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作者：范雅娜 單位：吉林師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

一、“政府購(gòu)買服務(wù)”與“社會(huì)行政”內(nèi)涵界定

（一）“政府購(gòu)買服務(wù)”內(nèi)涵

政府購(gòu)買服務(wù)（PurchaseofServices）是源于西方的一項(xiàng)社會(huì)福利制度方面的改革，主要是指政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款購(gòu)買服務(wù)或公開招標(biāo)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。這一改革措施從上世紀(jì)六十年代至今已有四十多年的實(shí)踐，對(duì)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻的影響，并波及其他國(guó)家和地區(qū)。它是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個(gè)極端之間的一種折衷方式，即政府繼續(xù)保留其福利投資主體和制定福利政策角色，但將營(yíng)辦服務(wù)的責(zé)任通過合同形式交給獨(dú)立的營(yíng)辦機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)可以是私營(yíng)的營(yíng)利性的組織、非營(yíng)利性組織、其他政府組織、個(gè)體工作者等。1關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵，目前國(guó)內(nèi)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定。上?！墩?gòu)買禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)青少年社團(tuán)服務(wù)考核評(píng)估辦法》中對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)所下的定義是：政府購(gòu)買社團(tuán)服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)健康發(fā)展的公共財(cái)政手段，各級(jí)政府針對(duì)可以滿足社會(huì)發(fā)展需要的公共事務(wù)，為社團(tuán)提供一定的資金和資源，由其提供相應(yīng)的專業(yè)性服務(wù)。2在李慷的文章中提到：政府購(gòu)買服務(wù)是指政府部門為了履行社會(huì)公眾的職能，通過政府財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的直接購(gòu)買而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化的行為，是政府遵循市場(chǎng)的基本原則最有效地滿足社會(huì)公共需求的重要途徑。3本文根據(jù)研究的需要，選取廈門大學(xué)的碩士研究生陳志華對(duì)“政府購(gòu)買服務(wù)”所下的定義：政府購(gòu)買服務(wù)是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)的方式，政府摒棄傳統(tǒng)的對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目包攬一切、包辦一切的做法，通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)錄取社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由其完成為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng)，并根據(jù)規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量由政府支付一定的服務(wù)費(fèi)用。4

（二）“社會(huì)行政”內(nèi)涵

“行政”一詞的拉丁詞源是“minor”，意思是進(jìn)行服務(wù)，主要指對(duì)事務(wù)的計(jì)劃、組織、推動(dòng)和監(jiān)督。社會(huì)行政有兩個(gè)起源，它既是政府實(shí)施社會(huì)政策的活動(dòng)，也是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)施服務(wù)的過程中籌措、組織各種資源，協(xié)調(diào)服務(wù)，有效配置資源的活動(dòng)。將這兩方面結(jié)合起來(lái)，給社會(huì)行政一個(gè)基本的定義，可以認(rèn)為，社會(huì)行政是將社會(huì)政策變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)的活動(dòng)，是社會(huì)行政人員及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)政策，動(dòng)員和配置社會(huì)福利資源，有效地促進(jìn)社會(huì)服務(wù)提供的過程。社會(huì)行政的實(shí)質(zhì)是在一定社會(huì)福利理念和政策的指導(dǎo)下進(jìn)行社會(huì)財(cái)富的再分配。關(guān)于社會(huì)行政，需要注意幾點(diǎn)：第一，社會(huì)行政主要面向社會(huì)上的困難人群和弱勢(shì)群體，它包括在促進(jìn)社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)、改善困難群體的健康狀況、保障公民受教育權(quán)、保障公民的居住權(quán)以及促進(jìn)老年人福利方面的行政活動(dòng)；第二，社會(huì)行政關(guān)心價(jià)值問題，即在實(shí)施政策過程中行政人員持有更多的對(duì)政策對(duì)象的關(guān)懷；第三，社會(huì)行政更多的看重效果而不是單純的效率，因?yàn)槠涓救蝿?wù)是要對(duì)困難人群、弱勢(shì)群體實(shí)施有效的幫助；第四，社會(huì)行政強(qiáng)調(diào)共同參與和治理，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，社會(huì)行政主體呈多元化趨勢(shì)，在這些國(guó)家，對(duì)困難人群、弱勢(shì)群體的支持和幫助大多是由非營(yíng)利組織實(shí)施的。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)：一種社會(huì)行政過程

崔克爾認(rèn)為，社會(huì)行政是一種持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，這一過程旨在促進(jìn)達(dá)成共同目標(biāo)，合理地配置人力、物力資源，通過協(xié)調(diào)與合作的方法，包含計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)等要素。5社會(huì)行政是實(shí)施社會(huì)政策的行動(dòng)，由于社會(huì)中存在不同的利益群體，一項(xiàng)社會(huì)政策的落實(shí)并不是通過政策就能夠?qū)崿F(xiàn)的，要達(dá)到政策目標(biāo)，就需要處理各方面的問題：包括資源的實(shí)際籌備與配置，政策對(duì)象的實(shí)際劃定，資源的分配與傳遞，相關(guān)各方面的協(xié)調(diào)等。社會(huì)行政的職責(zé)就是與這些與實(shí)施政策相關(guān)的人力、物力、財(cái)力及協(xié)調(diào)工作。政府依靠公民賦予的公共權(quán)力，與相關(guān)組織遵照法律法規(guī)，動(dòng)員資源、組織力量、協(xié)調(diào)各方面的活動(dòng)就是社會(huì)行政。政府購(gòu)買服務(wù)，政府提供部分或全部資金，并保留制定政策的權(quán)利，即對(duì)所要購(gòu)買的服務(wù)做出限定，如服務(wù)對(duì)象的范圍和資格條件，服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和目標(biāo)以及評(píng)估方法等；營(yíng)辦機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)提供配套資金，在政府的政策范圍內(nèi)制定提供服務(wù)的具體計(jì)劃和方法，并組織人力和物力實(shí)施計(jì)劃。在這一過程中，體現(xiàn)了從政府的政策制定到服務(wù)機(jī)構(gòu)落實(shí)政策的過程，體現(xiàn)了政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)雙方工作的配合。從這個(gè)意義上來(lái)說，政府購(gòu)買服務(wù)正是一種社會(huì)行政過程。政府購(gòu)買服務(wù)，政府通過向社會(huì)招標(biāo)由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)并對(duì)其生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)管，其最終目的是為了保證人民大眾享受到高質(zhì)量的服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)是政府職能的價(jià)值基石。社會(huì)行政包含了從政策出臺(tái)到將其變?yōu)榉?wù)活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)和活動(dòng)，實(shí)際上是社會(huì)福利資源的傳遞，最終也是為了幫助服務(wù)對(duì)象解決問題，增進(jìn)社會(huì)福利，兩者的目標(biāo)是一致的。

二、政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)社會(huì)行政發(fā)展的影響

（一）政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)社會(huì)行政主體發(fā)展

在執(zhí)行、實(shí)施、落實(shí)社會(huì)政策的過程中，政府部門要與各種社會(huì)組織發(fā)生關(guān)系，從社會(huì)行政的起源及內(nèi)涵可以看出，政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是社會(huì)行政的兩個(gè)重要主體。政府購(gòu)買服務(wù)，是向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，那么，政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)政府及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)必然會(huì)產(chǎn)生一定影響。⒈政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變政府購(gòu)買服務(wù)意味著政府角色的轉(zhuǎn)變，從服務(wù)的“直接提供者”變?yōu)樾麄髡摺⒊鲑Y者、制度供給者和監(jiān)管者。政府通過多種渠道向公眾進(jìn)行有關(guān)購(gòu)買服務(wù)知識(shí)的宣傳；改變以往的生產(chǎn)者和提供者合二為一的角色，使其生產(chǎn)職能和供給職能相分離，以購(gòu)買者的身份參與到公共服務(wù)的提供中；擔(dān)負(fù)起制度設(shè)計(jì)與供給的責(zé)任，為購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，減少服務(wù)生產(chǎn)、提供過程中的成本和不確定因素；要對(duì)公共服務(wù)提供過程承擔(dān)起應(yīng)盡的監(jiān)督和控制責(zé)任，進(jìn)行有效的監(jiān)控。對(duì)購(gòu)買服務(wù)的具體內(nèi)容要進(jìn)行經(jīng)常性估，使公共服務(wù)的提供在政府的有效監(jiān)督下進(jìn)行，防止欺詐、腐敗、降低服務(wù)質(zhì)量等不正當(dāng)行為，保障公共利益的滿足和實(shí)現(xiàn)。6

當(dāng)前，深化行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提供良好的公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府是各級(jí)政府應(yīng)該履行，而且必須履行好的職責(zé)。政府購(gòu)買服務(wù)是公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，政府根據(jù)社會(huì)管理事務(wù)和社會(huì)服務(wù)需求的實(shí)際，通過招標(biāo)的形式和委托的形式向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、民間組織（主要是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織）購(gòu)買服務(wù)。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以節(jié)省政府的人力和設(shè)施成本，縮小政府的規(guī)模，可以使公共服務(wù)更加專業(yè)化，降低行政成本，提高服務(wù)效率，有利于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。⒉政府購(gòu)買服務(wù)有利于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通常是指由國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人舉辦的，通過社會(huì)福利從業(yè)人員，如社會(huì)工作者、社會(huì)福利工作員、家務(wù)助理員、其它支援工作人員等，為特定的、有需要的服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)服務(wù)的非營(yíng)利組織，是直接從事服務(wù)活動(dòng)的組織。其目的在于提高服務(wù)對(duì)象的社會(huì)功能，協(xié)助他們解決面對(duì)的問題及促進(jìn)他們的幸福和快樂。6#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)問題大量涌現(xiàn)，這就需要社會(huì)轉(zhuǎn)型，需要發(fā)展社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及各種社會(huì)組織，為每個(gè)人提供社會(huì)支持、社會(huì)輔導(dǎo)和社會(huì)服務(wù)。以此來(lái)提高社會(huì)的組織化程度、加強(qiáng)社會(huì)的團(tuán)結(jié)、維系社會(huì)的穩(wěn)定。社會(huì)光靠一個(gè)人是不行的，政府面對(duì)這些社會(huì)問題跟一個(gè)個(gè)的人打交道也是不行的，既沒有能力，也不需要這樣直接打交道，政府現(xiàn)在面對(duì)的是原子化的個(gè)體，是不穩(wěn)定個(gè)體，所以需要政府轉(zhuǎn)變社會(huì)職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“政府——營(yíng)利部門（公司、企業(yè)）——民間組織（國(guó)際上稱非政府組織或非營(yíng)利組織）”三元結(jié)構(gòu)并存。政府下放社會(huì)事務(wù)由社會(huì)自己解決也有一個(gè)前提條件，即在社會(huì)中必須形成承接政府返回的各項(xiàng)事務(wù)的主體，而非營(yíng)利組織就是其中的重要一員。當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)中，非營(yíng)利組織的發(fā)展比較遲緩，對(duì)政府的依附性較強(qiáng)，能力水平和作用發(fā)揮十分有限。政府購(gòu)買服務(wù)，采取政府出資，非營(yíng)利組織營(yíng)辦服務(wù)，從某種意義上來(lái)說是對(duì)非營(yíng)利組織的扶持，非營(yíng)利組織在政府的資金、政策支持下，將會(huì)得到快速發(fā)展，成為社會(huì)服務(wù)的主要傳遞者。隨著政府在不同領(lǐng)域運(yùn)用非營(yíng)利組織提供各種服務(wù)，必將使非營(yíng)利組織在我國(guó)社會(huì)生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)社會(huì)行政模式轉(zhuǎn)變

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)行政模式是政府主導(dǎo)型的模式，基本上屬于自上而下的政治型模式，其特點(diǎn)是：運(yùn)用政治的行政體系，依據(jù)層級(jí)權(quán)力和責(zé)任，由上而下貫徹執(zhí)行政策；在政策執(zhí)行過程中強(qiáng)調(diào)政策的政治含義；政策過程基本上是單向的，政府是社會(huì)政策的主體。我國(guó)體制改革以來(lái)，隨著市場(chǎng)化、“小政府大社會(huì)”改革模式以及“以人為本”等價(jià)值的多方面影響，中國(guó)傳統(tǒng)的、完全由政府主導(dǎo)的社會(huì)行政模式正在發(fā)生一些重要變化，這一變化的主要方向是政府——社會(huì)合作的社會(huì)行政模式的發(fā)展。這一社會(huì)行政模式是指在社會(huì)政策制定、實(shí)施、評(píng)估等方面，政府與社會(huì)力量的合作。這里的政府是指各級(jí)政府部門，社會(huì)力量既包括不同類型的非營(yíng)利組織，也包括基層社會(huì)組織和民眾。這種模式的特點(diǎn)是：在政策理念上強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策是一個(gè)政治——社會(huì)過程，因此要重視政策實(shí)施的社會(huì)力量方面；在政策實(shí)施上強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與，社會(huì)政策的實(shí)施、社會(huì)服務(wù)的傳輸需要更多地運(yùn)用社會(huì)力量，特別是民間組織和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)；在政策實(shí)施的過程中越來(lái)越多地運(yùn)用科學(xué)程序和專業(yè)方法，特別是社會(huì)服務(wù)的專業(yè)方法；實(shí)施政策將更加注重效果評(píng)估，這種評(píng)估將改變以往的政府部門自上而下的檢查，自下而上的匯報(bào)的官僚模式，吸收專業(yè)方法，吸收民間機(jī)構(gòu)和政策對(duì)象參與評(píng)估，更多地關(guān)注社會(huì)政策的實(shí)際效果。7

從馬克思主義的觀點(diǎn)來(lái)看，掌握公共權(quán)力的政府是產(chǎn)生于社會(huì)又日益與社會(huì)分離的一種力量，政府與社會(huì)是一對(duì)矛盾統(tǒng)一體。一方面，政府在對(duì)公共利益的追求中可以凌駕于社會(huì)之上。另一方面，由于政府行為總是由具體的個(gè)人行為來(lái)完成的，為了防止公共權(quán)力被濫用，公共利益被踐踏，社會(huì)必須有足夠的能力來(lái)監(jiān)督和制約政府。政府要培養(yǎng)社會(huì)的自治、自理和自組機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)的活力和責(zé)任感，讓社會(huì)承擔(dān)責(zé)任。而要使社會(huì)發(fā)育起來(lái)，使其有自治、自理和自組能力，就要求政府不要對(duì)社會(huì)干預(yù)太多，不要擴(kuò)大管理范圍。在政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)中，政府承擔(dān)宣傳者、出資者、制度供給者和監(jiān)管者的角色，對(duì)服務(wù)過程并不直接干預(yù)，這樣，就能保證非營(yíng)利組織在與政府合作中的獨(dú)立性和自主性，推進(jìn)政府與非營(yíng)利組織的分工與合作，從而促進(jìn)新型政社關(guān)系的建構(gòu)。通過政府購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織在“分離中合作、合作中共贏”的跨越式發(fā)展，建立互動(dòng)合作的新型政社合作關(guān)系，這也是完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、深化改革的一個(gè)重要議題。而新型政社關(guān)系與政府——社會(huì)合作的社會(huì)行政模式又是統(tǒng)一的，因此，政府購(gòu)買服務(wù)必然促進(jìn)社會(huì)行政模式的轉(zhuǎn)變。