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國有土地的征收與補(bǔ)償條例范文1

關(guān)鍵詞：國有土地 房屋征收 公平補(bǔ)償 革新 局限性 社會影響

社會經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，需要相應(yīng)的法律法規(guī)與之相配套，在國有土地房屋征收政策方面，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展，因此，《條例》的出臺，對國有土地的征收程序以及條件做了更加規(guī)范、嚴(yán)格的要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上，使我國的國有土地征收與補(bǔ)償制度從根本上發(fā)生了變化。

一、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律的改革完善

（一）征收條件做了嚴(yán)格限制

《條例》中明確規(guī)定國有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商業(yè)建設(shè)對土地的征用不適用于本條例，《條例》主要維護(hù)的是被征收人的利益和社會公共利益，并在第八條里對公共利益的所涵蓋的范圍做了詳細(xì)的限制，嚴(yán)格的征收條件從一定程度上維護(hù)了國家和人民的公共利益。另外，政府對房屋進(jìn)行征收前，一定要走嚴(yán)格的法律法規(guī)程序，進(jìn)行風(fēng)險評估。

（二）房屋征收部門與被征收人的關(guān)系得以明確

房屋征收的當(dāng)事人是征收部門和被征收人，兩者之間是補(bǔ)償與被補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，征收部門指的是縣級以上負(fù)責(zé)房屋拆遷管理的部門，而之前《城市房屋拆遷管理條例》中的拆遷人，包括了商業(yè)建設(shè)單位，在《條例》中規(guī)定了政府才是房屋征收的補(bǔ)償主體，避免了建設(shè)商與被征收人之間的矛盾沖突，更好的維護(hù)了被征收人的利益，促進(jìn)征收工作的順利進(jìn)行。

（三）房屋征收和補(bǔ)償程序更加規(guī)范具體

在房屋征收過程中，要堅持民主的基本原則，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行房屋征收，結(jié)果要公開、公示，要維護(hù)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，房屋征收部門應(yīng)該將相關(guān)征收法律和相關(guān)內(nèi)容以宣講、公告的形式傳達(dá)給被征收人，《條例》還賦予了被征收人參加聽政會、自主選擇評估機(jī)構(gòu)等，公眾的意見由政府和專家認(rèn)真考慮并給出最后結(jié)果和原因，這種相對民主化的方式有效維護(hù)了被征收人的權(quán)利，提高了公平、公正、公開的透明化程度。此外，嚴(yán)格按照先補(bǔ)償、后搬遷的房屋征收原則，在走正規(guī)程序的同時，最大程度的保護(hù)了被征收的合法權(quán)益；《條例》中規(guī)定，土地被征收后，被征收人的土地所有權(quán)被收回，國有土地根據(jù)公共利益需要重新核發(fā)國有土地使用權(quán)證。

（四）完善了補(bǔ)償機(jī)制

《條例》結(jié)合了《物權(quán)法》的相關(guān)內(nèi)容，將公平作為最基本的補(bǔ)償原則貫穿始終，只有保證了公平公正，才能使社會和諧穩(wěn)定，因此，補(bǔ)償價格作為敏感問題，一定要做到相對公平，要給被征收者最基本的公平對待，避免因賠償引起的上訴、糾紛等現(xiàn)象；之前，房地產(chǎn)價格評定機(jī)構(gòu)都是由拆遷人選定，容易出現(xiàn)不公平或者讓被征收者心理產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象，因此《條例》中規(guī)定評估機(jī)構(gòu)可有被征收者選定，以保證民主和公平；《條例》中還將補(bǔ)償內(nèi)容作了補(bǔ)充，被征收者可以選擇貨幣補(bǔ)償或房屋補(bǔ)償?shù)?，?guī)定補(bǔ)償安置資金不得挪為他用，必須?？顚Ｓ?，并確立獎勵機(jī)制，鼓勵被征收者積極配合，降低起抵觸情緒；對于等級范圍之外的違建建筑，堅決維護(hù)國家財產(chǎn)，不給予補(bǔ)償。條例的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比《城市房屋拆遷管理條例》更具體、公平，更好的保護(hù)了被征收人的合法權(quán)益，維護(hù)了社會安定。

（五）建設(shè)單位不得參與搬遷活動

過去，建設(shè)單位為了滿足自己的利益目的，采取一些過激乃至違法等暴力行為，強(qiáng)迫拆遷人搬遷，因此引發(fā)了不少事故，影響了社會和諧，所以，《條例》中明確規(guī)定，建設(shè)單位等有利益關(guān)系的部門單位不能參與拆遷活動。

（六）完善“行政裁決”體制，取消強(qiáng)制拆遷

《條例》中規(guī)定的房屋征收部門也就是政府既是補(bǔ)償主體也是拆遷當(dāng)事人，那么政府享有裁決權(quán)就不合理了。因此，法律規(guī)定的事項和被征收人對征收決定不服的情況才能申請行政裁決，還可以提起行政訴訟和行政復(fù)議。此外，為了維護(hù)被征收者的權(quán)益，防止強(qiáng)制拆遷激發(fā)政府與公民的矛盾，所以不保留政府強(qiáng)行拆遷的權(quán)利。

二、國有土地房屋征收與補(bǔ)償法律制度的局限性

盡管《國有土地房上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布，進(jìn)一步規(guī)范并具體規(guī)定了一些內(nèi)容，但是仍存在一些問題需要進(jìn)一步完善。

集體土地房屋征收未納入規(guī)定?！稐l例》中只保障了國家土地上房屋征收規(guī)范內(nèi)容，卻忽略了城中村集體土地的征收，集體土地和國有土地的性質(zhì)都是為了公共利益，但是房屋征收問題被區(qū)別對待，而沒有確立統(tǒng)一的法律法規(guī)。

償價格是國有土地房屋征收中最受關(guān)注的問題，《條例》中雖然規(guī)定評估機(jī)構(gòu)由被征收人選擇，但是最后的評估費用都是由房屋征收部門出資，因此，評估結(jié)果存在“泡沫”，難以達(dá)到真正的公平公正。

土地使用權(quán)的相關(guān)補(bǔ)償沒有在《條例》中明確規(guī)定，而且只對房屋所有權(quán)者進(jìn)行了賠償，承租人作為受害者，沒有對其給予一定的補(bǔ)償，只能通過合同法來維護(hù)自身權(quán)益；搬遷過程中，執(zhí)行力度有待完善，《條例》中規(guī)定了防止政府的強(qiáng)制征收權(quán)利，但是遇到特定情況和緊急需要時，就會因此耽誤拆遷進(jìn)程。

三、結(jié)束語

總而言之，《國有土地房上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布雖然一定程度上完善革新了征收補(bǔ)償制度，一定程度上避免了糾紛，但是法律治理是一個長期的過程?！稐l例》中部分補(bǔ)償價格、承租人補(bǔ)償機(jī)制和行政訴訟等相關(guān)機(jī)制還不夠完善，這些問題都會影響公平公正，不利于維護(hù)社會穩(wěn)定。因此，新《條例》是我國法治的進(jìn)步，在此基礎(chǔ)上，國有土地房屋征收與法律制度有待進(jìn)一步完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳坦文.我國城市國有土地上的房屋征收補(bǔ)償制度完善研究[D].安徽大學(xué)，2012

[2]路天飛.國有土地上房屋征收補(bǔ)償范圍及程序的完善[D].吉林大學(xué)，2014

國有土地的征收與補(bǔ)償條例范文2

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；補(bǔ)償；條例；可操作性指標(biāo)；評價

中圖分類號：D912.3　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續(xù)的最重要物質(zhì)資源，自文明創(chuàng)始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標(biāo)，“人類文明的標(biāo)志就在于通過以國家強(qiáng)制力為后盾來確定人們或各社會集團(tuán)對于土地的權(quán)利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關(guān)注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標(biāo)志著我國的土地征收法律制度進(jìn)入了一個全新階段，公眾普遍對其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實施不久的情形下，可以針對《條例》文本進(jìn)行評價。

一、《條例》的可操作性評價指標(biāo)

一部法規(guī)范性文件，即使制定程序合法，內(nèi)容完備且不違背上位法，形式規(guī)范，如果不能在實踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實際上是對寶貴立法資源的浪費。因此“可操作性指標(biāo)”是評價法律質(zhì)量的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，只有具有較強(qiáng)可操作性的法律才可能成為高質(zhì)量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規(guī)定有效地付諸行動，得到實施的程度。法律的可操作性強(qiáng)，就意味著法律能夠更有效付諸行動，得到更好的實施；法律的可操作性弱，法律在運用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評價具體指標(biāo)有三，即：規(guī)范完整性、規(guī)范明確性和適用頻率。

規(guī)范完整性主要考察構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)和無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)之間的比例。完整的法律規(guī)范構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個部分。構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)在整部法律中所占比率越高，其從規(guī)范完整性指標(biāo)來看的法律可操作性越強(qiáng)。因為缺乏法律后果的規(guī)范意味著有行為卻無相應(yīng)處理結(jié)果，該行為模式的法律效力在實踐中就會存在問題，常常會出現(xiàn)操作難與執(zhí)行的局面。

鑒于《條例》出臺的時間短，在實踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對象，我們主要從規(guī)范完整性與規(guī)范明確性兩方面來評價其可操作性。

二、可操作性具體評價

(一)規(guī)范完整性

此次新出臺的《條例》共計35條，分為總則、征收決定、補(bǔ)償、法律責(zé)任和附則五大章。其中構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)共29條，無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)共6條，構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)占該條例規(guī)范總數(shù)的83％。

在6條無后果構(gòu)成要素的規(guī)范中，1條是有關(guān)立法宗旨的規(guī)定，2條是有關(guān)法律原則的規(guī)定，另有1條是有關(guān)實施附則的規(guī)定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構(gòu)成要素。除去此4條，實際真正產(chǎn)生影響的無后果構(gòu)成要素的規(guī)范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規(guī)范總數(shù)的5.7％。因而，單就規(guī)范完整性這個指標(biāo)而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。”然而卻并未規(guī)定當(dāng)被征收人不予配合時該如何擔(dān)責(zé)，使得針對被征收人制定的配合義務(wù)極易在實踐中形同虛設(shè)，缺乏強(qiáng)制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對征收補(bǔ)償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果?！比缛魧徲嫏C(jī)關(guān)未依法對征收補(bǔ)償費用管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，或未公布審計結(jié)果該承擔(dān)何種法律后果?是比照第30條針對市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔(dān)責(zé)規(guī)定，還是另依他法?缺乏有效的法律責(zé)任，使得審計機(jī)關(guān)自身行為缺乏規(guī)制，易怠于行使其監(jiān)督職責(zé)。

(二)規(guī)范明確性

1、完善進(jìn)步之處。在《條例》頒布生效之前，有關(guān)土地征收與補(bǔ)償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理條例》與各地方根據(jù)各自具體情況所制定的相關(guān)地方性規(guī)章等。其中最重要的、在全國范圍內(nèi)生效的為《土地管理法》?？赏ㄟ^與上述法律法規(guī)的比較，來評價分析《條例》的進(jìn)步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規(guī)范的適用范圍又稱法律規(guī)范的效力范圍，即法律規(guī)范對于什么樣的人，在什么時間、空間范圍內(nèi)對于人們具有拘束力。法律規(guī)范的適用范圍包括在時間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對人的適用范圍。此處，我們主要對空間上的適用范圍加以評價。

原《城市房屋拆遷管理條例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地征收的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。在《條例》出臺前，法律規(guī)定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業(yè)用地。允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴(yán)格限制。首次對征收范圍進(jìn)行了具體細(xì)化的明確。確定的土地管理制度創(chuàng)新精神應(yīng)該是逐步縮小征地范圍。根據(jù)該精神，《條例》規(guī)定：只有為維護(hù)公共利益才可進(jìn)行征收，從而排除了非公益性商業(yè)用地的征收。

統(tǒng)計資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

針對此現(xiàn)狀，《條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例?！痹谠冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第1條“加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理”的基礎(chǔ)上增加了“維護(hù)公共利益”，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定相一致，即只有為了維護(hù)公共利益，才能進(jìn)行征收。

同時該法首次對“公共利益”進(jìn)行界定，以列舉的方式嚴(yán)格限制其范圍，《條例》第8條明確規(guī)定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實踐中因為規(guī)定不明而出現(xiàn)征收范圍肆意擴(kuò)大的現(xiàn)象。

除此，首次明確排除了“違建”補(bǔ)償，明文規(guī)定違規(guī)建筑不屬于《條例》的補(bǔ)償范圍。違規(guī)建筑是否獲賠一直是土地征收實踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理條例》均未對該問題做出直接規(guī)定，造成實踐中糾紛不斷?！稐l例》第16條首次明確規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補(bǔ)償?！边@一規(guī)定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補(bǔ)償款而臨時突擊擴(kuò)建的行為，有利于公平正義。

(2)執(zhí)法主體的明確性。原《拆遷管理條例》在對征收工作主體進(jìn)行規(guī)定時用詞混雜。其在第5條規(guī)定“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理”，第7條卻規(guī)定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項進(jìn)行審查：經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”同時使用“縣級以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實踐中區(qū)級人民政府征收權(quán)的資格爭議問題。而《條例》則統(tǒng)一規(guī)定為“市、縣級人民政府”，有效避免了區(qū)級人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執(zhí)法對象的明確性。原《拆遷管理條例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進(jìn)行，制定本條例。”由此可知，其將執(zhí)法對象定為“拆遷當(dāng)事人”。但何為“拆遷當(dāng)事人”?在實踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權(quán)人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關(guān)人?《條例》則避免了“拆遷當(dāng)事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權(quán)人”這一更為具體明確的表述，縮小了執(zhí)法對象的范圍，在司法實踐中更具有操作性。

(4)執(zhí)法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細(xì)化具體規(guī)定土地征收程序，僅在第46條籠統(tǒng)規(guī)定，“國家征收土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，到有關(guān)部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。即“法律條款并沒有明確事前知情和主動參與的權(quán)利，而只是強(qiáng)調(diào)了被征收人要履行事后參與的義務(wù)，而法律實體之外又缺乏必要的協(xié)商或聽證程序作為補(bǔ)充，加上農(nóng)民受知識層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務(wù)能力較弱，如果沒有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫茸鞅Ｕ希诶媸艿角趾r往往不能及時有效地維護(hù)合法權(quán)益?！?/p>

《條例》則對執(zhí)法程序做了具體細(xì)化。第8條至第29條完整規(guī)定了征收與補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對于房屋所有權(quán)人私權(quán)的保護(hù)，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補(bǔ)償，后搬遷”的概念，順應(yīng)民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設(shè)社會主義和諧社會的需要?！跋妊a(bǔ)后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，從而在最大程度上地維護(hù)了私權(quán)。

同時，從程序上否定了行政強(qiáng)制拆遷。作為一貫爭議熱點，行政強(qiáng)制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2％左右，強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。新條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。”這一規(guī)定有利于文明拆遷的實現(xiàn)，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權(quán)人之間的矛盾。

(5)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性可經(jīng)下列公式加以計算：

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性=(處理項上限－處理項下限)÷處理項上限

經(jīng)上述公式計算所得的商越大，則執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性就越大。因為根據(jù)上述計算公式所得百分比越大，意味著條文在內(nèi)容上就具有更大的自由把握與發(fā)揮的空間，在實踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大，即該條文在內(nèi)容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)就越發(fā)困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，該法第47條是有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵囊?guī)定，這條概括性的規(guī)定構(gòu)成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值6－10倍，安置補(bǔ)助費為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。套用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性公式，將字母a設(shè)為常量，代表被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值，則土地補(bǔ)償費的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?！卑凑绽硇缘慕灰滓?guī)則，開發(fā)商給付的補(bǔ)償款會盡可能貼近市場價格，不太可能過多偏離市場價格。因此土地補(bǔ)償費的上限價格會接近于其下限價格，即接近于市場價格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計算清晰可知，新條例在土地征收補(bǔ)償費方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計算，對于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對于前者，即同種條件不同處罰的規(guī)定，在實踐中很易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采用罰金或吊銷執(zhí)照的方式進(jìn)行處罰，則在實踐中絕大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)都會選擇罰金而不采用吊銷執(zhí)照的方式，從而造成行政權(quán)力的濫用。這種選擇權(quán)實際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對于后者，即不同條件不同處罰的規(guī)定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實質(zhì)上卻可拆分為兩個不同條文的內(nèi)容。在A條件下實施對應(yīng)的A處罰，此為一個條文的內(nèi)容；在B條件下實施對應(yīng)的B處罰，此為另一個條文的內(nèi)容。不同前提條件，不同處理結(jié)果，應(yīng)分開確定計算其量化不確定性，不可籠統(tǒng)套用上述公式計算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強(qiáng)法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理條例》在規(guī)范明確性方面有了很大改善與進(jìn)步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進(jìn)一步完善其內(nèi)容，以增強(qiáng)其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關(guān)“國有土地”的范圍規(guī)定還需要進(jìn)一步界定。《條例》的適用范圍是“國有土地”，相對于原《城市房屋拆遷管理條例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個復(fù)雜問題。“現(xiàn)實中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經(jīng)確權(quán)給使用者的國有土地；二是依時頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證換發(fā)新使用證的國有土地；三是城市市區(qū)居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時確定為國有土地：四是城市、城市郊區(qū)的農(nóng)民特別是城中村居民，因轉(zhuǎn)戶、拆遷等情形，土地隨之轉(zhuǎn)為國有土地；五是第二次全國土地調(diào)查中對城市市區(qū)的土地調(diào)查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實踐中面臨的復(fù)雜問題是，有的‘國有土地’未經(jīng)過征收程序，有的沒有給原集體經(jīng)濟(jì)組織支付過補(bǔ)償，有的是先辦理房產(chǎn)所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用甚至仍然是農(nóng)用地?！倍稐l例》僅籠統(tǒng)規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規(guī)定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應(yīng)該補(bǔ)償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉(zhuǎn)戶等原因形成的國有土地是否補(bǔ)償?第二次全國土地調(diào)查中登記為國有土地是否補(bǔ)償?沒有支付過征用補(bǔ)償而直接按‘城市土地屬國家所有’規(guī)定登記發(fā)證的原集體土地是否補(bǔ)償?這些問題直接影響能否收回土地使用權(quán)?！币驗椤稐l例》未對“國有土地”的范圍進(jìn)一步界定。所以在房屋征收的實踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執(zhí)法主體明確性上，有關(guān)房屋征收實施單位及其法律責(zé)任的規(guī)定需要進(jìn)一步完善。按照現(xiàn)行規(guī)定，“建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補(bǔ)償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實施機(jī)構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機(jī)構(gòu)實施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。”首先，此處的房屋征收實施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機(jī)關(guān)，二是承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，三是民辦非企業(yè)。從立法意圖來看，國家機(jī)關(guān)可以排除，但房屋征收實施機(jī)構(gòu)究竟是屬于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對于超出房屋征收部門委托范圍所實施的行為，房屋征收實施部門該如何承擔(dān)法律責(zé)任?若由房屋征收實施部門自身承擔(dān)，則若在其不具有承擔(dān)能力的情形下，誰該為其承擔(dān)?這些都是實踐中將遇到的問題。

(3)在執(zhí)法程序明確性上，有關(guān)土地價值確定程序、房屋調(diào)查登記的規(guī)定和被征收房屋的“土地用途”的認(rèn)定規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化?！稐l例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補(bǔ)償?！倍鴮τ诒徽魇盏耐恋?，則只在第13條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回?！背瞬o進(jìn)一步的處置辦法。有收回，則應(yīng)有補(bǔ)償。法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為“合理”二字，那么這便涉及到對“合理”的判斷。何謂合理補(bǔ)償?補(bǔ)償多少才謂合理?這其中的關(guān)鍵問題即為對被收回土地的“價值”進(jìn)行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價值在實踐中向來難以確定，然而新條例并未對劃撥土地的價值確定程序予以規(guī)定。

實踐中收回國有土地使用權(quán)的操作程序應(yīng)該如何?有關(guān)國有土地“收回”應(yīng)由誰執(zhí)行?補(bǔ)償主體是誰?鑒于當(dāng)前我國大多城市社區(qū)(居委會)是從原生產(chǎn)隊改制而來，集體經(jīng)濟(jì)組織實體早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，那么，轉(zhuǎn)移后的補(bǔ)償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進(jìn)行過補(bǔ)償，那么，現(xiàn)在應(yīng)補(bǔ)給誰?國家、省級項目在被征收房屋的國有土地上進(jìn)行建設(shè)的，要不要給市、縣政府進(jìn)行土地補(bǔ)償?”進(jìn)一步探討，依什么程序計算補(bǔ)償金額?“《條例》明確被征收房屋價值的補(bǔ)償是‘被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格’，顯然已包含了土地補(bǔ)償或土地使用權(quán)收益。那么，原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償應(yīng)該如何計算?單位和個人獲取的‘市場價格’中要不要顯化‘土地價值’?同時，房屋價值由‘具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定’，其‘相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)’實際上是住建部門確定的資質(zhì)，那么國土資源部門確定資質(zhì)的‘土地價格評估機(jī)構(gòu)’能否參與?”以上均是尚待進(jìn)一步明確之處。

新條例第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布?！?/p>

“對房屋及相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查登記，是新條例新設(shè)立的程序，調(diào)查登記的情況在很大程序上決定了公平補(bǔ)償?shù)幕疽竽芊駥崿F(xiàn)。但對被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規(guī)定?！惫P者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊，用以備案，建成檔案系統(tǒng)歸總，便于隨時查閱。

新條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。”如何界定是否擅自改變“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何認(rèn)定?條例尚未有明確規(guī)定。依據(jù)前述《條例》第15條規(guī)定，被征收房屋用途的認(rèn)定，主要采取調(diào)查登記的辦法，那么如何“調(diào)查登記”?法律并未明確規(guī)定。條例只規(guī)定房屋征收部門進(jìn)行調(diào)查登記，則國土部門是否同樣有權(quán)參與調(diào)查登記?“房屋用途與土地用途是否應(yīng)該‘登記一致’?改變房屋用途的同時改變土地用途是否不予補(bǔ)償?新建、擴(kuò)建、改建房屋的同時，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調(diào)查登記’時被認(rèn)定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認(rèn)定，與能否順利達(dá)成拆遷協(xié)議有著十分直接的關(guān)系。為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而改變了住宅用途，但在拆遷時得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產(chǎn)生的。”因此，必須對被征收房屋的“土地用途”認(rèn)定程序加以進(jìn)一步明確。

三、評價結(jié)論

國有土地的征收與補(bǔ)償條例范文3

房屋征收補(bǔ)償方案公開征求意見

“房屋征收補(bǔ)償方案將采取公開征求意見的方式，由房屋征收部門擬定房屋征收補(bǔ)償方案，并經(jīng)政府組織有關(guān)部門及專家論證和修改后最終確定?！?，在確定房屋征收補(bǔ)償方案前，須經(jīng)市內(nèi)五區(qū)房屋征收部門進(jìn)行綜合平衡，并將在征求意見期限結(jié)束后15日內(nèi)公布修改后的房屋征收補(bǔ)償方案。房屋征收部門將依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，將每戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

此外，如在舊城區(qū)改建項目半數(shù)以上被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以及《市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，市、區(qū)人民政府將組織被征收人、公眾代表、房屋征收部門等參加聽證會，房屋征收部門將根據(jù)聽證會情況修改房屋征收補(bǔ)償方案。

此次出臺的關(guān)于房屋征收的相關(guān)配套文件對房屋征收決定也做了明確規(guī)定，要求市區(qū)房屋征收決定涉及被征收人戶數(shù)在150戶以上的項目，由市人民政府常務(wù)會議討論決定，各區(qū)房屋征收決定涉及被征收人戶數(shù)在75戶以上的項目，須經(jīng)各區(qū)人民政府常務(wù)會議討論決定。

投票選舉評估機(jī)構(gòu)

為了保證房屋征收工作的合法性和公開性，確保以客觀公正的方式對房屋價格進(jìn)行評估，房屋征收部門將按照房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)報名先后順序在房屋征收現(xiàn)場公布參選評估機(jī)構(gòu)名單，由被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)協(xié)商確定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)，如發(fā)生協(xié)商意見不一致的情況，房屋征收部門將組織全體被征收人以投票方式選舉產(chǎn)生評估機(jī)構(gòu)，或采取搖號、抽簽等隨機(jī)方式確定。

房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)規(guī)定評估確定被征收房屋的價值，并出具評估報告。如房屋征收部門或被征收人對評估結(jié)果有異議，自收到估價報告之日起10日內(nèi)可向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估，如對復(fù)核結(jié)果仍有異議，可繼續(xù)向市國有土地上房屋征收價格評估專家委員會申請鑒定，并由評估專家委員出具書面鑒定意見。

搬遷補(bǔ)助費提高一倍

按照規(guī)定，搬遷補(bǔ)助費由原來按被征收房屋建筑面積每平方米10元標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至每平方米20元，提高了一倍，而臨時安置費則由原來按被征收房屋建筑面積每平方米18元標(biāo)準(zhǔn)提高至每平方米25元。

國有土地的征收與補(bǔ)償條例范文4

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權(quán)社會化原則，其作為一種社會現(xiàn)實普遍存在于當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，其背后蘊涵著深刻的私權(quán)保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在立法理念與技術(shù)上較原有法更為先進(jìn)與合理，但在實體規(guī)制與程序設(shè)置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確設(shè)立以及拆遷程序的細(xì)化規(guī)范是解決國有土地上房屋征收所出現(xiàn)問題的必由進(jìn)路。

關(guān)鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權(quán)保障;拆遷補(bǔ)償;正當(dāng)程序

隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，用地規(guī)模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應(yīng)土地上的建筑物、安置相關(guān)人員。在征收中，產(chǎn)權(quán)主體均竭力爭取對城市土地中蘊含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關(guān)征收制度被異化所生之權(quán)利和權(quán)力的沖突與較量，而科學(xué)、合理的法律法規(guī)之暫付闕如引致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)頒布施行，但具體的規(guī)制內(nèi)容仍存有漏洞，對被征收人私權(quán)保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結(jié)構(gòu)性悖論和實踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進(jìn)行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權(quán)保障要求

我國《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！钡谌罾^續(xù)規(guī)定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！睆囊欢ㄒ饬x上說，《物權(quán)法》確立了國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)與私法要求，填補(bǔ)了規(guī)范與事實的縫隙，體現(xiàn)了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權(quán)社會化原則。傳統(tǒng)私法秉承所有權(quán)絕對原則，其過度強(qiáng)調(diào)個人的絕對權(quán)利所帶來的弊害使得現(xiàn)代權(quán)利觀念逐漸由個人權(quán)利轉(zhuǎn)向社會權(quán)利。德國學(xué)者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權(quán)行使之目的，不獨應(yīng)為個人的利益，同時也應(yīng)為社會的利益，因此現(xiàn)今應(yīng)以‘社會的所有權(quán)’制度取代‘個人的所有權(quán)’制度?！保?］而《魏瑪憲法》第153條所規(guī)定的“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側(cè)面與此相對照的是“對所有權(quán)的拘束與個人在社會秩序中承擔(dān)的內(nèi)在和外在義務(wù)拘束相符”［3］。在現(xiàn)代社會中，任何私人財產(chǎn)權(quán)利都不是絕對的、不受限制的權(quán)利。國家為了維護(hù)公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產(chǎn)權(quán)。這既是所有權(quán)社會化限制的表征也是私人所有權(quán)的義務(wù)所在。誠然，所有權(quán)社會化并非是對私人所有權(quán)的否定，其本旨是調(diào)適所有權(quán)保護(hù)與所有權(quán)內(nèi)在義務(wù)拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權(quán)的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權(quán)并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實乃寓存于所有權(quán)本身。所有權(quán)的內(nèi)容兼括權(quán)能和義務(wù)、限制及拘束，使私的所有權(quán)更具存在的依據(jù)，而發(fā)揮其功能?！保?］因此，所有權(quán)社會化并非導(dǎo)致所有權(quán)失去獨立的價值意蘊，倘若在所有權(quán)社會化的過程中對所有權(quán)造成了損害，仍然應(yīng)當(dāng)參照私權(quán)的損失加以救濟(jì)。

(一)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)公民的合法財產(chǎn)受法律保護(hù)，確立物權(quán)法律關(guān)系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權(quán)人對所有權(quán)的信賴保護(hù)以及合理預(yù)期利益，強(qiáng)化所有權(quán)的安全屬性及穩(wěn)定性。從私權(quán)保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權(quán)穩(wěn)定性，且極易破壞所有權(quán)的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中所涉及的物權(quán)內(nèi)容至少包括三個方面:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及土地附著物房屋的所有權(quán)問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，城市土地所有權(quán)歸國家所有，城市土地使用權(quán)被相應(yīng)的房屋所有權(quán)人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權(quán)亦歸城市居民所有。土地所有權(quán)歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構(gòu)成城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)。根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉(zhuǎn)移”與“地隨房一體轉(zhuǎn)移”的規(guī)則，我國城市土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)從權(quán)利流轉(zhuǎn)的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權(quán)，所有權(quán)的滅失直接導(dǎo)致?lián)p害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)首先在于對城市居民房屋所有權(quán)的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權(quán)，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權(quán)并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應(yīng)然的角度出發(fā)，在房屋拆遷法律關(guān)系中，拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)包括兩大方面的內(nèi)容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎(chǔ)法律關(guān)系關(guān)涉補(bǔ)償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ㄔ瓌t國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進(jìn)行拆遷并依法給予拆遷補(bǔ)償。城市房屋拆遷是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產(chǎn)權(quán)，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產(chǎn)權(quán)所做出的限制，但這種限制并不是對財產(chǎn)的無償征收，而是強(qiáng)制性地以適當(dāng)補(bǔ)償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)”［6］?！坝捎谛姓魇諜?quán)就是公權(quán)力的一種特權(quán)，具有自我擴(kuò)張的性質(zhì)，加之公共利益的不確定性，征收機(jī)關(guān)在適用時往往體現(xiàn)了較大的自由裁量權(quán)。如果不對之進(jìn)行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權(quán)利。”［7］具體到房屋征收法律關(guān)系，拆遷行為在實效上與一般的侵權(quán)行為無異，只不過這種行為基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生，具有法律基礎(chǔ)，擁有合法形式，因此不能判定為侵權(quán)。但征收人因公共利益導(dǎo)致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產(chǎn)權(quán)的滅失，侵害了物權(quán)，造成權(quán)利人損害(這種后果與侵權(quán)行為引發(fā)的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優(yōu)于前者，這在土地使用權(quán)的補(bǔ)償上尤為凸顯，在地價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數(shù)的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補(bǔ)償缺省和計列開發(fā)成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運動”。所以，雖然基于公共利益導(dǎo)致的城市房屋拆遷行為不具有侵權(quán)性質(zhì)，但依據(jù)民法之等價有償、公平原則以及侵權(quán)法的歸責(zé)原理，侵權(quán)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)理應(yīng)被參照實行，賦予權(quán)利人以請求損害賠償或訴請承擔(dān)其他民事責(zé)任的權(quán)利，征收人也應(yīng)當(dāng)對被征收人的損失給予公平補(bǔ)償?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產(chǎn)生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發(fā)公權(quán)力過度侵犯公民私權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。所以，從公民私權(quán)受法律保護(hù)的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補(bǔ)償必須采取公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，才能更好地保障私權(quán)。

(三)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶疬w補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶诶娣峙渖蠎?yīng)當(dāng)包括合理利益的保障范圍以及預(yù)期利益的保障范圍;在保障主體上應(yīng)當(dāng)包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當(dāng)然屬于拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶?。至于預(yù)期利益，根據(jù)私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補(bǔ)償?shù)墓市?。以美國?lián)邦憲法所規(guī)定的征收三要件之一的公平補(bǔ)償為例，第5條修正案強(qiáng)調(diào):“未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得將私有財產(chǎn)充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內(nèi)涵即體現(xiàn)出多維度補(bǔ)償?shù)睦砟?一是有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H包括財產(chǎn)的所有人，還包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人;二是取得補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H包括房地產(chǎn)本身，還包括其附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽有關(guān)的無形資產(chǎn)(odwill)②。此外，1970年聯(lián)邦國會還制定了《針對聯(lián)邦或聯(lián)邦資助規(guī)劃的統(tǒng)一搬遷補(bǔ)助與不動產(chǎn)征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被征用人補(bǔ)助搬遷費用、搬家津貼以及其他雜項費用。很多州受其影響，肯定搬遷費用等應(yīng)當(dāng)計入征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額之內(nèi)③。三是補(bǔ)償?shù)墓绞袌鰞r值并不單純反映被征用財產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導(dǎo)致利益減損，這是符合當(dāng)代私權(quán)保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶谖覈蔀橐豁椫匾蝿?wù)。

二、國有土地上房屋征收原有法述評

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現(xiàn)行的多部法律同時進(jìn)行規(guī)制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等行政法律法規(guī)，還有如《物權(quán)法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規(guī)范的位階層次之較大跨度和部門領(lǐng)域之繁多數(shù)目，我們必須承認(rèn)調(diào)和我國現(xiàn)行的房屋征收制度兼具復(fù)雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規(guī)定以及實踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1991年1月國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權(quán)制度的法律調(diào)整與對城鎮(zhèn)房屋征收問題的法律調(diào)整幾近同步。因此，城鎮(zhèn)房屋征收問題之獨立存在和極易產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權(quán)制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質(zhì)關(guān)系與“一體主義”的法律后果所引致的結(jié)構(gòu)性悖論是導(dǎo)致我國現(xiàn)行房屋征收相關(guān)法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨立地位以及便利房屋的流轉(zhuǎn)交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權(quán)獨立于土地所有權(quán)的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術(shù)和思想上體現(xiàn)的交易模式是建立在國家所有權(quán)基礎(chǔ)上的“國家物權(quán)主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權(quán)與使用權(quán)(從而土地所有權(quán)與房屋的所有權(quán))的分離變成強(qiáng)制性的，不能通過相關(guān)各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認(rèn)可的權(quán)利分配模式，而是被強(qiáng)制接受某種權(quán)利分配結(jié)果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進(jìn)行征收的同時，不重視或者根本否認(rèn)國家對城鎮(zhèn)房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補(bǔ)償而回避土地使用權(quán)隨征收活動潛在租值的顯化而導(dǎo)致的利益糾紛。這種房地結(jié)構(gòu)性矛盾實際上根源于我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制，其更加強(qiáng)調(diào)公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的提出與發(fā)展，房屋流轉(zhuǎn)交易形式逐漸多樣態(tài)化、土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的法律制度日臻完善，如何促使房產(chǎn)與地產(chǎn)妥適結(jié)合以體現(xiàn)客觀價值的最優(yōu)化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入和公民權(quán)利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關(guān)注并愈發(fā)重視房屋征收中被征收人的合法權(quán)益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權(quán)法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關(guān)系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權(quán)利越來越受到全面、合理的保障，在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序上也逐漸體現(xiàn)出私權(quán)保障的價值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規(guī)為房屋征收行為構(gòu)建了大致的法律框架，但該法律框架還遠(yuǎn)不能滿足和解決現(xiàn)實生活中房屋征收出現(xiàn)的諸多法律問題，國家權(quán)力運作和公民權(quán)利保障相協(xié)調(diào)的要求無從實現(xiàn)。原有法規(guī)制的問題主要體現(xiàn)在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權(quán)法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規(guī)制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實踐中區(qū)分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權(quán)的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術(shù)上的弊端以及規(guī)制上的漏洞以擊破制度成為準(zhǔn)確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關(guān)征收的原有法律規(guī)制由于對行政權(quán)力缺乏有效制約，導(dǎo)致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應(yīng)有的重視與發(fā)揮。在征收法律關(guān)系中政府毋庸置疑是作為最終歸責(zé)者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執(zhí)行者、服務(wù)者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設(shè)法減輕自身機(jī)構(gòu)直接的擔(dān)責(zé)壓力或緩解現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導(dǎo)致的主體錯位造成認(rèn)定程序上的混亂，從而引發(fā)政府信用危機(jī)與公信力下降等現(xiàn)實問題。最后，拆遷補(bǔ)償安置不合理。第一，補(bǔ)償安置實質(zhì)上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強(qiáng)勢“兜底”，原有法從安置補(bǔ)償協(xié)議的啟動到制定均刻有明顯的強(qiáng)制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補(bǔ)償安置協(xié)議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠(yuǎn)。第二，房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，國有土地使用權(quán)被提前終止后未得到應(yīng)有補(bǔ)償。原有法尚未就城市建設(shè)拆遷中國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償做出具體規(guī)定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權(quán)而產(chǎn)生的補(bǔ)償安置問題，被拆遷人土地使用權(quán)的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，較低的貨幣補(bǔ)償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經(jīng)濟(jì)壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優(yōu)化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、用地需求的無限增長，如此遷移循環(huán)往復(fù)，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導(dǎo)致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權(quán)利保障方面設(shè)置更為周全，立法理念、立法技術(shù)更為先進(jìn)與合理，制度的嬗變促使了許多現(xiàn)實性問題的解決，但新條例仍有許多規(guī)制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應(yīng)正面界定以及能否正面界定作為公權(quán)與私權(quán)連接點的公共利益一直是備受學(xué)界討論的熱點與難點問題。面對因立法的暫付闕如而導(dǎo)致實踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權(quán)法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權(quán)法對公共利益內(nèi)容的界定是物權(quán)法所不能承受之重”［10］。但不可否認(rèn)的是，公共利益承擔(dān)了揭橥《憲法》第十條②精神的責(zé)任，成為《物權(quán)法》第四十二條③規(guī)定的征收程序啟動之實質(zhì)要件與最終目的之應(yīng)然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務(wù)。新《條例》第八條就公共利益的范圍進(jìn)行了具體規(guī)制:“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！币环矫?，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業(yè)征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實現(xiàn)某種特定的公共利益必須對特定范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行征收，否則該特定公共利益不能實現(xiàn)。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實現(xiàn)公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實現(xiàn)公共利益的過程中為削減成本或其他不適當(dāng)考慮而濫用征收權(quán)”［11］。另一方面，在立法技術(shù)上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發(fā)展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標(biāo)準(zhǔn)使得在法律實踐中更具操作性。通過對公共利益進(jìn)行列舉性的規(guī)定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實質(zhì)上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當(dāng)抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時，大家首先會想到的補(bǔ)助思考形式是‘類型’?！保?2］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”之規(guī)定，一方面因開放式“兜底條款”的運用而“期待能彈性地、演變地對生活事實加以規(guī)范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進(jìn)”［13］;另一方面也使得規(guī)制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴(kuò)大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現(xiàn)公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實施的保障性安居工程和舊城區(qū)改建，在這兩項建設(shè)中往往存在公共利益與商業(yè)利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業(yè)利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設(shè)需要而進(jìn)行的房屋征收與拆遷活動時，應(yīng)該嚴(yán)格審查征收房屋收回土地使用權(quán)后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產(chǎn)權(quán)的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當(dāng)程度上得以實現(xiàn)。

(二)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重塑補(bǔ)償系征收制度的必備要素，注重補(bǔ)償?shù)恼魇罩贫?，“既遵循了法制發(fā)達(dá)國家征收制度的發(fā)展規(guī)律，也抓住了我國城市不動產(chǎn)征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補(bǔ)償既具有深厚的基礎(chǔ)，又體現(xiàn)私權(quán)保障的價值內(nèi)涵，在房屋拆遷法律關(guān)系中，房屋拆遷補(bǔ)償理應(yīng)體現(xiàn)人權(quán)保障的要求以及等價有償、公平的民法原則。基于注重完善與提升拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理念，具體補(bǔ)償舉措應(yīng)體現(xiàn)在以下方面:第一，從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)焦窖a(bǔ)償———價值理念的轉(zhuǎn)變。我國2001年頒布實施的舊《條例》對被拆遷人采適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這在實踐中多被等同于象征性或撫慰性補(bǔ)償。依據(jù)適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷人的直接利益無法得到全面補(bǔ)償，更毋論預(yù)期性的利益。此外，行政補(bǔ)償?shù)姆秶?，補(bǔ)償基本上只限于財產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，而財產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償中也只局限于對直接損失的補(bǔ)償。2011年實行的新《條例》首次將拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定為公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)②。公平補(bǔ)償原則納入了嚴(yán)密的利益評估機(jī)制，并與市場掛鉤，實現(xiàn)了私權(quán)保障價值理念的轉(zhuǎn)變，對房屋拆遷法律關(guān)系中被拆遷人的利益保護(hù)更為周全。然而，新《條例》尚未關(guān)注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)雖然歸屬主體一致，但二者的價值標(biāo)準(zhǔn)卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償?shù)墓叫运槍Φ膶ο髤s不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶?(一)被征收房屋價值的補(bǔ)償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償;(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。從條文字面看，補(bǔ)償僅限于基于房屋所有權(quán)所產(chǎn)生的合理利益，對城市土地使用權(quán)的補(bǔ)償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關(guān)于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要，還是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)的需要，地方政府對他人房屋進(jìn)行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權(quán)，而是為了盡快拆除房屋和重新開發(fā)、利用土地”［16］。事實也是如此，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市土地使用權(quán)的市場價值往往要遠(yuǎn)高于基于房屋所有權(quán)所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的”規(guī)定已暗含了地價在補(bǔ)償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”中的“房地產(chǎn)”更是直接顯露“地產(chǎn)”在征收補(bǔ)償中難以被忽略;住建部頒發(fā)的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補(bǔ)償，當(dāng)然包含了對建設(shè)用地使用權(quán)價值喪失的補(bǔ)償，否則“公平補(bǔ)償”只是“金玉其外”而在實質(zhì)上對被征收人有失公允———新《條例》對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的基礎(chǔ)對象之曖昧不清的態(tài)度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補(bǔ)償時，是否需要同時補(bǔ)償基于房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)所產(chǎn)生的利益之總和;第二，是否將二者價值進(jìn)行比較而補(bǔ)償價值較高者。筆者認(rèn)為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實行房地一體主義，對二者進(jìn)行總和性補(bǔ)償一方面會加重政府負(fù)擔(dān);另一方面可能會引發(fā)道德風(fēng)險，加劇公民的信譽危機(jī)。如前所述，土地使用權(quán)具有獨立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實踐交易中，土地使用權(quán)的對價一般已經(jīng)“吸附”于為取得房屋所有權(quán)時所支付的對價中，所以在厘定補(bǔ)償規(guī)制時，也理應(yīng)將實踐考慮其中，故補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按兩者價值之和顯然并非合理。根據(jù)十八屆三中全會國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案所指出的建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現(xiàn)，在補(bǔ)償價值計算時，立法應(yīng)參照實踐中“地產(chǎn)”之于“房產(chǎn)”價值的“吸附”這一事實對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明晰規(guī)制，以兩者價值較高者為準(zhǔn)。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補(bǔ)償方式上，目前我國基本上采以貨幣補(bǔ)償為主、實物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補(bǔ)償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導(dǎo)致居民就業(yè)成本和生活成本的增加，從而引發(fā)新的生存危機(jī)，這關(guān)涉公民權(quán)利的保護(hù)及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t與標(biāo)準(zhǔn)。美國研究不動產(chǎn)征收及補(bǔ)償?shù)闹麑W(xué)者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴(kuò)張，公平補(bǔ)償幾乎成了僅有的對私人財產(chǎn)權(quán)有意義的保障和對政府濫用征收權(quán)的審查②。究竟什么是“公平補(bǔ)償”?美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，需要補(bǔ)償?shù)氖且蛘饔眯袨榻o財產(chǎn)所有人造成的損失，衡量損失的標(biāo)準(zhǔn)是財產(chǎn)被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現(xiàn)有價值出發(fā)評估的補(bǔ)償數(shù)額往往難以彌補(bǔ)當(dāng)事人的實際損失，對被限制和剝奪私有財產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償必須包括私有財產(chǎn)的既有價值如被拆遷人處分不動產(chǎn)自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產(chǎn)情感價值的損失以及與不動產(chǎn)所處社區(qū)聯(lián)系割裂的損失、滿足個人正當(dāng)?shù)奶厥庑枰度氲膿p失⑤，同時還應(yīng)該將可得利益納入考慮之中。另一方面補(bǔ)償?shù)姆绞奖仨毧紤]到分配正義，補(bǔ)償方式差異的背后蘊含的是價值沖突及利益沖突。龐德認(rèn)為:“法學(xué)家所必須做的就是認(rèn)識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護(hù)所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護(hù)所有這些利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)?！雹薰?，為平衡或協(xié)調(diào)公共利益與個人利益，立法所提供的補(bǔ)償方式理應(yīng)能夠保證個人的生活水準(zhǔn)不會因為私有財產(chǎn)權(quán)的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補(bǔ)償機(jī)制成為必須。多樣化的補(bǔ)償方式除了以貨幣補(bǔ)償為主，實物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔外，還可以考慮增加安排就業(yè)、提供升學(xué)機(jī)會、擴(kuò)大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權(quán)益。第三，由籠統(tǒng)性到唯一性———補(bǔ)償主體的特定化。房屋拆遷責(zé)任主體不明確是導(dǎo)致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實際包含了兩層法律關(guān)系———政府與開發(fā)商之間的土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系、政府與被拆遷人的土地使用權(quán)收回與房屋所有權(quán)征收法律關(guān)系，被拆遷人與開發(fā)商之間并沒有直接的法律關(guān)系。舊《條例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補(bǔ)償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業(yè)性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責(zé)任承擔(dān)混亂的現(xiàn)象成為常態(tài)。新《條例》第四條則明確規(guī)定:“市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行?！边@一規(guī)定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作，政府部門成為公益拆遷補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規(guī)定了嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，補(bǔ)償主體的特定性使得政府的責(zé)任得以明定，在權(quán)利保護(hù)方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補(bǔ)償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系中的政府部門承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任，“一個國家要實行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當(dāng)目標(biāo)，諸如國家的部分權(quán)力、階級利益、政黨影響力、官員職權(quán)、工作效率，甚至經(jīng)濟(jì)效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險，但這與責(zé)任政府、服務(wù)政府的科學(xué)行政理念是相符的。但新《條例》需要進(jìn)一步完善的地方在于有必要具體細(xì)化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟(jì)途徑，在歸責(zé)主體明確化的同時只有構(gòu)建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權(quán)。

(三)征收正當(dāng)程序的完善目前，我國房屋征收正當(dāng)程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現(xiàn)象屢禁不止的主要根源?！耙粋€健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［18］嚴(yán)格程序的規(guī)制及施行是達(dá)至實體正義的前提，“征收程序要實現(xiàn)的基本功能是:對征收決定權(quán)的制約和對被征收方權(quán)利的保障”［19］。在我國有關(guān)規(guī)定程序的法律法規(guī)中，保障公民或行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)尤為必要，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)成為房屋征收高度關(guān)注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據(jù)我國《行政許可法》第四十六條的規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！痹撘?guī)定存在的問題是，聽證程序的啟動完全依靠行政機(jī)關(guān)的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關(guān)系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權(quán)，缺乏一定的監(jiān)督機(jī)制。新《條例》第十一條明確規(guī)定:“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案?！笨梢姡撘?guī)定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結(jié)果的透明度上有所進(jìn)步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規(guī)定過于粗泛，聽證信息機(jī)制的設(shè)置依然嚴(yán)重失衡，被征收人缺乏實際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權(quán)利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關(guān)于聽證事項中，只有因舊城區(qū)改建需要征收房屋才關(guān)涉嚴(yán)格聽證的問題，在其他事項上則無嚴(yán)格聽證的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性?！?/p>

［20］盡管新《條例》第九條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)認(rèn)證。這其中完全可以將其明定為必須經(jīng)過公益調(diào)查和公益聽證程序。筆者還認(rèn)為，對關(guān)涉房屋征收中的所有事項都應(yīng)當(dāng)納入聽證程序，聽證應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》所要求的程序進(jìn)行，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)完整、全面，準(zhǔn)確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據(jù)?！罢?dāng)法律程序就是要求征用當(dāng)局必須聽取被征用人的意見，同時要充分說明行使征用權(quán)的理由，而不是根據(jù)其單方意志作出征用決定?！保?1］對于行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽證所作出的違法行政行為，應(yīng)根據(jù)征收進(jìn)程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認(rèn)違法判決。第二，完善拆遷補(bǔ)償安置的評估程序。完善拆遷補(bǔ)償安置評估程序的關(guān)鍵在于保證評估機(jī)構(gòu)的獨立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規(guī)定補(bǔ)償定價以市場評估價進(jìn)行確定，但同時又將評估辦法的制定權(quán)劃歸省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規(guī)定在評估辦法上增加了復(fù)核評估以及向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定的權(quán)利。在房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選任上，規(guī)定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定，將被拆遷人的索償權(quán)與行政主體的行政權(quán)相剝離，盡量避免行政主體的過分干預(yù)。總體而言，新《條例》推行后的最終議價結(jié)果較之于舊《條例》應(yīng)更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權(quán)利，引入有效的競爭機(jī)制應(yīng)該是完善征收補(bǔ)償制度的一個必要進(jìn)路”［22］。不難看出，在評估機(jī)構(gòu)的遴選機(jī)制以及對評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等方面，新《條例》仍有細(xì)化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法權(quán)與行政權(quán)的分離，強(qiáng)化司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，堅持司法終局原則。根據(jù)舊《條例》的規(guī)定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強(qiáng)制征收的命運。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權(quán)后，政府部門在下發(fā)行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現(xiàn)行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權(quán)時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權(quán)益的保護(hù)。行政的特點固然講求效率，但是在公民權(quán)利可能受到極大損害的時候，還應(yīng)當(dāng)充分注重正義、公平的要求，這是實現(xiàn)最優(yōu)效率的途徑之一。新《條例》第十四條規(guī)定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！边@是對房屋征收的裁決權(quán)實行司法終局原則的確認(rèn)。從私權(quán)保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權(quán)由行政裁決轉(zhuǎn)化為司法裁決，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權(quán)的權(quán)力壟斷，更好的保障被征收人的合法權(quán)益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現(xiàn)象所引發(fā)的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權(quán)利方面雖有顯著進(jìn)步，但關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計無論在理論層面還是立法技術(shù)層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權(quán)沖突的過程中，需要構(gòu)建起公平合理的平衡機(jī)制，強(qiáng)化被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，健全被征收人權(quán)利救濟(jì)途徑，將公平補(bǔ)償、正當(dāng)程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進(jìn)社會和諧秩序。

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國有土地的征收與補(bǔ)償條例范文5

一、新條例的主要內(nèi)容變化

新條例總共35條，分為總則、征收決定、補(bǔ)償、法律責(zé)任和附則五章，主要規(guī)定了國有土地上房屋征收補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則、征收范圍、征收補(bǔ)償主體、征收決定程序、補(bǔ)償?shù)脑瓌t及程序、爭議解決方式以及法律責(zé)任。與國務(wù)院2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》相比，不僅是從“拆遷”到“征收”的理念的變化，而且還有五個方面重要變化：

(一)征收范圍嚴(yán)格限制在公共利益范圍內(nèi)。按照新條例第8條規(guī)定，政府可以做出征收國有土地上房屋征收決定的情形嚴(yán)格限定在屬于“公共利益的需要”的國防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施(能源、交通、水利)、公共事業(yè)(科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用)、保障安居工程、舊城區(qū)改建等五大類事項范圍內(nèi)。過去依據(jù)原條例開展的國有土地整理儲備、黨政機(jī)關(guān)辦公樓、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、商業(yè)設(shè)施及房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等活動并未納入征收范圍內(nèi)。

(二)征收主體由建設(shè)單位改為市縣級人民政府。按照原條例實施的建設(shè)項目，一般由建設(shè)單位或者由國土部門所屬的土地整理儲備中心作為拆遷人實施房屋拆遷。新條例第四條明確規(guī)定，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，并由市、縣政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收補(bǔ)償工作。房屋征收部門可以委托不以營利為目的的房屋征收實施單位承擔(dān)具體工作。

(三)征收程序發(fā)生較大變化。按照原條例規(guī)定，通常是由建設(shè)單位作為拆遷單位，向市、縣房屋拆遷管理部門申領(lǐng)房屋拆遷許可證后，房屋拆遷公告，然后拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，方可實施拆遷。按照新條例規(guī)定，在公共利益范圍內(nèi)確需征收房屋的各項建設(shè)活動，首先應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，其中安居工程、舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。其次，由政府房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣人民政府。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證、公開征求意見、修改、聽證，組織社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，政府常委會討論通過，然后做出征收決定。再次，市、縣人民政府公告征收決定，房屋征收部門調(diào)查、登記房屋權(quán)屬、區(qū)位、面積，評估房屋價值及其他損失和補(bǔ)償，簽訂補(bǔ)償協(xié)議。然后進(jìn)行補(bǔ)償并實施拆遷工作。

(四)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加合理透明化。新條例第17條明確規(guī)定了征收房屋應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)姆秶ū徽魇辗课輧r值、搬遷和臨時安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失。第19條進(jìn)一步明確了“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”。同時為確保補(bǔ)償公平、合理、透明，還具體規(guī)定了評估機(jī)構(gòu)協(xié)商選定、自行選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償方式、政府優(yōu)先給予住房保障，以及分戶補(bǔ)償情況向被征收人公布等內(nèi)容。

(五)取消了行政強(qiáng)制拆遷方式。新條例第27條明確規(guī)定“實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。”而且規(guī)定“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動?！比绻徽魇杖嗽诜ǘㄆ谙迌?nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由市、縣人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，從而取消了過去的房屋拆遷管理部門裁決并實施行政強(qiáng)制拆遷的方式。

二、新條例對本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

總體判斷：新條例適應(yīng)了《物權(quán)法》和《行政許可法》的要求，回歸了政府在國有土地上房屋征收補(bǔ)償過程中的角色定位，強(qiáng)化了對被征收人的合法權(quán)益的保護(hù)，突出強(qiáng)調(diào)了征收補(bǔ)償?shù)墓_、透明、民主原則。從長遠(yuǎn)看，將有效促進(jìn)政府依法行政，促進(jìn)提高城市建設(shè)和規(guī)劃管理水平，同時還有助于抑制投資過快增長，優(yōu)化和改善投資結(jié)構(gòu)；從近期看，可能使征收拆遷難度加大、周期延長，政府投資平衡難度增大，全社會投資增速放緩，進(jìn)而可能影響經(jīng)濟(jì)增長，同時房地產(chǎn)開發(fā)模式必將調(diào)整，征收拆遷成本增加。房地產(chǎn)投資增速可能放緩。從而可能強(qiáng)化房價上漲的壓力。

(一)對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響

當(dāng)前，本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是投資拉動型，投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率占比較大。據(jù)測算，GDP每增長1個百分點，其中0.6個百分點是投資拉動的。新條例規(guī)定的征收條件嚴(yán)格、征收程序更加復(fù)雜，可能使城市化進(jìn)程必經(jīng)的征收拆遷難度加大，周期延長，從而造成政府投資平衡難度增大，全社會投資增速可能放緩，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長。

一是征收條件嚴(yán)格，部分重大產(chǎn)業(yè)項目實施將受限制。新征收條例對征收的條件嚴(yán)格限定于“公共利益的需要”，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代制造業(yè)以及土地整理儲備沒有納入“公共利益”的范圍，這就意味著今后此類重大項目實施將受到限制，征收拆遷的難度加大，從而可能推延項目實施進(jìn)程，影響項目投資落地。

二是征收拆遷成本上升，政府資金平衡難度增大。當(dāng)前本市正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深度轉(zhuǎn)變的新階段。一方面新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域統(tǒng)籌、空間拓展對政府投資需求較旺，另一方面國家貨幣政策從適度寬松轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，流動性持續(xù)收緊，以及清理規(guī)范地方政府融資平臺，使平臺融資難度加大，也相應(yīng)地增加了對政府投資的需求。新條例的出臺實施，必將進(jìn)一步加劇拆遷成本上升和土地市場降溫的疊加效應(yīng)。再加上新“國8條”和“京15條”調(diào)控房價政策的陸續(xù)出臺，土地成交收入的不確定性加大，過去以土地收入平衡資金的難度將越來越大，政府投資來源結(jié)構(gòu)性缺口矛盾突出。因此，在市財力增長空間有限的情況下，政府投資平衡難度空前加大。

三是征收拆遷程序復(fù)雜，投資調(diào)控目標(biāo)實現(xiàn)的難度加大。本市城市發(fā)展已經(jīng)逐步走向成熟完善階段，項目落地與拆遷進(jìn)程密切相關(guān)。新條例規(guī)定拆遷條件嚴(yán)格、程序更加復(fù)雜，特別是取消了行政強(qiáng)拆，禁止暴力強(qiáng)拆、建設(shè)單位參與搬遷活動，這意味著今后實施征收拆遷起來更難。前些年已經(jīng)審批的重大項目即將進(jìn)入拆遷攻堅階段，以及核心區(qū)人口疏解和解決交通擁堵問題的“拆遷難

題”，將使得未來拆遷任務(wù)更加艱巨，項目落地更困難，從而可能在一定程序上影響投資調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)對房地產(chǎn)業(yè)的影響

近些年，本市房地產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，年均增長約20％，約占全社會投資的55％以上，對本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大。新條例賦予了被拆遷戶較大的權(quán)益，對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能產(chǎn)生重要影響。

一是征收條件所限，房地產(chǎn)投資增速可能放緩。新條例規(guī)定了嚴(yán)格的征收條件和程序，但是沒有涉及對房地產(chǎn)等商業(yè)開發(fā)項目的規(guī)定，而且將“土地整理儲備”也排除在征收的范圍。因此，今后在城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項目被排除在征收范圍之外，再加上“土地整理儲備”受限制，房地產(chǎn)開發(fā)從二級土地市場上通過招、拍、掛拿地的難度也將增大，這意味著房地產(chǎn)開發(fā)運作模式將被迫發(fā)生改變，受拆遷成本加大和拆遷進(jìn)程的影響，使得房地產(chǎn)開發(fā)項目的實施難度加大，開發(fā)商投資的利潤受到擠壓，投資動力必將減弱，本市重要經(jīng)濟(jì)支柱的房地產(chǎn)投資增速可能放緩。

二是拆遷成本趨增，可能強(qiáng)化房價上漲的壓力。目前，城市拆遷戶對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要參照市縣政府的地價標(biāo)準(zhǔn)和市場評估。新條例規(guī)定對被征收房屋價值的補(bǔ)償不得低于類似房地產(chǎn)的市場價格。如果拆遷戶對于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，參照拆遷區(qū)域周邊一手樓價的標(biāo)準(zhǔn)來跟開發(fā)商談判，一方面可能使拆遷費用驟增，導(dǎo)致開發(fā)成本大幅提高，另一方面可能因談判艱難，使得無限期地拖延拆遷進(jìn)程。為此，舊城改造開發(fā)這塊“蛋糕”，可能因為拆遷成本過高，使得開發(fā)商無人愿意觸及，從而造成城區(qū)樓盤減少，在一定程度上可能強(qiáng)化房價上漲的壓力。

三、貫徹執(zhí)行新條例的幾點建議

為更好地貫徹執(zhí)行新征收條例，盡可能減少對本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來負(fù)面影響，建議從以下四個方面抓好新條例的貫徹落實。

(一)加強(qiáng)對新征收條例的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。市、區(qū)縣房屋征收、發(fā)展改革、規(guī)劃、國土等部門，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，加強(qiáng)培訓(xùn)，以便準(zhǔn)確理解和把握好新條例的各項規(guī)定，特別是哪些建設(shè)項目納入新條例規(guī)定的公共利益范圍，哪些是不能夠辦理征收拆遷的，以及征收補(bǔ)償?shù)某绦虻葍?nèi)容，在實踐中嚴(yán)格予以貫徹執(zhí)行。

(二)加快規(guī)劃、年度計劃的立法進(jìn)程。隨著依法行政的要求越來越高，編制和組織實施規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)納入法制化進(jìn)程。因此，建議本市也應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)規(guī)劃的法制化，以法律手段推動和保障國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的有序?qū)嵤?。特別是要加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、年度計劃納入建設(shè)項目的程序、方式、內(nèi)容深度，以及規(guī)劃實施監(jiān)測與評估等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。今后編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注重大項目的布局，注意研究論證擬納入規(guī)劃建設(shè)項目涉及的房屋征收問題，以及可能引發(fā)的公共利益爭議和社會穩(wěn)定風(fēng)險，嚴(yán)格履行規(guī)劃編制的程序，廣泛征求社會公眾意見，進(jìn)行科學(xué)論證。編制年度計劃時，要統(tǒng)籌平衡安居工程、舊城區(qū)改建的年度建設(shè)任務(wù)，確保有關(guān)建設(shè)項目能夠順利實施。

(三)加強(qiáng)發(fā)展改革、規(guī)劃.國土.住建等部門的溝通與協(xié)調(diào)。研究銜接好投資項目審批和征收補(bǔ)償?shù)某绦?。投資項目審批程序與征收補(bǔ)償程序如果不能銜接好，一方面可能影響各部門審批環(huán)節(jié)的工作效率，延緩項目拆遷和實施進(jìn)程；另一方面將難以給投資企業(yè)提供合理預(yù)期和操作指引，從而可能影響投資項目落地，影響投資調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，各部門應(yīng)從有利于推進(jìn)建設(shè)項目順利實施的高度，研究梳理、銜接好審批程序與征收補(bǔ)償程序，確保完成市委市政府確定的各項重大建設(shè)任務(wù)，加快推進(jìn)本市“世界城市”建設(shè)進(jìn)程。

國有土地的征收與補(bǔ)償條例范文6

一、基本概念

被征收房屋的性質(zhì)和面積一般以土地、房屋權(quán)屬證書及權(quán)屬檔案的記載為準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途、房屋性質(zhì)的，仍以原土地用途、房屋性質(zhì)為準(zhǔn)。

二、適用范圍

范圍內(nèi)國有商業(yè)、住宅、綜合用地上的房屋及附屬物的征收、補(bǔ)償和安置適用本實施意見。

三、政策依據(jù)

1、住建部關(guān)于印發(fā)《國有土地上房屋征收評估辦法》；

2、《**省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；

3、《**省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》；

4、《**市土地管理規(guī)定》；

5、《**區(qū)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實施細(xì)則》；

6、《**區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑認(rèn)定實施意見》；

7、被征收的房屋重置價格、臨時安置補(bǔ)助費和搬家補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)按照征收時點時**區(qū)執(zhí)行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實施。

四、商業(yè)、綜合用地上房屋征收補(bǔ)償原則及方式

房屋征收遵循依法、公開、公平、公正的原則進(jìn)行，商業(yè)、綜合用地上的房屋征收補(bǔ)償安置方式原則上為貨幣補(bǔ)償方式，不提供遷建安置用地，不提供臨時過渡周轉(zhuǎn)用房。

（一）合法建筑的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1、房屋、土地和裝飾裝修的補(bǔ)償

被征收房屋、土地價值評估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、樓層、層高、朝向、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封待因素的影響。

土地的補(bǔ)償以國有土地使用權(quán)證登記性質(zhì)為準(zhǔn)。

裝飾裝修及附屬物的補(bǔ)償按實評估確定。

2、其他補(bǔ)償

（1）一次性搬遷費。征收人應(yīng)當(dāng)一次性支付搬遷費。被征收人可以選擇按每平方米建筑面積，分別為工業(yè)用房80元；商業(yè)用房50元，綜合用房30元的標(biāo)準(zhǔn)一次性補(bǔ)助，建筑面積以有效權(quán)屬文件的記載為準(zhǔn)；也可以選擇實際發(fā)生的機(jī)器設(shè)備拆卸費、搬運費、安置費、調(diào)試費和搬遷后無法恢復(fù)使用的生產(chǎn)設(shè)備重置等費用來補(bǔ)助。

對已進(jìn)行收購的資產(chǎn)或機(jī)器設(shè)備，征收人不再支付一次性搬遷費。

（2）設(shè)備補(bǔ)償費。對不可移動的重型、大型設(shè)備，因征收造成無法恢復(fù)使用或者報廢的，征收人按設(shè)備固定資產(chǎn)折舊以后的凈值收購。

（3）停業(yè)損失費。按前三年連續(xù)月平均利潤的3-6個月補(bǔ)助，以真實合法的財務(wù)報表為準(zhǔn)，不足三年的按實際時間計算月平均利潤。

（4）職工生活補(bǔ)助費。按**區(qū)當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助3-6個月。

（5）臨時安置補(bǔ)助費。按相關(guān)規(guī)定對工業(yè)、商業(yè)、綜合用房每平方米合法建筑面積進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)助時間12個月。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按**區(qū)當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（二）臨時建筑的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1、房屋補(bǔ)償

對國有商業(yè)、綜合用地上的臨時建筑按房屋重置價給予補(bǔ)償。（因歷史原因造成的臨時建筑的認(rèn)定由街道書記辦公會議或街道班子會議根據(jù)相關(guān)依據(jù)認(rèn)定后按臨時建筑補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償）。

取得土地使用權(quán)證部分的土地補(bǔ)償價格按周邊同類土地性質(zhì)的市場價格進(jìn)行評估補(bǔ)償。如土地使用權(quán)性質(zhì)為劃撥用地的，結(jié)合土地性質(zhì)，按所在地周邊國有出讓土地評估價格的45%確認(rèn)。

2、其他補(bǔ)償

被征收人房屋涉及的一次性搬遷費、設(shè)備補(bǔ)償費、停業(yè)損失費、職工生活補(bǔ)助費及臨時安置補(bǔ)助費補(bǔ)償參照合法建筑相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（三）違法建筑的處置

對國有商業(yè)、綜合用地上的房屋認(rèn)定為違法建筑的，一律不予補(bǔ)償。被征收人應(yīng)配合做好違章建筑的拆除工作。

（四）補(bǔ)助、獎勵標(biāo)準(zhǔn)

被征收人能積極配合做好征收工作，在規(guī)定期限內(nèi)完成簽約、搬遷，對項目推進(jìn)無實質(zhì)影響的，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助和獎勵，具體內(nèi)容如下：

1、給予被征收人房屋、土地評估值上浮不超過20%的獎勵。

2、給予搬遷后可以恢復(fù)使用的設(shè)備按設(shè)備固定資產(chǎn)折舊后凈值的10%補(bǔ)償搬遷費。

3、由于政府規(guī)控等原因造成前期投入損失的，對已經(jīng)通過立項等審批手續(xù)且有相關(guān)部門要求其停止建設(shè)通知的企業(yè)，對期前期發(fā)生的勘探、設(shè)計等費用根據(jù)相關(guān)證明材料進(jìn)行梳理、匯總和分析，對合理部分按實再加10%財務(wù)成本進(jìn)行補(bǔ)償。

4、給予被征收人前三年連續(xù)月平均利潤3-6個月補(bǔ)償，不足三年的不參照執(zhí)行。

5、對被征收人的補(bǔ)助和獎勵金額控制在總補(bǔ)償價格的20%之內(nèi)，補(bǔ)助和獎勵總金額原則上不超過一仟萬元。