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作者：鐘艷君 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權(quán)利和權(quán)力、義務(wù)等多方面的基本內(nèi)容，其隨著社會生活的發(fā)展會發(fā)生一定的變移。而現(xiàn)實中，社會行政的發(fā)展貫穿于社會生活的眾多領(lǐng)域，其在教育領(lǐng)域的發(fā)展必然就會對傳統(tǒng)教育行政主體觀產(chǎn)生相應(yīng)的影響，本文擬對這一問題作些分析和探討。

一、社會行政的由來

社會行政范疇的產(chǎn)生，總體上是因為不斷成長的市民社會與政治國家的分化、對立和互動發(fā)展，形成了私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域、特殊利益和普遍利益、個體權(quán)利和公共權(quán)力的分野、沖突與整合，促進(jìn)了社會公共組織的生成與發(fā)展。一般認(rèn)為，英國1834年頒布的“新濟(jì)貧法”在推動社會行政問世并逐漸興起的歷史中掀開了最早的一頁1。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應(yīng)該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當(dāng)今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共與私人領(lǐng)域的大分法，從簡單的政府部門與非政府部門的關(guān)系推展到個人參與到公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯(lián)系2。一般而言，行政指的是由國家行政機(jī)關(guān)，運(yùn)用國家公權(quán)力，通過組織、實施、監(jiān)督等各項手段對國家事務(wù)和社會事務(wù)進(jìn)行管理的各項活動的總稱。具體理論上，又存在著公共行政、國家行政、社會行政等諸多概念，社會行政屬于公共行政的范疇，公共行政指的是由一定的組織對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動，國家行政是我國傳統(tǒng)行政法中所規(guī)范的行政，即由行政機(jī)關(guān)代表國家所實施的行政行為，國家行政是歷史的產(chǎn)物，是“全能政府”的體現(xiàn)，但實踐證明，政府并非全能，對于日趨復(fù)雜而細(xì)致的當(dāng)代社會生活中的各項管理活動，政府更是沒必要，也無法一一對其進(jìn)行壟斷，有一部分社會管理事務(wù)可以從行政機(jī)關(guān)分離出去，按照法律的規(guī)定授權(quán)給有公共管理職能的社會組織，甚至是私營性質(zhì)的組織，進(jìn)行規(guī)范化的管理，這時就出現(xiàn)了社會行政。社會行政比一般意義上的行政更側(cè)重于社會發(fā)展中各種社會問題的解決，同時社會行政的出現(xiàn)使社會公共行政的范圍擴(kuò)大，不再局限于國家行政。

我國社會行政的興起時間并不長，有其特定的時代背景。一般認(rèn)為，社會行政在市場經(jīng)濟(jì)條件下能得到廣泛發(fā)展，一個普遍認(rèn)可的解釋是，出現(xiàn)了第二種市場失靈和政府失靈。通常意義上的政府失靈，指的是政府在提供私人物品上的職能失靈。而市場失靈則通常是指市場機(jī)制在提供公共物品上的失靈。于是公益靠政府、私益靠市場便成了共識。這種意義上的政府失靈與市場失靈是互為解決的，即市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種政府失靈與市場失靈互為解決的體制出現(xiàn)了問題，出現(xiàn)了第二種市場失靈和政府失靈。所謂第二種市場失靈指的是：市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時也有一些功能缺陷。例如，由于信息不對稱，消費(fèi)者無法有效識別商品品質(zhì)，于是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了一個單靠市場交換不能解決的問題，需要有“消協(xié)”之類的組織存在。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈，在公共事務(wù)方面也有失靈之處。例如，由于利益表達(dá)機(jī)制不健全，政府所形成的社會政策有時不能很好地滿足處于社會邊緣的困難群體以及其他特殊群體的需要1。于是社會行政的主體便與政府、企業(yè)等一起構(gòu)成了現(xiàn)代社會。我國社會行政的起源并不是對市場經(jīng)濟(jì)失靈的反應(yīng)，是對計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程中出現(xiàn)的種種問題的反應(yīng)，如對民主、自由、人權(quán)的渴望，對腐敗和濫用權(quán)力的抵制，對官僚主義和效率低下的反省。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體日益多元化，維護(hù)不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應(yīng)的社會組織。當(dāng)社會利益主體發(fā)展得足夠強(qiáng)大，而政府在轉(zhuǎn)變職能過程中不斷分權(quán)，二者結(jié)合促使國家與社會之間關(guān)系的重構(gòu)，社會行政就此有了巨大的發(fā)展空間。

二、教育行政主體觀的基本內(nèi)容

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權(quán)利和權(quán)力、義務(wù)等多方面的基本內(nèi)容，筆者擬就本文以下將討論的本體、資格及權(quán)利三個方面的內(nèi)容做一簡單闡述。所謂教育行政主體的本體觀，簡言之，是指人們對教育行政主體應(yīng)該是誰、不能是誰的看法。在早期，國家完全依靠政府來管理行政事務(wù)，因而早期的行政主體理論都把行政主體俠義地界定為政府機(jī)關(guān)，斷定除此而外的組織都不允許充當(dāng)行政主體。我國在改革開發(fā)以前，包括改革開發(fā)之初，國家與社會生活深受這種本體觀的影響，也完全使用“教育行政機(jī)關(guān)”概念來表征教育行政主體。20世紀(jì)八十年代以后，以“黑堡宣言”為標(biāo)志，西方行政學(xué)確立了由傳統(tǒng)行政學(xué)向公共行政學(xué)轉(zhuǎn)向的發(fā)展方向，越來越多的學(xué)者基于國家與社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列新現(xiàn)象，開始傾向于將行政活動看作是相關(guān)主體在國家領(lǐng)域和社會公共領(lǐng)域兩個領(lǐng)域里的管理活動，這在理論上為徹底突破傳統(tǒng)的行政主體本體觀鋪平了道路：人們對“教育行政主體應(yīng)該是誰”這一問題的答案，有了新的思考和選擇的可能。

所謂教育行政主體的資格觀，是指人們對教育行政主體資格條件的看法。而資格條件是指一個組織在通向合法享有和行使教育行政權(quán)力的道理上所必須具備的法律條件，即合法身份。當(dāng)教育行政主體只能是由行政機(jī)關(guān)來擔(dān)任時，法律一般不需要對此予以特別關(guān)心并作出專門規(guī)定，通常情況下援引憲法的相關(guān)規(guī)定就足夠了。可是，當(dāng)非行政機(jī)關(guān)也被允許擔(dān)當(dāng)教育行政主體時，情況就變得復(fù)雜多了。這時，法律就不能不對非行政機(jī)關(guān)組織擔(dān)當(dāng)行政主體的條件、范圍、實效、責(zé)任等問題作出明確、具體、細(xì)致的規(guī)定。鑒于行政主體擇入范圍擴(kuò)大是一個漸進(jìn)的歷史過程，大多數(shù)國家在行政主體資格觀方面實際上經(jīng)歷了一個從無到有、從不完善到逐漸完善的建立過程，反映在立法上，就是要通過嚴(yán)密的《行政組織法》及其他具體法律法規(guī)，對行政主體的資格獲得規(guī)定嚴(yán)格的實質(zhì)要件與程序要件，以高度體現(xiàn)“不是授予的，就是僭取的”的法治原則。行政職能和公權(quán)力的排他性使得行政主體本來就享有超越其他社會主體的壟斷地位，而傳統(tǒng)的教育行政主體觀受“利維坦主義”1的影響，歷來對行政主體的權(quán)利（力）配置持寧重毋輕的強(qiáng)硬立場。正是這種允許行政主體對社會施展過于強(qiáng)大的支配功能的理念，在行政實踐中豪無懸念地帶來行政壟斷、行政侵權(quán)、行政腐敗、行政成本高居不下等弊端。教育行政權(quán)作為政治國家權(quán)力的一個組成部分，它同樣源于人民主權(quán)和公民權(quán)利，按照盧梭等人的解釋，它是通過社會契約形成公意進(jìn)而轉(zhuǎn)化為權(quán)力這種公共產(chǎn)品的。所以，如果過度配置教育行政主體的權(quán)利（力），卻不設(shè)置相應(yīng)的約束條件，也不注重依照程序去行使，勢必會嚴(yán)重?fù)p害教育行政活動的公平正義性，使教育行政活動還未實施即已在倫理上遭受行政相對方的懷疑和社會的否定性評價。因此，新教育行政主體的權(quán)利觀將“義務(wù)”的概念引入并置于重要的地位來考慮。其認(rèn)為，教育行政主體一旦獲得一系列法定權(quán)利（力），即同時負(fù)有相應(yīng)的法定義務(wù)，有責(zé)任保障相關(guān)權(quán)利主體通過相對受動的作為與不作為的方式在教育領(lǐng)域獲得其應(yīng)該獲得的利益，否則它自身需要承擔(dān)不利后果。#p#分頁標(biāo)題#e#

三、社會行政的發(fā)展對教育行政主體觀的影響

（一）社會行政的發(fā)展促進(jìn)了教育行政主體本體的重構(gòu)

社會行政在教育領(lǐng)域的發(fā)展促使政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中將一部分專業(yè)性較強(qiáng)的公共管理事務(wù)分離出來由一些專業(yè)性的組織機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，推進(jìn)了教育行政主體本體觀的重構(gòu)。在國家與社會的關(guān)系中，歷史上存在著三種不同的形態(tài)：一種形態(tài)是國家力量過于強(qiáng)大，政府在國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理中與公民的合作性不高，壓制性地控制這社會；另一種形態(tài)是國家與社會的力量比較平衡，政府與公民扎起國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理中合作性都較高，雙方良性滲透和互動；還有一種形態(tài)是社會力量過于強(qiáng)大，公民在國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理中與政府的合作性不高，反制了國家的能力。任何一個國家，其國家與社會的關(guān)系要想進(jìn)入良性發(fā)展軌道，通常是憑借一定的客觀社會條件，由上述第一種形態(tài)向第二種形態(tài)轉(zhuǎn)型，級由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，同時避免陷入第三種形態(tài)，而社會行政的出現(xiàn)和發(fā)展正迎合了這種需求。我國自實行改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)及社會行政的發(fā)展打破了國家對經(jīng)濟(jì)與社會生活的絕對控制，國家與社會之間原有的高度同構(gòu)關(guān)系解構(gòu)，代表不同利益群體的人們?yōu)榱司S護(hù)自身的利益，或為了適應(yīng)現(xiàn)代文明所帶來的新興社會生活領(lǐng)域的需要，自覺組成了各種類型的公民社會性質(zhì)的組織，表現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是社會行政性質(zhì)的教育中介組織的產(chǎn)生，這促進(jìn)了教育行政主體本體的重構(gòu)。我國1993年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》在對教育行政管理體制改革的闡述中，首次肯定了非政府組織和社會中介機(jī)構(gòu)在諸如高中及其以上教育的辦學(xué)水平評估、人力資源預(yù)測和畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)等管理服務(wù)領(lǐng)域可以發(fā)揮作用1。此后，政府教育職能的調(diào)整從改革開放初期主要局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，逐步擴(kuò)大至政府系統(tǒng)外部。如今，國家教育行政機(jī)關(guān)依然是最基本、最重要、責(zé)任最重大的教育行政主體，但已不能夠繼續(xù)被看作是唯一合法存在的教育行政主體，因為隨著社會行政的發(fā)展，某些其他公共組織或法人在特定條件下，也可以依法擁有某些代替國家從事教育行政管理的職權(quán)。

（二）社會行政的發(fā)展推進(jìn)了教育行政主體資格的趨嚴(yán)

社會行政的發(fā)展是政府分權(quán)與社會力量控權(quán)的結(jié)合，只有當(dāng)社會力量發(fā)展得足夠強(qiáng)大，完全有能力承擔(dān)起政府委托或授權(quán)的某些公共管理事務(wù)，而政府也確實將權(quán)力分配到位了，社會行政才會得到充足發(fā)展并發(fā)揮其應(yīng)有的效用。社會行政的良性發(fā)展要求國家與社會力量的平衡，并不意味著放任社會組織的任意成長，社會力量畢竟帶有盲目性及趨利性，因此必要的國家控制是不可或缺的，其中一個重要環(huán)節(jié)就是對社會組織的準(zhǔn)入予以嚴(yán)格規(guī)制，表現(xiàn)在教育領(lǐng)域就是對教育行政主體準(zhǔn)入資格的趨嚴(yán)。從社會行政的角度來認(rèn)知這種教育行政主體資格觀，可以說是對非國家教育行政機(jī)關(guān)的教育行政主體資格的限制。這種限制在立法上表現(xiàn)為規(guī)定一個組織享有教育行政主體身份的實質(zhì)要件和形式要件。如其實質(zhì)要件包括：須為依法享有教育行政職權(quán)的組織；須能以自己的名義實施教育行政活動；須可獨(dú)立承擔(dān)由自身的教育行政行為而產(chǎn)生的行政責(zé)任及法律責(zé)任。實質(zhì)要件所要控制的問題是：誰有資格進(jìn)行教育行政管理？誰應(yīng)當(dāng)對教育行政活動的結(jié)果負(fù)責(zé)？以及在發(fā)生教育行政訴訟的時候，誰應(yīng)該作為被告？另如形式要件包括：教育行政主體的資格事實，須由相應(yīng)的程序要件予以明示。譬如，法定授權(quán)主體是通過立法程序予以確認(rèn)的，即由立法機(jī)關(guān)制定具有授權(quán)意思的法律、法規(guī)并正式公布；意定授權(quán)主體則通過行政程序予以確認(rèn)，授權(quán)機(jī)關(guān)必須公告其授權(quán)決定，包括對授權(quán)對象、授權(quán)依據(jù)、授權(quán)事項、授權(quán)責(zé)任、授權(quán)期限等具體內(nèi)容，作出明確規(guī)定。當(dāng)代教育行政認(rèn)知之所以對主體資格法律條件持如此嚴(yán)厲的立場，是有其合理性和必然性的。在教育行政主體擇入范圍擴(kuò)大、行政需求及環(huán)境日益復(fù)雜多變、行政監(jiān)督過程變得既重要又困難的情況下，趨于嚴(yán)厲的資格條件無異于設(shè)置一道制度防火墻，對于抗御體制風(fēng)險、防范教育行政權(quán)力在分散過程中出現(xiàn)混亂與失控情況，無疑能夠起到更好的保障作用。

（三）社會行政的發(fā)展導(dǎo)致了教育行政主體權(quán)利的矯正

社會行政的發(fā)展不但要求對社會力量進(jìn)行制衡，還要求政府承擔(dān)起應(yīng)有的義務(wù)，將“義務(wù)”的概念引入教育行政主體權(quán)利觀，是行政主體在與行政相對方的長期互動中共同積累對當(dāng)代公共生活價值的認(rèn)同而最終放棄“絕對權(quán)力論”、“國家無過錯論”等錯誤行政觀念的重要成果，是社會行政良性發(fā)展的產(chǎn)物。概括而言，教育行政主體義務(wù)的覆蓋面包括教育行政主體在行政法制度框架下對行政相對人、國家立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等其他社會主體所承擔(dān)的多重義務(wù)范疇。其中，由憲政角度出發(fā)的義務(wù)范疇，如政府對向國民提供義務(wù)教育的強(qiáng)制性責(zé)任，是教育行政主體對上面應(yīng)盡的義務(wù)；而由行政相對人權(quán)利出發(fā)的義務(wù)范疇，如不得剝奪、侵犯或妨礙任何公民的合法守教育權(quán)利，是由教育行政主體對下面應(yīng)盡的義務(wù)。當(dāng)上下兩層義務(wù)都通過法律得到明晰規(guī)定且不能由義務(wù)人任意變更或免除之后，教育行政問責(zé)制度與教育行政訴訟制度才具有真實意義和堅實基礎(chǔ)。教育行政主體權(quán)利觀矯正的另一個焦點(diǎn)，是權(quán)利與義務(wù)配置孰重孰輕的問題。無論是哪種制度安排，正確而妥善的辦法是使行政主體的權(quán)利與義務(wù)盡可能相當(dāng)，從而在行政法關(guān)系中形成足以平衡行政主體與其他主體之間關(guān)系的制度張力，而不是走向任何一個極端。在我國，國務(wù)院于2010年7月頒布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》突出地提出了在未來10年里要更加重視教育的公平性、公益性與普惠性，這一旨在增進(jìn)全民教育福利的教育行政目標(biāo)的實現(xiàn)，同樣需以明確教育行政主體義務(wù)的形式予以切實保障。教育行政主體權(quán)利與義務(wù)均衡發(fā)展的教育行政價值觀，強(qiáng)調(diào)了涵塑良好的教育行政生態(tài)的重要性，其根本目標(biāo)是實現(xiàn)教育行政法治要求下的良政。這一思想從提煉價值實質(zhì)到形成普遍觀念，現(xiàn)在已逐漸深入人心。