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作者：董健 單位：東北大學

馬克斯•韋伯在理性官僚制中重視對行政人員的過程性管理。他認為在理性官僚制中,對“群眾性行政管理(人事管理或事務管理)的需要,一般是不可或缺的”[1]p248。這種過程性管理是“建立在聘用、薪金退休、晉升、專業培訓與分工、固定的權限、符合檔案原則、上下級之間的等級服從的基礎之上”[2]p736。

一、行政人員的選任

(一)行政人員的選聘

在理性官僚制中,行政人員的聘用“要求一種明確規定的訓練過程,任用前一般還得通過一個專業測試,一般規則下夠資格的人才能被任用”[3]p24。通過專業考試而取得的各種專業考試成績和文憑“有時實際上是官員的影響終生的堅不可摧的特性”[2]p286,只有成績合格者才有資格進入行政管理班子,才能被任命為“官員”。這種聘用方式適應了理性官僚制中分工專業化和技術主義的要求,同時也適應了行政活動復雜化的要求。規則化、程序化的專業考試制度傾向于等級拉平化,從社會各個階層中挑選合格者取代望族支配,保證組織選拔到合格乃至優秀的人才,在一定程度上抵制了各種人際關系對行政人員選任的影響,維護了行政人員聘用過程中的客觀、公平、公正。然而,理性官僚制下行政人員的聘用忽視了對應聘者行政道德修養、工作態度等精神層面的考察,而且片面強調應聘者的專業素養和技術資格,忽視了對應聘者的綜合素質的考察。此外,行政人員所具備的知識、技術能否準確地應用于行政管理工作實踐當中也是值得商榷的。

(二)行政人員的任命與任期

1.任命

韋伯認為在理性官僚制中,“官僚體制的結構與客觀運作手段集中在統治者手中是相輔相成的”[2]p302,應對行政人員進行嚴格的集權化管理。在行政人員任命方面,他主張“典型官僚制下的官僚是由上級任命的,由被支配者選舉出來的官僚,再也不是純粹的官僚類型”[3]p26。上級領導了解組織內各種職位的要求和下屬所具備的資格條件,通過任命,保證公職人員會比較精確地執行任務,增強了下級對上級的人身附屬關系,加強了上級對下級的監督與控制,嚴格了層級隸屬關系。同時,從候選者中挑選合適的人員取代不聽話的、有獨立性的官員,則加強了組織內部的集權化。

2.任期

在理性官僚制中,行政人員通過契約關系承擔相應的職務,不犯重大過失,不能被隨意免職或調職,保證了組織內部人員的穩定性,適應了理性官僚制集權化的要求。給行政人員帶來職業上的安全感,增加了行政人員對組織的忠誠度,有效防止了因為職位空缺而對行政活動的連續性產生的破壞。行政人員在特定職務上長期工作,熟練掌握相關專業知識和技能,熟悉工作流程和檔案,熟知并嚴格服從其所要遵守的特定法律法規及職位規范,能夠精確、迅速、明確、持續、謹慎、統一地完成行政任務,有效減少行政組織內部各種摩擦,節省物資和人員費用,提高行政活動效率。正如韋伯所言:“支薪的官僚做事不但更精確,……往往還來的更便宜”[3]p45。行政人員通過自由契約關系擔任相關行政職務,組織不能單方面解除契約關系,而行政人員本人則有權辭職。“個人是自由的,僅僅在行政事務上服從官職的義務”[1]P246,保證了行政人員在職業選擇上的自由和平等。公職人員任命制和常任制也存在一些弊端。第一,容易導致人事任免特權化。行政人員任命制和常任制可能成為部分行政官員拉幫結派的工具,滋生人事行政腐敗。第二,減少了有抱負者登進的機會。有才能的人上不去,平庸無能、溜須拍馬之輩充斥其中,挫傷部分有上進心的行政人員的積極性與創造精神,導致人才的流失,破壞組織的新老更替和接班人的培養。第三,導致組織內部缺少活力和競爭力。“金交椅”、“鐵飯碗”思想嚴重,人浮于事,因循守舊,創新意識不強,浪費行政組織人力、財力。組織僵化和臃腫,無法適應外部環境的變化和發展。第四,滋生官僚主義等不良作風。只要上級不對其下屬進行調職、免職或降職,行政下屬便可在其職位上常任下去。行政下屬唯長官意志,脫離人民群眾。最后,自由契約容易引起行政組織較高的人員流動率,破壞行政組織的穩定性和行政活動的連續性,導致行政活動低效率。

二、行政人員的定崗與培訓

(一)行政人員的定崗

韋伯認為,理性官僚制中行政人員的安排應當因事設職,因事擇人。行政人員的職位根據職位等級系統予以合理安排。將具備一定資格條件的行政人員根據工作職位要求(學識、能力、經驗等),安排到其能勝任的工作崗位上。謀求組織得到合適的行政人員,行政人員在各自合適的工作崗位上充分發揮自己的才能,使行政人員與行政組織達到合理狀態,做到人稱其職、人盡其才,才盡其用。減少日常行政工作中行政人員與行政組織之間的摩擦,降低行政活動的浪費,增強組織的競爭力,保證各項行政任務的圓滿完成。然而,這種人與事的搭配,以工作為中心,其忽視了行政人員自身的想法和需求。機械地將符合要求的行政人員安排到相關工作崗位上,無視行政人員自身是否對所從事的工作感興趣,使行政人員對所從事的工作感到疲憊、厭倦,缺乏工作熱情。行政人員的工作潛能沒能有效開發,造成人力資源的浪費,對行政組織和行政人員自身發展造成傷害。

(二)行政人員的培訓

在理性官僚制中,韋伯認為“職務工作,至少是一切專門化的職務工作,一般是以深入的專業培訓為前提的”[2]p280,“為了達到政治的目標,專業的培訓是認識技術的手段不可獲取的前提”[2]p790,根據工作需要,行政人員應進行必要的知識和技能的培訓,幫助行政人員掌握所需的知識和技術。使行政人員準確執行組織內的各種規則,實現行政人員的專業化、知識化、技術化。知識、技術培訓是有效的激勵手段,可以推動行政人員向著職業化、專家化發展。但是,行政人員專業化的培訓增加了上層領導對下級行政人員控制的難度,“由于有關利益者的專業知識優勢,使得國家措施成為幻影”[2]p317,增加了上級“面對官僚之優越專門知識時”[3]p72的無力感,一定程度上破壞了理性官僚制下的集權化。在重視行政人員的專業化知識技術的同時,應重視行政人員的綜合性能力的培養,“通才”與“專才”兩者必須都得到兼顧。

三、行政人員的日常管理

(一)行政人員的權責#p#分頁標題#e#

韋伯主張理性官僚制中的行政人員應根據不同職位的特點,明確劃分職責權限,并以法規形式加以確定。其包括兩方面內容:職權明確,職責明確。職權的大小與職位的高低相適應。這些職權要受到法律、規則限制,專業化部門及人員在行使職權的同時,必須根據職位要求承擔相應的責任,做到信念倫理與責任倫理結合與互補。明晰的職責權限,規范了行政人員的權責范圍,使行政人員在規定的職責范圍內合理運用權力來處理行政事務,有效克服行政人員權力濫用和越權行為等問題的發生,保證行政組織運行的連續性。權責清晰,明辨責任,保證行政人員能夠明確有效地履行其職責,同時行政活動一旦出現問題,能夠迅速查找和追究相關責任人的責任。但是,明晰的職責權限也容易導致本位主義,成為行政人員之間推諉扯皮的工具,破壞組織的整體性和統一性,不利于組織宏觀上的管理。

(二)行政人員的職等

理性官僚制組織中分為不同等級。根據等級不同,授予各個等級的部門和行政人員明確的權力,使組織形成一個由權力最高一級到最低一級指揮統一的等級系統。在這個系統中,上級指揮、監督、節制、領導下級,下級的行政行為要征得上級的同意,個人服從組織,下級服從上級。需要指出的是,韋伯認為下級對上級的服從僅僅限于“由制度賦予上級的、有合理界限的事物管轄范圍之內”[1]p243,超越這個范圍,下級是自由的。在層級系統中,上級領導通過層次節制加強對下屬的控制,行政人員的行政行為及其權力的行使受到上級的制約和監督。這有利于維護上級指揮和命令的統一性,保證行政活動的秩序和效率。然而,層級制會使政府活動缺乏活力與科學性,導致政府組織機構膨脹和政府人員數量的增多,增加政府運行成本。

(三)行政人員的報酬

韋伯認為在理性官僚制中,“想要維持官僚制組織的嚴格的機械化,就應為行政人員提供一份有保障的薪俸,給與其作為官僚的榮譽感和身份團體的特權感”[3]p37,行政人員依據年資、社會地位、職責大小及職位高低,領取固定或定額貨幣薪金和退休金。即“官員定期拿到貨幣報酬,一般采用固定的薪金和退休金這種年老保障形式,薪金原則上不是根據按照勞動效益采用工資形式衡量,更多的是‘等級性的’,也就是說,根據職能方式(‘官階’)和同時可能根據職務工齡來衡量”[2]p286。固定的薪金作為行政官員持久的收入源泉,補償了行政人員在日常工作中體力和精力的損耗,減輕了行政人員來自家庭、生活等方面的負擔,使行政人員能夠安心工作,在工作中全身心的投入與奉獻,保證他們對組織的忠誠,維護了行政人員隊伍的穩定。固定薪金體現了行政人員在行政組織內部的身份和地位,體現了他們在處理社會公共事務中的價值。行政人員期望通過自己的努力獲得更高層次上的固定薪金,從而更加積極地為國家服務。依據年資、社會地位、職責大小及職位高低給付報酬,使行政人員有一個相對穩定的收入預期,維護了公平與公正。但是固定的貨幣工資與行政人員的工作績效相脫節———“干多干少都是這些工資”,導致行政人員人浮于事,不思上進,造成行政組織活動低效率、低效益。固定的貨幣工資制度在制定和管理上過于呆板,缺乏靈活性,難以適應行政組織的變化與發展。依據年資、社會地位、職責大小及職位高低為標準領取固定薪金,容易滋生論資排輩的問題。大多數行政人員退休后,有領取退休金的權利。退休金是行政人員晚年生活的重要保障,是保證行政組織和社會穩定的重要工具,是激勵在職行政人員的重要手段。除此之外,行政人員還可以獲得各式各樣的社會福利,“近代國家之所以擔負起此種任務,有時是因為利益團體的要求,有時是國家為了權力政治的動機,或意識形態的緣由,這些任務主要當然是由經濟決定的”[3]p44。各種社會福利在提高行政人員生活水平,調動行政人員工作積極性,吸收外部優秀人才,保持組織穩定,提高行政效率方面發揮巨大作用。然而,過多的退休金和社會福利會造成行政人員工作的惰性,缺乏工作的動力,也增加了行政組織的負擔。

(四)行政人員的獎懲

理性官僚制中,行政人員的獎懲分為兩種:行政人員物質或精神上的獎罰、行政人員職務的升降。由于“職業行政管理人員連同他的整個物質的和精神的生活都與他的工作緊緊地聯系在一起”[2]p309,所以行政人員物質、精神上的獎罰是由其工作的優劣來決定的。獎就是對那些在工作中認真負責,取得工作成績的行政人員給予物質上、精神上的獎勵,使其精益求精。罰就是對那些在工作中態度消極、散漫,違反組織規定的行政人員給予物質上或者精神上的處分,使之感受到自己的錯誤所帶來的后果,總結教訓,改正錯誤。通過獎罰分明,樹立正反兩個方面的榜樣,規范、約束行政人員的行政行為,合理使用手中的權力,激勵他們朝著有利于行政工作良性發展的方向去努力。幫助行政人員樹立正確的工作態度,不斷豐富、完善自我,主動滿足行政組織的要求,提高行政組織的工作效率。根據工作優劣對行政人員進行獎懲,維護了行政組織內部的公平、公正,增強了行政人員對行政組織的信任度和親切感,調動了行政人員的積極性。在理性官僚制中,行政人員的晉升主要通過對行政人員工作成績的大小、年資的高低及“專業測試中所得的等級”[3]p30進行考核,并“將這些條件機械的固定下來”[3]p30,而不以某個人或他所具有的人際關系為標準。行政人員的晉升,一般是由上級決定的,下級沒有發言權。以行政人員的工作業績、年資的高低、專業測試的考核成績為晉升的條件,能夠保證優秀人才的脫穎而出。對于行政人員來說,晉升意味著在組織中地位的上升,權力責任的加大,待遇的提高,所以,晉升能夠有效激發下級行政人員的事業心和成就感。然而,這種晉升方式同樣存在一些不足:上級人事權力過于集中,帶來任人唯親、人事行政腐敗等問題。以工作成績大小為晉升條件,容易使晉升成為對員工進行獎勵的工具,與因事設人原則相悖,造成行政人員與行政組織搭配不合理。行政人員能上不能下,無過失不受免職處分,只有晉升沒有降職。過于強調年資在升遷中的意義,易于形成論資排輩的不良觀念,影響行政人員工作積極性。四、小結韋伯理性官僚制中行政人員的過程性管理始終站在促進資本主義經濟發展的基礎之上,堅持行政效率第一的原則,將行政人員視為“謀利型的機械人”,在滿足行政人員作為經濟人的各種需求的同時,保證行政人員精確、一致、持續、機械的處理各種行政事務。#p#分頁標題#e#

一方面,這種管理存在合理性。韋伯認為“行政人員從事的各種行政活動或服從、聽命于上級的領導,除了其心中的‘正當性意念’之外,更重要的是為了獲取物質上的報酬和社會性榮譽”[4]p201。從事行政活動的行政人員作為人必然具有經濟屬性這種人的基本屬性。同時,韋伯也認識到謀利型行政人員存在著政治權力腐敗、官僚主義、本位主義、缺乏公平正義、人浮于事、公私不分、感情用事等問題,進而提出在行政人員選拔過程中采用程序化的專業資格考試,以工作情況為標準對行政人員進行獎懲,采用固定的薪金制度,主張行政人員人際關系的理性化,強調嚴格的公私明確化,利用各種規章制度來規范行政人員的行為等以克服這些問題。同時,韋伯所倡導的分工專業化,明確行政人員的職責權限,對行政人員進行專業化的知識培訓,謀求行政人員與行政組織搭配的合理化等觀點在應對復雜的行政活動,保證行政人員精確、迅速、明確、訓練有素完成各項工作,提高行政效率方面也具有積極意義。

另一方面,這種管理也存在弊端。在理性官僚制中,韋伯不僅將行政人員看作是謀利的經濟人,還將他們視為一種機械人。韋伯認為“職業官員———按其絕大多數———只不過是在一臺機器上賦予專門化任務的一個環節,……這臺機器為他規定一個基本上要受約束的行進路線。通過這一切,他首先被牢牢地鍛造在所有被納入這臺機器的干部們的利益共同體上,使他繼續運作,并按社會化方式實施統治繼續存在下去”[2]p309。行政人員在日常工作中,嚴格服從層級節制的等級關系,接受集權化的管理。他們保持理性的工作關系,嚴格遵守行政組織的各項規則程序,在專業分工的基礎上,利用各種專業化的知識與技能,機械化地、程序化地操作各項工作。行政人員成為理性官僚制這部精密機器下的運作良好的零件,變成在嚴格等級制度中精確、迅速、明確、訓練有素完成各項工作的機械人。這種機械人的觀點無視行政人員自身的情感和需求,對人的管理過于簡單,導致行政人員與行政組織關系冷漠。行政人員的積極性和主動性得不到有效地調動,潛力得不到充分挖掘。組織缺乏動力與創造力,組織活動過于機械,缺乏適應外界環境的能力。此外,受特定歷史條件的影響,韋伯對行政人員的過程性管理比較單一,內容不夠豐富。這就要求我們在行政工作中應當注重以人為中心,尊重、愛護人,采取民主化管理,滿足行政人員的感情訴求、社會心理需求,幫助行政人員樹立正確的價值觀、世界觀,承擔起推動行政人員個人成長與發展的責任,調動行政人員的積極性和主動性。