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摘要：大規(guī)模的工業(yè)化帶來經(jīng)濟(jì)的高速增長，同時也造成大規(guī)模的環(huán)境污染。通過污染征稅，提高制度性成本，是治理污染的一種思路。本文梳理了環(huán)境保護(hù)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)架構(gòu)及污染征稅的內(nèi)在機(jī)理，分析了中國征收環(huán)保稅的必要性及對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、環(huán)保稅征收方式和征收比例預(yù)估以及征收環(huán)保稅的主要障礙，提出了解決問題的對策，以期對完善我國環(huán)保稅征收政策有所助益。

關(guān)鍵詞：污染征稅;環(huán)保經(jīng)濟(jì)學(xué);障礙及對策

2018年1月1日，我國開始征收“環(huán)保稅”。從環(huán)保稅征收的初步效果看，成效顯著，但是對于環(huán)保稅征收中的一些問題，仍然有必要加以研究。

1環(huán)境保護(hù)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)架構(gòu)及污染征稅的內(nèi)在機(jī)理

環(huán)境保護(hù)離不開政策的支持，基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的環(huán)境保護(hù)政策，主要圍繞環(huán)保經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的兩個方面來架構(gòu)：一個是資源可持續(xù)利用；另一個是減少污染，政策工具包括價格、稅收、財政、信貸等。其中，環(huán)境稅收政策是最主要的調(diào)控政策，主要是通過對不同污染物、污染程度征收不同的環(huán)境稅，利用稅收的規(guī)范性和強(qiáng)制性特點，影響市場主體的行為，達(dá)到節(jié)約資源、降低污染排放的目的，并以此構(gòu)成環(huán)境保護(hù)政策的基石。環(huán)保經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本思路是讓生產(chǎn)者承擔(dān)損害環(huán)境的費(fèi)用，把環(huán)境治理的社會成本轉(zhuǎn)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本。20世紀(jì)五、六十年代，英國出現(xiàn)了震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”，造成自工業(yè)革命以來最大的環(huán)境污染災(zāi)難，環(huán)境污染日益成為全球關(guān)注的話題。在這一背景下，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了著名的“庇古理論”。庇古認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置中的經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本與社會成本的不一致導(dǎo)致資源配置失效是造成環(huán)境污染的直接經(jīng)濟(jì)原因。環(huán)境污染作為一種“厭惡公共品”總是與外部性密切相關(guān)的，表現(xiàn)為私人成本與社會成本、私人利益與社會利益的不一致，即通常所說的“一人惹禍，全民遭殃”，而作為污染排放企業(yè)卻不需要承擔(dān)任何責(zé)任。庇古提出，矯正這種外部性的辦法就是使外部效應(yīng)內(nèi)部化，利用征稅的辦法迫使廠商實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。“庇古理論”闡釋了污染征稅的內(nèi)在機(jī)理，也為征收污染稅提供了理論支持。支持環(huán)境污染征稅的理論支撐是“稀缺資源理論”，這一理論認(rèn)為，在生產(chǎn)力相對不發(fā)達(dá)時，土地、空氣、水等自然資源相對比較充裕，環(huán)境資源處于供給較為充足的狀態(tài)。隨著大規(guī)模的工業(yè)化和人口的迅猛增加，人類對自然征服能力的提高，自然資源的供給越來越緊張，自然資源供給與對自然資源的需求之間的矛盾日益加劇，導(dǎo)致自然資源的稀缺性不斷蔓延和擴(kuò)大。在這種背景下，占有和利用自然資源多的人，除了必須付出其生產(chǎn)所需的必要成本外，理應(yīng)付出更多的社會成本。征收環(huán)境污染稅，就是讓占有和利用自然資源多的廠商，承擔(dān)更多的社會責(zé)任[1]。

2對于中國征收環(huán)保稅的必要性及對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

進(jìn)入21世紀(jì)后的前十年，我國經(jīng)濟(jì)保持連續(xù)十年的快速增長，并于2011年成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但與此同時，我國的自然環(huán)境卻在不斷惡化。正如所說：“改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了歷史性成就，這是值得我們自豪和驕傲的。同時我們在發(fā)展中也積累了大量生態(tài)環(huán)境問題，成為明顯的短板，成為人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，這樣的狀況，必須下大力氣扭轉(zhuǎn)”[2]。

2.1中國征收環(huán)保稅的必要性

生態(tài)環(huán)境問題突出，是我國征收環(huán)保稅的客觀條件。全國第一次污染源普查公告結(jié)果顯示，我國生態(tài)環(huán)境問題十分突出，除了工業(yè)污染，還有農(nóng)業(yè)面源污染、機(jī)動車排放物污染等新型污染。尤其是20世紀(jì)80年展起來的一些中小企業(yè)，設(shè)備落后，粗放式經(jīng)營，只管生產(chǎn)，唯利是圖，成為農(nóng)村最大的污染源，其排放的化學(xué)需氧量、二氧化硫、固體廢棄物等分別占全國的44.3%、23.9%、89%[3]。在環(huán)境遭到嚴(yán)重污染的同時，我國可持續(xù)發(fā)展問題也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很大程度上依賴的是資源的投入，走的是一條“高消耗、高污染、低效益”的路子，導(dǎo)致“環(huán)境承載能力達(dá)到或接近上限，難以承載高消耗、粗放型發(fā)展了”[4]。我國目前一方面面臨著產(chǎn)能過剩問題；另一方面又面臨著有效供給不足的問題，需要通過環(huán)保稅征收，促進(jìn)環(huán)境資源節(jié)約。行政收費(fèi)制度改革要求將“排污費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;環(huán)保稅”。逐步取消或停征涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，是行政審批制度改革的一大趨勢。自2008年以來，隨著行政審批制度改革不斷深化，我國行政審批事項由2013年的1700項削減到900項，削減了44%[5]，一大批行政事業(yè)性收費(fèi)項目被停征或者取消。在這樣的大背景下，國家一方面要加大環(huán)境保護(hù)和治理力度；另一方面還要推進(jìn)行政事業(yè)性收費(fèi)制度改革，一個重要選擇就是“費(fèi)改稅”，將“排污費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;環(huán)保稅”。另外，我國1979年實行的排污費(fèi)收費(fèi)本身也存在著標(biāo)準(zhǔn)過低、征收依據(jù)不合理、征收程序不規(guī)范、權(quán)威性差、征收阻力大、收費(fèi)差別大、成本高以及地方保護(hù)等因素的影響，也需要對其進(jìn)行規(guī)范和整頓。

2.2中國征收環(huán)保稅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

目前出現(xiàn)了一個十分有趣的現(xiàn)象，就在2018年1月1日“環(huán)保稅”開始征收的當(dāng)年，中國的經(jīng)濟(jì)增長下降到6.6%，兩者之間是巧合還是有內(nèi)在聯(lián)系？這就是我們要探討的問題，環(huán)保稅的征收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有沒有影響。從宏觀看，環(huán)保稅的征收對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有影響。從經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)看，2014—2018年，我國經(jīng)濟(jì)增長率分別為7.4%、6.9%、6.7%、6.9%、6.6%，除了2018年，其他年度都沒有征收“環(huán)保稅”，雖然經(jīng)濟(jì)增長總體上呈下降態(tài)勢，但是這種下降肯定不是由于征收環(huán)保稅帶來的下降，也就是說，環(huán)保稅的征收，并沒有拖經(jīng)濟(jì)增長的“后腿”。從微觀看，環(huán)保稅的征收也沒有拖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后腿。環(huán)保稅的征收集中在火電、煤炭、采礦、化工、石化等14個重污染行業(yè)，以火電為例，從2012年后，火電占總發(fā)電量的比例持續(xù)下降，降到目前占總發(fā)電量的75%左右，這個下降，是政策、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素疊加的結(jié)果。到目前為止，還沒有哪個火力發(fā)電企業(yè)因為交不起環(huán)保稅而陷入經(jīng)營困境或者破產(chǎn)。如果就此說環(huán)保稅對經(jīng)濟(jì)沒有影響，那就錯了，實際上環(huán)保稅對某些領(lǐng)域的影響是十分明顯的。一是對出口總量和收入的影響。環(huán)保稅的征收直接導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本的增加，而企業(yè)會把增加的這部分成本通過提高產(chǎn)品價格來消化掉。有人測算，當(dāng)環(huán)保稅提高到現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的8倍時，就會導(dǎo)致出口下降0.38個百分點，進(jìn)口下降0.5個百分點[6]。二是對出口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。主要表現(xiàn)在提升了清潔產(chǎn)品的出口競爭力，拉低了禽畜養(yǎng)殖、采掘業(yè)、造紙業(yè)以及石油冶煉及加工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)、金屬冶煉及制品等重污染行業(yè)的出口競爭力，如果環(huán)保稅征收是排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)時，這些產(chǎn)品的出口下降明顯，而通信產(chǎn)品及儀器儀表、服務(wù)業(yè)等會增長2.1～1.4個百分點[7]。三是對不同產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生差異性影響。征收環(huán)保稅影響最大的是污染排放強(qiáng)度大的企業(yè)，征收的力度越大，對它們的影響也越大，稅率越高，抑制作用越明顯。而對污染小或者沒有污染的企業(yè)環(huán)保稅的征收則幾乎沒有什么影響。從產(chǎn)出的角度看，這些年來電子通信和儀器儀表產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)是產(chǎn)出增長最快的行業(yè)，而同期的電力、禽畜養(yǎng)殖、化工和食品等污染或者容易產(chǎn)生污染的行業(yè)的產(chǎn)出則出現(xiàn)了較大幅度的下降。總的來看，環(huán)保稅的征收在短期內(nèi)會對一些污染較大的企業(yè)產(chǎn)生實際影響，但是從長遠(yuǎn)看，將促使生產(chǎn)要素由高污染行業(yè)向低污染行業(yè)流動，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從整體上提高我國產(chǎn)業(yè)競爭力。當(dāng)然，環(huán)保稅的征收應(yīng)該考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自然資源消耗量大，產(chǎn)生的污染也相對較多，相關(guān)企業(yè)承擔(dān)的污染治理成本就要多一些，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要少一些。還要警惕一些污染較高、能耗較大的企業(yè)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，防止它們鉆政策的漏洞。

2.3政府投資清理和減排污染的邊際成本

污染物的邊際減少一單位污染物排放所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的減少量，是測算污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放率的重要依據(jù)。邊際減排成本測算通常采用距離函數(shù)法進(jìn)行測算，并根據(jù)距離函數(shù)方法的不同，進(jìn)一步分為參數(shù)方法和非參數(shù)方法。參數(shù)方法一般采用超越對數(shù)函數(shù)來參數(shù)化投入和產(chǎn)出距離函數(shù)；非參數(shù)方法不需要設(shè)定具體的函數(shù)形式，主要通過數(shù)據(jù)包絡(luò)分析理論構(gòu)造生產(chǎn)可能集，不需要提前設(shè)定函數(shù)的具體形式。由于不同的學(xué)者采用的數(shù)據(jù)樣本來源不同，計算的口徑不同，即使采用同一個距離函數(shù)，對同一個污染物的邊際成本所得出的結(jié)果也會有差異。如涂正革(2009)采用參數(shù)形式的距離函數(shù)，測算出二氧化硫的邊際成本(影子價格)為每噸7萬元，袁鵬、程施計算出的工業(yè)二氧化硫的影子價格區(qū)間在每噸0.087～409.2元，結(jié)果相差很大。除了方法不同外，一個是以省域?qū)用娌杉瘮?shù)據(jù)，一個是以市域?qū)用娌杉瘮?shù)據(jù)。根據(jù)測算，2003—2008年間，工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵的影子價格分別為0.0178萬元/噸、5.18萬元/噸和4.597萬元/噸，也就是說減少1噸工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵帶來的產(chǎn)出損失分別為178元、5.18萬元和4.597萬元[8]，治理不同的污染物面臨的成本壓力不同。

3中國環(huán)保稅征收方式及征收比例預(yù)估

目前，我國環(huán)保稅的征收，除了噪聲按照超標(biāo)分貝數(shù)計算外，大氣污染、水污染、固體污染均采用核定當(dāng)量的方式進(jìn)行計算，核定的方式包括在線自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、第三方監(jiān)測報告、產(chǎn)排污系數(shù)法或物料衡算法以及抽樣測算法。每一種方法各有優(yōu)點，也各有缺點。在線自動監(jiān)測設(shè)備能夠及時記錄企業(yè)污染物排放速率、排放濃度和排放量值，準(zhǔn)確評估企業(yè)的環(huán)境污染狀況，但在線監(jiān)測設(shè)備價格昂貴，運(yùn)行成本高，如一臺監(jiān)測設(shè)備需要投資20萬元左右，一年的電費(fèi)、人工費(fèi)、試劑費(fèi)等需要20多萬元，導(dǎo)致安裝此設(shè)備的企業(yè)數(shù)量不多。第三方排污監(jiān)測能夠反映某一個時段企業(yè)的排污狀況，但是數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性大打折扣，主要是因為存在著利益關(guān)聯(lián)。產(chǎn)排污系數(shù)法能夠根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)量，通過查閱污染系數(shù)表，據(jù)此得出污染物排放量，但是由于產(chǎn)排污系數(shù)查閱復(fù)雜，造成數(shù)據(jù)失真。物料衡算法雖然簡便易行，被很多企業(yè)采用，但缺乏精確的計算依據(jù)。由于國家規(guī)定環(huán)保稅為地方收入，可以預(yù)測，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受利益驅(qū)動，地方政府會把環(huán)保稅作為財政收入的一個重要來源，未來的環(huán)保稅稅率只會上升，下調(diào)的可能性不大。

4中國征收環(huán)保稅的主要障礙及對策

2018年1月1日“環(huán)保稅”開始征收，對于達(dá)標(biāo)排放起到了激勵作用。地區(qū)二氧化硫同比下降了2.2萬噸，降幅達(dá)22.7%；氮氧化物同比下降了3.5萬噸，降幅為13.1%，效果明顯。但是環(huán)保稅征收面臨的突出問題是數(shù)據(jù)的真實性。一是數(shù)據(jù)共享存在問題。目前掌握企業(yè)數(shù)據(jù)的有多個部門，如稅務(wù)、環(huán)保、統(tǒng)計、工信、市場監(jiān)管等，每個部門掌握著企業(yè)數(shù)據(jù)；二是企業(yè)信用信息和環(huán)保信息失真，許多企業(yè)尤其是中小企業(yè)向不同部門上報的數(shù)據(jù)都是根據(jù)不同部門的要求有針對性、有選擇地上報，涉及環(huán)保的數(shù)據(jù)更難以確保其真實性；三是企業(yè)的法律意識不強(qiáng)，對內(nèi)部合規(guī)性管控不夠。針對這些問題，一是應(yīng)該打通部門間的信息“孤島”，實現(xiàn)企業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，凡是涉及企業(yè)的數(shù)據(jù)，環(huán)保、稅務(wù)部門都應(yīng)該很方便地能夠及時查閱。二是完善企業(yè)信用獎懲機(jī)制。目前的企業(yè)信用機(jī)制僅涵蓋企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量等方面的信用行為，并沒有把企業(yè)排污行為納入企業(yè)失信范圍，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在排污行為，就視同失信行為，納入企業(yè)信用獎懲機(jī)制，每月向社會定期公布，強(qiáng)化信用懲戒的硬約束。三是強(qiáng)化企業(yè)的法律意識，開展廣泛的環(huán)保稅法宣傳，增強(qiáng)企業(yè)依法繳納環(huán)保稅的意識，倒逼企業(yè)增強(qiáng)內(nèi)部的合規(guī)性管控，從源頭上保證各種數(shù)據(jù)的真實性。

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作者:劉洋 單位:中國人民大學(xué)