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摘要：近年來，湖南文化產業已發展成為湖南國民經濟支柱性產業，但其存在的區域發展資源浪費、市場壁壘和制度沖突，嚴重影響到湖南文化產業的市場地位。為了提升湖南文化產業的核心競爭力，須制定文化產業發展區域協同制度，構建文化產業市場主體的行為準則。

關鍵詞：湖南文化產業；區域協同發展；體制機制

湖南省第十一次黨代會提出了湖南省今后“提升文化產業發展整體實力，重點發展影視傳媒、新聞出版、動漫游戲、演藝娛樂等優勢文化產業，推動文化跨界融合，發展新型文化業態，打造文化創意產業集群”的發展目標。隨后的湖南省《“十三五”時期文化發展規劃》指出：“十三五”期間，湖南將構建“一核兩圈三板塊”的文化產業發展格局，推進長株潭、大湘西、大湘南、洞庭湖等四大板塊差異化、特色化發展。這些任務和目標為推動湖南省文化產業區域協同發展提供了政策指導和制度支持。

一、湖南文化產業區域協同發展機制優化的必要性

當前，在湖南省委實施“創新引領開放崛起”戰略的大背景下，湖南文化產業國民經濟支柱性產業的地位得到了進一步鞏固和發展，成為名副其實的推動湖南國民經濟發展、產業結構調整和增強湖湘文化競爭力的戰略性新興產業。為了推動湖南文化產業的發展，必須優化湖南文化產業區域協同發展機制。

（一）推動“四大板塊”優勢互補的內在要求

湖南按照產業集聚、功能分區、錯位協同的布局原則，構建了覆蓋全省范圍的文化和創意產業“一核三板塊”總體空間布局，形成了以長沙、株洲、湘潭為核心區的區域性文化創意中心，以岳陽、常德、益陽為生態休閑文化產業發展的環洞庭湖板塊試驗區，以郴州、衡陽、永州為文化制造出口加工的大湘南集聚區和以湘西自治州、懷化、張家界、邵陽、婁底為文化旅游融合發展的大湘西示范區。2017年，長株潭板塊文化和創意產業營業收入2791.79億元，占全省1911.26億元的63.7%；環洞庭湖板塊占14.6%；大湘南板塊占12.7%；大湘西板塊占9%。可以看出，這四大板塊在湖南文化產業區域發展中的地位截然不同，產業的區分度大，相互之間雖帶有一定的互補性，但總體協調不夠，沒有實現“四大板塊”優勢互補，不利于湖南文化產業的均衡發展。

（二）增強國內外市場核心競爭力的根本需要

湖南文化產業雖然取得了長足發展，但國內市場地位不高，國際市場競爭力不強的現狀沒有得到根本改變。2017年，湖南文化產業增加值2196.18億元，雖占到全國文化產業增加值35462億元的6.19%，但與北京、上海、廣東、浙江、江蘇等文化產業發達省份相比，差距較為明顯。在文化產業進出口方面，湖南2017年累計進出口總額22.92億美元，占我國進出口總額1265.1億美元的1.81%，其中出口額22.52億美元，占我國出口額881.9億美元的2.55%，進口額僅占0.1%。更為重要的是，文化產業領域專業人才需求嚴重短缺且集聚于長株潭的現狀成為制約湖南文化產業平衡發展的核心因素，造成了其他板塊難以破解的人才瓶頸；再加上城鄉居民文化消費能力和水平不平衡，城鄉差距大、行業分化嚴重、文化產業主體發展不充分等因素，嚴重影響和制約了其他板塊文化產業的發展，對湖南文化產業整個市場競爭力的提升和集約化發展帶來了不良影響。

（三）推動文化產業法治湖南的現實需求

根據《法治湖南建設綱要》要求，“到2020年，湖南地方性法規規章更加完備，依法治國基本方略深入落實，公共權力運行規范，公民合法權益得到切實尊重和保障，全社會法治意識和法律素質普遍提高，經濟社會秩序良好，人民安居樂業。”文化產業作為提升人民幸福感、獲得感的戰略性產業，能否得到有序發展，是推進文化法治湖南建設、提升湖南文化治理能力、解決人民群眾日益增長的文化需求與不充分不平衡文化發展矛盾的現實需要。近年來，湖南雖然出臺了《關于加快文化產業發展若干政策措施的意見》《湖南省文化強省戰略實施綱要（2010—2015年）》《關于支持經營性文化事業單位轉企改制和文化企業發展的若干政策》《關于鼓勵和支持文化產品和服務出口的意見》《湖南省文化產業引導資金管理辦法》等一系列促進文化產業發展的政策，但這些政策缺乏面向區域協同發展的針對性，特別是隨著文化產業發展帶來的文化行政權力的擴張，以及公眾參與重大文化行政決策的積極性不高、文化產業政策的合法性審查機制沒有建立、地方性文化產業法制建設尚處于摸索階段等問題的凸顯，構建文化產業發展的法治湖南還有待進一步加強。

二、湖南文化產業區域協同發展面臨的制度困境

黨的十八大以來，湖南文化產業主動適應供給側改革需要，積極構建現代文化市場體系和文化產業體系，提高文化產業發展的質量和效益，取得了一系列成果，但也存在注重地方文化產業發展的獨特性而忽視區域協同的統一性，注重區域發展的地方保護而忽視文化產業發展的整體性等問題。湖南是文化產業大省，各縣市都形成了自己獨具特色的文化產業。隨著產業轉型加速，產業競爭加劇，湖南區域文化產業發展各自為政、缺乏制度規范的問題日顯突出。

（一）缺乏文化產業協同發展的制度供給

政府及其部門依法干預文化產業發展的主要措施是提供制度供給。完善的制度是促進文化產業良性發展的保障。面對文化產業發展的國家戰略，湖南出臺了不少針對文化體制改革、文化市場管理、政府扶持措施等方面的規章制度，但缺乏關于文化產業區域協同發展、共建共治的制度供給。即使有不少促進文化產業發展的政策，也如同全國文化產業政策一樣，存在“政策之間協調性、系統性不強”“部分政策的延續性與穩定性不夠”“政策評價標準設計不周密”“政策制定和執行的公平性有待提高”“政策執行監管不嚴，缺乏績效評估”“產業政策體系需不斷完善”[1]等問題，這增加了文化產業區域協同發展的不確定風險。法治是解決社會矛盾糾紛的有效途徑，是創新社會治理的基本手段。湖南雖然出臺了不少促進文化產業發展的規章制度，但這些政策沒能上升為地方性法規，其權威性打了折扣，從而制約了區域文化產業協同發展。

（二）文化產業區域發展政策制定缺乏針對性

湖南省文化產業區域發展政策基本上都立足于本行政區域內文化產業發展的增長點，沒有全面平衡或考慮其他區域的文化產業發展情況，更“沒有長遠的、穩定的發展目標，大量低水平的重復立法甚至阻礙了地方經濟發展”[2]。長株潭地區規模以上文化產業總產出占全省比重達70%左右，但全省卻沒有出臺相關制度對四大板塊的文化創意產業發展進行適度平衡；湖南省文化制造業比重偏高，批發零售業和服務業比重偏低，這種情況也沒有從政策上進行有效調整；對于農村特別是老少邊窮地區文化產業的發展，缺乏有針對性的政策扶持；各級地方政府對于文化產業發展的管理體制不順，政策缺乏系統性、完整性。這些問題，單靠某個區域是很難解決的，但如果把希望寄托在全省統一上也是不現實的。因此，在文化產業區域協同發展的制度供給上，既要考慮各個地區的實際情況，也要考慮全省政策的統一平衡。

（三）文化產業區域協同發展制度執行沒有強制性

國家通過制定和出臺《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《文化產業振興規劃》《關于加快文化產業發展的指導意見》《關于金融支持文化產業振興和繁榮的指導意見》《“十三五”時期文化改革發展規劃綱要》《公共文化服務保障法》《電影產業促進法》等一系列文化產業發展政策，推動和鞏固文化產業成為國民經濟支柱性產業。湖南省出臺了促進全省文化產業發展的一系列措施，但這些政策措施實施難度大，難以起到應有的保障作用。以長株潭城市群2013年達成的文化產業三市共識為例，雖然建立了三市文化產業發展協同機制，但協同效果不佳，效率不高，可操作性不強。在文化產業區域協同發展的政策執行問題上，誰代表相關機構來執行這些政策？怎么執行？執行效果如何評價？在執行過程中出現了矛盾與沖突如何處理？政策執行是否具有強制力？這些問題都沒有明確的答案。除此之外，其他區域還沒有建立這方面的制度，更談不上制度的執行問題。

三、湖南文化產業區域協同發展機制優化的路徑選擇

（一）加強區域協同發展的頂層制度設計

“良好的文化體制應當是通過健全的文化立法構筑起來的制度體系。”[3]實現文化產業發展目標，制度供給是關鍵，而制度供給主要來源于政府部門對文化產業發展的頂層制度設計，特別是文化產業區域協同發展的制度設計。1.完善區域協同發展的制度體系。文化產業持續健康發展在于制度協同，在于構建相對完備的文化產業區域立法體系。湖南應盡快出臺《湖南文化產業發展促進條例》，作為湖南文化產業區域協同發展的總體框架和綱領性文件。《湖南文化產業發展促進條例》要突出文化產業的戰略核心地位，以推動文化產業區域性和行業性結構調整、優化文化市場資源配置、加強文化產業發展資金的錯位扶持、構建湖南文化產業區域協同發展的法律體系為主要目標。同時，要配套出臺《湖南文化產業區域協同發展條例》《湖南文化產業發展區域行政協議條款》等制度，作為文化產業發展的地方性法規補充條款。各市州要以這些制度為基礎，在制度創新的基礎上，堅持立法的基本原則，出臺市州促進文化產業發展的規章制度，以平衡各縣區的發展格局，從而形成完整的促進文化產業區域協同發展的制度體系。2.健全區域協同發展的立法模式。立法模式是立法權的制度性安排，包括立法權限的劃分和配置。《湖南法治建設綱要》提出：健全完善地方性法規規章，加強與法律、行政法規實施相配套的地方立法，確保法律、行政法規統一實施。這是湖南出臺地方性文化產業法規的指導性文件。在遵循《中華人民共和國立法法》有關規定和不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，各市州可以根據本地區的實際情況制定促進文化產業發展的地方性法規。從湖南目前情況來看，宜采取省級立法部門為主，市州立法部門為輔的共同立法和協商立法兩種模式。共同立法是各市州在協商基礎上統一出臺法律，各地遵照執行；協商立法是由各市州協商立法精神、原則、內容等，分別通過具體的法律，各自執行。湖南省曾出臺《湖南省基本公共文化服務實施標準（2015—2020年）》，這是湖南統一制定的公共文化服務實施的制度性規范。這種由省級立法部門綜合地方實際進行立法、各級政府部門按照規定執行的模式應是湖南文化產業區域協同立法的主要方式，但不可忽視地方立法的先行先試，即先由個別地方出臺相關的文化產業政策，待條件和時機成熟后，由幾個地方立法部門協調上級立法部門進行統一立法。當然，這種立法也應該在上級立法部門的指導和協調下完成并由上級立法部門負責監督執行。3.明確區域協同發展的制度內容。換言之，要充分考慮湖南文化產業發展的制度訴求、制度目標、制度工具、制度價值和制度效果、制度評價，努力推動區域協同發展成為文化產業地方性立法的重要內容。湖南文化產業區域協同發展的地方性法規和政策必須在遵守國家法律和產業發展的總體部署的前提下，照顧區域文化產業發展的現實性、獨特性，做到既統籌湖南發展全局，又兼顧市州發展重點，處理好全省統一性與區域特殊性問題，構建具有鮮明區域特色和民族特點的文化產業制度體系；應將強化對區域協同中的文化行政權力的監督和制約，完善區域協同的重大文化行政決策的公眾參與、區域協同產業發展制度的合法性審查、立法執法過程中的問題處置與權利救濟等機制作為推動文化產業立法的主要內容，建立健全文化產業區域協同發展的管理制度；要通過破除區域協同制度實踐中的地方保護主義色彩，打破文化產業發展的市場條塊分割、城鄉分離，清除市場壁壘，完善市場準入和退出機制，破解“諸侯法治”現象，實現文化產業差異化、特色化發展，實現區域優勢互補、錯位發展、上下聯動的產業協同發展格局。

（二）優化區域協同發展的合作機制

優化湖南文化產業區域協同發展的合作機制，須通過實施文化產業區域發展協同主體多元化，平衡市州文化產業發展利益，著力解決地方政府間的利益沖突，實現發展信息資源互通共享、社會資源互補共用、發展困難互援共處。1.借鑒區域協同發展的成功經驗。2013年，湖南省長株潭三市達成了《文化產業合作長沙共識》，對文化產業發展進行統籌規劃，形成了長株潭三市重點突出、特色明顯的文化產業發展態勢。根據該項共識，長沙主要發展廣播影視、網絡新媒體、動漫游戲等新興文化產業，株洲主要發展炎帝文化、陶瓷文化、服裝設計等產業，湘潭主要發展文化旅游、創意設計、工藝美術等產業，三市形成了錯位發展、各具特色的文化產業集群。《文化產業合作長沙共識》為湖南四大板塊、各地方相鄰區域、各產業發展相似區域提供了促進區域協同發展的合作藍本。2.構建共商共建共享的制度格局。“我們究竟需要什么樣的文化產業發展觀和文化產業認識論，這是當前中國文化產業發展面臨的一個重大的理論與政策問題”[4]，而解決這一問題的關鍵在于各區域如何認識自己文化產業發展的狀況和資源情況。各區域都有自己獨特的文化資源，這些資源如果不加區別地利用、不分主次地篩選，就容易造成區域內與區域間資源利用的重合、產業發展的重復、審美視覺的疲勞。因此，各區域要站在維護文化產業發展統一性、規范性的前提下，準確判斷自身和相鄰區域文化資源優劣勢，通過建立區域政策制定的協調機制實現合作發展，以避免文化產業發展的區域規劃沖突和資源重復建設，減少政策制定內容與文本執行的矛盾與沖突，形成共商共建共享的制度格局。

（三）建立區域協同發展的問題處置機制

湖南曾出臺了《行政程序規定》《規范行政裁量權辦法》《規范性文件管理辦法》《政府服務規定》等規章制度，為推動湖南依法行政、依法執政和構建區域性行政協議提供了法制依據。1.簽訂文化產業區域協同發展的行政協議。區域性行政協議是處理跨區域政府行政事務的規范性制度文本，應明確各級政府在文化產業發展過程中的權利義務、責任條款和爭端解決機制條款等，構建起地方政府之間文化產業發展利益共享、風險共擔機制；構建發展信息資源互通共享、社會資源互補共用、發展困難互援共處和損失互償共補機制，確保政策的執行效率，實現地區文化產業資源利用的最大效能；使用統一性規則解釋地方文化產業政策，相互承認和接受對方對文化產業發展問題的事實判斷，建立跨區域執法協調和裁決機構和機制，以協商方式解決立法和執法沖突，切實維護政策的公平與效率。2.建立文化產業區域協同發展的沖突解決協調機制。一要成立相關的協調機構，對文化產業區域協同發展過程中出現的矛盾與沖突進行協調。這種協調機構既可以由地方政府部門協商組建，也可以委托上級政府部門居中協調組建，參加成員包括上級相關部門負責人和地方相關部門負責人。但不管這種協調機構如何組建，都應該賦予其一定的權威性，其所作出的解決方式、處理意見對沖突各方都應該具有強制執行力。二要通過培養一支有較強法治素養的地方文化產業管理隊伍，努力形成“權責明確、監督有效、保障有力”的文化產業市場執法體制，實現地方政府的有效溝通與規范執法。三要通過組建跨區域的文化產業發展行業組織，制定行業規范，強調行業自律，構建具有行業特色的文化產業業態。

參考文獻：

[1]祁述裕，孫博，曹偉，紀芬葉.2000－2014年我國文化產業政策體系研究[J].東岳論叢，2015（5）：62.

[2]徐鵬.我國文化產業振興中的法律問題研究[J].法學雜志，2013（9）：137.

[3]周葉中.加快文化立法是建設社會主義文化強國的必然選擇[J].求是，2012（6）：59.

[4]胡惠林.文化產業理性發展的尺度—構建具有路標導向的中國文化產業發展指標體系[J].上海交通大學學報，2014（4）：84．

作者:周亮 單位:湘潭大學