前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的被征地農民養老保障融合型方式，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

被征地農民群體的出現和壯大是城市化進程的伴生物。根據我國近幾年的發展水平，2020年我國城鎮化水平將超過60%。［1］民進中央預測，2020年我國被征地農民人口將超過1億。長期以來農民階層相對弱勢的經濟地位和社會保障水平使得他們在失去土地的保障功能后，抵御生活風險的能力極低。特別是隨著老齡化時代的到來和家庭養老保障功能的式微，如果政府不能助其構筑一道保護網，其養老問題將會帶來沉重的家庭和社會負擔。在落實科學發展觀和全面建設小康社會的時代背景下，探索建立一套適合國情，能夠將被征地農民當前的基本生活保障和長遠的發展性保障有效銜接起來的養老保障模式，對于促進社會公平，維護社會穩定具有重要的現實意義。   一、被征地農民的利益保障現狀   維護和發展好被征地農民的各項權益是維護社會和諧穩定、促進城鄉協調發展的必然要求，被征地農民的利益流失和保障現狀值得關注和研究。   (一)農民主體地位缺失，土地征用補償難以保障被征地農民的養老   當前的土地制度下，農民雖然從法律上獲得了土地使用權，但是這種使用權卻相對有限，當因公共利益而需要改變這種關系時，由于缺少法律和制度層面的有效保護，被征地農民作為這場博弈中的弱勢一方，在土地的征用、開發、流轉和補償分配中處于邊緣位置，利益流失不可避免。農民既不能參與決定土地征用是否應該，也無法對地方政府征地用途形成有效的監督和約束，基本上沒有討價還價的能力和空間。農民主體地位的缺失和政府在改變土地使用關系過程中的強勢就使得在關系到農民切身利益的征地和征地款的使用過程之中，被征農民始終被排除在通過博弈達成契約以保護自己利益的主體地位之外，加上在這一過程中又缺乏暢通的申訴渠道，無法保障其享有的土地權益。［2］農民在土地使用關系變更過程中主體地位的缺失，使得政府掌握了較大的農地處置權和收益分配權，特別是地方政府成了農地的終極所有者。［3］而作為理性“經濟人”的各級政府在政績刺激下，往往為了追求一時的經濟發展而盡力降低征地的成本，不僅會導致被征地農民在失去土地后難以獲得對等的利益補償，而且會誘導政府出現“甩包袱”的行為，將征地的成本社會化。“在市場經濟條件下，土地具有三重功能:一是所有權功能;二是就業和發展功能;三是保障功能。”［4］對于農民而言，關涉其長遠生計的養老保障功能應該是重中之重。因此，被征地農民養老保障問題必須得到足夠重視。土地征用補償標準最低要保證農民最低生活水平不低于擁有土地時的水平，這樣農民的養老保障才不會因失去土地而變得更差。雖然新的《中華人民共和國土地管理法》對原有征地補償安置標準進行了調整，但是由于長期以來形成的城鄉經濟結構中的“剪刀差”問題，農產品價格不高，按法定標準計算出來的補償標準仍然很低，距離確保達到“使需要安置的農民保持原有的生活水平”的要求有很大的差距，甚至令被征地地農民基本養老保障標準難以達到最低水平。   (二)安置方式較為單一，征地補償的保障功能難以彰顯   當前在征地補償過程中僅以農民在一定時期內從土地上獲得的經濟收益作為標準，而忽視了土地對農民的保障功能。貨幣安置具有標準明確、程序簡單、操作容易等優點，許多地方政府傾向于采用這種方法進行安置，而部分農民從眼前利益出發也愿意接受這一方式。據統計，近年來在國務院審批的建設用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90%以上。［5］被征地農民依靠一次性安置費在短期內可以維持生計，生活水平不至于明顯下降。但實質上是政府出錢進行“強制買斷”，把農民“一腳踢開”，在進行一次性補償的同時，也將政府對被征地農民承擔的長期責任甩了出去。土地征用對農民而言，除了失去一項基本的財產權和就業權之外，還失去了一種可持續、低成本的生活和發展方式權。對于后者而言，單一的貨幣安置的補償效應是十分有限的，隨著時間的推移，貨幣安置的補償效應會逐漸耗損殆盡。因此，征地單位及相關的受益方必須為被征地農民提供一種穩定而持續的保障內容才能替代土地的保障功能。顯然，目前土地征用補償模式下，僅靠單一的“貨幣化發放難以置換出土地提供的所有保障”。［6］這是因為，當前農村社保體系十分脆弱，農民在征地前的社會保障就缺失或水平很低，在征地后由于門檻較高，單靠他們自身的力量難以進入城鎮職工養老保險體系。這就使被征地農民在失去土地和農民的身份后，并未獲得市民的社會保障待遇，處于身份不清和社會保障地位不明的雙重尷尬。從長遠發展來看，會導致被征地農民抵御生活風險的能力大幅度下降，從而陷入因失地而致貧的困境。   (三)配套制度建設滯后，被征地農民的保障訴求較難滿足   從當前來看，配套制度建設相對滯后也是導致農民利益流失的一個重要原因。首先，被征地農民在土地征用以及補償安置過程中沒有足夠的話語權，缺乏制度性的利益表達渠道，往往只能被動接受政府和土地征用單位開出的條件，成了典型的“被”安置。其次，由于相關的立法和制度建設不完善，對被征地農民的安置沒有明確責任主體，也沒有對安置程序和途徑做出明確的規定，這就加大了征地及補償安置的隨意性，造成了土地收益分配的不合理。就貨幣補償來看，政府及相關部門拿走了其中的大部分，再加上集體留下一部分，被征地農民真正能夠拿到手中的已經所剩無幾。再次，配套制度建設滯后還表現為一些地方為被征地農民建立的其他社會保障十分零散，沒有形成合力，因而整體保障效能十分低下。隨著經濟社會發展水平的提升以及城市生活的輻射效應，被征地農民不再僅滿足于維持短期基本生活的穩定，而是越來越多關注其長遠生計，因而社會保障方面的訴求也日漸增多。當前，被征地農民在社會保障方面最主要的訴求表現為就業、醫療和養老方面。但是，目前來看，許多地方的被征地農民特別在醫療和養老方面的保障訴求還難以得到有效的滿足。特別是年齡比較大的被征地農民，他們在不久的將來會直接面臨著養老問題，如果這個問題得不到有效解決將會直接影響他們的生活。當前，雖然一些經濟發達地區提出了“土地換保障”的安置模式，但是，這一模式還處于嘗試階段，由于缺乏法律和制度方面的有力支撐，還有許多瓶頸因素需要突破。同時，其操作性以及效能也受到一些質疑。#p#分頁標題#e#   二、當前我國被征地農民養老保障的實踐模式及存在問題   目前為止，國內被征農民養老保障方面的探索已經取得了階段性成果，發展出了一些實踐模式，代表性的有四種［7］:   (1)“農保模式”。其基本思路是將被征地農民納入新型農村養老保障體系。這種模式就是在進一步推進新型農民養老保障體系建設的基礎上，將被征地農民納入這個保障體系中來。“農保模式”在實踐操作中比較靈活，可根據當地經濟社會發展水平，因地制宜地確定入保標準。在“新農保”基礎較好的地區，它可以參照城鎮居民養老保障的標準發展為一種“仿城模式”。例如，青島城陽區就運用這種模式不僅覆蓋了被征地農民，也覆蓋了絕大多數農民。［8］總的來看，“農保模式”實際上是一種“離土不離鄉”的養老安置方式，它既可以較好地覆蓋被征地農民，又降低了他們進入城鎮養老保障體系可能帶來的財政壓力。因此，這種模式對于農村養老保障體系比較完整、經濟社會發展水平又不是太高的地區是適用的。   (2)“城保模式”。這種模式是將被征地農民納入城鎮社會保障體系。在土地被征用以后，農民“農轉非”，根據年齡和個體能力，分別進入城鎮職工基本養老、醫療和失業保險體系。“城保模式”比較好地契合了農民失去保障其生活的土地以后，其生活方式和城鎮職工趨同這一特點，使被征地農民和其他城鎮職工一樣，享有同等的養老保險待遇，體現了政策的公平性和平等性，因而符合城鄉一體化的發展方向。此外，這種模式無須再去解決制度銜接的問題。但是這種“以土地換保障”的實踐模式需要政府承擔比較大的財政責任，當前只有在比較發達的地區適用。   (3)“鎮保模式”。這種模式的基本思路是為被征地農民單獨設計制度，建立小城鎮社會保障體系。“鎮保模式”著重解決被征地農民的養老和醫療兩項基本需求，“具有低水平、有彈性、權利義務統一、強化激勵機制的特點，制度設計結構比較合理，既改變了城保轉制成本和基金缺口由被征地農民承擔的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底”。［9］但這種模式需要有比較完善的社保制度環境和較高的經濟社會發展水平。因而，其適用范圍比較窄，目前只有上海市采用這種模式。   (4)“商保模式”。這種模式的基本思路是通過商業保險運作，建立被征地農民的養老保障制度。當前，“商保模式”的典型代表是重慶市。重慶市用十多年探索出了開辦儲蓄式養老保險解決被征地農民養老保障的模式，達到規定年齡的被征地農民，經其自愿申請，土地行政主管部門將土地補償費、安置補助費交給保險公司辦理儲蓄式養老保險。政府承諾被征地農民養老保險保底利率為10%，不足部分由政府補貼。保險公司作為農民養老金個人賬戶的受托人，為參保被征地農民建立長期個人賬戶，承擔養老金的給付服務。采用這種模式政府的財政壓力不大，管理比較簡單，基金的運營效率也比較高，但是由于資金主要來自個人繳費，因而，易受被征地農民參保積極性的影響。   當前多種模式并存的現狀說明，雖然在探索被征地農民社會保障方面取得了從無到有的跨越式發展，但是各地的實踐模式都或多或少地存在以下不足:   (1)政府的主體責任不到位。政府責任不到位是各地在實踐中存在的一個共性問題。從理論上看，政府至少應該承擔制度與政策供給、財政支持與保障、監管與管理三方面的主體責任。特別是財政支持與保障責任的踐行是否持續、有力和高效直接關系到養老保障體系運行狀況與產出效能。從實踐來看，當前各地在實踐中并沒有充分發揮公共財政的支持與保障作用，一些地方為減少被征地農民養老保險基金的收支壓力，采取差別化的措施。有些地方甚至規定，征地用于國家重點項目建設的被征地農民，其養老保險費由征地建設方和村組統籌解決，當地政府財政不承擔相關責任，從而將這部分人擋在養老保障體系之外。政府的財政支持與保障職責不到位，還表現為保障水平較低。雖然中央明確要求，被征地農民基本生活和養老保障水準，應不低于當地最低生活保障標準，但實際上仍有很多地區未達到這一最低標準。   (2)相關的法律和制度供給不足。當前在這方面統一的、高層次的立法還比較少，各地在探索中多制訂一些地方性的法規作為依據，法律效力和規范性都不強，因而在執行中缺乏約束力和公信力，也給從更高層次上統一各地的實踐模式增加了難度。從制度建設來看也存在很大的滯后性，中央層面的制度供給多表現為一些原則性的政策指導精神，給地方留下較大的制度創新空間的同時，也使各地的實踐探索具有很大的隨意性。同時，創新能力不足使得當前的實踐較多地囿于經驗層面，而沒有上升為制度性的創新，缺乏一整套設計科學、行之有效的操作機制，在養老保障標準、基金管理與監管等方面比較混亂，成為制約各地養老保障模式發展的瓶頸因素。   (3)制度運行缺少持續而穩定的內驅力。被征地農民養老保障體系的良性運轉需要三個方面的內驅力。首先，需要各級政府高度重視，積極作為。養老保障是一個需要長期積累才能發揮良好社會效應的事業，如果各級政府及領導只追求當前土地征用所產生的短期經濟效應，難免造成公共福利的流失。總的來看，社會保障事業的公共屬性決定了政府只有做一個合格的掌舵者，才能確保養老保障體系的完善和發展獲得持續而穩定的驅動力;其次，被征地農民轉變觀念，積極回應也是制度良性運行的內驅力。當前，被征地農民參加社會養老的意愿雖然有了很大提升，但是因為傳統觀念和認識的束縛，加上客觀條件制約，這種意愿還沒有完全轉化為參保的積極性;再次，缺少配套制度的有力支持。當前，許多地區對被征地農民補償安置的內容單一，在再就業、醫療、教育以及養老等方面沒有形成系統性的制度體系，許多地方只是簡單的貨幣賠付，導致一些地區被征地農民養老保障效能低下。   三、加強被征地農民養老保障的對策———構建融合型養老保障體系#p#分頁標題#e#   機遇與挑戰并存是當前被征地農民養老保障發展所面臨的基本現狀。構建被征地農民養老保障體系不能孤立，既要立足于我國當前所處的社會發展階段和基本國情，把握現實性，又要從經濟社會發展全局的高度進行系統籌劃，體現發展性。被征地農民養老保障在制度設計和模式選擇上把握以下三點:第一，從目標取向來看，明確系統性的制度建設理念，立足于建立全國統一的保基本、廣覆蓋、有彈性、能轉移和可持續，最終形成覆蓋城鄉居民的養老保障體系和制度格局;第二，實現制度上的可銜接性，將被征地農民群體的養老保障同城鄉兩級的養老保障體系結合起來，先確保實現農村居民、被征地農民和城鎮居民不同保障體系之間的對接和自由流動，在此基礎上最終實現在更高層面上的內部自由流動。第三，將宏觀制度設計的一致性與當前不同保障對象之間操作層面上的差異性結合起來。從目前來看，養老保障的對象主要涵蓋城鎮居民、農村居民、自由職業者、農民工、被征地農民這幾類。其中農村養老保障體系、城鎮職工基本養老保障體系和商業養老保險體系可以較好地涵蓋前三類對象。由于農民工身份地位的流動性較大，這一群體的養老保障可以更多地體現選擇性。例如，有能力的農民工可以選擇加入城鎮居民養老保險體系，由于其身份仍然是農民，沒有能力加入城鎮居民養老保險體系的還有農村養老保障體系“兜底”。但是被征地農民的“農轉非”的身份已經相對明確，因而在制度設計上應該首先為其建立相對完整的保障體系，然后再著力實現同其他保障系統的銜接。遵循上述思路和要求建立起來的，在短期操作上具有相對獨立性，在長遠發展目標上能夠實現同城鎮居民養老保障體系接續和并軌的被征地農民養老保障的制度設計和實踐模式，筆者稱之為融合型養老保障體系。此種制度設計主要考慮將被征地農民養老保障并入城鎮居民養老保障體系，但期間需要一定的過渡性銜接。其最低標準是并入“新農保”，不過在籌資結構上，將個人繳費和集體補助部分由地方政府“補貼”，而且要保證“先保后征”。其最高標準是并入“城鎮居民基本養老保險體系”，當然要建立在被征地農民自愿的基礎上，也即對被征地農民有意愿參與城鎮居民基本養老保險的，可允許在規定期限內(如3年)一次性或分期補繳資金差額，實現養老保險的“由鄉轉城”。如果被征地農民屬于自由職業者或農民工，允許其有選擇參加“城鎮職工基本養老保險”和“城鎮居民基本養老保險”的自由。   當前是我國養老保障事業的快速發展期，也是制度和實踐模式的形塑期，在客觀條件已經成熟的情況下，只要順勢而為，以被征地農民為突破口，以“城保”和“農保”制度體系為依托，形成覆蓋城鄉的養老保障網絡，使不同群體享有公平的國民待遇，是一種可行性較強的路徑選擇。構建被征地農民融合型養老保障模式要明確以下要求:   (1)政府責任顯性化。被征地農民社會養老保障制度建設的關鍵取決于政府承擔責任的大小和方式。［10］從當前情況看，政府應該在三個方面體現主體責任。首先，要進一步落實“先保后征”的政策理念，通過切實有效的立法和制度建設，明確各級政府及其職能部門的職責，規范征地及補償程序，切實做到“先保后征”。同時，為避免地方政府在被征地農民養老保障方面“甩包袱”，要在明確地方政府財政保障和管理責任的基礎上，探索多種可操作性的約束和激勵方法。例如，實行“一把手”負責制、將被征地農民養老保障發展狀況納入地方官員政績考核體系等;其次，要不斷擴大被征地農民養老保障的覆蓋面，努力實現“應保盡保”，確保制度運行的完整性。要按照“政府能承受，群眾能接受”的原則，把被征地農民納入到社會養老保障體系中來，在安置好當前被征地農民的同時，逐步地解決好一些歷史遺留問題，真正使征地補償安置進入科學化、規范化和合理化的軌道;再次，政府責任顯性化，還要求政府要作好宣傳員，不斷增強制度的吸引力。任何一種制度的吸引力都來自于兩個方面，一方面是保障效能的發揮情況;另一方面是政府的組織和動員能力。其中前者是基礎，后者是保障。國外經驗表明，產出效能高的養老保障模式都帶有鮮明的政府勸導性特點，有些甚至是強制性的。因此，在構建融合型養老保障體系的過程中，政府要做好宣傳和動員工作。   (2)兼顧保障性與發展性。首先，構建融合型養老保障體系要充分發揮基本的保障功能。作為一個失去傳統謀生手段，正在發生身份轉變的群體，被征地農民在短時期內面臨再就業、養老、醫療等各方面的壓力。因此，必須為其筑牢一道基本生活保障體系，養老保障作為其中重要一環也必須充分發揮作用。這要求各級政府根據當地經濟發展水平以及中央的政策精神，科學劃定養老保障的最低限，建立適應被征地農民特點的低門檻的過渡性保障制度，以政府財政兜底保證養老金的發放，妥善解決被征地農民的基本需求。同時也要看到，從被征農民融入城鎮生活的長遠角度來看，在制度建構中還要建立養老保障發展的上行通道，為被征地農民將來選擇進入城鎮居民養老保障體系作好銜接，實現制度的發展性與可持續性(如圖1所示)。這就要求各級政府既要量力而行，又要盡力而為，通過科學規劃，確立一種經濟社會發展與保障水平提升之間的聯動機制，努力增強制度的吸引力。從當前的情況來看，在地方實踐探索中被征地農民養老保障方面還缺少這種上行通道。許多地方(包括江浙一些經濟相對發達的地區)在發展被征地農民養老保障時將其嚴格界定為基本養老保障，而且主要是解決勞動年齡段以上的老年人的養老保障問題，這從中折射出其制度“低水平”的特點，同時也暴露出制度模式的局限性，這一問題不解決勢必影響制度的可持續性發展。   (3)創新政策工具。當前各地已有的實踐經驗，為從宏觀層面上推進被征地農民養老保障體系的各項制度建設提供了有利條件。總結這些經驗，就可以搭建起被征地農民融合型養老保障體系的制度框架。首先，在核定“農轉非”人員的基礎上，從征地補償款中預留一部分(比例可以根據各地經濟發展情況確定)，將其列入勞動和社會保障部門設立的“安置費”專戶，然后由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協議，將符合繳納社會養老保險統籌費條件的人員納入制度體系;其次，為被征地農民建立方便轉移和攜帶保險關系的個人賬戶，從征地補償款中抽取一定比例的資金注入到能夠隨人流動的個人賬戶(被征地農民可以選擇將其帶入城鎮居民養老保障)。在此基礎上鼓勵被征地農民以儲蓄的方式充實個人賬戶;再次，將城鎮的“社會統籌養老金+個人賬戶養老金”制度中的社會統籌部分擴展到被征地農民，一方面可以體現政府責任，發揮對被征地農民參保的激勵作用，另一方面為后續發展預留制度空間，最終將社會統籌養老金作為國民養老金覆蓋全民，為實現不同養老保障體系之間的銜接提供接續點。在宏觀制度建構的基礎上可以通過豐富政策工具為各地在實踐中體現差異性創造條件。這些政策工具包括籌資方式、繳費基數、繳費標準、繳費方式、待遇計發等。通過豐富操作層面的政策工具，進一步發揮制度安排的靈活性。#p#分頁標題#e#   綜上所述，將宏觀制度設計的一致性與具體政策工具選擇的差異性有機結合起來，既保證當前各地解決被征地農民養老保障問題的針對性，又能為我國整體養老保障體系的長遠發展創造條件。