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論述行政監(jiān)督的作用范文1

【關(guān)鍵詞】依法行政；行政管理；執(zhí)法；業(yè)務(wù)指導(dǎo)

一、檔案行政管理職能沿革

在計劃經(jīng)濟時期，檔案行政管理應(yīng)用的主要手段就是指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，檔案行政管理職能主要依靠行政命令得到落實。因此必須認識到在計劃經(jīng)濟時期，指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)模式有效推動了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。在計劃經(jīng)濟時期，雖然人們也將其叫做業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但這種指導(dǎo)具有一定的強制特點，所以，在一定意義上可以這樣說，它就是法，就是命令，下級部門一定要遵從與執(zhí)行，開展檔案工作與業(yè)務(wù)建設(shè)就是在行政命令的狀態(tài)下實行的，屬于強制執(zhí)行。這一現(xiàn)象并不只是表現(xiàn)在檔案行政管理部門當中，而是計劃經(jīng)濟時期所有行政機關(guān)都有的行政特點。當前社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展階段，不再適用政府行政管理的方式。要求淘汰指令性的管理做法，而實行依法行政。在這種變化當中，檔案部門處于改革的前沿。隨著指令性管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓皶r出臺了《檔案法》，在法律上明確了檔案行政管理部門轉(zhuǎn)變管理職能的重要性與準確定位。隨著當前推行依法行政，檔案行政管理職能在模式上實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，不再依賴計劃經(jīng)濟時期的指令性業(yè)務(wù)指導(dǎo)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟時期的依法行政為主。行使檔案行政管理職能的部門，也不再規(guī)定為一個單獨的部門，而成為業(yè)務(wù)指導(dǎo)與法規(guī)兩個部門。但在傳統(tǒng)思想與習慣的作用下，這種轉(zhuǎn)變還沒有完全落實到行動當中，特別是在當前的基層，依然實行著指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)這種管理做法。

二、法定的檔案行政管理職能簡釋

依據(jù)《檔案法》第六條“縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門負責管理本地的檔案事業(yè)，同時具有指導(dǎo)與監(jiān)督當?shù)貦C關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位檔案工作的責任。”從中可以明確，檔案行政管理主要針對的是社會檔案事務(wù)，但不是管理實體檔案或檔案工作。也就是說這種管理主要是管事而不是管理一個單位一個部門，更不能管理當中的某一個人。也可以這樣說，檔案行政管理主要負責與檔案工作有關(guān)的工作和事。而管理不重視結(jié)果，重點關(guān)注的是管理過程。在以前的檔案管理工作中，檔案工作只是重點指導(dǎo)一個系統(tǒng)一個單位的檔案管理工作，認為提高檔案工作人員水平，使其能夠做到科學(xué)管理內(nèi)部檔案實體，而沒有認識到行政管理的主要職能是什么。所以檔案行政管理部門工作面臨著大量的困難，雖然也做了大量的服務(wù)工作，但卻得不到相關(guān)部門的認可。

三、如何才能做好檔案行政管理工作

（一）檔案行政管理必須依法行政。

在行政管理過程中要求首先做到依法行政，檔案行政管理也適用于這一點。在依法行政過程中，當中的依法包括《檔案法》，但還包括關(guān)系到檔案事務(wù)的一切法律法規(guī)。《檔案法》具有核心地位，檔案行政管理部門在開展工作中首先要遵守《檔案法》，但需要提出的是，其中的內(nèi)容和要求原則化嚴重，不具備明確的操作措施，所以在實行檔案行政管理過程中，就不可避免地應(yīng)用一切關(guān)系到檔案事務(wù)的法律法規(guī)，只有做到上述這些，才能順利開展各項工作，才能使檔案行政管理收到較好的效果。有統(tǒng)計數(shù)字顯示，在河南省與“檔案”有關(guān)的法律法規(guī)就有17部之多。這些與檔案管理有關(guān)的法律法規(guī)全部適用于檔案行政管理工作。在實際開展檔案行政管理工作中發(fā)揮這些法律法規(guī)的作用，可以有效解決檔案實際管理過程中出現(xiàn)的“不到位”問題。

（二）檔案行政管理必須遵循分級管理的原則。

依據(jù)《檔案法》要求，檔案行政管理要實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，同時明確指出了不同檔案行政管理部門的工作職能與權(quán)限。所以，在實際檔案行政管理工作中一定要依據(jù)法律規(guī)定去落實，不然就有可能出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。如在實際工作過程中，在業(yè)務(wù)考核指標中把村級建檔工作下發(fā)到各級檔案管理部門，如果縣級檔案管理部門將其理解為一項重要的檔案管理工作，要實行親自入村開展指導(dǎo)與幫助，但其實這種做法不符合上述管理規(guī)定，沒有遵守自身行政管理職能的規(guī)定，屬于管理中的“越位”。而應(yīng)該采取的做法是，以《檔案法》和《村民委員會組織法》為基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民政部門的檔案機構(gòu)工作進行指導(dǎo)與監(jiān)督。也可以這樣認為，在實際開展檔案行政管理過程中，要以《檔案法》為主要依據(jù)，同時結(jié)合與檔案管理工作有關(guān)的法律法規(guī)開展規(guī)范性管理。真正做到分級管理，實現(xiàn)對檔案管理部門的指導(dǎo)與監(jiān)督工作，做到這一點，檔案行政管理工作就不會出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。當前，很多檔案行政管理部門都設(shè)置了業(yè)務(wù)指導(dǎo)與法規(guī)科，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門不適宜再沿用當前名稱，而可以稱其為“檔案管理指導(dǎo)處與檔案指導(dǎo)處”，主要負責檔案行政指導(dǎo)、行政獎勵、培訓(xùn)、宣傳教育等工作，不擁有強制性行政職能。法規(guī)處（科、股）履行檔案行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政執(zhí)法監(jiān)督等職責，負責制定檔案業(yè)務(wù)標準、規(guī)范、政策等，主要行使強制性的行政職能。

（三）增加機構(gòu)，加強內(nèi)部監(jiān)督。

加強內(nèi)部監(jiān)督是保障依法行政，切實履行法定職責的必要環(huán)節(jié)。在條件允許的情況下，應(yīng)增設(shè)檔案執(zhí)法處（科、股），或者統(tǒng)稱“檔案執(zhí)法隊”，專門履行強制性的行政職能，其中，對查處違法案件沒有決定處置權(quán)。法規(guī)處（科、股）則主要履行檔案行政監(jiān)督、審批檔案執(zhí)法隊查處的檔案違法案件、制定業(yè)務(wù)標準等職責，履行對同級檔案館和下級檔案部門的行政監(jiān)督檢查、查處檔案違法案件和行政監(jiān)督等職責。“檔案管理指導(dǎo)處（科、股）”履行檔案行政指導(dǎo)等非強制性的行政職能。

【參考文獻】

[1]楊凱.淺議轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能的動因[J].檔案管理.2013(01).

論述行政監(jiān)督的作用范文2

全市大規(guī)模的合同培訓(xùn)已經(jīng)很多年沒有辦了。這次我們非常榮幸地請到了省工商局的合同監(jiān)管專家來給我們講課。為了增強大家對合同工作重要性的認識，在專家講課前，我再作些強調(diào)。

我分管合同工作已經(jīng)一年，對合同工作也常常作些思考。八十年代的合同工作轟轟烈烈，那時我剛進工商，大家都以從事合同管理工作為榮。九十年代的中期，合同工作響聲開始減弱，現(xiàn)在則很難聽到合同工作的聲音了。2003年，省局合同工作的動作很大，一鳴驚人，轟動全國。近兩年，蘭溪的合同菜、訂單糧深受社會各界的歡迎和好評，也引起新聞媒體的廣泛關(guān)注。但這些成就仍掩蓋不了我們基層工商合同監(jiān)管工作弱化的現(xiàn)狀。

有兩個認識上的問題需要我們統(tǒng)一思想：

第一，市場經(jīng)濟條件下還有沒有必要對合同進行行政監(jiān)管。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，合同作為市場主體經(jīng)營的一種手段，越來越自主化、自由化，所以，有不少專家、學(xué)者的觀點偏向于契約自由，合同“意思自治”，不主張合同的行政監(jiān)管，這一種觀點也影響了不少人。但是，我們都知道，目前市場經(jīng)濟體制還不完善，許多問題正在進一步探索之中，而在很大程度上，合同的問題更多了，更復(fù)雜了。所以，本資料權(quán)屬文秘資源網(wǎng)，放上鼠標按照提示查看文秘寫作網(wǎng)更多資料合同法賦予工商部門管理合同的職責義務(wù)只是有所變化，而不是不管，這是非常明確的。

第二，合同管理工作還重不重要。從目前的狀況看，認為合同管理不重要的思想還在一定程度上存在。我們有許多工作僅僅停留在表面，沒有深入下去，合同工作排不上位置，這就是意識在行動上的體現(xiàn)。法律和行政法規(guī)賦予工商監(jiān)管合同的職責是非常明確的：依據(jù)法律、法規(guī)所賦予的職責，對經(jīng)濟合同行為及有關(guān)事項進行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和處理。合同監(jiān)管的日常工作有：組織實施合同行政監(jiān)督管理，開展合同指導(dǎo)服務(wù)，負責辦理企業(yè)動產(chǎn)抵押登記管理，對拍賣企業(yè)實施的拍賣活動進行監(jiān)督管理，組織指導(dǎo)企業(yè)以“守合同、重信用”為主要內(nèi)容的建設(shè)企業(yè)信用活動，調(diào)解合同糾紛，監(jiān)督合同格式條款，查處利用合同進行的違法行為。工商監(jiān)管合同的職責與計劃經(jīng)濟時代相比，是有了一些調(diào)整。法律調(diào)整合同行政監(jiān)管職責是在市場經(jīng)濟的規(guī)律基礎(chǔ)之上作出的，符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的發(fā)展。但這些職能的調(diào)整，并不意味著合同管理不重要，在行政監(jiān)管方面，我們工商仍然有不可推卸的責任，而且責任仍然重大。當社會上出現(xiàn)合同方面的重大事件時，政府和老百姓總會說，合同是工商部門管的。

這些年來，隨著工商管理監(jiān)管合同職責的調(diào)整，對合同管理重要性認識不到位的情況下，我們痛心的看到合同監(jiān)管工作的逐漸弱化：監(jiān)管人員從多到少，從專職到兼職，合同專業(yè)能力降低，專管領(lǐng)域在萎縮。鄭宇民局長在2004年1月召開的全省局長會議上就指出：合同監(jiān)管是工商的專業(yè)職能領(lǐng)域，是不可以由其他部門替代的。離開了專管領(lǐng)域，就丟掉了工商的飯碗。鄭局長的論述充分說明了合同監(jiān)管工作的重要性，也表達了各級領(lǐng)導(dǎo)對強化合同監(jiān)管工作的迫切希望。

對今后的合同監(jiān)管工作，我提出以下幾點要求：

第一，轉(zhuǎn)變觀念，重新審視、正確定位合同監(jiān)管的作用和地位。

在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，我們浙江清醒地認識到在市場經(jīng)濟體制下適度合同行政監(jiān)管的必要性、重要性，出臺了《浙江省合同行為管理監(jiān)督規(guī)定》這部地方性法規(guī)。通過三年的實踐，特別是對銀行消費貸款合同格式條款的成功備案，合同監(jiān)管工作對促進市場公平競爭、維護正常的經(jīng)濟秩序、維護社會公平和穩(wěn)定作出了應(yīng)有的貢獻；同時，表明浙江在合同行政監(jiān)管上獲得了良好的發(fā)展空間，成為新形勢下探索合同管理的先導(dǎo)。這些合同監(jiān)管實踐，為今后國家完善合同法律制度提供了重要的實例和參考依據(jù)。

第二，合同監(jiān)管工作大有作為。

銀行格式合同備案也讓我們實現(xiàn)了對壟斷性公用企業(yè)的有效監(jiān)管。壟斷性公用企業(yè)，包括電信、郵電、供電、供水、銀行、保險等行業(yè)，是我國改革相對滯后的領(lǐng)域。在這些行業(yè)，經(jīng)營不規(guī)范、損害消費者權(quán)益等問題比較突出，老百姓意見很大，多年來一直是社會熱點、焦點問題之一。對這些領(lǐng)域，由于缺乏必要的法律依據(jù)和手段，一直也是工商行政管理部門監(jiān)管上的一個薄弱區(qū)域。對這些領(lǐng)域監(jiān)管方式上的突破，讓我們在強勢市場主體和弱勢消費群體之間找到了一個很好的平衡杠桿，真正發(fā)揮了工商部門合同監(jiān)管的作用。

除了合同格式條款備案之外，抵押登記管理、組織指導(dǎo)企業(yè)“守合同、重信用”、拍賣監(jiān)管等工作也有很多內(nèi)容等待我們?nèi)ネ诰颉Ｖ灰覀兛蟿幽X筋，敢作敢為，我們的合同監(jiān)管工作照樣大有作為。

第三，服務(wù)大眾是我們義不容辭的職責。

合同監(jiān)管是具有中國特色的一種行政監(jiān)督管理制度，目的是為了維護社會經(jīng)濟秩序和國家利益、社會公共利益。

論述行政監(jiān)督的作用范文3

（一）行政規(guī)范存在諸多問題

行政法是行政主體實現(xiàn)行政管理的依據(jù)，更是控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利與自由的法律。行政法中不乏制定程序嚴謹、內(nèi)容科學(xué)、層次較高的行政法規(guī)、規(guī)章，更有數(shù)量眾多、內(nèi)容具體的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。社會迅速發(fā)展，立法相對滯后，行政規(guī)范性文件正是在這種背景下而出現(xiàn)的。行政規(guī)范，一方面對立法內(nèi)容作出了具體規(guī)定，使得法律具有了可操作性，另一方面，也填補了立法空白，使得一部分行為有“法”可依，在一定程度上滿足了社會的需要。但是，不可否認的是，行政規(guī)范在實際的運作中出現(xiàn)了諸多問題，主要表現(xiàn)為：一是行政規(guī)范的制定主體混亂。行政規(guī)范的制定主體應(yīng)該是依現(xiàn)行法律的規(guī)定，但實際上各個不同種類、不同級別的行政機關(guān)，甚至一些具有行政管理職權(quán)企事業(yè)單位和社會團體，也紛紛出臺具有行政管理內(nèi)容的規(guī)范性文件。二是越權(quán)違法現(xiàn)象嚴重。有些行政主體片面追求本部門利益，隨意擴大部門的權(quán)限，出現(xiàn)了上下級行政主體之間行政規(guī)范性文件越權(quán)，同級行政主體之間的越權(quán)。三是缺乏嚴謹科學(xué)的制定程序。行政規(guī)范基本無制定計劃可言，有的機關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個批示、便“炮制”一個規(guī)范性文件，沒有進行充分的論證，沒有廣泛征求意見，便草草出臺規(guī)范性文件。通常是哪方面出了問題就加強哪方面管理，就出臺哪方面的文件，疲于應(yīng)付、被動制定，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)決策成為一句空話。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件，缺乏科學(xué)性，質(zhì)量不高，有的出臺不久就被多次修改甚至“夭折”。四是規(guī)范內(nèi)容違法的情況比較常見。行政法本應(yīng)是一部控權(quán)法、服務(wù)法，但受封建文化傳統(tǒng)、“官本位”和“義務(wù)本位”等文化的影響，有些行政規(guī)范性文件隨意性比較大，濫設(shè)行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政收費權(quán)，限制公民的權(quán)利、增加公民的義務(wù)的情況時有發(fā)生。另外對自身利益最大化的追求在制定行政規(guī)范性文件過程中廣泛存在，這些現(xiàn)象損害了政府機關(guān)的形象、公民權(quán)益和公共利益。

（二）加強對行政規(guī)范審查監(jiān)督的必要性

縱觀對行政規(guī)范合法性審查的幾種監(jiān)督方式，公民只有立法監(jiān)督建議權(quán)，司法監(jiān)督中排除了對抽象性行政行為的可訴性，社會監(jiān)督的效果不明顯，實踐中，運用相對較多的當屬行政復(fù)議中提起的對行政規(guī)范的附帶審查。加強對行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，主要是基于以下幾個方面的需要：首先，維護行政相對人合法權(quán)益的需要。在社會生活中，法律、行政法規(guī)往往規(guī)定得比較原則，行政規(guī)范往往是行政機關(guān)對行政相對人作出具體行政行為的依據(jù)，也就是說，行政規(guī)范往往對相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接的現(xiàn)實影響，加強對行政規(guī)范的審查，有利于保護行政相對人的合法權(quán)益。其次，促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開法律的保障。市場經(jīng)濟的運行，要求參與者誠實信用，維護良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環(huán)境，對違反市場經(jīng)濟順利運行的行為作出制裁。行政規(guī)范由于制定主體混亂，存在著部門越權(quán)制定行政規(guī)范、違法設(shè)定行政許可、保護不正當競爭等不利于市場經(jīng)濟健康發(fā)展的現(xiàn)象，因此，有必要加強對行政規(guī)范的合法性審查。再次，限制被濫用的自由裁量權(quán)的需要。這主要是針對行政規(guī)范存在的諸多問題，加強對行政規(guī)范的審查，限制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，使得行政機關(guān)規(guī)范自己的行政行為，也使行政規(guī)范能夠得到公眾認同，并得到自覺遵守。最后，依法行政，建設(shè)和諧社會的需要。實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的保護，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，限制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，促使行政機關(guān)依法行政，這是建設(shè)和諧社會的必然要求。由于行政規(guī)范在社會中存在著種種異化現(xiàn)象，存在著侵犯行政相對人利益、破壞市場經(jīng)濟健康發(fā)展，行政自由裁量權(quán)濫用、破壞和諧社會建設(shè)等種種可能性與現(xiàn)實性現(xiàn)象，加強對行政規(guī)范的合法審查是必要且迫切的。

二、行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范審查的法律依據(jù)和審查方式

（一）審查的法律依據(jù)

我國行政復(fù)議法第7條明確規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)對具體行政行為進行復(fù)議時，可以一并對公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)不合法的規(guī)定進行合法性審查，其中的規(guī)定是指國務(wù)院部門的規(guī)定、地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。同時，將部門規(guī)章和地方政府規(guī)章排除在了復(fù)議合法性審查的范圍外。該條明確將行政規(guī)范納入行政復(fù)議審查的范圍。

（二）審查方式

我國行政復(fù)議法規(guī)定，當事人提出對行政規(guī)范性文件審查申請應(yīng)當具備以下條件：第一，只能由行政復(fù)議的申請人提出。被申請人、第三人及案外人等都沒有提出審查申請的權(quán)利，不能成為申請主體。第二，前提必須是對具體行政行為的合法性申請復(fù)議時一并提出，申請人不能只對規(guī)范性文件單獨提出復(fù)議審查，復(fù)議機關(guān)也無權(quán)單獨以“規(guī)定”為對象進行審查。可見對“規(guī)定”的審查具有附帶審查的性質(zhì)。第三，必須是公開頒布的規(guī)定。作為具體行政行為的依據(jù)必須經(jīng)過規(guī)定程序向社會公開，告知行政相對人的權(quán)利和義務(wù)。可見我國行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范的審查是一種附帶審查。行政復(fù)議法同時規(guī)定了規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)送程序，對于行政復(fù)議機關(guān)無權(quán)處理的規(guī)定，應(yīng)當在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機關(guān)應(yīng)當在60日內(nèi)依法處理。需要注意的是，復(fù)議機關(guān)在轉(zhuǎn)送時，應(yīng)該轉(zhuǎn)送到行政機關(guān)而不能是權(quán)力機關(guān)。有權(quán)處理的行政機關(guān)包括制定“規(guī)定”的行政機關(guān)本身和“規(guī)定”制定機關(guān)的上級行政機關(guān)。

三、行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范合法性審查存在的問題

行政復(fù)議法賦予行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范合法性的審查權(quán)，使得行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范合法性審查有了法定依據(jù)，相對人不能對侵犯其權(quán)益的抽象行政行為提訟，在行政復(fù)議程序中找到了救濟權(quán)利的途徑，維護了相對人的合法權(quán)益，使得對抽象行政行為的審查成為可能（盡管只是對部分抽象行政行為能夠附帶提起審查申請），具有積極的作用。對于此規(guī)定我們應(yīng)當給予充分的肯定，但不可否認的是，這一規(guī)定在實際的運作過程中，也暴露出其理論上與實踐中的局限性，其主要表現(xiàn)有：

（一）審查范圍狹窄

行政復(fù)議法中規(guī)定可以附帶提起審查申請的行政規(guī)范性文件僅限于三種，不包含對部門規(guī)章和地方性規(guī)章的審查，也排除了對法律法規(guī)授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件的審查。然而，這些規(guī)范性文件涉及的范圍廣，影響范圍大，并不排除這部分行政規(guī)范性文件違法的可能，但行政復(fù)議法卻未將它們納入審查監(jiān)督范圍之內(nèi)。此外，行政復(fù)議法中規(guī)定的是附帶審查，即只有對具體行政行為不服時才可以附帶提起對行政規(guī)范性文件的審查申請，相對人并沒有單獨提起審查申請的權(quán)利，這樣，離開了先前具體行政行為，公民、法人或者其他組織就無法對行政規(guī)范性文件的合法性提出審查要求，就造成那些違法的行政規(guī)范性文件得不到行政復(fù)議審查。

（二）復(fù)議審查方式僅限于附帶審查

除去上文中我們提到的附帶審查可能導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的審查范圍狹窄這一弊端之外，或者，是否可以設(shè)想，對那些可能違法的卻不能得到行政復(fù)議審查的行政規(guī)范性文件，這樣的規(guī)范有時會鼓勵行政相對人去實施法律所禁止的行為，以此來使行政機關(guān)對其作出具體行政行為，從而實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件提起復(fù)議的審查請求。但是，如果一個規(guī)范鼓勵人們通過違法的方式來實現(xiàn)對其監(jiān)督，這就違背了行政復(fù)議法的立法宗旨。再者，按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，如果行政相對人沒有對具體行政行為提出復(fù)議申請，那就無法啟動對行政規(guī)范性文件合法性的審查程序，或者，雖然對具體行政行為提出了復(fù)議申請，但沒有對所依據(jù)的相關(guān)行政規(guī)范性文件提出合法性審查申請，復(fù)議機關(guān)就不會對行政規(guī)范性文件進行審查，這樣就會使復(fù)議監(jiān)督力度大大降低。同時，行政相對人對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，在行政機關(guān)作出具體行政行為之后，而不能在行政機關(guān)尚未實施行政行為之前提出審查，這使得行政復(fù)議對行政相對人權(quán)利的救濟具有明顯的滯后性。

（三）行政復(fù)議的審查標準僅限于合法性審查，不包含合理性審查

在行政復(fù)議中，對于行政規(guī)范的審查是一種合法性審查，即審查其內(nèi)容是否合法、制定程序是否合法、是否與上位法相抵觸、制定主體是否合法、是否擁有相應(yīng)的權(quán)限，但對行政規(guī)范性文件內(nèi)容的合理性是否能進行審查卻未作規(guī)定，這就降低了行政監(jiān)督審查的力度，抑制了行政復(fù)議的糾錯功能，不符合法的一般精神。作為行政主體內(nèi)部自我糾錯制度，行政復(fù)議必須最大限度地救濟和維護行政相對人的合法權(quán)益，深化行政監(jiān)督，充分發(fā)揮行政監(jiān)督及時、高效解決行政糾紛的優(yōu)勢。

（四）對于審查的結(jié)果、形式和效力，行政復(fù)議法并沒有明確規(guī)定

行政復(fù)議法對于行政規(guī)范審查的結(jié)果、形式和效力沒有作出規(guī)定，法律效果僅僅針對具體行政行為。在行政復(fù)議中，如果有權(quán)機關(guān)認為作為具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法時，僅僅是以適用依據(jù)錯誤為由，決定撤銷、變更具體行政行為，或者確認具體行政行為違法，但卻很少對被復(fù)議的不合法的行政規(guī)范性文件進行處理。這種做法造成的后果就是不合法的行政規(guī)范性文件仍在合法地侵犯行政相對人的合法權(quán)益。

（五）違反了“自己不能做自己法官”的自然公正原則

行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯制度，行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范性文件的合法性審查，實則是讓文件制定機關(guān)來審查自己或者其下屬機關(guān)制定的規(guī)范性文件是否合法。雖然我國實行規(guī)范性文件備案審查制度，但通常由各級人民政府的法制機構(gòu)負責行政規(guī)范性文件的備案審查和管理工作，而復(fù)議事項一般由各級人民政府的法制機構(gòu)負責。不難發(fā)現(xiàn)，備案機關(guān)與復(fù)議機關(guān)實則為一個機關(guān)兩塊牌子，復(fù)議機關(guān)在對已經(jīng)自己備案的行政規(guī)范性文件進行審查時，不免想當然地認為經(jīng)過自己審查備案的行政規(guī)范是沒有問題的，最終往往會維持被復(fù)議的具體行政行為和所依據(jù)的行政規(guī)范性文件，從而使對行政規(guī)范的復(fù)議審查流于形式。上述程序規(guī)定的缺失，“使得行政復(fù)議法所規(guī)定的這項美好的制度形同虛設(shè)，甚至偏離立法本意”。

四、行政規(guī)范審查制度的完善建議

行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范的合法性審查，其立法本意是為了實現(xiàn)對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督，為行政相對人提供權(quán)利救濟的途徑，更好地維護行政相對人的合法權(quán)益，然而，這一制度在實施過程中存在種種異化現(xiàn)象。為了使這一制度能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的功用，我們必須對其予以完善。

（一）擴大行政復(fù)議的審查范圍

從上文的分析中我們可以看出，目前行政復(fù)議對行政規(guī)范性文件的審查范圍過于狹窄，數(shù)量多、影響大的國務(wù)院有關(guān)行政決定命令、地方政府規(guī)章、法律法規(guī)授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)當納入到行政復(fù)議的范圍。同時，對于附帶審查導(dǎo)致的對可能違法的行政規(guī)范性文件不能納入到復(fù)議范圍的問題，最終應(yīng)當通過對行政復(fù)議審查方式的改革來實現(xiàn)完善。

（二）消除附帶審查的弊端，完善復(fù)議審查方式

附帶審查方式導(dǎo)致的問題主要有兩個，其一是相對人對可能違法的行政規(guī)范性文件不能單獨提出復(fù)議審查申請，導(dǎo)致行政復(fù)議的審查范圍狹窄；其二是以具體行政行為的存在為前提，會出現(xiàn)鼓勵相對人故意違法以實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件提出審查申請的目的。因而，完善行政復(fù)議的審查方式，學(xué)者們提出了相應(yīng)的解決方案，具體論述如下：首先，不以具體行政行為的存在為對行政規(guī)范性文件申請復(fù)議的前提，應(yīng)當賦予行政相對人對行政規(guī)范性文件的單獨復(fù)議申請權(quán)，并且存在事前救濟的可能。應(yīng)當明確：行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)督和行政救濟程序，基本任務(wù)是保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。只要行政主體的違法或不當行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，都理應(yīng)納入行政復(fù)議的范圍。并且，從行政法治的基本原則出發(fā)，行政機關(guān)的職權(quán)行為都應(yīng)當在法律的明確授權(quán)和約束之下，受到有效控制與監(jiān)督，減少行政違法與不當行政行為，保證行政相對人的合法權(quán)益。行政規(guī)范性文件作為一種抽象行政行為，雖然作出之后不是立即對行政相對人產(chǎn)生直接的法律效力，但會在將來某一時間直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)益，而且對社會的影響范圍又遠遠大于一次具體的行政行為；所以如果等到具體行政行為作出后，或者對行政相對人已經(jīng)產(chǎn)生了實際損失，才能付諸復(fù)議制度實現(xiàn)權(quán)利救濟，這無疑是與行政復(fù)議的目的要求相違背的。其次，對行政規(guī)范的復(fù)議制度最終應(yīng)當形成直接的附帶審查制度、直接的獨立審查制度和主動的職權(quán)審查制度。對于前兩種，即改變目前的間接的附帶審查方式，規(guī)定無論行政相對人附帶還是單獨就行政規(guī)范提出復(fù)議審查的申請，復(fù)議機關(guān)都應(yīng)當直接適用行政復(fù)議法所規(guī)定的受理、審理和決定程序。對于第三種，其依據(jù)主要是行政復(fù)議法第27條，即復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議中，如果發(fā)現(xiàn)被申請復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范違法或不當，即使申請人沒有對該行政規(guī)范提出申請，也應(yīng)當依職權(quán)主動地予以撤銷或變更，或者提請有權(quán)的行政主體依法予以撤銷或變更，而不能借口相對人沒有提出申請而拒絕對行政規(guī)范合法性進行審查、處理。鑒于行政復(fù)議機關(guān)與備案機關(guān)實為一個機構(gòu)兩種職能的現(xiàn)狀，以及行政復(fù)議機關(guān)對下屬機關(guān)的官官相護，行政復(fù)議機關(guān)主動審查的現(xiàn)象少之又少，我們應(yīng)當強化這一制度的實施。

（三）提高行政復(fù)議的審查標準

現(xiàn)行法律只規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)對行政規(guī)范的合法性審查權(quán)，而未規(guī)定對行政復(fù)議規(guī)范的合理性審查，然而，從上文的分析中，我們看到其實施效果并不理想，當務(wù)之急，我們應(yīng)當完善行政復(fù)議的審查標準，既要進行合法性審查，也要進行合理性審查。對行政規(guī)范的合法性審查，主要審查行政規(guī)范性文件的制定主體、制定程序、內(nèi)容是否合法，是否與上位法相抵觸等。對行政規(guī)范性文件的合理性審查，主要考察其制定目的、動機是否合乎公益和正常人的一般判斷，其設(shè)定的具體措施是否與實際情況相適應(yīng)以及是否符合（即工具合理性，注重于判斷條文規(guī)定對公民經(jīng)濟損益所造成的影響是否公平以及可以承受）和效率（即經(jīng)濟合理性），平衡了不同方面的利益。此外，還應(yīng)當衡量是否符合價值合理性，即規(guī)范性文件違背上位法的立法精神的情形以及規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容與政府的職能定位或政治角色不相稱而產(chǎn)生的價值合理性問題，概括之，即為形式合理標準與實質(zhì)合理標準。

（四）明確規(guī)定審查結(jié)果的形式和效力

規(guī)范性文件經(jīng)復(fù)議機關(guān)審查后，處理結(jié)果一般分為兩種：第一，對于適用法律正確，且制定程序合法、內(nèi)容適當?shù)囊?guī)范性文件，作出予以維持的審查結(jié)果；第二，對于行政規(guī)范性文件存在違法或不當?shù)那闆r的，作出予以改變或撤銷認定，而對于其審查結(jié)果應(yīng)當采取決定的形式作出。

（五）其他建議

對于行政復(fù)議中對行政規(guī)范的合法審查中出現(xiàn)的其他問題，例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌，我們應(yīng)當通過完善相關(guān)制度設(shè)計，發(fā)揮行政監(jiān)督中上級行政機關(guān)更熟悉某一專業(yè)領(lǐng)域行政管理的情況，對行政規(guī)范性文件是否違法更容易鑒別這一優(yōu)勢。另外，對于行政規(guī)范性文件復(fù)議過程事實上的遲延問題，應(yīng)當落實第26條對行政規(guī)范性文件處理期限的規(guī)定；應(yīng)當建立當事人的參與制度，為當事人提供表達意見的機會，加強對行政復(fù)議機關(guān)審查過程的監(jiān)督，并明確行政復(fù)議機關(guān)不作為的處理措施。

五、結(jié)語

論述行政監(jiān)督的作用范文4

論文摘要:本文通過分析國內(nèi)外有關(guān)公共企業(yè)公司治理的主要理論及相關(guān)法律制度，從內(nèi)部治理和外部治理兩方面來具體探索適合我國公共企業(yè)的公司治理法律制度。

一、前言

(一)研究公共企業(yè)公司治理法律制度的背景與意義

公司治理((Corporate Governance)起源于西方發(fā)達國家，盡管此相關(guān)的很多研究早已存在，但對于這一理論的系統(tǒng)性研究是20世紀80年代的事。1984年，英國經(jīng)濟學(xué)家Bob Tricker在《公司治理》中首先論述了現(xiàn)代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個概念。在我國，公司治理研究起步于20世紀90年代。近年來，伴隨著社會經(jīng)濟和公司制企業(yè)的迅猛發(fā)展，公司治理理所當然的成為了我國理論界的一個重要課題。

公共企業(yè)是指持續(xù)存在的、以為社會提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營活動的、且具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟實體。對公共企業(yè)公司治理來自于對公司治理的演繹。而我國公共企業(yè)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的獨特的背景，決定了其采取的治理機制重點與西方國家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國家，產(chǎn)生公司治理問題的背景是上市公司股權(quán)大規(guī)模分散的條件下，產(chǎn)生了兩權(quán)分離的要求，并在實施兩權(quán)分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監(jiān)督和獎勵管理人員為股東的最大利益服務(wù)問題。而我國目前的主要問題是絕大多數(shù)公共企業(yè)上市公司是國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，仍然存在一股獨大的事實，即國有股作為具有絕對控制權(quán)的股東，仍在操縱上市公司。我國公司治理面臨的任務(wù)首先要解決通過金融市場向社會圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場上真正獨立，管理人員能獨立于大股東而為廣大的中小股東利益服務(wù)。市場經(jīng)濟中公共企業(yè)的設(shè)立，是由于需要政府提供市場本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產(chǎn)品，對市場供給不足或供給不夠有效的產(chǎn)品予以補充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務(wù)。為了盡量減少公共財政資源浪費，就需要制定公共領(lǐng)域的具體法律來規(guī)范各種公共企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行為，并通過公共政策針對自然壟斷行業(yè)進行某些保護性和限制性的經(jīng)濟規(guī)制，以保證社會目標的實現(xiàn)和保障公眾得到良好的服務(wù)并支付合理的價格;又要保證市場的公平競爭而不破壞市場經(jīng)濟的效率。

(二)公共企業(yè)公司治理法律制度的邏樣框架

就我國公共企業(yè)的法律調(diào)整現(xiàn)狀看，分為三類:第一類是沒有進行公司制改造的或不是按公司制度設(shè)立的企業(yè)，主要由《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》調(diào)整，本文論述的公共企業(yè)公司治理暫不涉及此類企業(yè)。第二類是已進行了公司制改造的或按照公司制度設(shè)立的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》調(diào)整。第三類是已進行公司制改造或按照公司制度設(shè)立并以上市的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》和《證券法》共同調(diào)整。因而，我國的公共企業(yè)目前呈現(xiàn)出由現(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、((公司法》和((證券法》共同調(diào)整的狀況。然而這兩部企業(yè)法律都已不能適應(yīng)我國公共企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀，滿足我國公共企業(yè)企業(yè)公司治理發(fā)展的需求。

(三)本文的結(jié)構(gòu)

“公司治理”一個內(nèi)外相互彌補的系統(tǒng)工程，是治理結(jié)構(gòu)和治理機制的有機統(tǒng)一。公司治理結(jié)構(gòu)，就是基于公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而形成的公司所有者、董事會和經(jīng)理人員及公司相關(guān)利益者之間的一種權(quán)力和利益分配的制衡關(guān)系。治理機制主要包括激勵機制、監(jiān)督機制和決策機制。公司治理過程按照公司治理權(quán)力是否來自公司出資者所有權(quán)與(公司法》直接賦予，可分為公司內(nèi)部治理和公司外部治理。本文將簡單介紹目前關(guān)于公共企業(yè)公司治理法律制度的主要理論并從內(nèi)部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業(yè)公司治理法律制度。

二、公共企業(yè)公司治理法律制度的理論

(一)政府有限理論

有限政府是指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會有效制約的政府。關(guān)于有限政府的理論在西方社會由來已久。荷蘭著名哲學(xué)家斯賓諾莎認為政府的權(quán)力源于自然法，并受自然法制約，這是權(quán)力應(yīng)該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識傳統(tǒng)，認為政府的權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，并希望通過分權(quán)來限制政府的權(quán)力。有限政府論的經(jīng)濟學(xué)淵源主要表現(xiàn)為經(jīng)濟自由主義。亞當·斯密認為，市場是富有效率的，并且具有自我調(diào)劑的功能，政府不應(yīng)當以自己的干涉行動來破壞自由市場機制的運行。這一思想逐漸從經(jīng)濟領(lǐng)域被推廣到其他領(lǐng)域，由經(jīng)濟理論變成了西方公家公共政策的基本指導(dǎo)原則。

國內(nèi)學(xué)者對有限政府的冷靜的學(xué)理分析，主要的就包含在對自由主義的客觀分析中。李強的《自由主義》一書以專章討論了自由主義的國家學(xué)說，認為有限政府是自由主義理想的國家組織原則。臺灣學(xué)者張明貴的《自由論一西方自由主義的發(fā)展》把有限政府視為自由主義的基本觀念。施雪華在其博士論文基礎(chǔ)上發(fā)表的《政府權(quán)能理論》，主張政府的權(quán)力必須限定在某個界限內(nèi)，不損害個人與社會的權(quán)力和利益。張賢明的博士論文《論政治責任一民主理論的一個視角》在論述政治責任的有限性時，也討論了政府權(quán)力的有限性問題。這些論述在公共企業(yè)公司治理領(lǐng)域依然值得借鑒。公共企業(yè)公司治理需要政府的干預(yù)和監(jiān)督，但這種干預(yù)和監(jiān)督不能是無限制的，而是合理的、有限度的。

(二)公共企業(yè)利潤合理化理論

從行為目的或動機來看，公司就是一個以營利為目的的組織，必然地是追求利潤最大化的。一般微觀經(jīng)濟學(xué)將公司看作是等價于“理性人”的組織，從“理性人”到企業(yè)的利潤最大化目標，就必然決定了公司的存在和所謂的“社會責任”相背離。公共企業(yè)是具有公共性的經(jīng)濟實體，具有公共性與盈利性雙重特點，既不同于政府這樣公共組織，又不同于所謂的非營利組織，更有別于一般意義上的公司。文章設(shè)想，在政府的法律規(guī)制和企業(yè)自身的社會責任的雙重作用下，公共企業(yè)是否可以用一個全新的“利潤合理化”理論來取代傳統(tǒng)的追求“利潤最大化”原則。實現(xiàn)利潤合理化，首先要肯定公共企業(yè)是追求利潤的。如果不以盈利為目的，必然導(dǎo)致了公共產(chǎn)品經(jīng)營的效率低，供應(yīng)數(shù)量少、服務(wù)質(zhì)量差、資源浪費大、官僚主義嚴重等許多弊端陰。其次要強調(diào)公共企業(yè)的社會責任。公共企業(yè)在相當大的程度上占據(jù)了社會公共資源和公共政策的優(yōu)勢，本來就應(yīng)當承擔起比一般企業(yè)更多的社會責任和義務(wù)。強調(diào)公共企業(yè)的社會責任并不是否認企業(yè)的盈利性，而是企業(yè)利益、公共利益和社會利益的基本平衡，這已是國際社會的共識。第三，要確定一個合理的價格。一般來說，商品的價格必須以社會的合理成本為最低經(jīng)濟界限;上限是商品的價格不能高到消費者或使用單位不愿購買的水平。在我國，公共企業(yè)大多從事在國內(nèi)或一定地域內(nèi)具有壟斷性的行業(yè)，為防止公共企業(yè)利用其特殊身份和壟斷地位任意提價損害公眾的利益，政府保留定價權(quán)調(diào)價權(quán)是必要的。對公共企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格不能定得太高，而應(yīng)該使一般消費者都具有支付能力。當然，也不可過低，以免造成企業(yè)負債經(jīng)營、資源浪費或其他社會問題。

(三)利益相關(guān)者理論

據(jù)考證，公司應(yīng)當對利益相關(guān)者負責的觀念最早出現(xiàn)于1929年美國經(jīng)濟大蕭條時期。由當時美國通用電器公司的歐文·D·揚((OwenD Young)經(jīng)理在一份演說中反映出來。他認為，不僅股東而且雇員、顧客和廣大公眾都和公司存在利益聯(lián)系，公司經(jīng)理層有義務(wù)保護這種利益。而有關(guān)利益相關(guān)者概念的經(jīng)典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《現(xiàn)代企業(yè)與私人財產(chǎn)》一書。戰(zhàn)略競爭之父邁克爾·波特也提出了應(yīng)該給予主要顧客、供貨商、職工代表在董事會發(fā)言權(quán)的主張。

對于公共企業(yè)來說，由于其提供的產(chǎn)品都是關(guān)系到國計民生、與千家萬戶日常生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品，因此公共企業(yè)的利益相關(guān)者包括企業(yè)職工、債權(quán)人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關(guān)心公共企業(yè)的經(jīng)營狀況，所以引人利益相關(guān)者理論是公共企業(yè)公司治理的應(yīng)然選擇。

三、公共企業(yè)公司治理內(nèi)部法律制度

公司的內(nèi)部治理主要包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理機制兩部分，分別構(gòu)成了內(nèi)部治理的靜態(tài)和動態(tài)兩個方面。本文關(guān)于公共企業(yè)公司治理內(nèi)部法律制度也是從這兩方面來論述的。

(一)公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

公司治理最重要的部分就是公司治理結(jié)構(gòu)，公共企業(yè)治理作為公司治理的延伸，當然也不例外。公共企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)狹義上是指，在公共企業(yè)所有權(quán)與管理權(quán)分離的條件下，投資者與企業(yè)之間的利益分配和控制關(guān)系;廣義上是指，關(guān)于公共企業(yè)組織方式、控制機制、利益分配的所有法律、機構(gòu)、文化和制度安排。我國政府2003年機構(gòu)改革的一項重要舉措是成立了國有資產(chǎn)管理委員會，其改革取向就是謀求解決我國公共企業(yè)的治理問題。其中，公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)利與責任關(guān)系。公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包含兩層制衡關(guān)系:一是企業(yè)內(nèi)部股東大會、董事會、監(jiān)事會三個主體的分權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部制衡關(guān)系;二是董事會與總經(jīng)理的經(jīng)營決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部制衡關(guān)系。這兩層關(guān)系具體包括以下四個方面:第一個有者和經(jīng)營者之間的委托受托經(jīng)營關(guān)系;第二個是所有者和監(jiān)事會的委托受托審計責任關(guān)系。第三個是監(jiān)事會與經(jīng)營者的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。第四個是董事會和經(jīng)理層的經(jīng)營決策與執(zhí)行關(guān)系。

(二)公共企業(yè)內(nèi)部治理機制

通說認為，公司治理機制主要包括激勵機制、監(jiān)督機制和決策機制，但鑒于我國公共企業(yè)公司治理的特殊背景，其內(nèi)部治理機制主要是指來自公司內(nèi)部的監(jiān)督，其大致可以通過以下兩大手段予以實現(xiàn):(1)通過重構(gòu)公司內(nèi)部主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要求企業(yè)管理者在享受決策權(quán)的同時，亦肩負勤勉義務(wù)和忠實義務(wù)，并在違反時承擔相對應(yīng)的責任;(2)通過把獨立于企業(yè)管理者的主體，加人到公司管理層架構(gòu)中，參與民主管理、決策和監(jiān)督。例如:讓職工有更多的機會參加董事會和監(jiān)事會，使董事會的決策在體現(xiàn)股東利益的同時，亦能兼顧職工的利益。

建立監(jiān)督機制不僅是解決委托問題的重要途徑，同時，有效的監(jiān)督將降低信息不對稱的程度，也有利于“內(nèi)部人控制”問題的解決。監(jiān)督機制有內(nèi)部監(jiān)督機制與外監(jiān)督機制之分。其中內(nèi)部監(jiān)督機制主要應(yīng)包括。

(1)組織監(jiān)督。國有企業(yè)通過改制，建立現(xiàn)代公司制，成立股東大會、董事會、監(jiān)事會以構(gòu)成權(quán)力相互分離制衡的法人治理機構(gòu)，從而建立起對人行為進行監(jiān)督、考察的組織體制。

(2)人自我監(jiān)督。通過人個人持股，設(shè)立資產(chǎn)增值獎和人風險抵押金等措施使人個人利益與企業(yè)利益一致起來，促使人加強自我監(jiān)督。

(3)高級管理人員監(jiān)督。通過高級管理人員持股，促使他們積極主動地對人進行監(jiān)督和相互監(jiān)督。

(4)企業(yè)職工監(jiān)督。通過職工個人持股，促使全體職工與企業(yè)同生死、共命運。同時，為保護其自身利益，他們會積極地監(jiān)督人和高層管理人員。

(三)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部機制的互動

公司的內(nèi)部治理機制是通過公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生作用的。完善的公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮公司治理機制的作用。提高公共企業(yè)的績效.實現(xiàn)企業(yè)價值的最大化，從而實現(xiàn)股東財富的最大化。但是。由于委托沖突問題的存在。公共企業(yè)同樣存在企業(yè)管理者的目標往往與股東財富最大化目標相背離。是否能真正保護股東利益已成為衡量管理層業(yè)績的基準，也成為反映公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善程度的一個重要指標。但是在我國，公共企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督與控制機制不完善。從我國公共企業(yè)現(xiàn)有的實際情況來看，董事會和監(jiān)視會均不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第一，董事會獨立性不強。從形式上看，公共企業(yè)上市公司已經(jīng)形成了“三會四權(quán)”的制衡機制，即股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層分別行使最終控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營指揮權(quán)。但實際上，由于股權(quán)的高度集中，公眾股東的分散，董事會由大股東操縱或由“內(nèi)部人”控制，比較難以形成獨立的董事會來保證健全的經(jīng)營與決策機制。第二，監(jiān)事會的作用有限。監(jiān)事會作為公司治理中的內(nèi)部監(jiān)督力量，在規(guī)范董事、經(jīng)理行為，維護股東利益方面應(yīng)具有特殊作用。相比之下，我國公共企業(yè)比較重視董事會的作用，而相對忽視了監(jiān)事會的地位。在我國，與董事會平行的公司監(jiān)事會僅有部分監(jiān)督權(quán)，而無控制權(quán)和戰(zhàn)略決策權(quán)，無權(quán)任免董事會或經(jīng)理層的成員，無權(quán)參與和否定董事會與經(jīng)理班子的決策。第三，股東大會尚不足以成為股東行使權(quán)力、參與公司治理的場所。在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理和缺乏有效的法律制度的情況下，我國公共企業(yè)的股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。

四、公共企業(yè)公司治理外部法律制度

近年來，伴隨著全球化的浪潮，公司治理結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)了一種新的趨勢，主要表現(xiàn)在:由“股東至上”向“共同治理”轉(zhuǎn)變。“共同治理”不僅要求企業(yè)有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，更重要的是突出了企業(yè)外部的利益相關(guān)者在企業(yè)治理中的地位和作用。

(一)公共企業(yè)外部治理結(jié)構(gòu)

上文已經(jīng)談到，公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)利與責任關(guān)系。相應(yīng)地，公共企業(yè)的外部治理結(jié)構(gòu)是指通過一種制度安排，實現(xiàn)企業(yè)職工、債權(quán)人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等利益相關(guān)者的對公共企業(yè)的治理。以公共企業(yè)上市公司為例，我國公共企業(yè)的外部治理結(jié)構(gòu)具有以下兩個特點:

第一，國有股一股獨大，流通股比例偏低。在我國，大多數(shù)公共企業(yè)上市公司由國有企業(yè)改制而來，國家處于絕對或相對的控股地位。國有股一股獨大的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得公共企業(yè)公司治理很容易出現(xiàn)以下幾個問題:首先在公司治理上形不成有效的權(quán)力制衡機制。其次，公共企業(yè)上市公司利用關(guān)聯(lián)交易操縱財務(wù)數(shù)據(jù)。第三，公共企業(yè)高級管理人員的行為不是以全體股東的利益為準，而是以本行業(yè)本企業(yè)的意志為準，嚴重損害了廣大中小股東和其他利害關(guān)系者的利益。在公司治理上體現(xiàn)不出權(quán)力制衡，更談不利公司決策的科學(xué)化。第四，公眾股股東(特別是中小股東)的利益沒有其代表者，來自出資者的約束嚴重弱化，許多上市公司在公司決策、信息披露等重大公司治理問題上經(jīng)常出現(xiàn)不正常行為。

第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企業(yè)公司治理信息披露從需求層次和受托責任上又可分為三個層次:一是經(jīng)營者向董事會進行信息披露;二是董事會向股東大會進行信息披露或說明責任;三是公共企業(yè)向企業(yè)職工、債權(quán)人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等利益相關(guān)者進行信息披露。

(二)公共企業(yè)外部治理機制

盡管公司內(nèi)部治理機制在監(jiān)督管理者方面已起到舉足輕重的作用，然而這種機制仍有許多不足之處。比如，我國的獨立董事制度多半是流于形式而已，獨立董事無論在時間上或在薪水來源上都很困難認真地履行其保護小股東的職責。鑒于此，發(fā)展公司外部治理機制，將可在一定程度上彌補內(nèi)部機制的不足。

與前文相對應(yīng)，公共企業(yè)外部治理機制在這里主要論述來自公共企業(yè)外部的監(jiān)督，其目的是為了防止企業(yè)管理者在執(zhí)行公司職務(wù)時濫用其權(quán)利。長久以來，公司外部監(jiān)督一直有許多渠道。有些公司的外部監(jiān)督，較著重于公權(quán)力的行政監(jiān)督，有些則比較強調(diào)市場監(jiān)督，包括資本市場、控制權(quán)市場、產(chǎn)品市場、要素市場(例如經(jīng)理人市場、勞動力市場)等。

有效的資本市場可以對管理階層施加壓力，以保證公共企業(yè)的決策過程有利于各利益相關(guān)者。在公司經(jīng)營不利時可以采取“用腳投票”的辦法對公司管理實施制衡。

發(fā)達的經(jīng)理人市場可以甄別有能力和盡取的經(jīng)理與沒有能力和不盡職的經(jīng)理。經(jīng)理人之間的竟爭能夠約束在職經(jīng)理的“逆向選擇’，和“道德風險”，激勵他們?yōu)楣蓶|的利益服務(wù)。

競爭性的勞動力市場可以激勵經(jīng)營者改善管理、提高公共企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，充分發(fā)揮勞動者的積極性和創(chuàng)造桂，給予勞動者全面發(fā)展和潛能發(fā)揮的空間，留住人才。

由于公共企業(yè)大都是壟斷企業(yè)，產(chǎn)品市場通過替代產(chǎn)品供應(yīng)商對企業(yè)施加壓力來實現(xiàn)的。

控制權(quán)市場主要是指通過收購兼并、資產(chǎn)重組等方式獲取公司控制權(quán)從而實施對公司的資產(chǎn)重組或董事會、經(jīng)理層的改組變換，它是一個重要的外部激勵和約束因素。

(三)外部治理結(jié)構(gòu)與外部機制的互動

與公共企業(yè)內(nèi)部治理相對應(yīng)，公共企業(yè)的外部治理機制也是通過其外部治理結(jié)構(gòu)發(fā)生作用的。但是由于我國公共企業(yè)外部治理結(jié)構(gòu)的種種缺陷，導(dǎo)致了其外部治理機制很難發(fā)揮作用。第一，流通股在公共企業(yè)上市公司總股本中所占比例有限，不流通的國家股粕法人股又高度集中，因此很難通過在二級市場購買流通殷獲得公司的控制權(quán)，收購和權(quán)爭奪沒有真正約束經(jīng)理層。所以公共企業(yè)的控制權(quán)市場也難以形成。第二、我國目前的經(jīng)理市場還十分落后，沒有有效地聘選機制，甚至沒有形成嚴格富有進取心、具備高素質(zhì)的經(jīng)理階層。這就導(dǎo)致了缺乏有效的經(jīng)理人才市場。第三，作為大債權(quán)人的銀行由子受到種種限制，對公共企業(yè)實施的外部監(jiān)控作用較小。而由于我國證券市場以散戶為主，新興市場不規(guī)范，機構(gòu)投資者作用很有限。債權(quán)人對公司實施的監(jiān)控作用小，機構(gòu)投資者缺乏。這些就使通過資本市場對公共企業(yè)實行外部監(jiān)督變得很難實現(xiàn)。最后，由于目前我國公共企業(yè)上市公司大股東、管理人員和董事的法律責任機制十分不健全，違規(guī)的私人成本很低。一旦出現(xiàn)大股東、管理人員和董事違規(guī)和違反公司章程的行為，有關(guān)法律和法規(guī)的處罰不足以起到警戒作用，特別是對股東的民事賠償力度坯遠遠不夠。而新聞輿論和社會公眾在監(jiān)督過程中常常處于被抑制狀態(tài)，這種情況無疑不利于公司外部監(jiān)督機制發(fā)揮作用。這樣就出現(xiàn)了缺乏良好的法律責任機制，新聞輿論和社會公眾監(jiān)督力量不足的困境。

五、我國公共企業(yè)公司治理的法治構(gòu)架

(一)立法例、原則與路徑

1.立法例

對公共企業(yè)公司治理立法，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，有三種做法。第一種是制訂統(tǒng)一的專門法律。如澳大利亞1994年頒布的《聯(lián)邦公營企業(yè)法》，該法將這類企業(yè)定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據(jù)政府法令或有關(guān)條令設(shè)立的具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，并通過嚴密的報告制度、審批公營企業(yè)發(fā)展計劃、委派公營企業(yè)管理人員并規(guī)范其行為、嚴格的財務(wù)管理和審計制度等對這類企業(yè)實行有別于其他企業(yè)的特別規(guī)范。第二種是“一對一”的立法。如日本對103個國有企業(yè)特殊法人分別制訂103個特殊法進行個別規(guī)范。第三種是特殊行業(yè)立法。這種做法在英美法系國家比較普遍。如美國在1976年至1982年先后頒布了《鐵路復(fù)興與鐵路管制改革法》、《航空貨運放松管制法》、《航空客運放松管制法》、《汽車運輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對美國的交通運輸產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進行了重大改革。1989年，英國在自來水產(chǎn)業(yè)制定《自來水法》，該法不僅規(guī)定了建立“自來水服務(wù)管制辦公室”，還建立了“國家注河管理局”，各自從不同方面對自來水產(chǎn)業(yè)實施管制。

2.立法原則

由于公共企業(yè)具有雙重性的特點，即公共性和企業(yè)性，在立法中應(yīng)堅持以下四個基本原則:

第一，利益相關(guān)者治理企業(yè)原則:公共企業(yè)的利益相關(guān)者如職工、債權(quán)人、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關(guān)心公共企業(yè)的經(jīng)營狀況，他們比股東更真切的希望企業(yè)能維持正常的良好的經(jīng)營。如果能讓利益相關(guān)者參與到公司治理中來，將更有利干預(yù)和監(jiān)督經(jīng)營者，防止權(quán)力濫用并失去監(jiān)督，實現(xiàn)公共企業(yè)的良性發(fā)展。從這個角度來看，利益相關(guān)者治理企業(yè)原則是公共企業(yè)治理的應(yīng)然選擇。

第二，監(jiān)督原則:公共企業(yè)承擔著眾多的社會公益功能，必須對其實施有效的監(jiān)管，公共企業(yè)的各利益相關(guān)人共同參與，可建立起統(tǒng)一高效的監(jiān)管體系。具體途徑包括政府的監(jiān)督，監(jiān)事會的監(jiān)督和社會的監(jiān)督等。

第三，司法保護原則:眾多利益相關(guān)者作用的發(fā)揮很多時候受制子政府。所以要更好地規(guī)制公共企業(yè)，除了貫徹利益相關(guān)者治理企業(yè)原則和監(jiān)督原則外，更重要的是通過司法保護利益相關(guān)者權(quán)益來實現(xiàn)對公共企業(yè)治理的監(jiān)督。

第四，規(guī)制程序的透明和公開原則:“法律的含義是解決社會上不同利益集團的沖突，因而反映在立法程序上應(yīng)是兼聽各方面的意見。在很多國家，法律由最高立法機構(gòu)制定，法規(guī)及法規(guī)以下的行政規(guī)章雖然由行政機關(guān)制定，但制定的過程都采用公開的聽證程序，給管制相關(guān)人充分表達意見的機會，以盡量避免管制政策的不公正。因此，在規(guī)則的制定過程中保證廣泛的公眾參與，能夠使各方面利益在立法中得以充分體現(xiàn)。特別是由于涉及廣泛的公共利益，公共企業(yè)的有關(guān)立法的制定過程更需要充分的公眾參與。在規(guī)則的實施過程中，完善的公眾參與能夠使各有關(guān)當事方在信息交流的過程中充分表明自己利益需求，同時理解其他各方的各種困難和理由。這樣能減少規(guī)制政策實施過程中的利益摩擦，確保規(guī)制政策的順利實施和公共企業(yè)經(jīng)營管理活動的正常進行。這些目標的實現(xiàn)都仰賴于一個透明和公開的規(guī)制程序的建立，而這種程序必須要由明確和穩(wěn)定的立法來確定。這是法律對政府經(jīng)濟行為進行有效控制的重要方式。

3.路徑

建立和完善公共企業(yè)立法體系，具體包括一下三點:

第一，制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》我國目前對于公共企業(yè)并無一部專門法律進行規(guī)制，對公共企業(yè)的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企業(yè)投資主體、經(jīng)營行業(yè)以及社會責任的特殊性，注定了它有別于一般商事公司，因此不應(yīng)將其與一般商事公司放在同一部私法性質(zhì)的《公司法》中來規(guī)范，而應(yīng)當對其另行立法。從我國現(xiàn)狀來看，公共企業(yè)數(shù)目較多，對其分別立法成本過高，因此，規(guī)制公共企業(yè)可以考慮制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》。

第二，完善競爭法，突出競爭法的重要地位，確保公共企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的可普遍獲得性和其他市場主體之公平利用。在這一點上，國外立法已有較為完善的規(guī)制，其核心思想便是:抑制強者，容忍和保護弱者，給擁有市場支配地位的企業(yè)強加特殊的義務(wù)，以保護有效競爭和公共利益。因此，競爭法在公共企業(yè)的規(guī)制中需將這些歧視性的和強迫性的產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式確認為非法，既授以消費者以私法救濟的權(quán)利，同時應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的競爭法的實施機構(gòu)予以公法上的救濟。

第三，完善特殊行業(yè)立法，確定政府作為公共企業(yè)的規(guī)制主體的法律地位，明確其規(guī)制目標和規(guī)制方式fuel。大量特殊行業(yè)立法是我國現(xiàn)行公共企業(yè)立法的主要形式。雖然其中存在的一些問題，比如在立法的層次參差不齊，行政法規(guī)多于基本法律，同時在具體的立法內(nèi)容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行業(yè)立法在公共企業(yè)規(guī)制的立法體系中的地位和作用仍不容忽視。

(二)監(jiān)管與執(zhí)法

OECD的經(jīng)驗證明，一個好的公司治理結(jié)構(gòu)是公共企業(yè)有效發(fā)展的先決條件。在對公共企業(yè)的監(jiān)管與執(zhí)法問題上，國外的很多經(jīng)驗是值得我們借鑒的。

在法國，國家對公共企業(yè)的監(jiān)督是全方位的，包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和議會監(jiān)督等多種方式及類型。其中的行政監(jiān)督是由政府實施的監(jiān)督，包括財政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督和專門目標監(jiān)督等具體形式，主要通過經(jīng)濟和財政部、技術(shù)主管部門和各種專門委員會實施，以事前監(jiān)督為主。司法監(jiān)督即審計監(jiān)督，由審計院負責，是對公共企業(yè)經(jīng)營結(jié)果的稽核、檢查和評估，故在法國又稱之為事后監(jiān)督。議會監(jiān)督是由議會對公共企業(yè)所實施的一種監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容與途徑包括審核和表決企業(yè)財務(wù)預(yù)算任命報告員，負責關(guān)注和評價公共企業(yè)的經(jīng)營管理情況成立調(diào)查或監(jiān)督委員會，負責收集或檢查公共企業(yè)某個方面的情況事實聽取有關(guān)部門對公共企業(yè)經(jīng)營活動所作出的說明或匯報，等等。

在新加坡，政府對公共企業(yè)的監(jiān)控主要是通過對董事會及主要經(jīng)理人員的任命來實施。董事會的職責是制定大的長期戰(zhàn)略方針，挑選管理人員，對下屬子公司的經(jīng)營活動負有監(jiān)督管理以保證資產(chǎn)增值的責任，若其職責不能有效履行，則會被政府罷免。公共企業(yè)還要定期向財政部報送財務(wù)報表，使財政部隨時了解公共企業(yè)的經(jīng)營狀況。政府作為所有者或控股者，也可以隨時對公共企業(yè)進行檢查固。

依法治理公共企業(yè)是發(fā)達國家的共同特征。從我國公共企業(yè)治理現(xiàn)狀來看，強化法制是當務(wù)之急。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，既制定對治理結(jié)構(gòu)有強制性的法律規(guī)定，又制定與市場環(huán)境變化相適應(yīng)的、具有非約束性和靈活性的公司治理原則。

(三)利益救濟機制

傳統(tǒng)的民法理論將的民事權(quán)利救濟方式分為自力救濟與公力救濟兩種。在現(xiàn)代文明社會，訴訟制度是公力救濟的最有效手段已得到了公眾的普遍認同。在公共企業(yè)治理中，對各種利益的救濟主要也是通過訴訟實現(xiàn)的。

公共企業(yè)出現(xiàn)任何狀況，都會對利益相關(guān)者造成最直接的影響。文章認為，應(yīng)建立以利益相關(guān)者訴訟制度為核心的利益救濟機制，最大限度地擴大訴訟主體范圍，按照各訴訟主體與企業(yè)利益的相關(guān)度不同建立起相應(yīng)的訴訟制度。包括:股東訴訟制度;職工、債權(quán)人、壟斷企業(yè)用戶等為主體的第三方訴訟制度;納稅人訴訟制度。

1.建立股東訴訟制度。公共企業(yè)由中央和(或)地方各級行政性國家投資機構(gòu)投資，我國國有資產(chǎn)管理體制，明確規(guī)定了中央和地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)以出資人身份對公共企業(yè)進行監(jiān)督管理，故國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)投資公司充當股東提起股東派生訴訟是當然選擇。

論述行政監(jiān)督的作用范文5

一、國庫理論與實踐的發(fā)展

從理論上講，國庫是一種政府職能，是政府利用計劃行政手段調(diào)節(jié)和分配資源產(chǎn)生的一種特殊的財政制度安排，在經(jīng)濟和社會中自然有其存在的合理性。因為：其一，在政府運用政府強制職能通過稅收、行政手段，取得財政收入，并通過補貼、分配和轉(zhuǎn)移支付等支出手段支配財政支出，完成這一行政配置資源的流程，客觀上需要一個收支平衡關(guān)系，這也就形成了國庫的原始理論依據(jù)。其二，在市場經(jīng)濟條件下實施宏觀調(diào)控，政府主要有貨幣政策和財政政策兩種基本工具，而財政政策一直是最為直接、最具有剛性，見效最快的手段。在財政政策實施過程中，必須存在一個傳導(dǎo)機制，而國庫天然處在這個位置，恰恰能夠承擔起有效傳遞財政策、體現(xiàn)政府意圖的任務(wù)，這是國庫能夠在市場經(jīng)濟條件下發(fā)展的充分依據(jù)。其三，在高度發(fā)達的市場經(jīng)濟中，政府的主要目的是追求一種社會公正，也就是說構(gòu)建和諧的社會體系，其因素可涉及公民意識的提升，社會環(huán)境的進步等各種因素，而更重要的是政府利用行政權(quán)力配置社會資源的權(quán)力運作，這實質(zhì)上就是財政分配資源的運作過程。在現(xiàn)行的行政框架下，為了盡可能實現(xiàn)社會公平，就必須實行財政收支與財政監(jiān)督兩種職能分離，因而就產(chǎn)生了既隸屬于財政體內(nèi)而又保持相對獨立地位的國庫監(jiān)督職能。其四，市場經(jīng)濟條件下，包括財政資金在內(nèi)的任何資源都要體現(xiàn)最佳的配置狀態(tài)，追求資源的最大效益。因此，國庫在履行財政資金的保管職能的基礎(chǔ)上，為政府承擔起經(jīng)營理財?shù)穆毮埽唵蔚卣f，就是通過市場，將財政閑置資金進行合理投資，為財政資金獲取最大收益。

從實踐上來看，長期以來，我國沒有把國庫當作一種政府資源或政策手段，而且由于體制的因素，使國庫發(fā)展受到了很大的限制，其直接后果就是國庫職能弱化，創(chuàng)新能力弱，自建國以來，國庫就一直扮演著財政出納的角色，盡管隨著《國家金庫條例》的頒布實施，從法律上對國家金庫的地位和職能有了初級的、比較模糊的定位。但是二十年實踐，國庫仍然是一個“出納”的身份，國庫監(jiān)督管理一直弱化，財政政策傳遞機制作用和理財功能更無從談起，低層次上的國庫“服務(wù)”職能就成為國庫工作的主綱。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各級財政收入都有了大幅提升，國庫的業(yè)務(wù)量也逐年成倍遞增，國庫的地位也隨之有了微小的提升，理論界對國庫體制也出現(xiàn)了一些爭論，這本是一個好的現(xiàn)象，但大多都帶有部門的色彩。

從人民銀行來講，認識和實踐也存在一些誤區(qū)。本來，由于國庫職能的相對獨立屬性，國庫安家在人民銀行從全局的角度上看，是一種最合理、最經(jīng)濟的選擇。其一，無論財政政策、貨幣政策，其根本目標是一致的，國庫設(shè)在人民銀行，極有利于財政政策和貨幣政策的互相配合、互相作用，共同完成宏觀調(diào)控的政策目標。其二，人民銀行在技術(shù)上、網(wǎng)絡(luò)上擁有極為豐富的信息資源和技術(shù)環(huán)境，從便利、節(jié)約、合理配置資源的角度看最為適宜。其三，人民銀行是國務(wù)院的行政機關(guān)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制和中央預(yù)算管理體制，與各級地方無較大的自身利益關(guān)聯(lián)，能夠較為公正的履行財政職能。但在實際操作中，也多次出現(xiàn)一些問題，在經(jīng)濟體制改革初期（包括建國以來），我國的貨幣政策和財政政策一直是相互滲透，相互融通的關(guān)系，國庫實際上成了財政向人民銀行透支的便利工具，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的信貸資金財政化和財政資金信貸化的問題，實際上也就削弱了貨幣政策和財政政策的宏觀調(diào)控作用。社會主義市場經(jīng)濟地位確立后，國家對財政透支做了禁止性規(guī)定，開始實行以市場手段為主，通過市場配置資源的政策手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，貨幣政策和財政政策開始在政策取向等層面上進行配合，但更多的只是依靠自身的工具手段來操作運行。國庫的政策傳導(dǎo)功能被擱置起來，人民銀行國庫大都重視業(yè)務(wù)活動，強調(diào)服務(wù)職能，而財政部門更是漠不關(guān)心，在出臺許多法律、法規(guī)和政策條文時，只是附帶的提上一筆，可操作性極差。

2003年，人民銀行職能轉(zhuǎn)換后，特別是基層央行，面對三大職能和新賦予的反洗錢、征信管理兩項職能，感到極不適應(yīng)，似乎央行第三職能“金融服務(wù)職能”成了主體，將國庫職能與財政收入分配職能孤立地分割開來，導(dǎo)致出現(xiàn)一些錯誤的傾向和做法，不利于國庫職能的有效發(fā)揮。

二、國庫制度的體制背景和運行缺陷

綜上所述，現(xiàn)行的國庫運行模式、管理體制、監(jiān)督方式、國庫資金風險防范與設(shè)立國庫的政策意圖差距甚遠，與不斷發(fā)展的經(jīng)濟和社會對國庫職能提出的新要求不相對稱。

1、在現(xiàn)行的國庫體制背景下，無法實現(xiàn)新形勢下的運行目標

國庫在社會經(jīng)濟中所處的極為特殊的優(yōu)勢地位，經(jīng)濟發(fā)展對國庫職能提出的新要求，國庫都應(yīng)該能夠在經(jīng)濟活動中發(fā)揮更大的積極的作用，起到連結(jié)貨幣政策和財政政策，信息交流的平臺作用；積極傳導(dǎo)財政政策，維平財政政策波動帶來的區(qū)域性差異的作用；監(jiān)督和調(diào)節(jié)財政資金公平分配，促進公平和效率兼顧發(fā)展作用；充分利用國庫資金加大對經(jīng)濟支持和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并為政府理財增值的作用；對宏觀經(jīng)濟運行情況進行監(jiān)測預(yù)警的作用；但從目前的運行狀況來看，這些運行目標很難實現(xiàn)，其中有著極深的體制背景和制度原因。首先，國庫的運行目標不明確、不準確。從目前理論論述中對于社會主義市場經(jīng)濟條件下的國庫的運行目標還沒有完整的定位，國家設(shè)立國家金庫制度的意圖不明確。其次，職能界定不準確、不完善。長期沿革下來的計劃經(jīng)濟下的國庫職能沒有能夠隨著社會主義市場經(jīng)濟地位的確立而改革，并以某種形式完全確立下來。在實踐中，國庫無法發(fā)揮其在宏觀調(diào)控中的作用，“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象無法避免。同時由于職能的缺位，各級國庫對政府部門的一些扭曲行為無法進行有效的矯正，調(diào)節(jié)收入分配、促進公平社會建設(shè)就成了野巷空談，甚至在出現(xiàn)地方政府不顧全國大局、經(jīng)濟全局進行重復(fù)建設(shè)、浪費建設(shè)等問題時，也無能為力。

2、現(xiàn)行的國庫管理體制的缺陷對國庫資金風險防范形成了巨大的障礙

作為一級國庫承擔著維護國庫資金安全，防范資金風險的重責，但目前的狀況確實令人擔憂。近幾年來，人民銀行將國庫資金風險防范工作提到了一個新的高度，但基本上是狹義地對票據(jù)、手續(xù)、內(nèi)控等方面進行風險防范，而事實上，國庫資金的風險是有源頭的，其更多更大地風險是由財政部門通過各種五花八門的名目，向國庫漫延遞伸的，這種有規(guī)不依、，巧立名目的無形障礙對于國庫部門來講，現(xiàn)階段還無法克服，從而形成大量國庫資金流失，造成巨大的浪費。從國家審計署公布的審計報告和各地發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象就可以得出結(jié)論。究其根源，在于國庫資金的支配權(quán)在各級財政，而權(quán)力的制定和規(guī)則都是由同級政府部門制定的，政府掌握著規(guī)則制定的行政權(quán)力，作為國家宏觀利益代表的國庫部門是軟機制，完全處于被動的狀態(tài)。而且，這種狀態(tài)的長期存在，又極可能誘發(fā)在財政資金分配上產(chǎn)生道德風險問題，也有可能向國庫部門進行傳遞，從根本上瓦解國庫資金風險防范體系。

3、國庫立法滯后

國庫既然作為政府的一種特殊的制度安排，體現(xiàn)政府的特點意圖，在一定程度上講，就是國家規(guī)定各級政府要尊重國庫的相對獨立性，不能隨意的干預(yù)國庫活動，在各種利益驅(qū)動下，這本身就是一種矛盾，解決矛盾的辦法，只有一種選擇，就是通過立法形成一種合理形式的運行機制，來對矛盾雙方的權(quán)力進行有效限制，明確雙方的權(quán)責利。而目前來講，除許多條款已經(jīng)過時的《國家金庫條例》和《實施細則》外，尚沒有更新、更全、更有權(quán)威的法律規(guī)定，國庫工作的法律缺位直接制約著國庫各項職能的充分發(fā)揮。

4、國庫自身體系的不完整性，弱化了國庫職能的發(fā)揮

隨著財政、稅收、金融體制改革不斷向深層次推進，財、稅、庫之間的聯(lián)動性越來越強，依存率越變越高，但很顯然，目前的國庫體系還不完整，不能為財稅金融改革提供完整的服務(wù)，盡管人民銀行不斷努力，相繼推出國庫統(tǒng)計分析、國庫會計核算、國債管理系統(tǒng)、國庫大額支付系統(tǒng)等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，為財稅金融資金劃撥清算提供了強大的技術(shù)支撐，但僅停留在資金清算服務(wù)的層面上，僅形成了以初級服務(wù)為主的國庫業(yè)務(wù)運行體系，國庫更高級別、更重要的職能還沒有提到應(yīng)有的高度。從管理模式來看，現(xiàn)行國庫與所承擔的職能定位不匹配，沒有從“國家金庫”的高度正確對待國庫；國庫實行名義上的垂直領(lǐng)導(dǎo)，層層作為人民銀行內(nèi)設(shè)一個職能部門，到基層經(jīng)收處，又由各商業(yè)銀行，管理體制的扭曲性非常突出。從財稅庫的關(guān)聯(lián)度分析，目前還沒有一整套完整的、成規(guī)的財稅庫協(xié)調(diào)機制，業(yè)務(wù)運營也還處于分散狀態(tài)，沒有實現(xiàn)聯(lián)機運行、信息共享，這些因體制缺陷造成的問題，都在一定程度上制約著國庫職能的有效發(fā)揮。

三、我國國庫體系的基本框架的制度設(shè)計

國庫體系的現(xiàn)實狀況和經(jīng)濟發(fā)展對國庫新的要求決定，重新構(gòu)建我國國庫體系，確立國庫的基本職能和基本框架，為經(jīng)濟發(fā)展和社會進展提供良好的國庫服務(wù)已成為當務(wù)之急。

1、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，對國庫職能進行重新定位，構(gòu)建多層次、功能完善的國庫服務(wù)體系。國庫體系改革的方向是適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要，對國庫職能重新定位和改革創(chuàng)新，明確國庫的各種職能分工，強化國庫對經(jīng)濟的調(diào)控、調(diào)節(jié)作用。具體而言，國庫定位于國家行政監(jiān)督管理部門更為適合，即作為財政政策傳導(dǎo)部門，運用國庫的特有方式，建立宏觀調(diào)控的政策平臺，重點對財政資金、財政行為提供監(jiān)管服務(wù)。關(guān)于國庫服務(wù)的職能，也應(yīng)從認識上進行調(diào)整，應(yīng)分作三種遞進層次，第一層次是傳統(tǒng)的基礎(chǔ)服務(wù)，即人民銀行目前國庫業(yè)務(wù)向財稅部門提供的資金清算和會計核算服務(wù)。第二層次是站在國家和政府的角度，為社會公眾、廣大納稅人提供的一種服務(wù)，即國庫代表國家和政府通過對財政行為的有效監(jiān)督，確保社會資源和納稅人的貢獻能夠最大程度進行公平分配，向社會提供公平的的社會環(huán)境，也就是習慣上講的國庫監(jiān)督管理和理財經(jīng)營職能。第三種層次，是國庫利用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)和信息資源優(yōu)勢，配合一定的國庫手段對經(jīng)濟運行作出宏觀警示和適度調(diào)節(jié)，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、改革現(xiàn)行的國庫管理體制。現(xiàn)行的國庫管理體制改革應(yīng)該有以下幾種選擇，第一種模式是組建一個全新的獨立的國家金庫，并進行相應(yīng)的內(nèi)部制度設(shè)計。第二種模式是對現(xiàn)作為人民銀行內(nèi)設(shè)部門的國庫進行升級改造，可以比照國家外匯管理局的模式進行設(shè)計。第三種模式，是將國庫的基礎(chǔ)服務(wù)職能和行政監(jiān)督管理職能進行分離，將基礎(chǔ)服務(wù)職能并入人民銀行金融服務(wù)體系，同時成立國家國庫總局，專門履行國庫的監(jiān)督職能。第四種模式是維持現(xiàn)有的管理體制，同時賦予人民銀行管理財政行為的職權(quán)。無論選擇哪種模式，都能夠起到對國庫體制改革的創(chuàng)建作用，因為關(guān)鍵所在，并不是哪種模式的優(yōu)劣，而是要真正賦予國庫相應(yīng)的職責，增強國庫運作能力，保證國庫能夠在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。比較而言，從當前我國的實際情況分析，選擇第二種模式比較符合成本管理原則，也適合國情。

3、國庫職能的有效管理和調(diào)控問題

論述行政監(jiān)督的作用范文6

在不同類型的行政法價值體系中，行政程序立法的價值取向亦不同。對于管理論而言，其基本的價值定位是實現(xiàn)政治目標；控權(quán)論則藉嚴格的控權(quán)規(guī)則主導(dǎo)行政法律秩序，以此實現(xiàn)行政法制；平衡論則希望通過制度、機制的構(gòu)建，達致行政法諸層次價值目標的實現(xiàn)最終實現(xiàn)實質(zhì)行政法治。

（一）管理論視野下行政程序立法第一，行政機關(guān)制定大量的政策性文件與法律規(guī)范性文件，這些文件起著法律的作用，這便使立法機關(guān)凸顯行政化傾向，且行政權(quán)力也未得以充分限制。第二，在管理論支配下的行政程序立法忽視了行政救濟制度的創(chuàng)設(shè)，行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償制度缺乏。第三，在行政權(quán)行使過程中，行政首長單方意志起著很大的消極作用，這些行政決策缺乏征求意見環(huán)節(jié)，更不會有行政相對人的參與，決策者會把行政相對人的辯論與表達意見看作是對其權(quán)威的蔑視和威脅。第四，就行政相對方一方而言，僅有服從管理的義務(wù)，絕無參、決策的機會與權(quán)利。因此，此種行政決策建立于封閉的、專制的、不科學(xué)的基礎(chǔ)之上。對于行政決策、行政處罰與行政強制等行政行為而言，行政機關(guān)工作人員，尤其是行政首長依據(jù)其對法律的固有認知和對事實有限判斷的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的行政行為。第五，管理理念指導(dǎo)下的行政規(guī)則注重實體規(guī)定，忽視程序性規(guī)定，更不會強調(diào)對行政權(quán)的限制，從而不具備現(xiàn)代行政法治理念的基本架構(gòu)。總之，管理理念視野下的行政程序立法勢必為時代所替代。

（二）控權(quán)論視野下行政程序立法第一，強調(diào)限權(quán)行政。行政機關(guān)及其工作人員的自由裁量權(quán)被嚴格限制，并依行政程序嚴格行事，正所謂：“無法律即無行政”。第二，行政主體與行政相對方是服務(wù)被服務(wù)的關(guān)系，而非單純的管理與被管理關(guān)系。基于這樣的理念，傳統(tǒng)控權(quán)論者極力主張對個人利益的保護與自由的保障。第三，控權(quán)論強調(diào)對行政權(quán)的司法審查。可以說“，一些大陸法系國家也十分注意對行政權(quán)的法律控制”，但這種控制僅僅局限在實體法控制層面。與大陸法系不同的是，議會在英美法系國家居于重要的行政監(jiān)督地位，而這種監(jiān)督強調(diào)實體法的限制；除此以外，司法審查則運用程序的理念、原則與規(guī)制，對行政行為進行嚴格的事中與事后監(jiān)督。前者是實體性控權(quán)方式，后者則是程序性控權(quán)方式。第四，行政手段的多樣性，不僅僅采取強制性的行政方式，還融入了行政協(xié)商、行政指導(dǎo)與行政合同等方式。第五，控權(quán)理念注重事中、事后監(jiān)督，這與管理理念形成顯著分野。鑒于此，行政控權(quán)論特別注重法院的司法審查權(quán)，運用法院的審判職能監(jiān)督行政主體的權(quán)力行使，進而對被侵權(quán)者進行司法救濟。可以說，司法審查是行政法程序法的靈魂。

（三）平衡論視野下行政程序立法第一，現(xiàn)代行政法的行政過程模式是一種新型的溝通———合作———服務(wù)模式。這種模式注重行政主體和相對人之間的協(xié)商、合作與溝通。行政權(quán)力對社會生活的影響加深，加之人權(quán)事業(yè)的發(fā)展與公民權(quán)利意識的覺醒，在行政管理領(lǐng)域，行政主體注重增進行政相對人的參與權(quán)，加強與行政相對人的協(xié)商、合作與溝通。例如推行行政合同、行政指導(dǎo)、立法聽證等行政方式都反映了行政機關(guān)在平衡論理念指導(dǎo)下對公民權(quán)的尊重和重視。第二，行政主體與行政相對人是平等的法律關(guān)系。基于此，行政程序立法還應(yīng)當充分考慮行政相對人的合法利益，理順程序立法與憲法中公民權(quán)利自由條款的關(guān)系，并將公民的憲法權(quán)利當作公民基本權(quán)利對待，用程序法規(guī)則加以明確規(guī)定其實現(xiàn)的方式，在此基礎(chǔ)上通過行政程序立法的形式將行政相對方程序性權(quán)利予以法律上的明確。若發(fā)生侵害事實，在行政程序法中應(yīng)當規(guī)定權(quán)利的救濟方式和途徑，鑒于此，應(yīng)當明確規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員違反程序條款的法律后果。總之，行政主體與行政相對人法律地位的平等性可以在最大程度上凸顯二者利益的一致性，從而達到雙方利益的最大化。第三，重視法律制定階段的實體規(guī)則與程序規(guī)則控制。制定行政程序法時，既要嚴格限定行政權(quán)力的行使范圍，又要嚴格規(guī)定行使行政權(quán)力的方式、步驟、時限和順序等。在過去管理論的影響下，行政機關(guān)及其工作人員過分偏重行政目標的實現(xiàn)，而忽視對行政行為過程的有效控制與行政手段與方式的采用。鑒于此，在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的行政程序法是實現(xiàn)平衡理念的必然選擇，從而強調(diào)對行政行為的過程控制與結(jié)果控制，將事中監(jiān)督與事后救濟相結(jié)合，而這端賴行政程序的設(shè)計與救濟制度的創(chuàng)設(shè)。綜上所述，管理論注重研究組織法和行政行為法，強調(diào)行政行為的效率“，以提高國家管理的效率”的行政治理理念已不符合當前社會發(fā)展的客觀需求。與管理論不同的是，控權(quán)論過分強調(diào)行政主體與行政相對方的獨立，片面地注重“司法審查和行政程序的作用，不重視行政效率”。經(jīng)過歷史的檢驗，在該兩種理念指引下的行政程序立法存在難以克服的弊端，阻滯了依法治國的歷史進程。行政法治理念亟須向平衡論轉(zhuǎn)變，因其在程序立法層面具備以下優(yōu)勢。

二、平衡論視野下行政程序立法的優(yōu)勢

正如羅豪才教授所言：“平衡論比較全面地揭示了行政法的內(nèi)在關(guān)系”，將其與傳統(tǒng)的行政法理念截然區(qū)分開來。通過比較平衡論與管理論、控權(quán)論視野下的行政程序立法，平衡論的價值取向具有顯而易見的優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）平衡論視野下行政程序立法的外在優(yōu)勢所謂平衡論的外在優(yōu)勢，即實現(xiàn)平衡理念的現(xiàn)實條件。在筆者看來，經(jīng)濟體制改革與思想觀念的演進、黨的治國理念的轉(zhuǎn)變都是平衡論實現(xiàn)的外在優(yōu)勢。1.適應(yīng)我國經(jīng)濟社會體制改革日益深化的客觀形勢。日漸開放的世界格局，各種文化與思想日臻交融，現(xiàn)代行政法治理念得以漸進，面對該局勢，中國不能獨守成制，隨著改革開放與市場經(jīng)濟體制的逐步確立、深化，舊的行政法理念已不能適應(yīng)現(xiàn)時發(fā)展的需要。而市場經(jīng)濟體制呼喚競爭自由、契約自由、意思自治的原則已經(jīng)深深地植根于人們的思想觀念之中，并融入到人們的日常行為。較改革開放之前，無論是思想的革新還是客觀形勢的漸變，這都使得平衡理念下的行政程序立法擁有廣泛而牢靠的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。2.適應(yīng)改革開放以來民主意識和權(quán)利意識興起的客觀要求。在計劃經(jīng)濟時代，公民權(quán)利與權(quán)利意識淹沒于管理論的浩海之中，民主意識和權(quán)利意識被忽視，公民的一切事務(wù)端賴政府的安排，發(fā)言權(quán)與參與權(quán)被遏制。在這種境遇下，民主法制遭到踐踏，公民的合法權(quán)利得不到宣揚。隨著改革開放的深入，我國公民的民主意識與權(quán)利意識逐步覺醒，自我觀念得以萌發(fā)，從而日益重視自身利益的實現(xiàn)。伴隨著市場經(jīng)濟在我國的確立，公民的主體意識與獨立精神得以進一步伸張。因此“，公民的法律意識開始從傳統(tǒng)法律文化的框架中萌生出來”。鑒于行政效能的實現(xiàn)與公民權(quán)的有效保障，平衡論恰好為此提供了絕佳的理念支持，所以，從這個角度講，平衡論具備其外在優(yōu)勢。3.符合黨和國家建設(shè)法治政府的堅定決心。人治的弊端，凸顯出法治的可貴。因此，依法行政已成為黨和國家治國理念的基本認識。國務(wù)院在《實施綱要》中明確提出“程序正當”是行政法治的基本要求。行政機關(guān)要強化法律和制度的約束，明確實施行政行為的程序，強化監(jiān)督，進一步提高依法辦事的能力和水平。黨的十五大第一次明確提出建立現(xiàn)代法治國家、推進依法治國的理念，并于1999年將該理念以根本大法的形式肯定下來。依法行政是依法治國的重要表現(xiàn)，經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，已取得很大的進展。黨的十報告指出，要規(guī)范行政權(quán)的行使，促進行政權(quán)的公開化、規(guī)范化，使行政權(quán)處于程序的規(guī)制之下。

（二）平衡論視野下行政程序立法的內(nèi)在優(yōu)勢筆者所言的平衡論內(nèi)在優(yōu)勢，即，該理念本身所蘊含的合理內(nèi)核，正因如此，迎合了上述所論述的外在優(yōu)勢，外在優(yōu)勢與內(nèi)在優(yōu)勢共同構(gòu)成了平衡論的整體優(yōu)勢。1.適應(yīng)程序控權(quán)代替實體控權(quán)的價值取向。由于行政實體法無法窮盡所有的行政法律現(xiàn)象，而由此帶來的弊端是將規(guī)則無限地擴張到原則的范疇，這就使得行政法的實體規(guī)制力度與效果日漸式微，從而實體控制則有被虛無之虞。在西方，程序控權(quán)已被實踐所證實，在基本理念上大異于傳統(tǒng)控權(quán)模式，在行政法哲學(xué)轉(zhuǎn)型的演進中，其作用日臻凸顯。既然立法者難以窮盡所有的行政法律現(xiàn)象，那么行政權(quán)在行政實體法的空隙中得以生存、擴張，在此情況下，強調(diào)程序理念、注重制度設(shè)計的程序控權(quán)有能力擔負起控制行政權(quán)的重任，有鑒于此，自20世紀末以來，黨和國家逐漸認識到利用程序性規(guī)范來規(guī)制行政權(quán)的行使方為一個有效的途徑，這就使得行政程序立法迎合了時代要求。2.認識到公民權(quán)利與行政權(quán)力均可被濫用的客觀現(xiàn)實。強調(diào)公民的主體意識與獨立精神，促成公民權(quán)利的自由行使，在一定程度上能極大地發(fā)揮公民的主動性與創(chuàng)造性，經(jīng)過改革開放三十多年經(jīng)濟社會快速發(fā)展，公民權(quán)的極大作用已被證實。強調(diào)行政權(quán)能的實現(xiàn)，保障政府權(quán)力的有效實施，在短時期內(nèi)快速地推動經(jīng)濟社會發(fā)展、增加人民福祉方面有著不可估量的作用。但隨著改革開放的深入推進與當前我國國情的客觀現(xiàn)實，權(quán)利與權(quán)力亦有可能被濫用，前者的濫用必然導(dǎo)致公民權(quán)利的泛濫，行政行為的成本必將增加，從而阻滯經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐；后者濫用，必會損害公共利益，侵犯公民的合法權(quán)利，從而公民的合法權(quán)利難以維護，行政權(quán)力的權(quán)威和形象遭受壞損，使得“行政權(quán)的行使背離了其本來目的和方向”。鑒于上述兩方面的情況，我們提出運用平衡論指導(dǎo)行政程序立法的實踐，以平衡公民權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系，使兩者處于動態(tài)平衡之狀態(tài)下。3.實現(xiàn)法律理性與人文關(guān)懷的平衡。忽視理性精神的法律必將誤入歧途，但缺乏人文關(guān)懷的法律如同暴君般冷酷無情。理性為法律所必需，但人文關(guān)懷的因子也應(yīng)該為立法者所適當攝取。管理論影響下的行政立法缺乏人文精神的關(guān)懷，將法律看作是實現(xiàn)社會管理的手段，個人的權(quán)利與自由都要服從行政效能的實現(xiàn)，把實現(xiàn)社會秩序和行政效能當作行政法的出發(fā)點和歸宿。由于我國長期受管理論的影響，行政法認識不到公民的主體地位和個人權(quán)利，長此以往必將阻礙社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，“管理理念下行政法制人文精神的缺少成為其致命弱點。”