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一、當前社會化管理的重點及其基本情況

（一）社會化管理的重點在社區街道。

社區既是人們生活的共同體，也是人們生活的棲息地，屬于私人領域。街道是政府配置資源的基本區域，是政府的基層行政邊界，屬于公共領域。上海之所以把社區與街道這兩個性質不同的領域重合，是出于有限資源有效配置的綜合考量。因此，把改革城市管理體制的落腳點放在社區街道，把工作重心下移到社區街道，實施“兩級政府、三級管理”便成為適應城市管理體制的迫切需要了。權隨事下，費隨事轉的運作機制有利于使社會化管理的基層基礎工作得到加強和改善。一是建立起“托底機制”，即企業改制后，單位人變為社會人，而社區則為“社會人”建立了最低生活保障體系。二是完善了服務體系，建立健全了社區服務、社區文化、社區醫療三大中心，并在居民區形成四級網絡；三是激活了社會組織和群眾自治，產生了由各方代表協商推舉的社區委員會和由居民直接選舉出的居委會。在城市管理重心下移到社區街道的過程中，市、區兩級政府的主要職能是分層落實“人財物”和“責權利”的配套措施，并制定相關規定，從而在制度層面上保障城市管理體制改革的到位。將社會化管理的重心下移到社區街道，使社會協同、公眾參與有了現實的操作平臺，能夠動員和組織社會共同承擔起應對諸多矛盾和糾紛的責任，從而起到“托底維穩”作用。

（二）當前社會管理面臨的突出問題及成因。

1.首先，沒有化解的老矛盾已成為疑難雜癥。

主要反映在動拆遷的政策不一造成分配不均。公共政策方面，先是“數人頭”（以戶口人數），后是“數磚頭”（居住面積），操作中又“兩頭結合”，彈性過大，拉大了實得利益差距。動拆遷在操作上的隨意性和模糊性是產生疑難雜癥的一個根源。雖然現在已開始實施“陽光動遷”，統一了標準，提高了操作過程中的公開性和透明度，從而減少了這方面的矛盾。但是，要清醒地看到，一些老矛盾依然存在，有的還不時發酵，成為影響社會穩定的隱患。

2.新矛盾形成的沖擊波力大勢沉。

一是面臨嚴重的食品安全問題。為了謀取不當利益，部分不法商販以損害人的生命健康為代價，制造各種有毒有害食品。這些不法行為已到了令人難以容忍的地步。二是信息技術的發展使互聯網得到普及，人機一體化已既成事實，這對社會管理的寬度、廣度和深度產生了前所未有的挑戰。三是群租房亂象叢生，一部分居民出租房變成了日租房和家庭旅館，有的甚至藏污納垢，成為犯罪場所。

3.老矛盾增添了新的內容。

一是隨著高校畢業生就業難的加劇和產業結構的進一步調整，社會的就業壓力也在逐步增大。二是物業矛盾已從樓外環境管理延伸到了樓內設施維修，并且這類矛盾會隨著商品房的日益年久而愈加突出。三是隨著城鎮化建設的推進，針對不同人群，要求實現科學和精細化分類管理的呼聲更加高漲。四是老齡化社會導致養老問題日益突出，家庭養老困難增加，成為不可忽視的社會問題。

（三）共治與自治的必要性和必然性。

從區的層面來看，社會化管理需要社區共治與居民自治相結合。“共治”是各種公共和私人機構管理公共事務的諸多方式的總和，是使互相沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的過程。在社區，自治是指居民區群眾按照有關規章制度實行“自我管理，自我教育，自我服務”的運作方式。

1.社區共治的著力點有三方面。

一是確立共治主體的權威。共治的主體具有多元性，它的權威建立在共治的有效性和社區成員的認同性基礎上，而這種有效性和認同性是真實的。二是確立共治的動力機制。多元主體之間應該擁有共同的目標、共同的利益、共同的需求，共治的結果是“雙贏”或“共贏”。三是確立共治運作原則。明確共治是一個合作互動的動態管理協調過程，在這個過程中，既可以由“塊”作為管理協調主體，也可以由“條”作為管理協調主體。

2.群眾自治的著力點有四方面。

一是改進和完善民主選舉。凡是群眾自治組織，都要制定選舉方案和辦法，實行規范化、程序化的選舉，不能走過場。二是改進和完善民主決策。民主決策的本質是體現民意基礎，途徑主要是聽證會，其目的就是確保聽證在先，決策在后。三是改進和完善民主管理。群眾自治中的民主管理就是要通過協商、協作、協調來處理各種問題和矛盾，而不是由個人說了算。四是改進和完善民主監督。通過一系列行之有效的舉措，監督群眾自治組織和其他社會組織是否做出了有損群眾利益的事。

3.黨組織在共治與自治中的作用。

在社區層面，通過社區委員會或社區建設聯席會議形式實施共治。與此相適應，社區（街道）黨工委通過社區黨建代表會議或社區黨建聯席會議加強對社區共治的領導和指導。作為社區黨建代表會議或社區黨建聯席會議在閉會期間的常設機構，社區（街道）黨工委履行處理日常黨建事務的職能，從政治上、思想上、組織上保證社區共治有序、有力、有效。

二、創新社會化管理的對策性建議

（一）防范在先，創新服務體系。

社會分工的日益細化帶來了階層的分化，從而導致了需求總量的多樣性和復雜性，一旦供求失衡，必將產生利益矛盾，造成社會不穩定。因此，解決多元化需求，需要通過創新三種服務體系來實現。

1.創新政府公共服務提供方式。

此類服務是社會再分配的結果，需要政府通過財稅轉移支付方式提供。政府公共服務的重大意義在于，它向社會提供服務的同時，確保了公平與正義。不可否認，某些公共服務和公共政策的滯后，或顧此失彼，是產生一些社會問題，甚至在局部激起社會矛盾的源頭。當然，目前的戶籍制度使上海這樣的大城市，在很多方面都不可能對所有人做到一視同仁。

2.創新市場私人服務提供方式。

此類服務由市場提供，資源配置根據社會分層的消費需求自我調節。私人服務的弊端十分明顯，一旦出現監管疏忽，在利益的誘惑下，坑蒙拐騙、假冒偽劣就會接踵而至。創新私人服務的要旨是要完善監管體系，建立健全臺賬機制，從原材料進口到加工制作，從市場銷售到售后服務，都要做到有賬可查。

3.創新社區特殊服務提供方式。

此類服務由社區根據特殊需求自行安排。資源由政府部門貼一點，社會各界募一點，社區成員捐一點。服務內容，一是公益性項目，如社區增添物業預算之外的公眾設置；二是特殊情況下的特殊需要，這些一般帶有慈善性特征。完善特殊服務，能夠增強社區的認同感，有利于基層社會管理。創新特殊服務的亮點在于，要有常態性的活動平臺，例如居民區的“婦女之家”建設，就是一個特殊服務的平臺，它集教育、維權、文體活動于一身，雖然冠以婦女之名，服務對象卻以家庭為基本單元，并輻射到社區生活共同體成員。

（二）處置得當，創新管理機制。

預防群眾利益矛盾激化，要從健全管理機制著手。

1.創新性質評估價值。

對群眾利益矛盾的性質要有正確的評估，不能因為群體集訪或接受記者采訪就馬上簡單地認定為組織化、政治化、涉外化。事實上，大多數群體性事件是由利益矛盾引起的，屬于人民內部矛盾。利益矛盾不同于意識形態矛盾，前者是理性的，可以用經濟手段予以解決，后者是非理性的，一般經濟手段解決不了訴求。矛盾性質的評估，直接影響到矛盾處理的方式方法。

2.創新風險評估機制。

風險評估是指與群眾利益密切相關的重大決策、重點項目等在出臺或審批之前，對有可能影響社會穩定的若干因素開展科學、系統的預測、分析和評估，制定應對策略和預案，從而把潛在風險降到可控制的范圍之內。如果這個風險評估被認為超出可控范圍，評估部門則立即以書面報告形式向政府有關部門提出建議，要求停止或暫緩政策出臺或項目審批。

3.創新執法評估機制。

“七八頂大蓋帽，管不住一頂破草帽。”這是群眾語言，折射出社會管理中的執法松弛懈怠，也反映了執法主體不夠明確的弊病。當前，應根據問題的類別和性質，評估執法主體，采取“誰主管、誰執法、誰負責”的辦法，杜絕管理中要么互相扯皮，要么無所作為的現象。

（三）舉一反三，暢通訴求渠道。

大量的群體性矛盾多數是因為訴求得不到及時解決而造成的，因此，建立健全暢通群眾利益訴求渠道便顯得十分重要。

1.建立健全多功能信訪窗口一門式服務渠道。

這個信訪窗口擁有三大功能：一是聯合接待功能，政府職能部門、群眾團體、社區志愿者輪值聯合接待，對來訪者做好臺賬登記，并做好訴求記錄，然后分類處理；二是法律援助功能，為群眾提供法律咨詢、訴訟和非訴訟法律事務等服務；三是糾紛調解功能。對一般性的民事糾紛，實行民間調解、行政調解和司法調解相結合，將矛盾化解于萌芽狀態。

2.建立健全社區流動簡易民事法庭。

實行巡回機制，將事實清楚、證據確鑿、數額較小的民事訴訟納入其中，另外，一般性的動拆遷民事訴訟也參照施行。用判例引導群眾在碰到問題時尋求法律援助，使他們樹立依靠法律法規解決問題的意識，從而切實把群眾的利益訴求納入法制軌道。

3.建立健全人大代表定期接待選民制度和政協委員定期深入基層聽取意見和建議的機制。

可以在社區設立人大代表工作室和政協委員聯系室，建立選民合法暢通的利益表達機制。鼓勵人大代表經常深入選民，政協委員經常深入各界人士，積極主動地聽取大家意見建議，并把這種意見建議作為提案的依據。

（四）轉變觀念，確立群眾工作思路。

無論是我們黨的性質，還是我們的國體和政體，都要求群眾成為參與社會建設和管理的主體。以為總書記的新一屆黨中央，決定在全黨開展的群眾路線教育實踐活動，為創新社會化管理提供了一個重要的機遇。

1.思想上確立相信群眾，依靠群眾的觀念。

群眾觀念首先表現為思想上相信群眾，工作中依靠群眾。但是，由于長期以來科層管理產生的思維慣性，使得部分領導干部總是把群眾作為管理的對象，在實踐中自己成了主人，群眾則成為了仆人。主仆關系的顛倒影響了群眾參與的積極性和有效性。同時，網絡技術的廣泛運用，又使我們忽視群眾參與作用。破解這一難題的途徑就是虛心接受群眾意見，真信“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的”道理。

2.行動上確立“從群眾中來到群眾中去”的方法。

社會化管理是一個不間斷的動態過程，相信群眾、依靠群眾，落實到行動上就是要從群眾中來到群眾中去，先做學生，再當先生，集中群眾智慧，并把這種智慧變為決策的依據。群眾中蘊藏著許多社會管理的好辦法等待我們去挖掘，比如，“三會一制度”就是2000年由原盧灣區打浦橋社區泰康居民區群眾創造出來的自我管理辦法，既實在，又管用。經常深入基層社會，到群眾中去走一走、看一看、聽一聽，不僅接觸了地氣，而且增加了底氣，使人聰明起來，不會去做出力不討好，出錢要挨罵的蠢事。

3.制度上確立群眾工作長效機制。

社會管理是具體化的群眾工作，需要通過制度設計，把群眾的自愿和訴求同社會管理的要求結合起來，形成一種互動的工作機制。這種互動機制要體現在各項管理措施中，從而提高社會方方面面的認同度和支持率，最大限度地反映出社會的共同意愿，使社會管理擁有堅實的群眾基礎。同時，要把反映群眾意愿的管理措施與實施管理的崗位目標責任制有效結合起來，成為執法者慎用權力的行為準則，起到既能防范過度作為，也能防范不作為的作用，促使管理更加有力、更加有序、更加規范。

單位：上海市黃浦區社工委兼社區建設辦公室課題組