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農民工養老保險制度離不開社會保障制度的核心價值與農民工身份的定位，在此基礎上來討論農民工養老保險制度才有其合理性和實踐性。本文將結合養老保險制度的核心價值與農民工的身份定位來考察我國現行運作的農民工養老保險制度，并提出完善舉措。   一、養老保險制度的核心價值與農民工身份的定位   憲法規定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利；國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。獲得物質幫助權是公民的固有權利，是國家必須履行的義務。國家應該建立社會保障制度來履行其對公民進行物質幫助的義務。而且，此種制度應該建立在公平、正義、共享的核心價值基礎上。因為，首先，生存權是最基本的人權。現代文明社會每個國家的政府都有義務有責任建立普遍、平等、惠及全民的社會保障制度，以消除人們的生存危機。如同市場機制必定追求效率一樣，任何社會保障制度都必然地表現出對社會公平的追求。其次，在人類社會發展史上，社會保障制度經歷過從統治者居高臨下的恩賜與人們發自內心憐憫的雪中送炭，到普遍以法制為化身國家應盡義務的現代社會保障體系的歷程，因此，社會保障發展史其實就是一條從慈悲到正義之路。社會保障的正義之路走過了從法律正義到分配正義，從實體正義到程序正義的全面完善過程。再次，社會保障制度對公平正義的維護，是通過共享機制來實現的。共享是社會保障制度追求的基本目標，它強調風險分擔和互助共濟，是以集體與個體的互助來分散個體遭遇的風險，進而促進整個社會的團結與融合。如果社會保障制度偏離了這些核心價值目標，必然帶來社會保障制度在實踐中的異化，造成對公平和效率的雙重損害，從而引起社會的紊亂。①養老保險制度是社會保障制度中的一種。建立完善的養老保險制度是國家對全體公民應盡的義務，養老保險制度也應該建立在公平、正義、共享的核心價值基礎上。   從20世紀80年代末開始，隨著我國改革開放的深入和工業化、城市化的推進，我國農村大批勞動力向城市特別是經濟較發達的沿海城市轉移，形成了“農民工”這一特殊社會群體。作為一個規范概念，農民工主要是指戶籍身份是農民，但主要是從事非農產業工作，以工資為主要收入來源的勞動者。這里要特別指出的是，原有的農民工概念還強調農民工的特征之一是有承包土地但主要是從事非農產業工作。但實際生活中，隨著我國城市化進程的發展，大批的農民土地被征收，而其戶籍身份并沒有轉化為市民，被稱為“失地農民”，因此，講農民工不一定得強調他們有承包土地。農民工是活躍在我國城鎮和鄉村建設中的一支主力軍：他們承擔了城市中臟、苦、累的工作，他們走南闖北所積累的經驗和財富以及在城鄉之間的文明傳遞促進了農村的繁榮進步。因此，體現公平、正義、共享核心價值的養老保險制度也應毫無例外地適用農民工，否則不僅有違社會保障制度的核心價值，而且愧對農民工對國家所做的貢獻。但在我國現有國情下，農民工作為我國城鄉二元結構下產生的特殊群體：他們戶口在農村，卻長期居住在城市；在城市就業，但又不固定從事某一職業；居住在城市，但又不穩定居住在某一城市，常常在不同城市不同職業之間流動；……。使得我國現有社會養老保障制度對農民工而言，要么是將其排除之外，要么是對其不平等適用。即使《社會保險法》的出臺也沒有完全解決農民工的養老保險問題。   我國養老保險制度對農民工不平等的根源在于對農民工的身份定位上：承擔義務上“亦工亦農”，既承擔了城市工人的義務又承擔了鄉村農民的義務；分享權利上“非工非農”，即不給予市民待遇但給予農民待遇又不合適。我們認為，農民工的身份只能定位在公民這一層次上，模糊市民和農民的差別。公民相對國家而言，在享受權利上是平等的，國家對其應盡的養老義務也應是平等的。農民工僅是其職業性質的特點而導致的社會稱謂而已，并不能改變其公民地位，影響其權利的享受。事實上，縱觀世界各國，越是發達國家，公民工作的流動性和多樣性越明顯。但各發達國家并沒有減少或排除流動性和靈活性就業公民的養老保障。西方發達國家在勞工社會保障立法中樹立了一種最基本的立法理念，即社會保障是權利而不是恩惠。這種理念使勞工可以最大程度地分享社會經濟發展的成果，而不會有弱勢感和被歧視感。立法者合理構架了社會保障制度的安排和運行規則，用法律固化了政府作為責任主體服務于全體公民的職責，同時徹底消除了城鄉二元分割的社會保險制度。社會保險制度健全的國家，工人的流動幾乎不受任何制度的限制，社會中也不存在農民工的身份界定。因此，其社會保險制度均是將最為廣泛的社會成員納入到國家社會保險體系和范疇中，使絕大多數的社會成員能直接享受到平等的社會保障權。②   因此，我國農民工養老保險制度的建設目標在國家統籌層面上應該是全國統一的與市民無差別的平等養老保險制度。這才符合社會保障制度的公平、正義、共享核心價值觀和農民工作為公民“平等享有公民基本權利”的要求。但我國現有農民工養老保險制度卻與此不一致，有亟待完善的地方。   二、對我國農民工養老保險制度現狀的考察   根據《社會保險法》出臺的先后，可以將我國農民工養老保險制度分為兩個時期：《社會保險法》出臺前時期和《社會保險法》出臺后時期。   （一）《社會保險法》出臺前時期   《社會保險法》出臺前時期，根據各地農民工養老保險制度現狀，我們可以將農民工養老保險制度大致分為五種類型。第一種為獨立型。指專門為農民工制定養老保險法律制度。其政策既與農民工其他險種無關，也與城鎮養老保險政策無關，是專屬“農民工”養老保險的政策，以北京、廈門等為代表。第二種為綜合型。將農民工的養老、醫療、工傷及其他險種一并考慮，制定出綜合性保險政策，養老保險只是“綜合”險種中的一種，以上海、成都為代表。第三種為融入城保型。將農民工養老納入城鎮職工養老制度體系之內，只是在城鎮職工養老保險相關政策的部分條款中對農民工與城鎮職工區別對待，以廣州、深圳、南京為典型代表。第四種為仿城雙低保型。即仍在城保框架內實行“低門檻，低標準”享受模式。以杭州為代表，農民工養老保險企業和個人繳費比例分別降為12%和4%，但享受待遇低于城鎮職工。第五種為個人賬戶和共濟基金型。該模式以重慶為代表，政策規定：農民工養老保險費由用人單位和農民工共同承擔，用人單位以本單位屬于參保繳費范圍的農民工繳費基數之和乘以10%計繳農民工養老保險費；農民工個人以本人繳費基數乘以5%繳納農民工養老保險費；建立農民工養老保險個人賬戶和共濟基金，個人賬戶規模為農民工繳費基數的14%，其中5%為個人繳費部分，9%為用人單位繳費劃轉部分；共濟基金主要從用人單位繳納的農民工養老保險費中，按農民工繳費基數的1%劃入，用于個人賬戶資金不足時農民工養老保險待遇的支付。③以上五種農民工養老保險類型的整體缺陷有以下三個。#p#分頁標題#e#   1．縱觀我國各地的農民工養老保險制度類型，可以看出，各地在養老保險領域所給予農民工的待遇仍沒有達到基本的國民待遇，沒有公平性。獨立型和綜合型在身份上明顯地對農民工另眼相看，強化了其農民的身份，有意無意地分出“市民”與“農民”的區別來。融入城保型名義上將農民工養老納入城鎮職工養老制度體系之內，但卻又在城鎮職工養老保險相關政策的部分條款中，對農民工與城鎮職工區別對待。仿城雙低保型雖在城保框架內給予農民工養老保險待遇，但實行“低門檻，低標準”享受模式，給農民工低于城鎮職工養老保險待遇。個人賬戶和共濟基金型的資金來源只涉及到農民工和企業的責任，最終來源還是農民工的工資，政府只承擔管理責任。而對于城鎮職工，政府不僅承擔管理責任，還有財政兜底的職責。財政也有農民工的一份貢獻，但政府卻不給農民工養老保險財政兜底。農民工的養老保險與城鎮職工的養老保險之間存在著極大的不平等性，農民工還沒有真正意義上的社會養老保險，現行的養老保險政策缺乏公平性。也就是說，在養老保險領域，農民工還沒有享受到最起碼的國民待遇。   2．五種類型的農民工養老保險模式并存，實行屬地管理，缺乏統一的協調和有效的銜接，致使農民工的養老保險個人賬戶基本上不可轉移，而農民工本身又具有極大的流動性。養老保險結算的結果往往是農民工只能一次性結清個人賬戶部分的積累額，對于統籌部分則無法分享，事實上變成了農民工養老保險統籌部分被城鎮職工擠占；由于農民工總體上收入水平與城市居民收入水平相比要低，經濟承受能力遠低于城市職工。有的養老保險類型雖然在一定程度上考慮了農民工的經濟承受能力，采取了低標準的繳費基數且大多以農民工本人平均月工資（或本地城鎮經濟單位平均工資的60%，即最低工資）作為繳費基數，但仍在一定程度上超出了農民工的經濟承受能力，實際上會導致部分農民工不愿意或逃避繳交養老保險，由此使我國養老保險制度失去公正性。   3．目前我國的農民工養老保險制度五種類型差別較大，很難進行有效接軌，體現在三個“不統一”，即繳費基數不統一、繳費比例不統一和領取待遇標準不統一。由于“三不統一”導致各地在制度設計、機構建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當高，農民工養老保險制度不利于農民工的合理流動，使全國養老保險制度難于實現真正意義上的全國統籌，由此也使我國養老保險制度失去了共享性。   （二）《社會保險法》出臺后時期   2010年10月28日十一屆全國人大常委會通過了《社會保險法》，該法的頒布標志著我國在社會保險制度方面，終于首次以基本法的形式確立了惠及城鄉的社保體系以及與社保相關的管理措施。對于兩億多農民工來說，影響深刻。   《社會保險法》的出臺對農民工養老保險的積極意義有三點。第一，《社會保險法》統一了各地針對農民工參加社會保險政策各自為政的“混亂”局面，為農民工在全國范圍內享受全國統籌的養老保險提供了法律依據。《社會保險法》第九十五條規定：“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。”也就是說，農民工養老保險同樣適用《社會保險法》，這將有利于各地推行的各種農民工養老保險制度逐步統一到《社會保險法》上來。第二，《社會保險法》規定了社會養老保險跨地區跨行業的相關續轉措施。《社會保險法》第十九條規定：“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。具體辦法由國務院規定”；第十六條規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇”。這些規定在制度建設上有利于消除農民工跨地區跨行業流動的社會保險轉移障礙，有助于農民工合理有序流動和消除由于就業流動所產生的各種社會歧視。第三，《社會保險法》第二十二條規定的“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村養老保險合并實施”等有關全國統籌規定，為做好統籌城鄉綜合配套改革，打破城鄉二元結構和現行戶籍制度制約，進一步解決農民工的養老保險問題提供了制度條件。   但《社會保險法》對于農民工的養老保險仍存在諸多缺陷。第一，《社會保險法》對農民工養老保險的規定沒有專門具體的條款。《社會保險法》專門提到農民工養老保險問題的僅為第九十五條，即“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”。《社會保險法》作為一部社會保障基本法，應該考慮的是所有參保人面臨的實際問題。而對于在我國人數有二億之多的農民工——亦農亦工或既非農村居民又非城市市民的一個特殊群體，《社會保險法》中應給出專門的具體條款，對農民工養老保險進行規制。例如，建立多層次的養老保險制度是各國社會養老保險制度改革的共同思路。對于農民工來說，土地養老也應該是其養老保障制度很重要的一部分。特別是對于新一代農民工，他們常年生活在城市，但他們在農村有的還有承包土地，其土地使用權流轉所得到的利益對于他們養老保障有著重要意義。   但《社會保險法》沒有對此做出規制。第二，《社會保險法》依舊沒有解決農民工養老保險方面的國民待遇問題。在《社會保險法》中規定了兩種養老體制：城鎮居民社會養老保險和新型農村養老保險。《社會保險法》第十條規定：“職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。”在這里，職工是“應當”參加基本養老保險。可見，基本養老保險對職工是強制性的。而對于農民《社會保險法》第二十條規定：“國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。”第二十一條規定：“新型農村社會養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。參加新型農村社會養老保險的農村居民，符合國家規定條件的，按月領取新型農村社會養老保險待遇。”在這里，參加新型農村社會養老保險對于農民來說只是選擇性的，并非是強制性的。因此，對于沒有參加新型農村社會養老保險的農民來說，國家是不承擔責任的。即對于參加城鎮居民社會養老保險的職工和參加新型農村養老保險的農民，國家承擔的責任是不一樣的。而對于農民工其非工非農的處境，有可能被排斥在農民和職工之外，國家無責任可言。因此，《社會保險法》仍然沒有解決養老保險領域的國民待遇問題。第三，《社會保險法》在農民工社會養老保險轉移銜接的問題上規定得不具體。農民工就業具有高度的流動性，這種流動性不僅表現在工作崗位與工作地點的不斷轉換上，更表現在其農村與城鎮之間不斷的身份轉換上。《社會保險法》規定了一般的社會保險續轉規則，就城鎮社會保險與新型農村社會保險之間的銜接給出了一個方向性意見，即第二十二條規定：“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施”。但是，合并實施的結果究竟是給予農民工城鎮居民社會養老保險待遇還是新型農村社會養老保險待遇，沒有明確結果，城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險待遇是有差別的，不公平仍然存在；跨省、自治區、直轄市流動工作對農民工是常事，要不要合并實施，法律根本沒有規定。#p#分頁標題#e#   三、完善我國農民工養老保險制度的舉措   第一，應明確社會養老保險全國統籌制度的建設目標和運行規則是全體公民統一均等均享。《社會保險法》第六十四條規定了國家逐步建立養老金全國統籌制度，但沒規定此種制度的運作原則，應明確此種統籌在養老金領域在全國范圍內，全體公民包括農民工在內均能統一均等享受，這樣才能體現社會保障制度的公平、公正和共享性。   第二，貫徹社會保障制度包括養老保障制度中的國民待遇原則。隨著社會經濟的發展，公民就業、生活的流動性和多樣性是常態。不能以職業和地域的不同來考慮對不同公民的不同社會保障責任。國家對城鎮職工應盡到的社會保障責任對農民工及所有公民都要同等盡到。因此，要明確政府在農民工社會保險中的責任，不能一味強調農民工本身和用人單位在農民工養老保險制度中的責任。要考慮政府財政在農民工養老保險中的責任，協調好政府、用人單位及個人在社會保險中的義務關系。   第三，在現有《社會保險法》框架下，厘清農民工的身份認證，建立農民工居住地身份認證制度。由于農民工身份轉變快、工作地點高流動性、工作崗位短期性的特點，要改變農民工的身份認證制度，需通過農民工居住地認證的方式進行農民工身份認證，并處理好農民工在流動過程中各個居住地之間社會養老保險基金的銜接與轉移問題，以保證農民工在調動過程中社會養老保險權益不致受損失。④   第四，在國家統籌養老保險制度的基礎上，鼓勵建立多類別的農民工養老保障體系，如家庭養老、土地養老和商業保險養老等。特別要確保農民工在土地使用權流轉及土地征收中的合法收益，確實保障農民工安度晚年。