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一、城鎮化建設中投融資面臨的問題

（一）城鎮化過程中投融資方式的市場化程度低

現行的城鎮化投融資體制相對單一，致使融資渠道狹窄，與此同時，城鎮化過程中的金融服務也較為薄弱。又由于現行金融服務體系及投融資體制等方面的原因，社會資本和國外資金較難進入到城鎮化建設領域。于是出現了融資困難與資金閑臵并存的現象。一方面，社會資本相對充裕，但另一方面又出現部分社會資金找不到可靠投資渠道而低效運作或產生“閑臵”，在準公益性行業和部分經營性行業，社會資本競爭時往往處于不利地位，使得城鎮化過程中投融資方式的市場化程度低。

(二)事權與財力的不相匹配，財政運轉困難

在目前事權劃分的財稅管理體制下，地方政府具有較強的融資沖動，又由于預算法的限制，地方政府往往通過設立投融資平臺來進行融資。然而，地方政府這個資金使用主體與投融資平臺這個債務主體又是脫節的，從而造成了地方政府債務清償責任不清；同時，由于缺乏穩定的地方稅收入，地方政府償債來源主要依賴土地，容易造成過高的地價和高房價。土地經營權重復抵押等情況時有發生。因此，新型城鎮化過程中公共設施建設主要靠政府、靠財政的狀況并沒有根本打破，城鎮化發展的市場化比重過低，市場化融資渠道不暢。由于事權與財力的不相匹配，從而使各級地方政府財政運轉困難，導致新型城鎮化在公共服務和基礎設施建設等方面的資金需要難以得到滿足。

(三)城鎮化建設中金融政策不足

目前，城鎮化建設中金融服務和金融政策難以滿足城鎮化建設中公共服務、基礎設施對資金的需要。同時，傳統的城鎮化建設中的公共服務、基礎設施項目，客觀上來講，其收益也不能調動社會資本的投入積極性，從而難以充分發揮市場機制的決定性作用。以致城鎮化過程中融資十分困難，另一方面，金融服務民生，支持公共服務等方面的金融政策不足或缺乏，嚴重影響了以人為核心的城鎮化。解決民生問題既是新型城鎮化發展的客觀需要。也是我國社會制度的本質要求，隨著城鎮化的發展，必然要加大對失業、醫療、教育、基本養老等方面所需的資金投入。而目前，金融服務政策的不到位、補償機制的缺失，嚴重制約了城鎮化過程中經濟、社會的協調發展。

(四)城鎮化投融資平臺運轉亟待完善

目前，政府投融資平臺運轉存在以下主要風險：其一、政府投融資平臺名義上是公司貸款，實際上其債務由政府隱性負擔。政府投融資平臺的融資規模迅速增長，政府的隱性債務快速增加。二是政府投融資平臺其公司治理結構有待完善。投融資平臺運行缺乏有效的約束，市場經營管理人才嚴重不足，致使投融資決策往往出現失誤。另外，地方政府的各種平臺公司其外在監督也較為缺乏，致使部分地方政府融資金額巨大，有的大大超過其自身償還能力，容易引起地方政府的債務危機。

二、當前城鎮化建設中投融資主要模式

目前，各級地方政府根據城鎮化過程中不同的投資需求特點，嘗試了投資和融資方式的多樣化。較為常見的投融資模式主要有：

（一）政府驅動型的投融資主體多元化的投融資模式

通過政府建設公益性和基礎設施項目，吸引社會資本的積極參與。從而使開發性、生產性項目更多的由社會資本來建設。這種政府驅動型的城鎮化投融資模式其明顯缺陷是：地方政府有限的財力相對于巨大的城鎮化資金需求，往往是杯水車薪，因此，這樣的城鎮化往往整體水平不高，配套也不健全。

（二）由企業為主參與的經營城市型投融資模式

由企業為主搭建的投融資平臺來進行城鎮化全過程的開發并“經營城市”。雖然該模式減少了政府的壓力，創新了機制，是城市化進程中的一種新模式。但這種模式的缺點也是十分明顯的：即這種城鎮化的收益主要來自土地的開發，而企業搭建的平臺公司其動機就是追求高額利潤，于是這種模式下的城鎮化所帶來的大部分收益，自然也就歸于了企業。同時，這種模式的城鎮化水平，規模均依賴于企業的投資平臺，因此，該模型的城鎮化建設，存在許多不確定的因素。

（三）地方政府靠開發城鎮土地的經營土地模式

東部沿海地區地方政府通過對土地的經營，把土地作為融資的工具來解決城鎮化推進過程中的資金問題，達到了一定的效果。當然，這種方式對于欠發達的中西部地區，不一定很合適。因為欠發達地區土地資源雖豐富，但土地價格相對較低，相對于城鎮建設的巨大投資來說，只不過杯水車薪。另外，土地經營，提高了土地價格，成本會轉嫁到進入城鎮的農民身上，從而阻礙了城鎮化的發展。這種模式的城鎮化注定是不可持續發展的。

（四）國際上城鎮化建設中地方政府投融資的幾種模式

目前國際上城市基礎設施融資方式的選擇，雖然國家不同，但普遍還是與其財政體制和金融體系結構有關。通常有：一是發行地方政府債券的方式。當然，中央政府每年對地方政府債券總發行量，發行計劃，債券的數額等進行嚴格控制。如戰后日本各級地方政府為保障基礎設施、公用事業的資金需要，而采用發行地方政府公債的方式。二是發行市政債券融資模式。如美國各級地方政府根據基礎設施、公用事業所需資金，通常連續發行幾期市政債券，以有效緩解當地政府市政建設資金缺乏的困境。三是城市公用事業特許經營模式。即私人資本在各級政府的監督和扶持下，進行公用事業項目的開發與經營。如法國各級政府采用的市政公用事業特許經營模式即是如此。

三、創新投融資模式，加快新型城鎮化建設

新型城鎮化需要創新投融資模式，傳統城鎮化主要依靠政府，取決于財政的狀況，因而是不可持續的。新型城鎮化應注重市場的決定性作用，以形成項目建設市場化、投資主體和融資渠道多元化、投資方式多樣化的新型城鎮化投融資體制新格局。

（一）注重城鎮化過程中投融資主體的多元化

城鎮化涉及到服務業、公共基礎設施建設乃至工業、農業等各種行業，城鎮化過程中可依托不同的產業組建不同的投融資平臺，以承擔城鎮化建設投資人職能。具體可組建以下這些投融資平臺：一類是為解決公園、廣場、保障性住房等公益事業和公共基礎設施建設所需資金問題而搭建的，以有政府背景的投融資公司而構成的投融資平臺。一類是借助產業園區，通過產業園區建設來推動城鎮化建設而設立的各類產業園區投融資平臺公司。還有一類是依托與地方政府有密切聯系的農業龍頭企業而搭建的農業產業化投融資平臺公司，通過農業產業化和農業現代化而促進農村城鎮化。此外還有服務產業投融資平臺。服務產業投融資平臺公司以民間資本為主組建，以引導民間資本參與到城鎮化建設中來。

（二）與城市經營相結合，推動城市整體功能開發

在進行城鎮化建設過程中要參考不同的城鎮化建設開發模式，并做到不同成本資金配合使用，高效運用城市資源并做到公平配置，在此基礎上，政府和企業共同推動城市整體功能開發，有效地將城鎮土地經營、開發，城市功能的運營以及招商平臺公司的搭建等有機結合，以促進新型城鎮化過程中投融資機制的創新。鼓勵運用特許經營授予、收費收入支持、財政補貼、政府回購等形式進行融資創新。

（三）加大城鎮化過程中融資方式和模式的創新

新型城鎮化正是社會資本大有作為的地方，因此，新型城鎮化應大力吸引社會資本的積極參與，大力開展城市建設項目的融資創新。比如：以項目周邊土地開發運營來換取項目建設資金的融資模式；借鑒西方發達國家的做法，規劃一定地區，以該地區未來的地方政府收益甚至地方稅收增量部分作為融資手段來解決該地區城鎮化建設過程中的非經營性項目的資金困境問題。當然，對于城市經營性項目，采用的融資手段和方式就更多、更靈活。如：建造-移交、建造-運營-移交、移交-運營-移交以及產權轉讓、特許經營權轉讓等。

（四）完善城鎮化建設的投融資服務體系

新型城鎮化建設需要民間資本的積極參與，因此，要積極引導和規范民間金融的發展，使民間金融得到健康發展和壯大，從而為城鎮化建設提供強大的資金支持。要開發和創新適合城鎮化建設需要的金融產品，引導金融服務機構依據不同類型的貸款和不同項目等情況，來促進金融政策方面的創新。另外要完善風險分擔機制。在城鎮化建設及其投融資過程中，可將國有和民營資本、政府和企業結合在一起并共同承擔風險，建立金融服務中的風險分擔機制，從而降低社會資本和金融資本進入城市化建設中的投資風險，以彌補市場發展上的不足。此外，完善財政轉移支付分配和管理辦法，做到事權與財權相一致，健全地方分稅制，建立以不動產為主的財稅體系。學習西方發達國家，加大政府購買公共服務力度等以促進新型城鎮化發展。

作者：王啟元 單位：中共江西省委黨校