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作者：趙萌 單位：廣西大學(xué)商學(xué)院

縱觀當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢以及我國所處的特定的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期,筆者認(rèn)為,當(dāng)前的財政投資政策面臨著多重的條件約束。這些約束條件可分為以下幾類:其一,以不完善的市場經(jīng)濟(jì)體制所衍生出的制度性束縛。其二,長期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長對財政投資的拉動具有依賴性。其三,短期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)面臨著通貨膨脹與通貨緊縮的雙重壓力。其四,長期的擴(kuò)張的財政投資政策使財政資金運(yùn)用效率遞減,財政風(fēng)險加大。

一、財政投資面臨的多重約束

(一)財政投資政策面臨的制度性約束

1.不成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制以及不完善的公共財政體制。不成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制和不完善的公共財政體制是我國財政投資所面臨的制度性約束,其造成了當(dāng)前我國財政投資不但不能完全的啟動消費(fèi)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)走出通縮的陰影,而且又易產(chǎn)生投資過熱從而引發(fā)通貨膨脹的景況。我國當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)通縮與通漲的壓力并存是我國長期以財政投資直接帶動經(jīng)濟(jì)增長的作用結(jié)果。

2.財政投資結(jié)構(gòu)失衡、資金運(yùn)行成本加大。財政部發(fā)行國債是維持我國財政投資的一個重要的資金來源,由于我國利率沒有市場化等制度性約束,導(dǎo)致了國債發(fā)行利率高于儲蓄利率的扭曲現(xiàn)狀。當(dāng)前央行面臨著再次加息的壓力,這樣一來無形之中就給發(fā)行國債維系投資的財政政策帶來了更大困難。財政投資的資金成本大于市場利率,這也使財政資金違規(guī)進(jìn)入競爭性領(lǐng)域成為了可能。政府為了維持財政資金的運(yùn)行“效率”不得不分割市場、封閉市場,這也就形成了民間資本進(jìn)入的體制性障礙。這樣的障礙反過來又會造成財政投資帶動民間投資、啟動消費(fèi)的途徑受阻,從而導(dǎo)致財政投資的效果偏離預(yù)期目標(biāo)。

3.地方財政投資政策游離于中央財政投資政策之外。不完善的財政分級制使我國的財政政策體系始終無法形成中央與地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。地方政府與中央政府不是利益共同體,地方政府的財政投資政策更多的著眼于本地經(jīng)濟(jì)增長速度,地方政府官員的個人理性促使他們更多的把財政資金用于能直接拉動經(jīng)濟(jì)增長的“形象工程”和開發(fā)區(qū)建設(shè),更多的進(jìn)入競爭性領(lǐng)域。由于我國不完善的分級制財政,地方政府沒有舉債權(quán),地方政府的許多長期建設(shè)資金相當(dāng)一部分要來自于中央財政的轉(zhuǎn)撥。如果中央財政單獨(dú)作為投資主體,又會面臨缺乏信息等障礙從而加大資金的運(yùn)行成本,這樣也就使地方政府使用中央財政的資金成為必然。但在如此情況下,中央財政同樣由于信息的不對稱面臨著較大的監(jiān)督成本,加上目前中央財政沒有規(guī)范、合理的監(jiān)督程序來規(guī)范地方政府的資金使用,也就形成了地方財政投資政策游離于中央財政投資政策之外,從而減弱了財政資金的使用效力。

(二)長期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長仍需財政資金的拉動

當(dāng)前世界各國政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主要困難仍然是如何在增長速度和通貨膨脹之間尋找最佳選擇,我國政府也不例外。假設(shè)中國的通貨膨脹率控制在一個范圍之內(nèi),如何保持快速的經(jīng)濟(jì)增長就是政府宏觀調(diào)控的重任。目前GDP仍然是衡量經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的最重要的尺度。從當(dāng)前的形勢看我國維持8%左右的經(jīng)濟(jì)增長是必要的。其原因主要是:第一,沒有經(jīng)濟(jì)增長就沒有就業(yè)崗位的增加。面對當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢,維持8%左右的經(jīng)濟(jì)增長是社會穩(wěn)定的要求。第二,經(jīng)濟(jì)增長速度一旦降低,我國的不良債權(quán)等問題就會迅速惡化。根據(jù)支出法GDP的計算公式為:Y=C+I+G+NX(Y:GDP,C:消費(fèi),I:投資,G:政府購買和政府投資,NX:凈出口)。①由于各種原因,我國是一個低消費(fèi)的國家,消費(fèi)對拉動經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于西方發(fā)達(dá)國家,要改變居民的消費(fèi)習(xí)性并非一朝一夕的事情,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、貧富差距的擴(kuò)大以及貨幣政策對居民消費(fèi)心理的影響都制約了消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。投資雖然是拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量,但同時又是引發(fā)通貨膨脹的禍?zhǔn)住Ｔ偌由衔覈壳芭で?ldquo;儲蓄—投資”轉(zhuǎn)化模式和企業(yè)投資的非理性以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策傳導(dǎo)渠道的不暢,從長遠(yuǎn)來講投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)應(yīng)該減小,現(xiàn)時來講具有不穩(wěn)定性。財政投資在上式中屬于政府購買和政府投資一項(xiàng),由于其是GDP四項(xiàng)組成中唯一一項(xiàng)直接體現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的指標(biāo),對拉動經(jīng)濟(jì)增長有著立竿見影的作用。由于我國特殊的社會背景以及不成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制,這一切都決定了今后很長一段時期內(nèi),財政投資對拉動經(jīng)濟(jì)增長的作用仍要保持一定的強(qiáng)度。

(三)短期內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢面臨著通縮與通漲雙重壓力

從各種宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)來看,目前我國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著通縮與通漲的雙重壓力。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典,居民消費(fèi)價格總水平(CPI)上漲1%是區(qū)分通漲和通縮的分水嶺,CPI漲幅高于1%叫通漲,低于1%叫通縮。我國CPI漲幅在2004年7、8月份達(dá)到5•3%的峰值后開始下降,到2005年4月份為1•8%,迫近通縮的臨界點(diǎn)。同時廣義貨幣供應(yīng)量M2增幅已由2004年最高時的19•4%,降到2005年4月份的14•1%,M1的增幅更是從2004年最高時的20%以上,跌落到2005年4月份的10%。因此從指標(biāo)上看,目前我國經(jīng)濟(jì)面臨著通貨緊縮的壓力。②然而,單純的CPI指數(shù)并不能完全反映我國宏觀經(jīng)濟(jì)的真實(shí)狀況。首先,我國CPI指標(biāo)并不包括居民住房價格指數(shù),而房地產(chǎn)投資過熱又是我國投資過熱的一個重要源頭。當(dāng)前我國居民住房價格漲幅居高不下的局面同時反映出通漲的壓力。其次,作為CPI的先導(dǎo)指標(biāo)———工業(yè)品出廠價格還在繼續(xù)上漲,2004年4月份比上年同期上漲5•8%,其中生產(chǎn)資料價格上漲7•9%;1~4月份,城鎮(zhèn)50萬元以上項(xiàng)目累計完成固定資產(chǎn)投資比上年同期增長25•7%,1~3月份這個指標(biāo)是22•8%,這說明固定資產(chǎn)投資又有抬頭的跡象。再次,當(dāng)前我國重要的能源供應(yīng)仍面臨緊張局面,成品油、鋼鐵、煤、電等能源價格面臨著上漲的壓力。因此,從以上角度來看,我國國民經(jīng)濟(jì)又面臨通貨膨脹的壓力。

(四)財政資金運(yùn)用效率低下,財政風(fēng)險加大

財政資金運(yùn)用效率低下主要表現(xiàn)在以下兩個方面:一是長期的財政投資擴(kuò)張使適合政府投資的項(xiàng)目越來越少,出現(xiàn)了重復(fù)投資擠占民間投資項(xiàng)目的現(xiàn)象。同時,大量的財政資金沉淀于生產(chǎn)環(huán)節(jié),造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。二是國庫現(xiàn)金管理落后,導(dǎo)致財政資金大量閑置。1998~2004年,我國累計發(fā)行長期建設(shè)國債9100億元,國債余額占GDP的比重從1997年的8•2%上升到2003年的18•8%。雖然沒有超出《馬約》要求的60%的警戒線,但這一指標(biāo)并不能真正反映我國當(dāng)前的實(shí)際債務(wù)風(fēng)險。首先,我國存在大量的制度性隱形債務(wù)和或有債務(wù),如養(yǎng)老保險隱形債務(wù)累計規(guī)模高達(dá)37000億元左右,占2002年GDP的37%;國家糧食虧損掛賬累計近500億元。其次,商業(yè)銀行大量的不良貸款和地方政府的城建貸款加大了我國的財政風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計,2004年上半年,16個超大城市的城建貸款新增額占財政收入的比重高達(dá)42•9%。據(jù)有關(guān)部門的測算,我國政府隱形債務(wù)和或有債務(wù)的總體負(fù)擔(dān)已相當(dāng)于2000年GDP的120%左右。③綜上,當(dāng)前財政投資面臨著多重因素的約束。一方面,制度性的約束以及財政資金運(yùn)用效力低下使財政風(fēng)險加大,潛藏著的通漲壓力構(gòu)成了穩(wěn)健財政政策時期壓縮財政投資的要求。另一方面,長期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長對財政投資具有依賴性,而長期的經(jīng)濟(jì)增長是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必須,同時當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢又有通貨緊縮的壓力。這就要求以穩(wěn)健財政政策維持財政投資總量。在此種情況下如何把握穩(wěn)健財政政策時期財政投資的走向是當(dāng)前宏觀調(diào)控的重要一環(huán)。#p#分頁標(biāo)題#e#

二、多重約束下財政投資走向的選擇

中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確了我國財政政策已由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健。穩(wěn)健財政政策的實(shí)施要求我們必須對財政投資政策加以調(diào)整,但考慮到財政投資目前面臨著的多重約束,筆者認(rèn)為這種調(diào)整應(yīng)是結(jié)構(gòu)上的,而在其規(guī)模上應(yīng)維持總量。

(一)調(diào)整投資結(jié)構(gòu),抑制經(jīng)濟(jì)“過熱”

財政投資按行政級次可分為中央政府的財政投資和地方政府的財政投資;按投資對短期經(jīng)濟(jì)增長的作用程度不同又可分為強(qiáng)作用力的財政投資和弱作用力的財政投資。其中,強(qiáng)作用力的投資包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通通信等方面的投資;弱作用力的投資包括農(nóng)田水利基本建設(shè)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療保健設(shè)施等方面的投資。我國財政具有的公共財政和國有資本財政的雙重性又使財政投資涉及了競爭性和非競爭性兩個領(lǐng)域。根據(jù)目前的形勢,財政投資對經(jīng)濟(jì)過熱的助長作用主要來自于地方政府的財政投資、地方財政和中央政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通通信等領(lǐng)域的財政投入以及財政在非競爭性領(lǐng)域的投入。首先,地方政府和官員為了追求政績大搞形象工程、政績工程,濫建開發(fā)區(qū),地方財政在這些方面的盲目投資助長了經(jīng)濟(jì)過熱。其次,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通通信等強(qiáng)作用力的財政投資,由于本身產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高從而導(dǎo)致了電力、煤炭、交通運(yùn)輸、建材等行業(yè)的結(jié)構(gòu)失衡。這種失衡又使地方政府和企業(yè)加大了盲目投資的力度,從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)過熱。再次,財政在非競爭性領(lǐng)域的投入由于主體缺位以及制度缺陷等方面的原因存在著一定的盲目性,因此也助長了經(jīng)濟(jì)過熱。從以上分析我們可以看出,中央財政對經(jīng)濟(jì)過熱的助長作用并不很大。而且這一部分助長因素主要來自于投資結(jié)構(gòu)的不合理。所以,只要我們在財政投資結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整就可以把這種助長因素降到可以承受的限度內(nèi)。

(二)保證經(jīng)濟(jì)增長和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需要

如上文所述,長期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長仍需財政投資的拉動。迫于我國嚴(yán)重的就業(yè)壓力,在未來相當(dāng)一段時期內(nèi),國民經(jīng)濟(jì)必須保證8%左右的增長,才能創(chuàng)造出適合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需

的就業(yè)崗位,才能保證國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行在一個比較穩(wěn)定的環(huán)境下。財政投資政策作為國家宏觀調(diào)控的重要手段,必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局,必須著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。財政政策對國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有著立竿見影的效力,這也是貨幣政策所不具有的。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分不合理,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然突出,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡依然嚴(yán)重,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還需要很長的路要走。所以,財政投資應(yīng)該保持總量上的一定規(guī)模。

(三)滿足維持財政政策的效力、熨平經(jīng)濟(jì)周期的需要

由于我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理,所以政府對經(jīng)濟(jì)走向的宏觀調(diào)控任務(wù)艱巨。財政政策的目的就是通過“相機(jī)抉擇”和“內(nèi)在穩(wěn)定器”的作用來調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)、熨平經(jīng)濟(jì)周期,使國民經(jīng)濟(jì)保持良性、快速的增長。由于我國稅制存在著許多弊端,況且稅制的改革牽扯面較大,在最近兩年作大改革的可能性不大。再加上我國投資的非理性因素,稅收的“內(nèi)在穩(wěn)定器”對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用不明顯。這就要求財政投資要更多的擔(dān)負(fù)“相機(jī)抉擇”熨平經(jīng)濟(jì)周期的重任。

(四)滿足建立和完善公共財政體系的需要

公共財政要求財政資金要更多的投向公共領(lǐng)域,而我國在公共領(lǐng)域的投資明顯不足。解決“三農(nóng)”問題、教育以及醫(yī)療保健設(shè)施的建設(shè)不但歷史包袱沉重,而且即使在擴(kuò)張的財政政策時期這方面的投資也有欠賬。要想解決這些問題,使財政政策真正的體現(xiàn)其公共性,維持以至加大這些方面的財政投資是必要的。綜上所述,筆者認(rèn)為,在當(dāng)前多重約束下,我國財政投資政策的走向選擇是:維持總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高效率。

三、對策建議

根據(jù)當(dāng)前形勢,財政投資在維持總量的基礎(chǔ)上,必須改變以往那種單純依靠“大興土木”來直接貢獻(xiàn)GDP增長的運(yùn)行方式,必須突破舊有的投資運(yùn)行體制的束縛,尋找新的投資運(yùn)作方式來提高財政投資的效率。

(一)保持地方財政政策與中央財政政策的一致性

我們通常所講的財政政策往往只是中央一級的財政政策,并沒有把地方財政政策納入其中。事實(shí)上由于利益取向不同,地方財政政策與中央財政政策往往背道而馳,所以通過理清中央財政與地方財政的關(guān)系,使其保持一致是提高財政投資效率、維持財政投資一定總量而又不引發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱的有效舉措。首先,中央財政對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通通信等領(lǐng)域的投資必須要求地方財政資金以合理比例配套。這樣不但縮小了中央財政資金的投入規(guī)模、引導(dǎo)地方財政資金的合理流向,而且有利于提高資金的使用效率。其次,嚴(yán)格控制地方財政投資的規(guī)模和方向,使其符合國家產(chǎn)業(yè)政策和公共財政體系的要求。再次,控制從中央財政流向地方財政的資金量,加強(qiáng)中央財政對這部分財政資金使用的管理和監(jiān)督。

(二)調(diào)整財政投資的方向及結(jié)構(gòu)

根據(jù)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的需要,財政投資既要保證經(jīng)濟(jì)增長所需又要避免助長經(jīng)濟(jì)過熱。這就要求財政投資必須在結(jié)構(gòu)和方向上加以調(diào)整。總體上講,首先,財政投資要退出競爭性領(lǐng)域;其次,在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通通信等方面的投資應(yīng)控制在合理的水平上,但這個水平要保證國民經(jīng)濟(jì)8%左右的增長速度所需;再次,加大解決“三農(nóng)”問題、教育、醫(yī)療保健設(shè)施建設(shè)等方面的投資,這方面的投資有助于引致居民消費(fèi),例如,加大對解決“三農(nóng)”問題的投資將有利于打開農(nóng)村消費(fèi)市場,從而改變投資過熱而消費(fèi)較低的經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)。

(三)完善財政投融資體系

財政投融資體系是以信用方式有償營運(yùn)部分財政資金和其他財政可利用資金的一種活動,是介于傳統(tǒng)財政和金融信用之間的特定分配關(guān)系,本質(zhì)上屬財政范疇。其與一般財政的主要區(qū)別有:第一,補(bǔ)償方式不同。一般財政分配是無償?shù)?不能以盈利為目的,也不能進(jìn)入市場。財政投融資則是有償?shù)?雖然它同樣不能以盈利為目的,但它的活動可以進(jìn)入市場配置領(lǐng)域,為了實(shí)現(xiàn)某種政策目的,它可以向以盈利為目的的民間企業(yè)貸款。[5]第二,投融資渠道不同。一般財政資金來源于稅收、公債、國有企業(yè)上交利潤和預(yù)算撥款等國家預(yù)算環(huán)節(jié),而財政投融資的資金來源有二:其一是財政預(yù)撥的資本金,其二是其他的非財政資金。構(gòu)建完善的財政投融資體系對當(dāng)前我國財政投資政策至關(guān)重要。首先,其可以在減發(fā)國債的情況下擴(kuò)容財政投資可用資金的總量。其次,可以通過其不同于一般財政資金的運(yùn)行方式來提高資金的使用效率。再次,作為一種創(chuàng)新的財政政策工具,可以反作用于財政體制,推動其向完善的公共財政體制轉(zhuǎn)變。#p#分頁標(biāo)題#e#

完善財政投融資體系要做好以下幾方面的工作:第一,擴(kuò)大政府提供資金的渠道。對財政預(yù)算外資金要納入專戶統(tǒng)一管理,對其暫時沉淀的資金要大膽啟用;對各種財政周轉(zhuǎn)金的財政間歇資金要由財政投融資機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理運(yùn)用。第二,吸收社會保障體系的閑置資金,如社會保險基金、養(yǎng)老基金或退休基金、醫(yī)療基金、就業(yè)基金、住房公積金等。第三,向郵政儲蓄系統(tǒng)借款。我國郵政儲蓄系統(tǒng)的發(fā)展已有一段歷史,吸收郵政儲蓄作為財政投融資的資金來源,條件已十分具備且潛力巨大。第四,國有企業(yè)上交利潤也可作為財政投融資的一項(xiàng)穩(wěn)定來源。企業(yè)上交的利潤,與國家稅收有著實(shí)質(zhì)的不同,具有不穩(wěn)定性和風(fēng)險性,不宜納入經(jīng)常性預(yù)算,而更適合于進(jìn)行政策性的財政投融資活動。第五,充分利用新興的融資方式籌集資金。積極開拓BOT、TOT等這樣的融資新空間,引導(dǎo)越來越多的非政府資金、民間資金進(jìn)入政府政策所希望其流入的項(xiàng)目和領(lǐng)域。