映到“三公九卿(列卿)”制上。承相不過是國君大家族中的總管家，列卿不過是國君大家族中作了分工辦理宮廷庶務(wù)的聽差。從秦漢列卿的分工看，宮務(wù)職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于公共社會事務(wù)的職能，在列卿中僅治粟內(nèi)史(大司農(nóng))涉及老百姓的事。
但應(yīng)看到，秦漢列卿制度已不適應(yīng)秦漢社會已變化了的社會結(jié)構(gòu)。自從商軼廢井田后，庶民不再是國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)奴隸，已經(jīng)是分化了的編戶齊民，內(nèi)中既有地主，也有自耕農(nóng)。編戶齊民之外，還有奴嬸及依附性的佃農(nóng)。這種社會結(jié)構(gòu)的變動使政府職能發(fā)生變化:其一，政府不再直接組織庶民生產(chǎn)而只管理戶口征收賦稅;其二，廢井田土地兼并加劇，社會沖突激烈，政府處理政治性庶務(wù)的職能加強(qiáng)。作為朝廷大臣的列卿，沒有隨政府職能的變化而改變其職能，仍沿襲舊制管理宮務(wù)為主。而大量的社會庶務(wù)集中在垂相之手，交由垂相府諸曹辦理。同時這種體制還造成君相間的矛盾。因垂相把國家大量的庶務(wù)攬在自己手里，對君主形成威逼之勢。于是皇帝便用尚書臺分曹理事的辦法來削奪相府對國家庶務(wù)的管理。經(jīng)魏晉南北朝的演化，到隋唐形成尚書都省領(lǐng)導(dǎo)下的六部二十四司國家庶務(wù)的主管機(jī)關(guān)，六部尚書升格為朝廷大臣。原先的九卿地位下降，演化成唐代的九寺、五監(jiān)、內(nèi)侍等三省。在職事上有許多部分跟六部重疊，協(xié)調(diào)的辦法是六部掌握政令性的庶務(wù)，寺、監(jiān)、省側(cè)重于事務(wù)性的庶務(wù)。不過，從安史之亂到宋神宗改制之前，有一段插曲?；实蹫榱丝刂普?quán)，想直接控制國家庶務(wù)，便用使職差遣制架空部、寺、監(jiān)、省之權(quán)，由觀察、黝陸、轉(zhuǎn)運、租庸、兩稅、監(jiān)鐵、度支等差遣官插手庶務(wù)，造成庶務(wù)管理的隨意性與混亂。神宗改制，又恢復(fù)了六部、寺監(jiān)的職權(quán)。到明代實行內(nèi)閣制后，六部職權(quán)則進(jìn)一步上升。
第四，中國封建社會的監(jiān)察制度本質(zhì)上并不代表人民來監(jiān)督政府，只不過是皇帝的耳目，故它隨君主專制的發(fā)展日益嚴(yán)密而強(qiáng)化。在秦漢初期，由于離奴隸制等級君主制時代不遠(yuǎn)，雖然皇權(quán)高于一切，但實際上盡相、郡、縣行政官員分權(quán)較多，故此時各個層級都有自己的監(jiān)察部門。就中央而言，名義上由三公之一的御史大夫總攬監(jiān)察之權(quán)，但御史大夫又是副垂相，在實際政務(wù)中側(cè)重在行政方面。故監(jiān)察權(quán)交由居宮中跟皇帝親近的御史中垂掌握。于是御史中垂控制的監(jiān)察官劃于皇帝的系統(tǒng)。此外，承相有司直監(jiān)臨郡縣;郡有督郵監(jiān)臨縣;縣有廷椽監(jiān)臨鄉(xiāng)部;在京徽有司隸校尉監(jiān)臨京師。但到魏晉南北朝后，各行政層級的行政監(jiān)察權(quán)萎縮而將監(jiān)察權(quán)主要集中于以御史中垂為核心的御史臺手中，并明確規(guī)定御史臺為皇帝的耳目機(jī)關(guān)，到隋唐御史臺不僅有彈勸權(quán)，而且正式享有審判權(quán)。到宋代在御史臺系統(tǒng)之外，皇帝又于州府軍監(jiān)中設(shè)專職監(jiān)察官通判。到明清將御史臺改為都察院負(fù)責(zé)監(jiān)察京官，設(shè)十三道監(jiān)察御史監(jiān)察地方，又設(shè)六科給事中進(jìn)駐六部，跟通判一樣，控制行政官員施政過程。三方面監(jiān)察官在皇權(quán)之下又彼此監(jiān)臨。’但應(yīng)指出，專職監(jiān)察官員的完善以皇權(quán)為依托，當(dāng)割據(jù)勢力興起，監(jiān)察制度隨皇權(quán)的衰落而徒具形式。如魏晉南北朝及五代時期，時有此現(xiàn)象發(fā)生。第五，中國封建社會形成的管理官員的制度，是中央集權(quán)管理體制得以實施的組織保證。以地主制經(jīng)濟(jì)為特征的中國封建社會容易產(chǎn)生無政府狀態(tài)。加上龐大帝國自然環(huán)境差異及經(jīng)濟(jì)不平衡，更易出現(xiàn)動亂，沒有中央集權(quán)的嚴(yán)密管理制度來維護(hù)封建秩序不行，有了管理體制沒有龐大隊伍的官僚實施也不行，有了官僚隊伍沒有一套嚴(yán)密的管理官員的制度使之發(fā)揮正常的作用更不行。
中國封建社會官員的管理制度，共分為三大部分，即官員的錄用管理、行為管理、待遇管理。就錄用管理而言，從主體看，漢代是察舉與征辟，魏晉是九品中正，唐宋元明清是科舉。除九品中正適應(yīng)門閥制度的需要，出現(xiàn)“上品無寒門，下品無世族”的弊端外，無論察舉、征辟、科舉，只要是編戶齊民的讀書子弟均有進(jìn)入仕途的機(jī)會。在中國這個上下階層對流頻繁的社會里，這種帶有公平競爭經(jīng)考試當(dāng)官的制度是得人心的。除用上述正途吸引讀書人做官外，還采用任子(門蔭)、譽(yù)選、行伍(軍功)、流外入流、入幕等方式讓不同行業(yè)、不同利益的人群也有當(dāng)官的機(jī)會，這種機(jī)會雖然少，但也能起到安定人心的作用。就行為管理而言，在官員的獎懲默陸上，既有論功行賞、按能力升遷的考績獎險制度，又有按年資提拔、論親疏獎階的保障制度。在中國這個小生產(chǎn)者的大海里，由于一定程度的商品生產(chǎn)及其產(chǎn)生的土地兼并給小農(nóng)的安全造成極大壓力，人們很容易求助于以血緣為紐帶的宗法制度予以保護(hù)。于是地方上極易形成邦派，地方官員很易屈服地方豪強(qiáng)勢力的壓力與中央政府陽奉陰為，妨礙中央集權(quán)，于是歷代政府都采用了回避制度使中央的號令得以貫徹。就待遇管理而言，實行品秩傣祿的職階分類管理。既有劃分等級的品秩、勛爵制度，以照顧具有不同資歷、功勞、血統(tǒng)關(guān)系的人;又有分配利益的散官(寄祿官)制度和滿足管理要求的職事官制度。#p#分頁標(biāo)題#e#
總之，通過上述三方面對官員的管理，再加上監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行人事監(jiān)督，來調(diào)節(jié)封建社會各階級階層的矛盾，以弱化社會內(nèi)部的摩擦，使官僚隊伍按封建統(tǒng)治的要求形成合力。第六，在中國封建中央集權(quán)行政管理體制中還存在調(diào)節(jié)君主專制弊端的機(jī)制。中國中央集權(quán)的君主政體確實存在皇權(quán)得到不斷強(qiáng)化的總趨勢，甚至達(dá)到無所不統(tǒng)的地步，但“無所不統(tǒng)”是就國事范圍而言的，就皇權(quán)性質(zhì)而言，僅“威柄”二字。正如宋代翰林學(xué)士宋緩所言:“帝王御天下，在總攬威柄”⑧。帝王跟尋常人一樣存在喜怒哀樂，存在思想的主觀性、片面性和表面性。故也時常出現(xiàn)一些奸按利用皇帝心理上的弱點而“弄權(quán)”的現(xiàn)象。為防止君上大權(quán)旁落于奸臣之手，還需要有一套制度加以防犯。這就是林栗所講的原則:“人主蕊權(quán)、大臣審權(quán)、爭臣議權(quán)峋。所謂“菠權(quán)”，指君主依“貴在執(zhí)要”的精神對國家行政蓄臨控制之權(quán);所謂“審權(quán)”，指中樞機(jī)關(guān)的大臣對君主的決策有審議之權(quán);所謂“議權(quán)”，指法令頒行時，諫官和行政官如發(fā)現(xiàn)會出現(xiàn)偏誤或已經(jīng)出現(xiàn)偏誤，對皇帝的決策有封駁建議之權(quán)。這種菠權(quán)、審權(quán)、議權(quán)制度是保證國家決策盡可能地朝正確方向調(diào)節(jié)的制度。事實上，秦漢至清，中國皇帝的決策常根據(jù)具體情況通過中樞機(jī)構(gòu)有關(guān)部門一系列的會議或君臣商談，經(jīng)過中樞機(jī)關(guān)、甚至辦事機(jī)構(gòu)一系列辦事程序等制度來保證決策盡可能符合實際。不過也應(yīng)當(dāng)看到，中國封建專制政體下的中樞官員對君主決策有審議之權(quán)，諫官和行政官員有封駁建議之權(quán)即行政決策的審議制度，雖然是國家政務(wù)的一種分權(quán)形式，但與西方近代三權(quán)分立制有兩點不同。第一，它不是施政之前立法、司法、行政三部門的分權(quán)，而是在施政過程中，按決策的內(nèi)容經(jīng)中樞的不同部門決策職能上的分工與合作，來促使君主決策朝正確方向發(fā)展，以制約君主決策中的隨意性;第二，這種分權(quán)只是在皇帝與官僚的范圍內(nèi)實施，而不像西方近代社會將分權(quán)的范圍擴(kuò)散到民眾，成立民眾的代議機(jī)構(gòu)對國家政務(wù)的決策實行分權(quán)。故中國封建社會的政體雖在決策上存在一定程度的分權(quán)制，但它仍然是專制政體而不是民主政體。
除了在施政程序上促進(jìn)皇帝正確決策外，為防止皇帝濫用自己的權(quán)威，封建社會還采取了以下辦法:一是通過教育提高君主的素質(zhì)。從儒家治國思想來看，除了要求臣民講忠、孝、仁、義服從之外，儒家思想家也知道皇權(quán)的危險性，即“一言可以喪邦”，故講究君主“修身以道”。從漢代起就有儒生給皇帝和太子講授經(jīng)典的制度，唐代設(shè)侍讀學(xué)士官，宋有大臣向君主講授經(jīng)典的“經(jīng)筵”之制。二是通過“神權(quán)”以抑制君權(quán)。儒家“君權(quán)神授”的學(xué)說，雖有“屈民伸君”之意，即強(qiáng)調(diào)君主統(tǒng)治臣民的權(quán)威性，但同時還有“屈君伸天”之想，即強(qiáng)調(diào)上帝對君主的權(quán)威性。意思是說當(dāng)國君失道，夭將降災(zāi)害以“譴告之”;如不改悔，“傷敗乃至”;如執(zhí)迷不悟，上夭有權(quán)“更命有德”，即可改朝換代。于是大臣們可以利用災(zāi)變跟皇帝提意見。三是群臣可以利用一皇帝生前上“尊號”、死后加“謐號”或“廟號”來促使皇帝勤政，因上尊號既有尊褒之意也暗含貶抑之情。
至于加“溢號”、“廟號”，是對死了的皇帝蓋棺論定的文字，亦寓有褒貶之意，是群臣對皇帝生前的評價，對繼任之君起警戒作用。四是開國皇帝所訂的一些制度，其中有一部分對后世君主起防微杜漸的作用。按“敬夭法祖”的原則，群臣可利用先帝的章法制止皇帝越軌行為。
