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被征地農民社會養老保障制度是幫助被征地農民處理養老風險的最重要的社會保障制度。現階段,我國被征地農民社會養老保障制度責任分擔模式還不是很明晰,未能從理論上回應究竟哪些社會主體應該對被征地農民養老保障承擔責任?為什么這些主體要承擔責任?以及各主體分別應當承擔怎樣的責任?其實質是被征地農民社會養老保障責任分擔機制一直未明確,并進一步導致制度運行過程中各利益主體的積極性受到損害。因此,從社會風險責任分擔的角度深入探究我國被征地農民養老保障中的責任主體與責任實現機理以及責任范圍,有利于我們明確被征地農民養老保障制度發展方向,可以有針對性地改進被征地農民養老保障制度,保障被征地農民的養老保障權益,最終實現被征地農民養老領域的福利改善。   一、被征地農民養老保障的責任主體   從本質上明晰被征地農民養老保障責任主體,即哪些社會主體、為什么應該對被征地農民養老保障承擔責任,是深入探討被征地農民社會養老保障責任共擔機制的基礎。本部分將就被征地農民養老保障的責任主體進行深入探討。   1.非正式養老責任主體——個人與家庭   在絕大多數人類生活時間里,社會成員的養老問題基本上是由個人或個人所在家庭來承擔的,可以形象地稱之為直接的個人養老責任或家庭養老責任。這樣,個人、家庭共同構成了任何社會個體的非正式養老責任主體,并且通過個人及其所在家庭來解決養老問題是社會個體理性的自發行為,并不需要外在力量的推動。其中,直接的個人養老責任運作機制類似于“生命周期假說”——如果消費者在老年期沒有收入,那么其生命余年的平滑消費實現與否以及實現程度就依賴于個體對衣食住用等相當數量的生活消費品的長時期儲存或者一個完全的外部資本市場,從而使理性個人在勞動期積累的消費品或儲蓄能夠轉化為非工作期的養老消費。〔1〕然而,對被征地農民而言,上述兩個條件的存在程度無法滿足直接個人養老責任的正常運行的需要。征地后,一方面,個人收入來源不僅非農化而且市場化了,其儲蓄能力與其在勞動力市場競爭中的競爭能力直接相關,而其文化知識和專業技術的缺乏則直接制約了其在勞動力市場的競爭能力,同時進一步導致其有限的儲蓄能力;另一方面,個人在獲得較低的土地補償費用的同時,由于投資和消費意識強于儲蓄意識,進一步削弱了其儲蓄水平;此外,有限的儲蓄能力使得依靠完全的外部資本市場實現養老消費更是遙不可及。由此,對被征地農民而言,非正式的、直接的個人養老責任無法有效滿足個體養老需求。為滿足養老需求,理性的人進一步將視野由個體擴大到其賴以生活與生產的非正式組織——家庭中,旨在通過家庭內部積累和代際間養老替代個人對養老物品的儲存和外生的資本市場。其實現與否以及實現程度也主要依賴兩方面條件:一是家庭范圍內以血緣關系來保證的依次推進的代際之間的養老承諾,并且這種承諾通過社會道德不斷強化;二是家庭養老安排中,作為家庭成員的個人仍必須以自己的勞動貢獻承擔養老責任。正如貝克爾所言,家庭生產是以明確精致的分工協作為基礎的,其效率來自家庭成員在市場生產和家庭生產之間以及不同家庭產品生產之間的合理配置。〔2〕然而,上述兩方面條件對被征地農民而言也存在不確定性:一方面,土地被征收后,家庭經濟來源、消費方式、生活壓力等因素加劇了轉型時期中國農村社會養老道德風險(主要是“孝”道),子代日益成為家庭代際關系的聚焦點,從而使得基于社會道德基礎的家庭養老責任面臨挑戰,并直接導致了老人在家庭中的邊緣化;另一方面,土地征收后,除非較好實現非農就業,否則土地的喪失即意味著家庭內部分工的不完整,被征地農民也因此失去了進行家庭養老分工與交換的基礎。由此,個體養老責任無法有效滿足養老需求的同時,家庭也無法有效替代直接個體養老責任實現有效的養老供給。那么,從個體和家庭以外獲得相應養老供給就顯得十分必要和迫切,因而,亟需實現由非正式養老制度安排向正式養老制度安排的變遷。   2.制度性養老責任主體——政府、個人與集體   隨著被征地農民養老安排由非正式制度向正式制度變遷,政府作為一個制度性的養老責任主體日益凸顯。需要指出的是,在被征地農民制度化的養老安排中,政府承擔養老責任并不意味著個人不再承擔養老責任;與此同時,由于我國特殊的農地產權制度,集體也相應成為制度性養老責任的主體之一。   (1)政府。政府承擔被征地農民養老責任有其內在機理:一方面,隨著人類發展,具有內生性和“人為化”特征的社會性風險已成為個體生活所面臨風險結構中的主要構成,并且這種由于人類發展制造的風險正威脅著人類本身。這在被征地農民養老風險困境方面表現尤為突出——被征地農民由于城市化建設失去了土地,相應也就失去了依托土地的初級養老保障而面臨養老風險。與此同時,我國政府長期實行城鄉二元對立的社會政策,使得農民在失去土地之后,具有“農轉居”的條件,卻不具備“農轉居”的實質。由此,社會制度的隔離進一步生產和再生產了被征地農民的養老風險。然而,正如貝克所言,現代風險的擴散具有“飛去來器效應”,即風險的制造者從中獲取了巨大利益,但是最終也會受到風險的回擊。〔3〕由此,被征地農民養老風險就不僅僅是個體化困境,更關乎社會穩定和可持續發展。政府需要以一種合理化的制度形式為此承擔相應的責任,幫助被征地農民有效預防、控制和規避養老風險。另一方面,在現代社會中,社會保障權已成為社會成員的一項基本公民權利,政府作為公共利益的代表自然而然地被要求向社會成員履行這一義務。同時,社會保障以促進社會公平與正義作為基本目標,在社會層面及個人意識中對公正的希冀也相應要求政府恰當運用行政權力承擔利于社會公正實現的基本的責任。因此,在被征地農民養老領域,由某一公共組織(例如政府)承擔被征地農民部分養老風險治理責任是合乎邏輯的。   (2)個人。被征地農民個體也應當承擔部分養老責任,其內在機理在于:一方面,就政府層面而言,社會養老保障作為公共管理活動,政府既承擔無限責任,又承擔有限責任。其中,無限責任指的是保障對象和保障供給最大化;有限責任指的是由財政負擔能力決定的最大化供給目標的實現程度,政府不能超越財政負擔能力而盲目擴大社會保障。正如哈耶克所言,“如果人們過于從絕對的意義上理解社會保障的話,普遍追求社會保障,不但不能增加自由的機會,相反構成了對自由最嚴重的威脅”;〔4〕另一方面,就個體層面而言,社會養老保障最基本的運用原則之一,在于能夠對社會環境與資源作出即時性評價,而非依憑一種政府的事先設計永久獲得——事實上,任何人(包括社會精英)都不可能運用既有的有限知識去設計具有未知性的未來,個體必須充分發揮自我積極性“自給、自立”,而不應產生“福利依賴”心理。〔5〕也就是說,在政府提供合理的社會保障政策的前提下,個人也必須通過自己的積極努力,承擔“制度性的養老責任”,或者必須提供規定年限的勞動貢獻,或者繳納必須的養老保險稅(費)等,為自己的養老問題承擔責任。#p#分頁標題#e#   (3)集體。在我國農村特殊產權制度下,集體也應該承擔被征地農民部分養老保障責任,其內在機理在于:一方面,由于我國比較特殊的“農村土地歸集體所有”制度,根據《土地管理法》的規定,除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給本人外,其它各項土地補償費屬集體所有,不能在村民中進行分配,而用于發展生產和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業和不能就業人員的生活補助。其收益分配方式的實質是“交足國家的,留夠集體的,剩下的都是自己的”。由此,村集體分割了被征地農民土地補償費和安置費,理應為該群體的養老保障承擔責任;另一方面,多數情況下,土地的征收有一個相繼的過程,且當集體人均耕地面積少于一定數量時,則可以進行撤村建居,從而加快農村的城市化進程。這時,便面臨著對先期集體資產進行量化分配的現實問題。曾以其辛勤勞動為村集體經濟發展做出過積極貢獻的被征地農民,應該酌情參與集體資產分配。〔6〕上述兩方面的現實原因,使得農村集體成為被征地農民養老保障責任主體之一。   綜上,在我國工業化、城市化進程的特殊社會情境中,政府、個人、集體構成了被征地農民主要的、正式的制度性養老保障責任主體。正式的制度性政府——集體——個人養老保障責任的形成,其目標是為了實現被征地農民養老保障福利的最大化。需要指出的是,正式的制度性養老責任的形成并不意味著非正式的個人——家庭養老責任的消失。事實上,非正式的家庭養老責任仍然是促進被征地農民養老保障福利最大化的重要支持之一。由此,在明確被征地農民養老保障責任主體的基礎上,深入探究正式的制度化養老保障責任結構內部政府、集體、個人養老責任范圍就顯得尤為重要。   二、被征地農民養老保障中的政府、個人與集體責任   在理清被征地農民養老保障責任主體的基礎上,本部分旨在揭示被征地農民養老保障中的政府、集體與個人養老保障責任范圍。該責任范圍一經形成,便會約束各利益主體的行為;各利益主體也會相應作出反應,并通過行為變化促使其責任邊界不斷廓清。   1.政府對被征地農民養老保障的責任范圍   政府作為維護社會公平、實現全社會成員共享工業化和城市化的整體性利益的公共組織,其對被征地農民養老保障發揮著主導作用。政府對被征地農民養老保障責任范圍可以詳述如下:   (1)老年被征地農民養老保障中的政府責任。對于老年被征地農民群體而言,在承認其城鎮居民身份的前提下,政府的養老保障責任主要體現在以下五方面:一是該群體無需繳費即可享受由政府補貼的城鎮居民基礎性養老金,這是由其城鎮居民的身份所決定的;二是該群體還由于城市化發展而失去了土地這一重要的養老資源,應當享受由政府為其提供的一定給付水平的征地補償性養老金,這體現的是社會成員對土地增值收益的適當分享;三是在堅持普遍保障基本理念的前提下,適度加強公共財政支持,提高對不同老齡段群體的老齡補貼;四是對于缺乏足夠生存資料的困難老年群體,發放最低生活保障水平的基本保障金以及老年生活困難補助等;五是遵循待遇彈性可調原則,根據經濟、社會條件的變化適時調整養老保障金,此時,政府發揮著公共財政“兜底”作用。   (2)勞動年齡段被征地農民公共養老保險制度中的政府責任。對于勞動年齡段被征地農民群體,政府的養老保障責任主要體現在以下四方面:一是承擔被征地農民由新農保轉向城鎮職工養老保險之間存在的一定年限的社會統籌部分基金缺口。這是因為在我國城鄉二元社會保障體制下,農村社會養老保險賬戶中僅包含個人繳費和政府財政補貼。由此,被征地農民在轉向城鎮職工養老保險時,便缺失了企業繳費部分(城鎮職工養老保險是政府、企業、個人三方繳費模式)。就該基金缺口而言,吸收被征地勞動力的非用地單位有義務為其續繳部分保險金,但是沒有義務補繳雇傭關系開始前的保險金;吸收被征地勞動力的用地單位已經支付了土地出讓金進行補償,也沒有義務補繳以前的保險金。由此,基金缺口只能依賴城鎮政府的轉移支付;〔7〕二是承擔個體未就業期間費用補助。被征地勞動力就業難已經成為公認的一大難題,同時,由于有限的土地補償費用難以支持待業期間基本生活以及技能培訓費用。由此,政府應該給予待業期間的被征地勞動力適當的補助,包括待業期間的基本生活補助以及接受職業培訓補貼等等。當然,補助的標準需要有一定的條件、年限和數量限制,以達到既保障真正需要的群體的基本生活,又防止補助養懶人,目的是鼓勵他們積極就業和實現更好的就業;三是對于尚處于勞動年齡段的貨幣補償安置時期的已被征地農民實施適度財政補貼。考慮到當初采用一次性貨幣安置的被征地農民,不僅所得土地補償費用是低標準的,而且有限安置費用已基本或大部分已花完,但是基本養老保障尚未得到落實。由此,除了強調個體養老保障金補繳責任以外,地方財政也應拿出一部分資金為其繳納社會養老保險費,鼓勵該群體積極參加城鎮社會養老保障;四是提供促進勞動年齡段被征地農民個人養老能力提高的條件和環境。一個人再想通過自己的努力參與勞動力市場滿足自己的需要,如果勞動力市場沒有相應的雇傭者也無法付諸實際。考慮到就業問題是被征地農民養老保障問題實現的關鍵,因此,政府應積極采取多種途徑,千方百計促進其非農領域順利再就業,為被征地農民個人養老能力的提高和養老責任的增強提供條件和環境。我國征地安置政策大體經歷了貨幣安置以及保障性安置兩大時期,與此相應征地農民所得到的利益也大不相同,這樣就涉及到一個新舊安置模式下被征地勞動力納入城鎮社會養老保障的政策銜接問題。   2.被征地農民個體養老保障的責任范圍   在被征地農民養老保障中,個體的養老責任主要表現為個體繳費責任,是與個體養老權益支付的供給約束機制相聯系的。供給約束機制以個人賬戶為基礎,參保者年老時所能享受的養老金待遇在精算意義上是明確的,從而迫使個人必須為自己的養老保障繳費,并且若想獲得更好的老年生活,唯有更努力地就業和工作。作為我國社會保險體系中最重要、最基本的部分,養老保險通常采取社會統籌和個人賬戶相結合的方式,且個人繳費進入個人賬戶。參加基本養老保險就要履行相應的繳納保險費的義務。在明確被征地農民納入城鎮社會養老保險性質的前提下,勞動年齡段被征地農民須在政府履行其養老保障責任的基礎上,通過個人繳費履行個人養老保障責任。具體而言,若勞動年齡段被征地農民在順利實現城鎮就業,則可以基于恰當的繳費、按照城鎮職工養老保險個人繳費比例,續繳一定年限的城鎮職工基本養老保險個人繳費;之后則與同年齡段的城鎮職工一樣采取逐漸積累模式城鎮基本養老保險個人繳費;若勞動年齡段被征地農民未能順利實現就業,則可以在基于恰當的繳費、按照城鎮職工養老保險個人繳費比例,續繳一定年限的城鎮職工基本養老保險個人繳費的基礎上,按照城鎮靈活就業人員繳費比率,采取彈性繳費年限原則(即不是一次性繳足養老保險費用,而是先期繳納一定年限,從而避免將其資金束縛在社會養老保險上,不利于自身發展和社會再生產),相應履行其養老保障個體責任。即使他們多年后仍未實現就業,年齡偏大,仍可以進行補繳并相應享受城鎮職工養老保險待遇。綜上,在社會統籌和個人賬戶相結合的基本模式下,個人賬戶使得養老權益明確為投保人私人所有,且個人不參保繳費的不享受政府的社會統籌部分資金,從而對投保人的繳費行為產生激勵作用,通過福利誘導吸引被征地農民個體養老保障繳費責任的發揮。因此,個人繳費是被征地農民個體養老保障責任的核心體現,也是最直接的體現。#p#分頁標題#e#   3.村集體對被征地農民養老保障的責任范圍   前已述及,村集體承擔部分被征地農民養老保障責任是由我國農村特殊土地產權制度所引發的應然行為,也是基于社會公平的出發點,切實保障被征地農民社會保障權益的必然要求。村集體對被征地農民養老保障的責任范圍主要體現為村集體向被征地農民養老保險個人賬戶繳費或者為被征地農民提供一定水平的養老補貼,其資金來源于歸集體所有的被征地農民土地補償費、安置補助費以及被征地農民酌情參與分享的集體資產。其中,集體資產的量化標準可以根據個人對集體的貢獻大小和承包權限以及勞動貢獻大小來確定,如采用征地時農齡的多少來確定股份或者作為集體資產進行分割時候的權重。進一步,在集體資產分割時應該同時考慮早期被征地農民和新增被征地農民兩種不同類型的征地農業人員,實現集體資產在全體集體成員之間的合理分配,并進一步轉化為被征地農民養老資源,以有效實現被征地農民合理水平的養老保障。   三、被征地農民養老保障中政府、個人與集體責任的組合及其政策意義   被征地農民養老保障的有效實現有賴于政府、個人與集體責任責任的合理組合。只有在明確政府、個人與集體養老責任范圍的同時,將不完全的政府責任、不完全的個人責任和不完全的集體責任合理有效地組合起來,形成合理的政府——個人——集體責任結構,以合作共擔的方式共同為被征地農民提供養老保障,并將這種責任的組合通過政策設計落實下來,才能真正實現被征地農民養老保障領域總福利的提高。因此,在被征地農民養老保障政策設計上,就會產生如下啟示:   1.明確各責任主體的養老責任定位   被征地農民養老保障中,政府責任、個人責任與集體責任分別承擔著不同的功能與目標。政府養老責任實現功能與目標是公平,個人養老責任實現功能與目標是效率,集體養老責任實現功能與目標是合理性。具體而言,在被征地農民養老保障制度政府——個人——集體責任結構中,政府責任應定位于基礎性地位,提供養老保障的基礎政策設計和基礎資金保障,這既是政府的合法性、政府責任內容及形式在提供基本養老保障方面的天然優勢,也更具有政治、社會、經濟的公平意義;個人責任應定為于強化個人的養老激勵,促進養老資源在個人層面的籌集與管理并滿足不同個體對養老的個性化需求,并主要通過個體繳費得以實現;集體責任應定位于承認被征地農民從事農業生產的勞動貢獻,合理分擔部分的個人養老責任,并主要通過部分承擔被征地農民基本社會養老保障基金得以實現。進一步,個人責任、集體責任也必然包含著社會、經濟的效率意義,體現著社會、經濟意義上的公平價值。   2.厘清被征地農民養老保障政策運行過程中各責任主體養老責任實現方式   政府、個人與集體對被征地農民養老保障責任各有其不同的實現方式。政府責任的實現可以采用諸如土地出讓金、轉移支付、公共稅收、建立社會保險的城鄉轉移、統籌機制以及考慮將征地勞動力原有農村社會保險積累隨個人轉移,以保持個人積累的連續性,降低征地安置成本,提高社會保障的社會統籌程度等等方式。此外,鑒于征地農民實現市場化就業是必然的趨勢,政府的一個重要責任還在于培養被征地農民個人就業技能與知識,以增強被征地勞動力就業崗位競爭力和個體養老保障能力。〔9〕個人責任主要依靠個人激勵、征地補償與安置費用折算、個人繳費來實現。集體責任的實現則主要通過將農村集體資產的一部分轉移到征地農民的基本社會養老保障基金;與此同時,在確保剩余集體資產絕對安全的基礎上,可選擇安全可靠的投資方式,充分利用目前日趨成熟的金融、投資市場,最終確保征地農民的社會養老保障資源得到充足保證。   3.制定有利于相關主體養老責任實現的配套政策措施   積極的政策實踐和良好的政策效果有賴于良性的政策環境,尤其是確保政策有效實現的配套政策措施。為此,政府尤其需要完善以下政策措施:   一是健全和完善土地補償和利益分配機制。政府須明確界定農民的土地財產權,以土地的市場價格為基礎,科學、合理地確定土地補償費和安置補助費標準,從而提高被征地農民養老保障的總體水平。〔10〕與此同時,協調好農民、集體及政府之間的利益分配關系,建立科學的土地利益分配機制。   二是建立養老保障資金安全收繳機制。積極采取多種措施確保相關責任主體養老保障資金繳納及時、足額到帳,避免空帳等問題出現。   三是健全和完善養老保障資金管理與監督機制。要在增強資金使用透明度、加大社會監督力度的同時,明確監督主體及其職能,增強監督部門對資金監督的專業性、規范性和權威性。考慮到被征地農民養老保障制度涉及部門較多,應明確和加強市級以上業務管理和監督機構的建設。具體思路是,要么強化現有的勞動和社會保障部門的管理與監督作用;要么在職能部門之外,尋求專職機構進行管理與監督,促進制度運行有理、有章并有效。〔11〕此外,還應該就被征地農民養老保障資金運營、保值、增值等問題進行深入探索。