新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把制度分為正式制度與非正式制度兩類。正式制度是指某些人或組織有意識(shí)制訂的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)則。諾思認(rèn)為，正式制度應(yīng)包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，它們形成一個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)，從憲法到成文法和普通法，再到明細(xì)的規(guī)則，最后是個(gè)別的契約，它們共同約束著人們的行為。非正式制度是指限制人的行為的不成文的規(guī)范，它與正式制度相對(duì)應(yīng)，通常被理解為在社會(huì)發(fā)展和歷史演進(jìn)過(guò)程中自發(fā)形成的、不依賴人們主觀意志的文化傳統(tǒng)和行為習(xí)慣，如社會(huì)價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、文化傳統(tǒng)、習(xí)慣習(xí)俗、意識(shí)形態(tài)等。證券監(jiān)管的制度同樣由正式制度和非正式制度構(gòu)成。政府監(jiān)管、自律監(jiān)管和法律監(jiān)管都是由專門的機(jī)構(gòu)以成文的法律、制度和規(guī)則為依據(jù)進(jìn)行的監(jiān)管，它們構(gòu)成了證券監(jiān)管的正式制度。然而，這些監(jiān)管手段都有局限性，在這些監(jiān)管方式下難免存在監(jiān)管的空白地帶。諸如社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、誠(chéng)信機(jī)制的非正式制度在盡可能消除這些監(jiān)管空白方面發(fā)揮著不可替代的作用。   一證券市場(chǎng)監(jiān)管中正式制度的主要內(nèi)容   1．政府監(jiān)管方面   一般意義上，監(jiān)管是指為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管主體利用各種監(jiān)管手段對(duì)監(jiān)管對(duì)象所采取的一種有意識(shí)和主動(dòng)的干預(yù)和控制活動(dòng)。監(jiān)管行為及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與存在具有一定的合理性。迄今為止，諸多理論論述了監(jiān)管的必要性，其主要觀點(diǎn)如下：   （1）市場(chǎng)失靈論認(rèn)為，市場(chǎng)失靈是不可避免的，為了減少市場(chǎng)失靈的影響，政府必須出面對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。證券市場(chǎng)需要證券監(jiān)管部門來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺失。   （2）交易成本論認(rèn)為，監(jiān)管行為及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在是為了減少交易成本。監(jiān)管好比交易雙方之間的媒介，其存在的合理性在于有助于盡可能地節(jié)省交易成本。   （3）信息不完全論認(rèn)為，信息具有共享的特點(diǎn)，是一種準(zhǔn)公共物品。市場(chǎng)不僅在提供有形物品方面不完全，在提供無(wú)形信息方面同樣不完全，因而獲取信息的代價(jià)往往是昂貴的。當(dāng)信息不完全時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)人的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，交易費(fèi)用趨于上升，市場(chǎng)效率低下，從而使市場(chǎng)有效配置資源的功能受到限制。所以，在證券監(jiān)管方面，監(jiān)管行為和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在是必要的。   （4）利益沖突論認(rèn)為，利益沖突的存在可能會(huì)損害證券交易所的自律效率，因?yàn)楫?dāng)自律組織既負(fù)責(zé)監(jiān)督其會(huì)員、又負(fù)責(zé)監(jiān)管市場(chǎng)部分的時(shí)候，利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)就更大。在這種情況下，政府有必要加大行政監(jiān)管力度，確保不會(huì)由于證券交易所接觸有關(guān)市場(chǎng)參與者的商業(yè)信息而產(chǎn)生利益沖突。   （5）法的不完備論認(rèn)為，因?yàn)榉傻牟煌陚湫裕傻膰樧韫δ芟魅酰偌由戏ㄍケ辉O(shè)計(jì)為被動(dòng)式執(zhí)法者和事后立法者，導(dǎo)致執(zhí)法不足。這樣，能夠在相關(guān)案件發(fā)生之前主動(dòng)采取預(yù)防行動(dòng)阻止其發(fā)生的政府監(jiān)管就是必要的。然而，政府監(jiān)管并不是總能彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，它也可能失靈。政府監(jiān)管失靈的第一種表現(xiàn)是：政府監(jiān)管不僅存在過(guò)度傾向，而且存在不足傾向，同時(shí)存在滯后性。首先，政府的干預(yù)無(wú)限擴(kuò)張，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫。這樣的政府通常會(huì)超越政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，反而妨礙市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)因被利益集團(tuán)俘獲而不能進(jìn)行全面充分的監(jiān)管。管制者可能謀求自身利益，被管制對(duì)象“俘獲”，為管制對(duì)象的利益服務(wù)。一旦政府監(jiān)管被產(chǎn)業(yè)所控制，立法機(jī)關(guān)或政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)就會(huì)僅代表某一特殊利益集團(tuán)，而非一般公眾。最后，監(jiān)管效應(yīng)的滯后性表現(xiàn)為一項(xiàng)監(jiān)管措施從制定到實(shí)施，往往需要一個(gè)過(guò)程。由于“監(jiān)管時(shí)滯”的存在，監(jiān)管措施不可能嚴(yán)格準(zhǔn)確地執(zhí)行，因而使監(jiān)管無(wú)效。政府監(jiān)管失靈的第二種表現(xiàn)是：政府監(jiān)管不能解決外在性。外在性不僅可以使市場(chǎng)失靈，而且也可以使政府失靈。政府遠(yuǎn)非無(wú)所不知，管制者同樣存在信息不完全的問(wèn)題。管制者可能言而無(wú)信。管制是靠政府的權(quán)力實(shí)施的，靠權(quán)力做出的“承諾”如果“食言”，不會(huì)受到另一方的懲罰。   （6）理性預(yù)期學(xué)派認(rèn)為，微觀主體的理性行為抵消了政府的監(jiān)管意圖，致使政府監(jiān)管無(wú)效。理性預(yù)期假定暗示，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人通過(guò)對(duì)政府的政策動(dòng)向進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)，當(dāng)某項(xiàng)政策不利于自己的盈利目的時(shí)，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人就會(huì)從自身的利益出發(fā)，采取相應(yīng)措施來(lái)抵制政府，造成政府的監(jiān)管效力遞減，甚至無(wú)效。一方面，政府監(jiān)管是必要的；另一方面，政府的作用是有限的，其自身也存在失靈的問(wèn)題。惟有把政府監(jiān)管控制在適度的和必需的范圍之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管要適度，盡可能縮小政府干預(yù)缺陷的負(fù)面效應(yīng)，才能發(fā)揮政府監(jiān)管的積極作用、抑制其消極作用。把握政府監(jiān)管的適度性應(yīng)當(dāng)遵守以下三項(xiàng)原則：一是將政府監(jiān)管嚴(yán)格限制在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域；二是將政府監(jiān)管限定在對(duì)市場(chǎng)缺陷干預(yù)能起積極作用的領(lǐng)域；三是政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)限定在監(jiān)管能產(chǎn)生效益的范圍內(nèi)。科學(xué)實(shí)施政府監(jiān)管，首先應(yīng)對(duì)政府在監(jiān)管中的職能有明確的定位。決策是政府的職能，而具體執(zhí)行可以由非政府組織負(fù)責(zé)。在決策指揮和執(zhí)行的選擇上，前者是適合政府活動(dòng)的領(lǐng)域。政府承擔(dān)宏觀調(diào)控的職責(zé)，非政府組織承擔(dān)微觀處理的職責(zé)。全局性的或關(guān)鍵性的職責(zé)應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，執(zhí)行性的以及貼近基層的職責(zé)應(yīng)當(dāng)盡量由非政府組織承擔(dān)。政府應(yīng)將精力集中到宏觀決策和監(jiān)管規(guī)劃等方面的問(wèn)題上，凡涉及執(zhí)行性、事務(wù)性和操作性等職能的領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)放松政府管制。   2．自律監(jiān)管方面   作為保護(hù)投資者權(quán)益的一種監(jiān)管方式，自律監(jiān)管比除此以外的其他監(jiān)管方式出現(xiàn)得更早。證券業(yè)自律監(jiān)管是證券市場(chǎng)發(fā)展到一定程度后，在總結(jié)早期證券行業(yè)自律經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。通過(guò)明確的法律或行政授權(quán)，證券業(yè)自律監(jiān)管組織制定比較系統(tǒng)、完整的自律監(jiān)管制度，在政府監(jiān)管部門的監(jiān)督、管理下對(duì)證券行業(yè)實(shí)施監(jiān)管。自律監(jiān)管是證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的有機(jī)組成部分，與政府監(jiān)管有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。其他監(jiān)管方式的出現(xiàn)并沒(méi)有削弱自律監(jiān)管的地位，自律監(jiān)管一直在證券市場(chǎng)發(fā)揮著不可替代的作用。   早期證券市場(chǎng)管理幾乎完全依靠行業(yè)自律，證券商為維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資者權(quán)益，自主約定行業(yè)規(guī)范。三個(gè)因素促進(jìn)了證券業(yè)自律監(jiān)管組織的發(fā)展：一是政府監(jiān)管部門的支持；二是場(chǎng)外交易市場(chǎng)的發(fā)展；三是市場(chǎng)化進(jìn)程推動(dòng)了行業(yè)組織向自律監(jiān)管組織的轉(zhuǎn)變。自律監(jiān)管的成功得益于多個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)槭艿浇?jīng)濟(jì)、聲譽(yù)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身利益的驅(qū)使，自律監(jiān)管組織必須有效地采取有責(zé)任的行動(dòng)，尋求最佳方法監(jiān)管市場(chǎng)。如果自律組織對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管無(wú)效，它們將無(wú)法存在。自律監(jiān)管組織具有適應(yīng)快速變化的商業(yè)環(huán)境的監(jiān)管要求的靈活性，它們接近市場(chǎng)和市場(chǎng)參與者，能針對(duì)其市場(chǎng)的具體特征制定適合的規(guī)則和監(jiān)管技術(shù)，它們也能快速修改規(guī)則適應(yīng)市場(chǎng)變化。自律組織及其會(huì)員以及各自律組織之間保持一種契約關(guān)系，這種契約關(guān)系具有很強(qiáng)的約束力。因?yàn)樽月蓹C(jī)構(gòu)接近市場(chǎng)及市場(chǎng)參與者，它們處于平衡監(jiān)管收益與成本、避免不必要的監(jiān)管成本的極好地位。與法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能提供的方式相比，自律監(jiān)管允許采用更多方式遵守規(guī)則，服從監(jiān)管。監(jiān)管架構(gòu)應(yīng)設(shè)置成具有足夠的靈活性，以使市場(chǎng)參與者以創(chuàng)新的、及時(shí)的、靈敏的方式對(duì)必然發(fā)生的變化做出反應(yīng)。自律監(jiān)管能給政府節(jié)省巨大的成本，只要得到正確執(zhí)行和監(jiān)督，一項(xiàng)自律監(jiān)管計(jì)劃將以低于法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成本有效地實(shí)現(xiàn)法定機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與公眾利益及被監(jiān)管者的利益的一致。自律監(jiān)管組織具有行業(yè)專門知識(shí)，深入地了解市場(chǎng)及其產(chǎn)品；自律機(jī)構(gòu)具有發(fā)揮建設(shè)性作用的經(jīng)驗(yàn)、資源與承諾，這種建設(shè)性作用表現(xiàn)在幫助法定監(jiān)管部門檢查問(wèn)題、有效地創(chuàng)造性地解決問(wèn)題，維護(hù)金融市場(chǎng)的健康，保護(hù)消費(fèi)者。自律機(jī)構(gòu)既具有專門的知識(shí)和技術(shù)，又具備與市場(chǎng)的直接聯(lián)系，從而與復(fù)雜行業(yè)的快速變化保持同步，保證監(jiān)管的有效性。這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)軜O大地促進(jìn)監(jiān)管的有效性以及自律組織發(fā)展規(guī)則、實(shí)施監(jiān)管及執(zhí)行計(jì)劃的效率。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   自律監(jiān)管屬于民事監(jiān)管，主要根據(jù)自律組織章程、交易規(guī)則、紀(jì)律規(guī)則及相關(guān)協(xié)議而啟動(dòng)。自律組織在向市場(chǎng)參與者提供服務(wù)時(shí)，很自然地附著在證券發(fā)行和交易活動(dòng)的各層面，這使得自律監(jiān)管具有全面監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、深度監(jiān)管、柔性監(jiān)管和預(yù)防性監(jiān)管的功能屬性。勸告、警告、譴責(zé)等措施是自律組織慣常采取的過(guò)渡性監(jiān)管措施，并以自律組織行使對(duì)成員的開(kāi)除處分作為最有效的措施，通過(guò)開(kāi)除會(huì)員資格或取消上市資格，迫使自律組織成員遵守自律組織的約束規(guī)則。柔性監(jiān)管是自律監(jiān)管的固有屬性，也是自律監(jiān)管區(qū)別于政府監(jiān)管的重要特征，這使得自律組織有可能對(duì)被監(jiān)管者實(shí)施差別待遇，從而使得自律組織能夠更好地發(fā)揮鼓勵(lì)誠(chéng)信和懲戒失信的監(jiān)管作用。   總之，自律組織能更好地理解市場(chǎng)的運(yùn)作，自律組織出臺(tái)的規(guī)章更容易為被監(jiān)管者接受，并能較好遵守；自律監(jiān)管規(guī)則本身及其如何實(shí)施，可以方便地根據(jù)市場(chǎng)條件變化做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，而且自律監(jiān)管可以實(shí)施靈活的、高標(biāo)準(zhǔn)的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則；自律監(jiān)管通常專注于發(fā)展證券業(yè)內(nèi)最佳的實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)性原則、聲譽(yù)原則和自我利益原則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；有效的自律監(jiān)管可以減少政府監(jiān)管的成本，從而減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。自律監(jiān)管有助于在市場(chǎng)及其參與者之間保證公平，有效地執(zhí)行監(jiān)管計(jì)劃。隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展日益全球化，市場(chǎng)監(jiān)管之間的合作越來(lái)越重要，自律組織之間以及自律組織與政府之間可以開(kāi)展監(jiān)管合作，市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)變得越來(lái)越重要。自律組織之間需要協(xié)調(diào)，自律組織與法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也需要協(xié)調(diào)。   3．法律監(jiān)管方面   證券市場(chǎng)是一個(gè)眾多參與者進(jìn)行利益博弈的場(chǎng)所，是利益轉(zhuǎn)移的一個(gè)渠道。在利益面前，寡廉鮮恥者有之，違法亂紀(jì)者有之，以強(qiáng)凌弱者有之。為了維持證券市場(chǎng)的秩序，必須建立威懾機(jī)制、懲戒機(jī)制、援助機(jī)制、糾紛解決機(jī)制和對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，為此必須要有完善的法律和制度加以規(guī)范。法律作為證券監(jiān)管的基礎(chǔ)，意味著它要為證券市場(chǎng)的所有參與者樹立行為的規(guī)范，在侵害投資者的行為發(fā)生前發(fā)揮威懾作用，在侵害行為發(fā)生后對(duì)違法者加以懲戒并對(duì)受害人進(jìn)行援助。法律作為證券市場(chǎng)秩序的保證，它要提供解決各種證券糾紛的依據(jù)。法律不僅要樹立各種證券市場(chǎng)交易行為的規(guī)范，也是證券監(jiān)管部門如政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)的依據(jù)。   與行政監(jiān)管具有的強(qiáng)制性相比，法院介入市場(chǎng)監(jiān)管的強(qiáng)制性更為嚴(yán)厲。尤其是法院對(duì)于證券犯罪行為的制裁從資格刑、財(cái)產(chǎn)刑到自由刑，其制裁的內(nèi)容和懲罰的程度都是極其嚴(yán)厲的。對(duì)于遭受違法犯罪行為的欺詐破壞的受害人，只有實(shí)施司法救濟(jì)手段才能最有效地穩(wěn)定市場(chǎng)和撫慰投資人。對(duì)于證券市場(chǎng)的糾紛，經(jīng)過(guò)司法解決不僅權(quán)威，而且實(shí)現(xiàn)了終局。在行政性監(jiān)管難有作為或者作為不夠的時(shí)候，司法應(yīng)該顯示其自身的力量。因?yàn)楣胶驼x是法律的基本價(jià)值，違背了公平與正義，監(jiān)管部門也是值得懷疑的，這時(shí)相對(duì)人最有效的手段就是通過(guò)行政訴訟救濟(jì)自己的利益，最終也救濟(jì)了證券市場(chǎng)，以及廣大股民。司法具有威懾和教育功能、具有穩(wěn)定和撫慰功能、具有最終解決紛爭(zhēng)的功能、具有衡平和監(jiān)督行政權(quán)力的功能。司法救濟(jì)是證券交易的法律需求，它能夠彌補(bǔ)行政性監(jiān)管的最大不足，是維護(hù)中小股東合法權(quán)益最直接最可靠的手段，有利于激勵(lì)股民和社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督，對(duì)于規(guī)范證券市場(chǎng)規(guī)則具有重要意義。因此它對(duì)于維護(hù)證券市場(chǎng)的秩序、促進(jìn)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展是不可缺少的。   可是，法律通常被設(shè)計(jì)為要長(zhǎng)期適用于大量對(duì)象，并且要涵蓋大量迥然不同的案件，它本質(zhì)上具有不完備性，法律的不完備性可能導(dǎo)致法律威懾失靈。同時(shí)，由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能沖突、執(zhí)法資源不足、執(zhí)法時(shí)機(jī)滯后、執(zhí)法方式過(guò)于剛性，法律執(zhí)行難以準(zhǔn)確體現(xiàn)法律的本意。此外，證券法律有時(shí)與國(guó)家利益、地方利益相互沖突。作為證券市場(chǎng)的主導(dǎo)者和產(chǎn)權(quán)利益的最終享有者，政府必須承擔(dān)信用擔(dān)保責(zé)任，為上市公司、證券公司等市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。而且，追求穩(wěn)定的政治目標(biāo)，更將政府隱性信用擔(dān)保責(zé)任推向左右為難的困境。國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體的隱性信用擔(dān)保，弱化了證券市場(chǎng)應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制，衍生出大量的、幾乎無(wú)法防范的體制性違法違規(guī)行為，導(dǎo)致證券法律失效。   要充分發(fā)揮證券監(jiān)管法律在證券市場(chǎng)的積極作用，必須對(duì)其進(jìn)行適度定位。實(shí)際上就是要正確界定證券監(jiān)管法的任務(wù)和證券監(jiān)管法干預(yù)的范圍，即證券市場(chǎng)機(jī)制能夠自行完成的任務(wù)，證券監(jiān)管法就不去涉足；證券監(jiān)管法干預(yù)無(wú)效，甚至干預(yù)會(huì)產(chǎn)生負(fù)成本的范圍，證券監(jiān)管法就不必去干預(yù)。證券監(jiān)管法律的基本任務(wù)及其干預(yù)證券業(yè)的適度范圍，包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：制裁證券市場(chǎng)的違規(guī)違法行為，以規(guī)范證券發(fā)行和交易行為；增強(qiáng)投資公眾的投資信心，保護(hù)投資者的合法權(quán)益；宏觀引導(dǎo)社會(huì)資金和資本合理分流，以實(shí)現(xiàn)資本金的優(yōu)化配置；從社會(huì)公共利益出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)證券發(fā)行和交易行為的監(jiān)管，形成良好的證券市場(chǎng)秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益。   二證券市場(chǎng)監(jiān)管中非正式制度的主要內(nèi)容   國(guó)內(nèi)外學(xué)者就非正式制度做過(guò)許多研究，但對(duì)于證券監(jiān)管中的非正式制度問(wèn)題幾乎沒(méi)有任何學(xué)者進(jìn)行過(guò)歸納。雖然證券監(jiān)管中的非正式制度可能并不僅僅包含以下兩個(gè)方面，但是本文僅從這兩個(gè)方面分析證券監(jiān)管的非正式制度。   1．社會(huì)監(jiān)督機(jī)制   媒體是現(xiàn)代社會(huì)中公民權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的一個(gè)制衡力量。財(cái)經(jīng)媒體是為廣大讀者、包括投資者服務(wù)的，而監(jiān)督從來(lái)都是其最重要的基本職能。隨著社會(huì)的開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，媒體作為獨(dú)立的社會(huì)輿論力量正在成型，代表社會(huì)公眾利益的力量也在不斷增強(qiáng)，媒體在證券市場(chǎng)能夠上具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和影響力，它在監(jiān)管方面更加直接有效，更加獨(dú)立和超脫。   媒體發(fā)揮證券市場(chǎng)監(jiān)督作用的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是媒體有揭露事實(shí)真相的動(dòng)力。新聞報(bào)道的作用，一方面通過(guò)對(duì)某一個(gè)上市公司的新聞報(bào)道，可以讓投資者全面了解這個(gè)上市公司的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、投資等各方面信息；另一方面，已報(bào)道出來(lái)的一些公司丑聞，會(huì)對(duì)其他公司具有一種威懾作用，從而迫使這些公司自覺(jué)遵守規(guī)則。二是媒體在解決利益沖突方面具有優(yōu)勢(shì)。媒體可以利用其敏感的觸覺(jué)，窮追猛打、究根尋源的職業(yè)習(xí)慣和無(wú)處不在的獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢(shì)，以及律法賦予的特別權(quán)利，監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高利益沖突的披露的透明度，并把第一時(shí)間得到的消息傳遞給社會(huì)，以促進(jìn)信息的對(duì)稱。大眾傳媒傳遞的金融信息以及發(fā)表的金融市場(chǎng)評(píng)論，是金融監(jiān)管部門進(jìn)行決策時(shí)的重要參考。目前，大眾傳媒已成為各國(guó)金融監(jiān)管部門必備的信息來(lái)源和重要參考，金融監(jiān)管部門可以透過(guò)大眾傳媒，及時(shí)廣泛地聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和反應(yīng)，從而提高金融監(jiān)管決策的準(zhǔn)確性。大眾媒體以不同方式對(duì)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行輿論監(jiān)督，有助于發(fā)揮其對(duì)金融監(jiān)管部門的輔助監(jiān)管作用和強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的約束作用。大眾傳媒可以對(duì)金融監(jiān)管部門及其官員進(jìn)行監(jiān)督，促使金融監(jiān)管部門及其官員依法行使監(jiān)管權(quán)力，防范腐敗的產(chǎn)生。大眾傳媒可以反映民意、成為金融監(jiān)管部門與社會(huì)公眾之間相互溝通的重要渠道。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   大眾傳媒作為政府的政策宣傳工具，可以為新政策的出臺(tái)或調(diào)整營(yíng)造良好的輿論氛圍。大眾傳媒是一種方便、快捷的輿論工具，可以起到金融監(jiān)管部門所不能起到的重要作用。但是，如果管理不善或運(yùn)作不規(guī)范，大眾傳媒就有可能對(duì)金融監(jiān)管部門制訂政策、實(shí)施監(jiān)管起到十分不利的消極作用。由于大眾傳媒及其從業(yè)人員也是利益主體，也有自身的特殊需求，一旦缺乏應(yīng)有的自律機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，也有可能左右決策部門，誤導(dǎo)投資者和社會(huì)公眾，從而對(duì)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展起到阻礙甚至是破壞的負(fù)面作用。   2．誠(chéng)信機(jī)制   誠(chéng)信機(jī)制是介于單純建立在重復(fù)關(guān)系之上，依賴博弈雙方自我實(shí)施的誠(chéng)信聲譽(yù)和以國(guó)家強(qiáng)制力為實(shí)施保障的國(guó)家司法系統(tǒng)之間，或者依靠社會(huì)規(guī)范，或者依靠缺乏強(qiáng)制力的民間仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施的圍繞合約執(zhí)行而展開(kāi)的有關(guān)社會(huì)成員商業(yè)行為的信息披露、紛爭(zhēng)的仲裁、欺詐行為的懲罰等活動(dòng)的規(guī)則和程序的總和。良好的誠(chéng)信秩序有助于降低交易成本，提高證券市場(chǎng)效率，保障投資者的權(quán)益。如果證券市場(chǎng)沒(méi)有達(dá)到足夠的誠(chéng)信程度，不會(huì)給投資者帶來(lái)足夠的經(jīng)濟(jì)利益，參與市場(chǎng)的投資者就將十分有限，證券市場(chǎng)將難以發(fā)揮積極作用。如果證券市場(chǎng)運(yùn)行基礎(chǔ)無(wú)法讓人放心，誠(chéng)信缺失、欺詐橫行、投機(jī)色彩濃厚，投資風(fēng)險(xiǎn)必然加大，投資者數(shù)量將會(huì)逐漸減少，市場(chǎng)將逐漸萎縮，投資者和證券發(fā)行人利益都將受到致命威脅。誠(chéng)信本身就是健康有序的證券市場(chǎng)之應(yīng)有特征，健康有序的證券市場(chǎng)本身就是講求誠(chéng)實(shí)守信的證券市場(chǎng)。   誠(chéng)信機(jī)制是一種重要的非正式制度。誠(chéng)信機(jī)制成為非正式制度的原因在于，其作用的發(fā)揮不需要依靠專門的機(jī)構(gòu)和既定的規(guī)章制度，也不需要遵循規(guī)定的程序，它在任何需要的時(shí)候和任何必要的場(chǎng)合都能發(fā)揮作用。在證券監(jiān)管中，誠(chéng)信機(jī)制的作用在于，它迫使管理層在其任職的大部分時(shí)間內(nèi)不侵占股東的利益，并努力爭(zhēng)取股東利益的最大化；它使獨(dú)立董事努力實(shí)踐對(duì)股東的承諾，始終保持忠實(shí)和勤勉；它也使上市公司盡量準(zhǔn)確及時(shí)完整地披露信息。上市公司及其管理層的信譽(yù)越好，維持信譽(yù)的積極性就越高。相反，如果它們的信譽(yù)不佳，違規(guī)行為的出現(xiàn)會(huì)更早、更頻繁。誠(chéng)信機(jī)制的維護(hù)對(duì)于證券市場(chǎng)取得合作雙贏局面至關(guān)重要。無(wú)論正式制度被如何精心地設(shè)計(jì)，它終究與日新月異的證券市場(chǎng)保持著一定的距離，而誠(chéng)信機(jī)制則能夠與證券市場(chǎng)的變化保持同步。上市公司及其管理層對(duì)信譽(yù)的追求更能影響證券市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一個(gè)上市公司和管理層極力追求并精心維護(hù)其信譽(yù)的證券市場(chǎng)，是健康有序的、各種正式制度能夠發(fā)揮積極作用的、投資者利益得到保障的市場(chǎng)；而一個(gè)上市公司及其管理層對(duì)其信譽(yù)漠不關(guān)心、參與者對(duì)信譽(yù)缺失麻木不仁的市場(chǎng)，是投資者利益頻頻遭受侵害、管制政策屢屢失效的市場(chǎng)。   三證券市場(chǎng)監(jiān)管中正式制度與非正式制度的作用關(guān)系   制度本身包含正式的和非正式的兩個(gè)方面，二者互補(bǔ)，相輔相成，都是制度安排中不可或缺的組成部分。   1．正式制度   正式制度靠政府機(jī)制強(qiáng)制實(shí)施。由于政府管制存在失靈的種種缺陷，以及政府管制難以解決的難題，單一的正式制度安排是不可能解決市場(chǎng)秩序混亂問(wèn)題的。作為非正式制度的慣例、行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范、道德等，通過(guò)其對(duì)交易主體自我激勵(lì)和降低交易成本的功能，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和市場(chǎng)效率的提高有很大影響。   正式制度只是規(guī)范市場(chǎng)秩序的一個(gè)手段，并且這一手段還不十分完善有效，單靠它不可能走出市場(chǎng)失靈與政府失靈的怪圈。必須在使正式制度健康運(yùn)行的前提下，加上非正式制度這一監(jiān)管方式，彼此協(xié)調(diào)運(yùn)行，才有可能走出這個(gè)怪圈。   首先，要使正式制度運(yùn)行良好，必須改變現(xiàn)有的制度安排，加大對(duì)管制者的激勵(lì)和懲罰力度。有時(shí)一項(xiàng)制度的效率低下不一定是規(guī)則本身的問(wèn)題，而是規(guī)則的執(zhí)行程序安排不當(dāng)。一個(gè)低效率的制度是可以通過(guò)改變制度執(zhí)行程序而得到改進(jìn)的。有些市場(chǎng)管制效果不好，問(wèn)題就是出在執(zhí)行程序上。比如，注重打擊發(fā)行欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、虛假信息以及欺詐客戶，但忽視對(duì)政府管制者行為的規(guī)范。有些市場(chǎng)秩序混亂，政府管制失靈的原因應(yīng)該從管制者身上找，并由管制者改進(jìn)管制方式，或由制度設(shè)計(jì)者重新安排制度程序，加大對(duì)管制者的激勵(lì)和對(duì)其不規(guī)范行為甚至違法行為的懲處力度，以降低交易費(fèi)用，增進(jìn)社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)效率。   其次，需要校準(zhǔn)正式制度的目標(biāo)。政府有維護(hù)市場(chǎng)秩序的責(zé)任和義務(wù)，維護(hù)市場(chǎng)秩序的核心問(wèn)題不是告訴（“批準(zhǔn)”或“審批”）人們做什么，而是防止證券市場(chǎng)上發(fā)生發(fā)行欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、虛假信息以及欺詐客戶的行為。   最后，正式制度的管制行為契約化。一切規(guī)則的制定和執(zhí)行就應(yīng)該是管制者與被管制者的平等協(xié)商，即通過(guò)契約化的形式行使。雖然命令和契約都具有強(qiáng)制力，但二者的約束方式是不同的。契約產(chǎn)生的強(qiáng)制力更容易被接受，因?yàn)樗谌肓似降群妥灾蔚乃枷耄瑵摬刂赖律系闹撇昧α浚伊α渴瞧降燃s束簽約雙方的。契約化的根本性標(biāo)志，就是利益主體的平等性和雙向性交涉，而不是單向的強(qiáng)制力。政府行為不同于一般意義的契約，政府行為契約化指把被管制者放在與管制者平等協(xié)商的地位，管制者也一樣受到規(guī)則的強(qiáng)制約束，這樣的管制規(guī)則較之于“命令式”制度易于執(zhí)行。從這點(diǎn)上說(shuō)，契約化是連接正式制度和非正式制度的橋梁。政府行為契約化不但是政體和國(guó)體的本質(zhì)要求，而且能降低制度成本，制衡管制者的濫施權(quán)威，解決政府失信等問(wèn)題。   2．非正式制度   規(guī)范市場(chǎng)的正式制度仍不足以走出“怪圈”。所以，還得研究如何發(fā)揮非正式制度的作用。許多標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)和組織理論都假定經(jīng)濟(jì)人是自利的，并且只通過(guò)法律強(qiáng)制的正式合約（制度）維持他們之間的關(guān)系。但實(shí)際上，許多交易是通過(guò)“自我執(zhí)行”的非正式合約或規(guī)則如誠(chéng)信等來(lái)完成的。非正式制度是在一定激勵(lì)或約束機(jī)制作用下，行為者個(gè)人或團(tuán)體自我執(zhí)行的隱含契約，即不靠外界強(qiáng)制力量才能執(zhí)行的社會(huì)約定俗成規(guī)則。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   這種規(guī)則的有效自我執(zhí)行是靠道德力量和信譽(yù)機(jī)制來(lái)完成的。因此，加強(qiáng)道德建設(shè)和信譽(yù)機(jī)制的建立成為非正式制度建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)然，就市場(chǎng)秩序而言，道德和信譽(yù)機(jī)制約束的不只是市場(chǎng)交易主體，也包括市場(chǎng)的管制者，即政府;而且政府的信用在市場(chǎng)規(guī)范中起更大作用。作為非正式制度的關(guān)鍵，誠(chéng)信在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。誠(chéng)信等非正式規(guī)則不僅影響一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使追求同一目標(biāo)的參與者共同行動(dòng)，更有效率，而且還是擺脫市場(chǎng)失靈和政府失靈窘境的橋梁。換言之，上文所謂政府管制市場(chǎng)的“怪圈”，是以假設(shè)沒(méi)有非正式制度的積極作用、沒(méi)有誠(chéng)信機(jī)制（或者實(shí)踐上不重視這一機(jī)制的建立）作為前提的。因此，充分發(fā)揮非正式制度尤其是誠(chéng)信機(jī)制的作用，成為走出政府管制“兩難境地”的關(guān)鍵。

一、我國(guó)對(duì)離岸金融市場(chǎng)法律監(jiān)管的必要性

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，離岸金融市場(chǎng)的建立，對(duì)于提高我國(guó)金融業(yè)在國(guó)際金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力具有推動(dòng)作用。我國(guó)離岸金融市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題都在考驗(yàn)著我國(guó)應(yīng)對(duì)能力。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)離岸金融市場(chǎng)的法律監(jiān)管。

（一）我國(guó)離岸金融市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀批準(zhǔn)深圳開(kāi)展離岸金融業(yè)務(wù)是我國(guó)離岸金融市場(chǎng)發(fā)展的起點(diǎn)。我國(guó)首家獲準(zhǔn)開(kāi)辦離岸金融業(yè)務(wù)的銀行是招商銀行。隨后，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行與中國(guó)工商銀行深圳市分行、深圳發(fā)展銀行（平安銀行）、廣東發(fā)展銀行深圳分行經(jīng)批準(zhǔn)相繼開(kāi)辦了離岸金融業(yè)務(wù)，只是，后來(lái)由于東南亞金融危機(jī)的影響，這些銀行開(kāi)辦的離岸金融業(yè)務(wù)被叫停。2002年6月，招商銀行和深圳發(fā)展銀行（平安銀行）又開(kāi)始經(jīng)營(yíng)離岸金融業(yè)務(wù)。與此同時(shí)交通銀行總行和浦東發(fā)展銀行也開(kāi)始開(kāi)辦離岸金融業(yè)務(wù)，因此上海從此邁入了離岸金融市場(chǎng)的行列。2006年5月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為我國(guó)的金融改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，鼓勵(lì)在濱海新區(qū)進(jìn)行金融創(chuàng)新和改革。天津?yàn)I海新區(qū)以其區(qū)域、政策等優(yōu)勢(shì)成為最有潛力發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)的地區(qū)。雖然，離岸金融市場(chǎng)在我國(guó)已經(jīng)取得一定的成績(jī)，但是離岸金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)并不成熟。我國(guó)仍存在著離岸金融市場(chǎng)法律監(jiān)管缺失的問(wèn)題，在一定程度上阻礙了離岸金融市場(chǎng)的快速發(fā)展。

（二）我國(guó)對(duì)離岸金融市場(chǎng)法律監(jiān)管的現(xiàn)狀1997年10月23日，中國(guó)人民銀行頒布了《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》，明確規(guī)定了離岸銀行業(yè)務(wù)的行業(yè)性質(zhì)、服務(wù)的針對(duì)項(xiàng)目及服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍、申辦辦法等。1998年5月13日國(guó)家外匯管理局頒布并實(shí)施的《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)離岸金融業(yè)務(wù)不能由離岸銀行分支機(jī)構(gòu)辦理，離岸金融業(yè)務(wù)辦理人員必須具有較高職業(yè)素質(zhì)等做出了具體規(guī)定。后來(lái)，由于國(guó)家的高度重視，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒行《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》以及《合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》，以及《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國(guó)際商業(yè)貸款管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法》等，這些管理辦法都對(duì)我國(guó)離岸金融市場(chǎng)中的銀行業(yè)務(wù)做出了一些法律規(guī)定。通過(guò)對(duì)以上法律法規(guī)的制定與完善，說(shuō)明我國(guó)政府在離岸金融法律監(jiān)管方面做出了許多努力，并隨著離岸金融市場(chǎng)的新情況、新形勢(shì)的出現(xiàn)而不斷調(diào)整和修改相關(guān)政策。但是，離岸金融市場(chǎng)的國(guó)際化與自由性決定了其在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)變中的創(chuàng)新性與效率性。所以法律的修訂必須要緊隨形勢(shì)的變化，否則法律調(diào)整的滯后性將會(huì)影響市場(chǎng)有效的優(yōu)化資源配置。而目前，我國(guó)的法律法規(guī)已經(jīng)明顯的滯后于離岸金融市場(chǎng)的發(fā)展形勢(shì)。例如：離岸金融市場(chǎng)的稅收問(wèn)題、離岸銀行安全穩(wěn)健性經(jīng)營(yíng)的維護(hù)問(wèn)題、以及跨國(guó)監(jiān)管的問(wèn)題等等，我國(guó)現(xiàn)存法律法規(guī)并沒(méi)有做出明確規(guī)定。我國(guó)對(duì)離岸金融市場(chǎng)法律監(jiān)管存在的法律方面的欠缺，將在下文詳細(xì)展開(kāi)。

（三）我國(guó)離岸金融市場(chǎng)法律監(jiān)管存在的問(wèn)題目前我國(guó)離岸金融市場(chǎng)基本法律體系涵蓋了市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管機(jī)關(guān)、離岸銀行業(yè)務(wù)的范圍、監(jiān)管模式、檢查和監(jiān)督制度五個(gè)方面。盡管目前法律為我國(guó)建立離岸金融市場(chǎng)，開(kāi)展離岸銀行業(yè)務(wù)提供了基本的法律規(guī)范框架，但是在許多方面還需要改進(jìn)。首先，離岸金融市場(chǎng)法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。我國(guó)現(xiàn)存的相關(guān)法律法規(guī)已明顯不能適應(yīng)當(dāng)前離岸金融市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)離岸銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、離岸稅收、離岸金融內(nèi)控機(jī)制等都沒(méi)有明確而有效的規(guī)定。其次，離岸金融監(jiān)管模式存在缺陷。我國(guó)實(shí)行內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型的市場(chǎng)監(jiān)管模式，主要是為了提高離岸金融賬戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力與持續(xù)發(fā)展的能力，然而，此模式允許銀行將在岸資金補(bǔ)充離岸頭寸，這就增加了離岸貸款資金的收回風(fēng)險(xiǎn)，反而降低了離岸賬戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。再次，離岸金融市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能單一且制定法規(guī)缺乏統(tǒng)一性。國(guó)家外管局的主要職能僅是監(jiān)管有關(guān)外匯的事務(wù)，而離岸銀行業(yè)務(wù)所涉及的內(nèi)容存在于兩方面，即：外匯交易業(yè)務(wù)和銀行內(nèi)部經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，因此銀行的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)監(jiān)管被忽視。而且，我國(guó)離岸金融市場(chǎng)的監(jiān)管法律法規(guī)是各個(gè)部門根據(jù)自身的需要而制定，所以在具體執(zhí)行時(shí)會(huì)不可避免的出現(xiàn)矛盾。各種法規(guī)的不一致性將會(huì)阻礙離岸金融市場(chǎng)的有效運(yùn)行。最后，外匯管制過(guò)于嚴(yán)格。目前我國(guó)完全放開(kāi)外匯管制的基本條件還不完備，所以實(shí)行內(nèi)外分離型的離岸金融市場(chǎng)。但是基于我國(guó)的基本政策要求，我國(guó)的離岸金融業(yè)務(wù)中，外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管要求很嚴(yán)格。然而，資金的自由流動(dòng)和與外國(guó)貨幣的自由兌換是離岸金融市場(chǎng)形成的重要條件，我國(guó)對(duì)資本項(xiàng)目外匯實(shí)行嚴(yán)格管制在一定程度上阻礙了離岸金融市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、完善我國(guó)離岸金融市場(chǎng)的法律監(jiān)管

離岸金融市場(chǎng)要取得長(zhǎng)足，健康的發(fā)展，就要重視離岸金融業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管。因此，我國(guó)應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)并分析國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及金融形勢(shì)的情況下，建設(shè)合理有效的法律監(jiān)管體系。

1.我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展階段和現(xiàn)狀   我國(guó)證券市場(chǎng)經(jīng)過(guò)二十多年的飛躍發(fā)展，在交易品種、市場(chǎng)容量、交易手段、監(jiān)管規(guī)則以及清算體系等各方面，都有了很大的進(jìn)步，在很短的時(shí)間內(nèi)走完了發(fā)達(dá)國(guó)家百余年的歷程，確立了在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。第一階段：中國(guó)證券市場(chǎng)萌生1978年-1992年，改革開(kāi)放后，中國(guó)證券市場(chǎng)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景下萌生。這一時(shí)期的市場(chǎng)特點(diǎn)是：自我演進(jìn)、缺乏規(guī)范和監(jiān)管，以分割的區(qū)域性試點(diǎn)為主。第二階段：形成和初步發(fā)展1993年-1998年，中國(guó)證券市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管體系初步確立，從早期的區(qū)域市場(chǎng)迅速走向全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)。一系列相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度陸續(xù)出臺(tái)。市場(chǎng)得到較快發(fā)展。第三階段：進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展1999年-2007年，這是一個(gè)波瀾壯闊、牛熊更迭的時(shí)期。從2001年開(kāi)始，股市步入持續(xù)四年的調(diào)整，券商連年全行虧損。資本市場(chǎng)發(fā)展中累積的遺留問(wèn)題、制度性缺陷和結(jié)構(gòu)性矛盾逐步顯現(xiàn)，到2005年，最大的矛頭指向了股權(quán)分置。“國(guó)九條”的出臺(tái)標(biāo)志著中央政府對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展的空前重視；在“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”的股改實(shí)施后，中國(guó)股市也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折性變化。   2.我國(guó)證券市場(chǎng)目前存在的問(wèn)題   2.1發(fā)展速度快。   據(jù)證監(jiān)會(huì)披露的近十年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002年到2010年8月，中國(guó)證券市場(chǎng)境內(nèi)融資額達(dá)2.7萬(wàn)億，其中2007年境內(nèi)融資額近8000億，創(chuàng)造了近十年的峰值。截至2010年8月，此數(shù)據(jù)已達(dá)5735億元，比2009年全年的4561億元高出25.7%。截至2009年底，滬深A(yù)股市場(chǎng)總市值為24.27萬(wàn)億元人民幣，超過(guò)日本，成為僅次于美國(guó)的全球第二大市值市場(chǎng)。二十年間，我國(guó)證券市場(chǎng)主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板各色俱全，B股、H股、QFII、QDII等基本俱備，未來(lái)推出國(guó)際板是大概率事件、加上正在主推的OTC市場(chǎng)，以及近年推出的股指期貨等衍生品，我國(guó)證券市場(chǎng)各板塊布局已經(jīng)大致形成。   2.2中國(guó)的普通股民幾乎沒(méi)有勝利者。   隨著越來(lái)越多的公民加入了股民的大家庭，股民的期望也越來(lái)越高。然而，當(dāng)前形勢(shì)下的中國(guó)股市卻讓這些處在饑渴中的股民不斷嘗到損失的苦痛。   2.3證券市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制不健全，調(diào)控功能微弱   從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，證券市場(chǎng)的宏觀調(diào)控是整個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系的重要組成部分。公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)代西方國(guó)家金融、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的三大“法寶”之一，而且是最常用，使用最普遍、副作用最少的調(diào)控手段。而從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，這方面的差距相當(dāng)大。雖然我國(guó)金融體制改革邁出了中的的步伐，二階式金融體制已經(jīng)形成，但是公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)在實(shí)際操作過(guò)程中步維堅(jiān)，幾乎形同虛設(shè)。究其原因，主要是由于我國(guó)證券市場(chǎng)剛剛起步，雖然發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但是終究處于初級(jí)階段，證券市場(chǎng)的建設(shè)還相當(dāng)粗糙。一方面證券的形成比較分散，組合的方式多種多樣，各地證券市場(chǎng)之間缺乏橫向聯(lián)系和交流，彼此處于相對(duì)分割的獨(dú)立狀態(tài)，這使市場(chǎng)調(diào)節(jié)難免帶有自主性和傾向性；另一方面上進(jìn)出機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、約束機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、政策調(diào)節(jié)機(jī)制不健全，加之通訊手段落后，信息傳遞遲緩，調(diào)控主題自然很難對(duì)市場(chǎng)發(fā)展偏誤以及動(dòng)作及時(shí)有效的矯正。   2.4證券市場(chǎng)監(jiān)管存在制度性缺陷。   雖然我國(guó)已經(jīng)制定了一整套的關(guān)于證券市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)，從證券發(fā)行有關(guān)問(wèn)題到證券交易流通環(huán)節(jié)，均規(guī)定了比較明確的相關(guān)法律條文，但是在監(jiān)管過(guò)程中的貫徹實(shí)施由于缺乏相應(yīng)的保障性政策規(guī)定及監(jiān)管主體的總體意識(shí)還不夠高，因此還存在很大的障礙，需要引起足夠的重視。   3.對(duì)問(wèn)題解決的幾點(diǎn)意見(jiàn)   3.1狠抓上市公司治理結(jié)構(gòu)完善   由于受體制、機(jī)制、環(huán)境等因素影響,相當(dāng)一批上市公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)作不規(guī)范、質(zhì)量不高,嚴(yán)重影響了投資者的信心,制約了資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展。在實(shí)踐中堅(jiān)持“關(guān)口”前移，要在上市過(guò)程中就重點(diǎn)關(guān)注公司治理是否健全，是否具有清晰的權(quán)力制衡和有效的制度約束。要更加注重監(jiān)督上市公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的運(yùn)行情況，確保治理機(jī)制有效發(fā)揮。只有上市公司的質(zhì)量靠得住，股票市場(chǎng)的基礎(chǔ)才能扎得牢。   3.2圍繞證券市場(chǎng)的監(jiān)管目標(biāo)，加大監(jiān)管力度   我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)包括三個(gè)方面：保護(hù)投資者的權(quán)益；確保證券市場(chǎng)公平、高效、透明；降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。與其相應(yīng)的監(jiān)管模式是：在建立完整的證券監(jiān)管法律的基礎(chǔ)上，在單一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一的監(jiān)管下，充分發(fā)揮中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織的作用，形成政府監(jiān)管與市場(chǎng)自律協(xié)調(diào)運(yùn)行、各司其責(zé)的監(jiān)管體系。可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)證券監(jiān)管：（1）完善證券市場(chǎng)監(jiān)管的立法建設(shè)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作有法可依，有章可循，不至于在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)找不到負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員。（2）真正建立集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系，以中國(guó)證券會(huì)為監(jiān)管核心，個(gè)地方派出機(jī)構(gòu)為監(jiān)管工作實(shí)施主體，輔以中國(guó)證券協(xié)會(huì)及證券交易所等自律組織的作用，形成層級(jí)監(jiān)管體系。（3）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，減少政府對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管工作的干預(yù)。   3.3完善上市公司內(nèi)控的制度性安排   從實(shí)踐來(lái)看，有關(guān)上市公司內(nèi)控的制度性安排仍有可完善之處。上交所的《內(nèi)控指引》與深交所《內(nèi)控指引》相比，似乎在可操作性上存在一定差距，未來(lái)仍有完善的空間。總體來(lái)看，目前我國(guó)的上市公司內(nèi)控已經(jīng)存在著比較全面的制度性安排，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也并不遜色。因此，實(shí)踐中除了不斷完善和協(xié)調(diào)現(xiàn)行的制度性安排之外，最重要的莫過(guò)于我國(guó)上市公司如何有效實(shí)施其內(nèi)部控制體系或框架。   3.4堅(jiān)定不移地深化發(fā)行和退市制度改革   加大對(duì)新股發(fā)行過(guò)程中各種違法違規(guī)行為的監(jiān)管和懲治力度，增強(qiáng)行業(yè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)和法紀(jì)意識(shí)。抓緊實(shí)施主板、中小板的退市制度改革方案，做好新老制度執(zhí)行的銜接工作，加強(qiáng)對(duì)具體實(shí)施過(guò)程的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，改進(jìn)措施，確保平穩(wěn)過(guò)渡。在證券市場(chǎng)改革發(fā)展實(shí)踐中，注重以上方面的改善，并加以適當(dāng)?shù)摹⒎衔覈?guó)證券市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀的創(chuàng)新性措施，相信在不久的將來(lái)，中國(guó)的證券市場(chǎng)一定會(huì)取得更大程度的發(fā)展和完善，發(fā)揮其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

摘要：在各類畜產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)需求擴(kuò)大背景下，要注重對(duì)畜產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行控制。主要分析了畜產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)管現(xiàn)狀，并提出了對(duì)應(yīng)的措施，旨在保障畜牧業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：畜產(chǎn)品；質(zhì)量安全；監(jiān)管措施

在畜產(chǎn)品安全監(jiān)管中要做好各類投入品生產(chǎn)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與應(yīng)用管理。全面加強(qiáng)區(qū)域動(dòng)物飼養(yǎng)管理，做好各項(xiàng)疾病綜合性防治，對(duì)患病畜禽實(shí)施無(wú)害化處理。強(qiáng)化加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)綜合性管理，是目前畜牧業(yè)全面發(fā)展中亟需解決的問(wèn)題，對(duì)保護(hù)群眾身體健康以及畜牧業(yè)發(fā)展具有重要影響，也關(guān)系到新疆區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

1畜產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)管現(xiàn)狀分析

目前，區(qū)域畜禽養(yǎng)殖量逐步擴(kuò)大，各類畜產(chǎn)品產(chǎn)量以及人均占有量大幅度提升。通過(guò)畜牧業(yè)科學(xué)化養(yǎng)殖有助于擴(kuò)大廣大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，為基層新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供動(dòng)力，但當(dāng)前多數(shù)基層地區(qū)還是以傳統(tǒng)飼養(yǎng)模式為主體。加上養(yǎng)殖生產(chǎn)與人居生活區(qū)域較近，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管尚未擬定針對(duì)性的管理方案。畜禽飼養(yǎng)分散化，對(duì)各類疾病缺乏系統(tǒng)化、科學(xué)化的防控知識(shí)，容易誘發(fā)較多養(yǎng)殖問(wèn)題。基層動(dòng)物疫病防控體系建設(shè)不完善，防控人員有限，導(dǎo)致動(dòng)物疫病不能得到規(guī)范化控制，存在人畜共患病風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全產(chǎn)生較大負(fù)面影響，限制畜牧業(yè)發(fā)展速度，導(dǎo)致社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以全面發(fā)展［1］。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度逐步加快，在一定程度上能有效推動(dòng)我國(guó)畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，逐步發(fā)展成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前要注重全面推動(dòng)各類畜產(chǎn)品流通生產(chǎn)，保障畜產(chǎn)品自身價(jià)值全面顯現(xiàn)。目前各區(qū)域畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管在不斷完善，但對(duì)流通過(guò)程缺乏針對(duì)性監(jiān)管。由于畜產(chǎn)品生產(chǎn)管理流動(dòng)性較大，在加工、銷售中監(jiān)管不足，將致使畜產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題加重。基層尚未建立完善的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度以及各項(xiàng)監(jiān)管法律。各項(xiàng)管理職責(zé)設(shè)定不規(guī)范，致使管理環(huán)節(jié)各項(xiàng)操作綜合效率較低，監(jiān)管覆蓋面受限。

2畜產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)管措施

2．1完善畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系，確定畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管范圍

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

堅(jiān)持以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”和總理“全覆蓋、零容忍”等特設(shè)、食藥監(jiān)管總要求以及縣委、縣政府、省市局的決策部署，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障改善民生，努力實(shí)現(xiàn)安全有保障、競(jìng)爭(zhēng)有秩序、市場(chǎng)有活力、發(fā)展有質(zhì)量、隊(duì)伍有生機(jī)、市縣有位置的目標(biāo)，奮力提升市場(chǎng)監(jiān)管工作的大好局面，為建設(shè)富裕和諧貢獻(xiàn)力量。

二、工作原則和具體要求

1.堅(jiān)持政治站位。樹牢“四個(gè)意識(shí)”，自覺(jué)服從黨組工作安排，把打好打贏三大戰(zhàn)役（特設(shè)食藥安全風(fēng)險(xiǎn)防御戰(zhàn)、散煤管控阻擊戰(zhàn)、扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)）擺在首要位置。

2.堅(jiān)持精準(zhǔn)監(jiān)管。認(rèn)真開(kāi)展“精準(zhǔn)落實(shí)年”活動(dòng)，食品藥品特設(shè)實(shí)行全覆蓋監(jiān)管，其他產(chǎn)品與服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行導(dǎo)向性重點(diǎn)監(jiān)管，杜絕形式主義、官僚主義，積極作為，主動(dòng)作為，撲下身子，自降一級(jí)深入一線抓落實(shí)。

3.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。樹立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就是監(jiān)管重點(diǎn)理念，緊盯易出問(wèn)題的商品質(zhì)量(含食品藥械)與服務(wù)事項(xiàng)、問(wèn)題多發(fā)的環(huán)節(jié)與場(chǎng)所，切實(shí)抓好專項(xiàng)整治，突出各項(xiàng)抽檢的針對(duì)性和有效性，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保不出現(xiàn)“灰犀牛”和“黑天鵝”事件。

4.堅(jiān)持“四個(gè)最嚴(yán)”。最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)是總書記對(duì)食品藥品安全最經(jīng)典、最權(quán)威的指示，也是牢牢守好食品、藥品、特設(shè)、重要工業(yè)品與消費(fèi)品安全底線的根本路徑。正確處理嚴(yán)管與安全、教育與懲戒的關(guān)系，突出執(zhí)法辦案、聚焦隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)查嚴(yán)辦，堅(jiān)決筑牢生命安全底線。

基于畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和流通銷售環(huán)節(jié)分段監(jiān)管的體制，畜牧獸醫(yī)主管部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門如何強(qiáng)化監(jiān)管，解決彼此間的執(zhí)法權(quán)限沖突。本文以注水肉的監(jiān)管處罰為例，從法律層面分析了兩部門的執(zhí)法權(quán)范圍邊界，認(rèn)為對(duì)法律條文的認(rèn)識(shí)分歧是造成現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法權(quán)沖突的主要原因，進(jìn)而從確立違法行為人發(fā)現(xiàn)推定的規(guī)則和執(zhí)法機(jī)關(guān)間的協(xié)作、配合機(jī)制等方面提出了解決執(zhí)法權(quán)沖突的對(duì)策措施。

1執(zhí)法監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)實(shí)沖突

“三聚氰胺”“瘦肉精”“蘇丹紅”等具有影響性的非法添加劑事件，以及注水肉在市場(chǎng)上的屢禁不止，使得畜禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全一次次成為社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。拒絕行政不作為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，維護(hù)老百姓“舌尖上的安全”理所當(dāng)然地被提及，矛頭似乎都指向了畜牧獸醫(yī)主管部門。但是，上述產(chǎn)品同時(shí)具有“動(dòng)物產(chǎn)品”“農(nóng)產(chǎn)品”“食品”等多重屬性，往往涉及到多部監(jiān)管法律，不同法律規(guī)定的執(zhí)法主體不盡相同，而且在屠宰加工、流通銷售等不同的環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體也會(huì)有所不同，執(zhí)法職能權(quán)限交叉不可避免。“群龍治水”雖然可能存在管轄權(quán)爭(zhēng)搶的問(wèn)題，但在關(guān)系民生的食品安全領(lǐng)域，更值得注意的是管轄權(quán)推諉的問(wèn)題。以注水肉的監(jiān)管為例，對(duì)于市場(chǎng)上查處的注水肉，市場(chǎng)監(jiān)管部門覺(jué)得是在屠宰環(huán)節(jié)甚至之前被注水，畜牧獸醫(yī)主管部門覺(jué)得不排除出場(chǎng)后注水的可能，兩部門如果都認(rèn)為不歸自己管的話則不可避免地存在監(jiān)管盲區(qū)，對(duì)注水肉頂多是銷毀處理，對(duì)違法行為人無(wú)法給予行政處罰，起不到震懾和預(yù)防違法行為再次發(fā)生的作用，就會(huì)出現(xiàn)媒體所稱的注水肉背后的“注水監(jiān)管”問(wèn)題。因此，妥善處理好不同執(zhí)法主體間的職權(quán)沖突，是執(zhí)法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“到位”不“失位”和“越位”的良好效果。

2不同主體執(zhí)法權(quán)邊界的法律審視

（1）執(zhí)法權(quán)沖突是部門間權(quán)力分工的結(jié)果，從法律上明確相關(guān)執(zhí)法主體的權(quán)力邊界，是正確處理職權(quán)沖突的前提和基礎(chǔ)。由于注水肉監(jiān)管案例具有典型性，本文對(duì)于執(zhí)法權(quán)沖突的分析論證均是圍繞著畜牧獸醫(yī)主管部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門的職權(quán)交叉展開(kāi)，結(jié)論可適用于其他部門間的職權(quán)沖突。對(duì)于動(dòng)物源產(chǎn)品的加工，首先《動(dòng)物防疫法》第五十八條規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)，隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)中的動(dòng)物防疫實(shí)施監(jiān)督管理。《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行生豬定點(diǎn)屠宰、集中檢疫制度，第二十七條對(duì)生豬注水或注入其他物質(zhì)的行為，規(guī)定由畜牧獸醫(yī)主管部門進(jìn)行處罰，第二十九條對(duì)銷售、使用注水或注入其他物質(zhì)的生豬的行為，規(guī)定由食品藥品監(jiān)管部門(現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管部門)進(jìn)行處罰。只有《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未經(jīng)檢驗(yàn)或檢驗(yàn)不合格的肉類制品的，由食品安全監(jiān)督管理部門(現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管部門)進(jìn)行處罰。（2）通覽以上法律規(guī)定，大部分具有一致性，即對(duì)于屠宰、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的違法行為，由畜牧獸醫(yī)主管部門進(jìn)行處罰，對(duì)進(jìn)入流通銷售環(huán)節(jié)的違法行為，由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為，這種根據(jù)生產(chǎn)和銷售不同環(huán)節(jié)分段監(jiān)管的體制，符合兩部門各自在技術(shù)管理層面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)以及長(zhǎng)期以來(lái)形成的監(jiān)管實(shí)際，應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持并作為處理執(zhí)法主體間權(quán)限沖突的基礎(chǔ)。惟一例外的是《食品安全法》對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)生的違法行為，亦規(guī)定由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行處罰，該法與《生豬屠宰管理?xiàng)l例》的規(guī)定不一致，對(duì)此有人認(rèn)為，根據(jù)法律的層級(jí)和修訂的新舊，應(yīng)適用《食品安全法》而不適用《生豬屠宰管理?xiàng)l例》。筆者對(duì)此持不同意見(jiàn)，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》是唯一在法條中明確規(guī)定對(duì)注水肉進(jìn)行處罰的法規(guī)，屬于規(guī)范屠宰方面的特別法，特別法優(yōu)于普通法是法律適用的通常規(guī)則；而且對(duì)于動(dòng)物產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管部門無(wú)監(jiān)管傳統(tǒng)亦無(wú)執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，缺乏執(zhí)法積極性；綜合以上兩點(diǎn)，對(duì)于注水肉的監(jiān)管，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)予以適用。當(dāng)然，對(duì)于《食品安全法》生產(chǎn)環(huán)節(jié)執(zhí)法主體的特殊規(guī)定，我們可以視為行為人的一個(gè)違法行為同時(shí)觸犯了兩個(gè)不同的法條。對(duì)于法條競(jìng)合的處理，因其觸犯了不同管理領(lǐng)域的法律規(guī)范，法定的執(zhí)法主體也不相同，行政執(zhí)法原理認(rèn)可兩個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)(畜牧獸醫(yī)主管部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門)均有權(quán)對(duì)其作出處罰，只不過(guò)應(yīng)受“一事不二罰”原則的限制，后處理的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)有其他機(jī)關(guān)對(duì)違法行為作出處罰的，則不應(yīng)再立案處罰。

3彌合執(zhí)法監(jiān)管權(quán)沖突的對(duì)策

區(qū)分不同環(huán)節(jié)的違法行為分段監(jiān)管的執(zhí)法體制，既有相關(guān)法律法規(guī)的明確授權(quán)，亦符合原農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局職權(quán)劃分的文件(農(nóng)質(zhì)發(fā)[2014]14號(hào)文)規(guī)定，嚴(yán)格遵照上述規(guī)定執(zhí)行，執(zhí)法監(jiān)管沖突本不易發(fā)生，至少不會(huì)出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)管的問(wèn)題。然而，執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性在于即使對(duì)于法律規(guī)定明確的情形也會(huì)因?yàn)閷?duì)法律條文的不同理解而出現(xiàn)分歧，本文所探討的畜產(chǎn)品監(jiān)管即是如此，即法定的監(jiān)管部門均認(rèn)為違法行為發(fā)生在其他環(huán)節(jié)，應(yīng)由其他機(jī)關(guān)監(jiān)管，權(quán)限交叉的區(qū)域反而成為無(wú)人監(jiān)管的地帶。解決這種管轄推諉的權(quán)限沖突，整合執(zhí)法力量，實(shí)施單一機(jī)關(guān)的綜合執(zhí)法無(wú)疑是一種有效的措施，這也是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)[2008]17號(hào)文)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]33號(hào)文)確定的行政執(zhí)法的發(fā)展方向。但是，綜合執(zhí)法從決策到現(xiàn)實(shí)還需要磨合和時(shí)間，目前即使在農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域也只是處于試點(diǎn)階段，并未全面推開(kāi)，更遑論全領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。因此，尋求在現(xiàn)行體制框架內(nèi)的解決措施無(wú)疑是更為可行和現(xiàn)實(shí)的對(duì)策，筆者提出如下建議：

一、證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管的法律維度

（一）信息監(jiān)管是證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管的內(nèi)容維度

誠(chéng)信監(jiān)管就是保證證券期貨市場(chǎng)信息的質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)信息去偽存真的過(guò)程。其次，誠(chéng)信監(jiān)管是對(duì)信息充分性的監(jiān)管。如果說(shuō)去偽存真實(shí)現(xiàn)了誠(chéng)信監(jiān)管對(duì)于信息“質(zhì)”的要求，那么保證信息供給的充分性則是誠(chéng)信監(jiān)管對(duì)于信息“量”的要求。僅有“質(zhì)”而沒(méi)有“量”的信息供給對(duì)于證券期貨市場(chǎng)而言如同外表華麗而內(nèi)里空虛的飾品，只能起到妝點(diǎn)“門面”的作用，缺乏實(shí)際意義和應(yīng)有價(jià)值。因此，誠(chéng)信監(jiān)管就是要實(shí)現(xiàn)證券期貨市場(chǎng)信息供給的充分性，這種充分性是指在滿足市場(chǎng)主體獲得足夠信息的同時(shí)，又不致于造成信息的泛濫而帶來(lái)信息甄別與篩選的困難。再次，誠(chéng)信監(jiān)管是對(duì)信息適當(dāng)性的監(jiān)管。信息適當(dāng)性，是指在信息提供和公開(kāi)的過(guò)程中，市場(chǎng)主體無(wú)需提供全部的信息，監(jiān)管部門也不必將所有信息公之于眾，提供和公開(kāi)的信息應(yīng)僅限于涉及相關(guān)者利益，不得損害市場(chǎng)主體的個(gè)人隱私和商業(yè)秘密。誠(chéng)信監(jiān)管對(duì)于信息適當(dāng)性的這一要求，是對(duì)公眾知情權(quán)和個(gè)體隱私權(quán)進(jìn)行權(quán)衡以及兩者相互妥協(xié)所達(dá)成的結(jié)果，是公共利益保護(hù)和私人利益保護(hù)的最佳結(jié)合點(diǎn)。最后，誠(chéng)信監(jiān)管是對(duì)信息可得性的監(jiān)管。信息的價(jià)值在于信息的有用性，而實(shí)現(xiàn)信息有用性的前提則在于信息具有可得性。信息的可得性，包括信息查詢、信息使用和信息交流等環(huán)節(jié)的暢通無(wú)阻，是市場(chǎng)主體進(jìn)行信息篩選，從而獲取對(duì)自身有用信息的前提。證券期貨交易誠(chéng)信監(jiān)管信息的真實(shí)、充分和適當(dāng)還需建立在信息可得的基礎(chǔ)上，否則就是“鏡中花、水中月”，難以實(shí)現(xiàn)信息的真正價(jià)值。

（二）動(dòng)態(tài)監(jiān)管是證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管的方式維度

證券期貨市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，這就要求證券期貨市場(chǎng)必須“隨其應(yīng)變”，以動(dòng)態(tài)化的方式進(jìn)行誠(chéng)信監(jiān)管。這種動(dòng)態(tài)化的誠(chéng)信監(jiān)管包含三個(gè)方面的要素。一是及時(shí)提供和公布誠(chéng)信信息。信息的價(jià)值不僅在于它的稀缺性和有用性，還在于其時(shí)效性。對(duì)于證券期貨市場(chǎng)主體而言，“時(shí)過(guò)境遷”的信息其利用價(jià)值已經(jīng)減損，甚至還可能誤導(dǎo)市場(chǎng)主體的判斷和行為。誠(chéng)信信息提供的不及時(shí)不僅會(huì)造成信息供給的滯后，還會(huì)在事實(shí)上造成信息失真，影響市場(chǎng)主體作出正確決斷。誠(chéng)信信息公開(kāi)若不及時(shí)，就無(wú)法滿足相關(guān)主體的信息需求，從而可能帶來(lái)交易機(jī)會(huì)的喪失。因此，證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管應(yīng)保證信息的時(shí)效性，以動(dòng)態(tài)反映主體和市場(chǎng)的真實(shí)情況。二是及時(shí)調(diào)整誠(chéng)信監(jiān)管力度。證券期貨市場(chǎng)變動(dòng)頻繁，在市場(chǎng)行情出現(xiàn)不利變動(dòng)時(shí)，交易者可能會(huì)因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮而逃避監(jiān)管；在市場(chǎng)行情利好之時(shí)，交易者又可能因急于尋找交易機(jī)會(huì)而自覺(jué)配合監(jiān)管。因此監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)的變動(dòng)情況把握監(jiān)管力度，在市場(chǎng)動(dòng)蕩頻繁之時(shí)，強(qiáng)化對(duì)于市場(chǎng)主體的硬性約束，使其無(wú)從逃避基本的誠(chéng)信責(zé)任；在市場(chǎng)運(yùn)行較為平穩(wěn)之時(shí)，適當(dāng)放松監(jiān)管的力度，給市場(chǎng)主體一個(gè)相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境以增加交易機(jī)會(huì)。三是及時(shí)更新誠(chéng)信監(jiān)管手段。證券期貨市場(chǎng)作為金融市場(chǎng)的重要組成，同樣具有強(qiáng)烈的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，而適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管就是對(duì)創(chuàng)新過(guò)度的預(yù)防和糾正。源于金融創(chuàng)新的復(fù)雜多樣性，在證券期貨這個(gè)“新興加轉(zhuǎn)軌”的市場(chǎng)上，誠(chéng)信監(jiān)管的手段也應(yīng)隨實(shí)踐的發(fā)展不斷豐富和完善。證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管手段的及時(shí)更新，不僅是指監(jiān)管手段設(shè)計(jì)上的推陳出新，還包括監(jiān)管手段運(yùn)用的適時(shí)改進(jìn)，如此方能有效防止因市場(chǎng)主體過(guò)度創(chuàng)新而造成的監(jiān)管滯后或監(jiān)管真空。

（三）立體監(jiān)管是證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管的效果維度

傳統(tǒng)的證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)是平面化、單向化和片面化的，誠(chéng)信建設(shè)的平臺(tái)只搭建在監(jiān)管部門和市場(chǎng)主體之間，缺乏向社會(huì)公開(kāi)和接受公眾監(jiān)督的包容性，僅強(qiáng)調(diào)對(duì)于市場(chǎng)主體的誠(chéng)信監(jiān)管，過(guò)于側(cè)重對(duì)失信行為的譴責(zé)與懲戒，卻忽略了對(duì)監(jiān)管部門監(jiān)管效果的要求，未能很好地發(fā)揮誠(chéng)信建設(shè)的預(yù)防和激勵(lì)作用。鑒于證券期貨市場(chǎng)傳統(tǒng)誠(chéng)信建設(shè)的不足，以證監(jiān)會(huì)《誠(chéng)信監(jiān)管辦法》為核心而形成的誠(chéng)信監(jiān)管制度，將從監(jiān)管的覆蓋面、監(jiān)管手段以及監(jiān)管作用等方面實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信監(jiān)管的立體化效果。首先，關(guān)于誠(chéng)信監(jiān)管覆蓋面的立體化效果。證券期貨交易利益相關(guān)者眾多，誠(chéng)信監(jiān)管不應(yīng)局限于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間，還應(yīng)具有一定的社會(huì)包容性。因此，誠(chéng)信監(jiān)管制度擴(kuò)大了其覆蓋面，實(shí)現(xiàn)了對(duì)內(nèi)的信息整合和對(duì)外的信息共享，從而形成一個(gè)立體化的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。其次，關(guān)于誠(chéng)信監(jiān)管過(guò)程的立體化效果。證券期貨市場(chǎng)的誠(chéng)信問(wèn)題不是監(jiān)管部門對(duì)于被監(jiān)管者的單向約束，而是一個(gè)互動(dòng)、溝通和合作的過(guò)程，因此誠(chéng)信監(jiān)管必須實(shí)現(xiàn)監(jiān)管過(guò)程的立體化。這種監(jiān)管過(guò)程的立體化是指，以建立統(tǒng)一的誠(chéng)信檔案為中心，使激勵(lì)、預(yù)防和懲戒手段并重，規(guī)范證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信行為。最后，關(guān)于誠(chéng)信監(jiān)管作用的立體化效果。證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管可能會(huì)產(chǎn)生三種作用，即積極作用、中性作用和消極作用。就積極作用而言，主要依靠監(jiān)管的引導(dǎo)作用得以實(shí)現(xiàn)，是激勵(lì)機(jī)制的作用表現(xiàn)。中性作用是監(jiān)管預(yù)防作用的體現(xiàn)，介于積極和消極之間，雖然不會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制所起到的示范效應(yīng)，但是也不會(huì)造成懲戒機(jī)制所形成的規(guī)避效應(yīng)。消極作用作為監(jiān)管懲戒作用的顯現(xiàn)，是對(duì)市場(chǎng)主體規(guī)范行為逆向保護(hù)的結(jié)果。以誠(chéng)信監(jiān)管覆蓋面和監(jiān)管過(guò)程的立體化作為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)和促進(jìn)誠(chéng)信監(jiān)管積極作用，保留中性作用，避免或減少消極作用，從而使證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管作用的立體化效果最終得以實(shí)現(xiàn)。

第一章  規(guī)劃背景

第一節(jié)  “十三五”時(shí)期取得的成就

“十三五”時(shí)期是全區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)體制改革期、效能提升期。全區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)在自治區(qū)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的有力指導(dǎo)下，不斷加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管工作，市場(chǎng)監(jiān)管體制改革任務(wù)基本完成，“放管服”改革不斷深化，市場(chǎng)監(jiān)管制度創(chuàng)新成效逐步顯現(xiàn)，服務(wù)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用進(jìn)一步凸顯。

    ——市場(chǎng)監(jiān)管新體制基本建立。市場(chǎng)監(jiān)管體制實(shí)現(xiàn)歷史性變革，完成市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，實(shí)現(xiàn)部門分權(quán)設(shè)置向整體性設(shè)置轉(zhuǎn)變，職能配置由分段、分事項(xiàng)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管方式由傳統(tǒng)手段向信息化、智能化轉(zhuǎn)變，基本實(shí)現(xiàn)一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。

    ——新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制基本建立。厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)深入推進(jìn)，以清單管理模式厘清行政執(zhí)法職責(zé)邊界，大幅減少不必要的監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)。推進(jìn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)與監(jiān)管業(yè)務(wù)的進(jìn)一步融合，建立涉企信息統(tǒng)一歸集公示及聯(lián)合懲戒機(jī)制，提高了信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)能力。以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制初步建立。企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管的共治格局正在形成。全面落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，依法行政的法治基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。

——市場(chǎng)安全監(jiān)管基礎(chǔ)性制度基本建立。食品藥品安全全過(guò)程監(jiān)管體系基本形成，食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)能力不斷提高，食品抽檢合格率達(dá)到98%以上，藥品抽檢合格率達(dá)到97.4%以上，人民群眾飲食用藥安全得到保障。持續(xù)推進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，建立了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)全覆蓋機(jī)制，督促企業(yè)完成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)自查，落實(shí)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任。建成覆蓋全區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)，全面落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任。

——營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化。深化商事制度改革，實(shí)施“多證合一”“一照一碼”、住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）、簡(jiǎn)易注銷、“證照分離”、外資企業(yè)單一窗口辦理等登記制度改革。推行全程電子化登記和電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照，全面實(shí)行名稱自主申報(bào)，推進(jìn)“政銀合作”，將辦照服務(wù)延伸到銀行網(wǎng)點(diǎn)。建設(shè)企業(yè)開(kāi)辦“一網(wǎng)通”服務(wù)平臺(tái)，不斷提升登記注冊(cè)便利化水平，將企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間進(jìn)一步壓縮至3個(gè)工作日；市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)首批17項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”。“十三五”期間，全區(qū)新登記各類市場(chǎng)主體121.82萬(wàn)戶，總量達(dá)到226.50萬(wàn)戶。開(kāi)通企業(yè)注銷“一網(wǎng)通”服務(wù)平臺(tái)，將簡(jiǎn)易注銷公告時(shí)間由45天壓至20天。完善“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管機(jī)制，開(kāi)展部門聯(lián)合雙隨機(jī)抽查；深入開(kāi)展打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣行為，市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)一步凈化。