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［摘要］公共投資項目在我國整個公共支出中占有很大比例，對我國經(jīng)濟發(fā)展有重大影響。因此，公共投資審計越來越受到社會關(guān)注。隨著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的提出，以及公共投資向多元化模式發(fā)展，公共投資審計如何在新常態(tài)下轉(zhuǎn)變理念已成為一項重要課題。公共投資審計應(yīng)始終關(guān)注經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的理念更新，并基于新的理念優(yōu)化審計工作，為經(jīng)濟快速、健康、持續(xù)發(fā)展保駕護航。

［關(guān)鍵詞］公共投資審計；理念更新；優(yōu)化

在全面建成小康社會的決勝階段，以同志為總書記的黨中央，鮮明提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，為“十三五”乃至更長時期的發(fā)展提供了指南。隨著社會的不斷發(fā)展和科技的不斷進步，政府公共投資從單一的單體項目向綜合、復(fù)雜、高科技的大型項目轉(zhuǎn)換。政府公共投資模式也由單一的政府投資向多元化模式擴展。在這種形勢下，公共投資審計需要更新理念，進一步優(yōu)化審計工作，以適應(yīng)新變化。

一、新常態(tài)下公共投資審計面臨的理念更新

（一）需要新的經(jīng)濟理念，轉(zhuǎn)變審計工作關(guān)注點

審計工作是對國家各級政府及金融機構(gòu)、企事業(yè)單位的重大項目和財務(wù)收支進行事前、事中和事后審查的獨立性經(jīng)濟監(jiān)督活動，也是促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展的服務(wù)政府做出決策的重要因素。從當(dāng)前公共投資審計的經(jīng)濟理念角度看，審計工作關(guān)注點不能僅局限于財務(wù)賬目是否規(guī)范、是否清楚，而是要站在更高的層面，從整體上評價項目的立項、資金的分配、項目的實施、資金的投入、項目的推進、項目的交付使用等是否符合社會的實際需求，是否充分地發(fā)揮了效益，是否符合國家發(fā)展形勢的需要，避免因不必要的過度投資造成損失浪費，以達到服務(wù)社會公眾的最終目的。在參考社會一般投資規(guī)律和投資主體實際情況的基礎(chǔ)上，確保“投”有所值是政府投資的更具體的客觀要求，要對公共投資的社會經(jīng)濟效益有一定的要求，提高公共投資的社會經(jīng)濟效益回報率。

（二）需要新的政治理念，樹立政府的良好形象

客觀來說，審計的政治功能主要集中體現(xiàn)在對審計客體的財務(wù)監(jiān)督方面，這也是當(dāng)前審計內(nèi)涵的根本要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，僅限于對經(jīng)濟運行的監(jiān)督顯然是不全面的，就財務(wù)工作論財務(wù)狀況已經(jīng)無法滿足審計工作的發(fā)展要求，特別是在公共投資領(lǐng)域，極易引起投資者決策不當(dāng)、盲目立項、盲目實施項目等問題。項目自身財務(wù)管理方面未顯現(xiàn)問題，但卻造成了資金、人力、物力上的大量消耗，導(dǎo)致不必要的損失浪費。積極多方位提出審計建議，從體現(xiàn)社會經(jīng)濟價值等方面得到全社會的認同，真正讓公共投資項目經(jīng)得起實踐的推敲和歷史的檢驗，在做到便民、利民、服務(wù)社會的同時，進一步樹立政府的良好形象，密切黨和人民群眾的聯(lián)系。

（三）需要新的文化理念，建立健康的審計文化

在國際競爭中，文化的作用越來越重要。以“孔子學(xué)院”、中醫(yī)中藥、京劇等為代表的中華文化的傳播，正不斷增強著中華文化的國際影響力，既能促進文化交流，增進政治互信和經(jīng)貿(mào)交流，又能為中國發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，推動建設(shè)和諧發(fā)展的世界，進而實現(xiàn)共同繁榮。政府通過公共文化服務(wù)創(chuàng)新，使得為公民提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)不再由政府直接承擔(dān)，而是通過政府與社會資本的合作來提供。通過政府采購、社會援助和項目運作，促進公共文化服務(wù)社會化、專業(yè)化，提高服務(wù)效率。為維護公民的基本文化生活，通過審計評估公共文化服務(wù)投資是否得到落實、公眾是否真正享有權(quán)利。隨著中國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，公共投資審計作為市場經(jīng)濟調(diào)控機制，已成為我國市場經(jīng)濟體系中必要的組成部分。它在建立和維護對發(fā)展有序、健康的市場經(jīng)濟起著非常重要的作用。越來越多的人依賴審計師的工作，并將審計結(jié)論作為決策的依據(jù)，因此，審計對公共投資項目和公眾的影響是非常重要的。它可以改善和促進內(nèi)部控制制度的完善和有效運作，最大限度地提高投資效益，同時，還可以分擔(dān)政府投資的風(fēng)險，因此，有序、健康的市場經(jīng)濟需要適應(yīng)的審計文化體系。這種審計文化的形成和發(fā)展，不僅能促進審計本身的發(fā)展，還能更進一步影響和帶動審計客體形成自律和認真的工作作風(fēng)，促進審計機關(guān)通過全面、客觀、依法、公正的審計活動，將健康良好的審計文化理念傳播到社會各階層，促進與審計工作息息相關(guān)的各部門進一步嚴格自我管理、嚴格自我約束、嚴格自我要求，形成公共體系的清廉、務(wù)實、嚴格的工作作風(fēng)，從而帶動政風(fēng)、行風(fēng)的轉(zhuǎn)變和提升。

（四）需要新的社會理念，維護正常的社會秩序

當(dāng)前，我國要建設(shè)和諧穩(wěn)定的社會主義社會，最基本和最核心的要求就是要提高基本公共服務(wù)水平和公平化程度，其中包括教育體系、社會保障體系、全民醫(yī)療保障體系、保障性住房體系和社會管理體系等方面的建設(shè)，參與的客體均為各級政府、金融機構(gòu)、企事業(yè)單位，甚至民營、私營企業(yè)及社會自然人，但具體組織實施和履行職責(zé)的責(zé)任者只能是各級人民政府及其組成部門。由此可見，公共投資審計的客體主要集中在各級政府及其組成部門。通過投資項目的審計，評價其是否充分發(fā)揮了社會效益，是否維護了公共利益，進而發(fā)現(xiàn)投資項目是否存在因低效管理，對費用控制不嚴、奢侈浪費等造成大量國有資產(chǎn)流失的問題。運用財務(wù)和非財務(wù)信息，評價資源管理的效率性和有效性，報告項目的整體績效，為政府相關(guān)部門提供建議。通過績效審計來評估投資項目的經(jīng)濟、效率和盈利能力有助于建立一個“負責(zé)任的政府”。因此，公共投資審計必須樹立為公眾服務(wù)、維護正常社會秩序的社會理念。樹立社會理念有助于更好地發(fā)揮審計工作的獨立性和公正性，使公共投資審計不受任何個人和部門的影響，更好地維護公眾利益，維護社會公正。

（五）需要新的生態(tài)理念，全面保護生態(tài)環(huán)境

指出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，要求我們要做好生態(tài)環(huán)境建設(shè)，這也是提出的實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容之一。近兩年，國務(wù)院多次派檢查組到多地調(diào)查違規(guī)新增鋼鐵產(chǎn)能問題，表明了中央在加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的決心，也反映出當(dāng)前生態(tài)環(huán)境建設(shè)不再局限于恢復(fù)植被、水質(zhì)等傳統(tǒng)做法，而更加注重全面統(tǒng)籌，堅決取消浪費資源的建設(shè)項目的批復(fù)，切實保護生態(tài)。在這一理念的倡導(dǎo)下，2016年下半年，吉林省人民政府按照中央的部署，在全省范圍內(nèi)開展了“去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)”的專項工作，先后關(guān)閉了12處國有礦井和50處民營礦井。可見，生態(tài)建設(shè)必將成為公共投資審計的重要內(nèi)容，不僅要關(guān)注公共投資項目是否破壞了生態(tài)環(huán)境，更要充分關(guān)注擬建或在建公共投資項目是否存在潛在生態(tài)危害，從而更加系統(tǒng)全面地保護生態(tài)環(huán)境。因此，新形勢下，經(jīng)濟發(fā)展要拋棄傳統(tǒng)粗放型的發(fā)展方式，不斷追求“綠色GDP”。在這種情況下，公共投資審計工作需秉持五大發(fā)展理念，既要利用好傳統(tǒng)審計方法，又要不斷創(chuàng)新審計方法、審計理論、審計技術(shù)手段，不斷促進生態(tài)環(huán)境建設(shè)各項任務(wù)的落實。

二、基于公共投資審計新理念的工作優(yōu)化

（一）強化投資項目的管理工作

在審計過程中，我們要注重規(guī)范建設(shè)管理、規(guī)范建設(shè)程序、提高投資效益等工作，積極采取有效措施，多方利用審計技術(shù)，確保政府投資項目審計管理資料審查到位，即對送審的立項、可研、批復(fù)、相關(guān)協(xié)議、合同、招投標文件、評標文件、施工記錄、監(jiān)理日記、設(shè)計變更、簽證、結(jié)算資料等進行全面審查，結(jié)合現(xiàn)場實測等方法，對照設(shè)計圖、施工圖、竣工圖與現(xiàn)場進行復(fù)核，做好項目建設(shè)的籌建、開工、建設(shè)管理、竣工投產(chǎn)的決算審計。具體做法如下：關(guān)注招投標環(huán)節(jié)，是否實現(xiàn)投標價評審的全覆蓋；關(guān)注固定資產(chǎn)投資計劃以及確定和控制建設(shè)項目投資總額是否嚴格；關(guān)注施工、監(jiān)理、設(shè)計等單位簽訂合同及推行建設(shè)項目投資是否履責(zé)；關(guān)注籌措建設(shè)項目資金、編制用款計劃、簽訂貸款合同以及對劃撥資金進行會計核算和加強基建財務(wù)管理方面是否合規(guī)；關(guān)注建設(shè)項目前期準備、工程結(jié)算、決算、竣工驗收以及基建支出與概算投資是否相符；關(guān)注工程項目建設(shè)成本是否真實；關(guān)注投資效果是否符合可研要求；關(guān)注投資活動實施是否有效。通過采取以上措施，能更好地關(guān)注項目決策、論證、實施、評估、驗收的全過程，最大限度地發(fā)揮審計機關(guān)監(jiān)督投資建設(shè)資金的真實、合法、有效、使用職能，提高財政資金的使用效益，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀行為，以促進投資項目管理更加規(guī)范化、制度化。

（二）改進和創(chuàng)新審計方式方法

審計要將經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等新理念貫穿到公共投資審計全過程，不僅要在觀念上革新，更要在審計方式、方法、技術(shù)上進行創(chuàng)新，拓展審計方式、調(diào)整審計思路、改進審計方法，突出政策效果和資金績效。審計人員對重大投資項目、重大民生項目必須要及時掌握建設(shè)項目信息，從資金管理、政策執(zhí)行、資金使用效益層面分析原因，提出建議，促進其規(guī)范化、科學(xué)化、精細化運作。加強審計手段，運用好計算機審計技術(shù)，從數(shù)據(jù)分析中查找線索、收集證據(jù)，掌握資金分配的總體情況，有重點地進行核實查證。創(chuàng)新審計組織，充分利用審計資源調(diào)動審計人員的積極性，發(fā)揮審計人員的特長，為每個審計人員提供發(fā)揮職能的機會。注重審計培訓(xùn)，不斷提高審計人員的業(yè)務(wù)能力。具體做法是：第一，要及時完善相關(guān)制度，推行投資建設(shè)項目跟蹤審計，采取靈活多樣的跟蹤審計方式，根椐項目規(guī)模分別采用“重點介入法”，“實時介入法”和“重點介入法”相結(jié)合，“全程介入法”等跟蹤審計模式，促進投資審計工作提質(zhì)增效。第二，在提升審計技術(shù)方面，要適應(yīng)公共投資的新模式，加強內(nèi)部控制，降低審計風(fēng)險，完善審計行為，防范被審計單位帶來的風(fēng)險和內(nèi)部審計的質(zhì)量風(fēng)險。第三，在審計資源配置上，要加強與社會中介機構(gòu)的協(xié)調(diào)，賦予他們投資審計的權(quán)力，可聘請專業(yè)人員對審計結(jié)果進行復(fù)核把關(guān)，以彌補因當(dāng)前專業(yè)領(lǐng)域限制和區(qū)域差別造成的審計結(jié)果不精確和經(jīng)驗不足等問題。第四，在審計組織方面，要結(jié)合以往重大審計項目積累的經(jīng)驗，探索與項目有關(guān)部門的聯(lián)動溝通協(xié)調(diào)機制，促進審計結(jié)果的采納運用，進一步提升審計工作效率。

（三）實現(xiàn)公共投資審計“全覆蓋”

公共投資審計對開工前、在建期、竣工驗收和驗收后等關(guān)鍵時點均要進行客觀評價，做到對項目建設(shè)“全過程”的追蹤。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和樹立投資審計新理念總體布局的提出，公共投資審計不再局限于投資活動和項目建設(shè)過程是否合乎法律法規(guī)要求，而是在此基礎(chǔ)上，進一步評價投資項目是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的實際需要。因?qū)徲嬍侄斡邢蓿?dāng)前的公共投資審計，多局限于對投資項目本身的審計，對項目能夠產(chǎn)生的效益和可能造成的風(fēng)險評估不足。因此，我們應(yīng)努力建設(shè)一支高素質(zhì)的投資審計隊伍，有效地維護國家利益，守護公共資金，限制權(quán)力的無限制運行，讓審計成為一把鋒利的反腐利劍。我們必須緊緊圍繞黨和政府的中心工作，全面掌握投資領(lǐng)域的總體情況，確定審計的重點領(lǐng)域和要重點關(guān)注的問題；要有步驟地統(tǒng)籌部署和計劃推進，確保重點項目每年審計一次，其他項目至少五年審計一次；反映問題要有“前瞻性”，調(diào)查和處理問題要有“深度性”，分析問題原因要有“徹底性”，解決問題的對策建議要有“真實性”，使審計的整體評價更加客觀、真實，促進財政資金發(fā)揮更大的效益。

（四）提升審計人員綜合素質(zhì)

要推動公共投資審計的發(fā)展，人才是關(guān)鍵。首先，我們要著重培養(yǎng)多功能人才，確保擔(dān)任職務(wù)的人員具備職務(wù)所要求的基本知識和技能。現(xiàn)在一些審計機關(guān)缺乏工程審計人員，這一現(xiàn)象嚴重制約了工程審計工作的開展。審計機關(guān)要滿足新常態(tài)下政府投資工程審計要求，加強專業(yè)工程審計人員的引進與培養(yǎng)。一是加強工程審計人員專業(yè)知識教育培訓(xùn)。采取請進來、走出去，以老帶新等方式對工程審計人員進行全面培訓(xùn)，切實提高審計人員的專業(yè)知識和實戰(zhàn)能力，以適應(yīng)日益發(fā)展的投資審計工作的需求。二是推行“以審代訓(xùn)”的培訓(xùn)方式。目前，提升審計人員實戰(zhàn)能力的主要途徑是審計業(yè)務(wù)理論培訓(xùn)，但受培訓(xùn)內(nèi)容所限，大多審計人員仍存在思想上松懈和創(chuàng)新能力不足的問題。因此，為提升審計人員的綜合能力，除加強理論業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)外，還要增強審計人員的實戰(zhàn)經(jīng)驗，推行“以審代訓(xùn)”的培訓(xùn)方式，促使審計人員更加精于實務(wù)，從而提升審計人員素質(zhì)，提高審計工作質(zhì)量，為公共投資審計工作發(fā)展提供良好的人才培養(yǎng)空間。其次，我們要整合審計人力資源。審計單位在開展公共投資項目績效審計時，往往由于編制和經(jīng)費的限制，不能擁有所需要的足夠多的審計人才。面對這種現(xiàn)象，要整合社會審計資源，可以購買社會審計服務(wù)參與工程造價竣工決算審計，科學(xué)制定審計計劃，統(tǒng)籌安排投資項目竣工決算審計，按審計任務(wù)的輕重緩急，合理調(diào)配審計力量。這樣不僅能解決內(nèi)部人才短缺問題，也能幫助內(nèi)部人員增強競爭意識和危機感，增加其自身不斷提升業(yè)務(wù)能力的動力。隨著國家《政府投資項目監(jiān)督管理辦法》的出臺，更加有效地降低了投資審計的風(fēng)險，其對今后開展好公共投資審計工作的意義重大。公共投資審計只有始終突出經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等新理念，才能使投資審計工作在新形勢下把黨中央各項決策部署貫徹好、落實好，真正為經(jīng)濟快速、健康、持續(xù)發(fā)展保駕護航。

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作者:周偉 黨少華 吳薇 單位:吉林省審計廳 吉林師范大學(xué)