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依法行政論文范文1
重點要加強民主政治、經(jīng)濟升級、社會管理、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等法律體系建設(shè)，完善、修改不適時的法律法規(guī)，以適應(yīng)形勢需要。同時，對現(xiàn)實問題要有預(yù)見性，超前制定法律法規(guī)及實施各種基本法律和法規(guī)需要的條例，以確保有法可依。如進入網(wǎng)絡(luò)時代，新的經(jīng)濟活動方式不斷出現(xiàn)，網(wǎng)上銀行、網(wǎng)上商場、網(wǎng)上貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)文化等，必須有相應(yīng)的法律、法規(guī)規(guī)范調(diào)整。當(dāng)前，一個更突出的問題是，立法中的部門利益非常嚴重，要加大改革力度。立法要做到社會、人民的需要，立法要做到民主化、科學(xué)化、公開化。
二、強化司法機關(guān)的職能作用，確保違法必究
司法機關(guān)在保障法律的實施方面有著不可替代的作用，必須充分發(fā)揮其基礎(chǔ)作用。堅持司法機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，任何黨政機關(guān)、社會團體和公民個人都無權(quán)干涉。任何組織、個人都不得凌駕于司法權(quán)之上，確立司法機關(guān)在國家生活中和法制建設(shè)中應(yīng)有的地位。加大司法制度改革力度，加強對司法活動的監(jiān)督和保障，以保證司法公正為目標(biāo)，建立現(xiàn)代化司法體制機制。形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，以保障公民和法人的合法權(quán)益為唯一目標(biāo)，完善訴訟程序，給予控辯雙方同等的法律地位，保障執(zhí)行，樹立法律的權(quán)威。同時，具有執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)及人員，必須公正執(zhí)法、正當(dāng)執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，合法執(zhí)法，充分體現(xiàn)違法必究的法制原則，為依法行政創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
三、加強和改善行政執(zhí)法，確保執(zhí)法必嚴
進入法治時代，行政執(zhí)法越來越普遍，涉及經(jīng)濟、社會、文化等方方面面，范圍之廣、社會生活的各個層面之深，內(nèi)容之多是可預(yù)見的。在我國的法律體系中，約有70%以上的法律法規(guī)是由行政機關(guān)執(zhí)行的，當(dāng)前行政執(zhí)法工作存在著不少問題，主要表現(xiàn)是：有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，根本問題是存在著以黨代法、以言代法、以權(quán)壓法、以罰代刑、亂罰亂管等問題，這已嚴重影響了政府的威信。為此，當(dāng)前和今后一個時期，要突出加強和改善行政執(zhí)法；明確執(zhí)法機關(guān)的責(zé)任，提高執(zhí)法效率。依法行政，首先，要保證行政機關(guān)中黨員干部嚴格守法、執(zhí)法，按規(guī)則、法規(guī)辦事，在法規(guī)約控下行政。其次，黨及其各級組織、黨員干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要保證執(zhí)法機關(guān)及其人員獨立行使執(zhí)法權(quán)，公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。同時，要建立健全對行政執(zhí)法部門及其工作人員違法執(zhí)法的追究制度和賠償制度，促進依法行政，嚴格依法辦事。
四、正確定位，認識法律法規(guī)在社會管理中的作用
現(xiàn)代社會，政府職能開始轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)、服務(wù)角色，管控的功能會下降。而法律、法規(guī)社會的規(guī)范功能是不可取代的。社會管理工作包羅萬象，法律又不是解決一切問題的金鑰匙，不能“一法解百難”，該由法律解決的問題由法來解決，該由社會協(xié)商解決的通過協(xié)商解決，眼下，在運用法律、法規(guī)進行管理社會工作中，既要通過制定新的法規(guī)來固定已有的社會管理成果，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)，以保證依法行政。
五、加強法制教育，增強法制意識
依法行政論文范文2
關(guān)鍵詞行政復(fù)議法行政復(fù)議條例行政監(jiān)督救濟制度新突破
1999年4月29日，九屆人大常委會第9次會議審議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。該法是在1990年國務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對近十年來行政復(fù)議實踐進行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復(fù)議法與復(fù)議條例相比較取得的新進展和新突破作一探討。
一、行政復(fù)議原則更加全面、準確
根據(jù)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，理論界通常將行政復(fù)議的基本原則概括為合法、及時、準確、便民原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則。①《行政復(fù)議法》對《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議原則進行了增刪與調(diào)整，確定為合法、公正、公開、及時、便民原則，有錯必糾原則，保障法律、法規(guī)實施原則，救濟原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復(fù)議法》刪去了準確原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則，增加了公正、公開、有錯必糾、保障法律法規(guī)實施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術(shù)水平的進一步提高，而且也強調(diào)了公正、公開、有錯必糾等原則在行政復(fù)議制度中的重要地位。
首先，過去《行政復(fù)議條例》確定的“準確原則”的內(nèi)容實際上已經(jīng)包含在“合法原則”中，復(fù)議活動力求準確是合法原則中認定事實清楚、證據(jù)確鑿的題中應(yīng)有之意，故無需再確定“準確原則”。
其次，合法性與適當(dāng)審查原則的內(nèi)容已在《行政復(fù)議法》第1條立法目的和第28條行政復(fù)議決定的條款中說明，況且它只是復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件，作出復(fù)議決定時需遵循的準則，故在復(fù)議基本原則中亦無需單獨列明。所以，《行政復(fù)議法》刪除了該原則。
再次，不適用調(diào)解原則曾被視為一項獨立的復(fù)議原則，列于《行政復(fù)議條例》第8條，但根據(jù)復(fù)議機關(guān)依法復(fù)議、職權(quán)法定的要求，如果《行政復(fù)議法》未授予復(fù)議機關(guān)調(diào)解的職權(quán)，就意味著復(fù)議機關(guān)只能按《行政復(fù)議法》規(guī)定作出有限的幾種復(fù)議決定，當(dāng)然不能進行調(diào)解，也不能以調(diào)解結(jié)案。更何況行政復(fù)議法和原來的行政復(fù)議條例都允許復(fù)訴申請人撤回復(fù)議申請，故而，將此項禁止性原則刪除也在情理之中。
值得注意的是，《行政復(fù)議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達的內(nèi)容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經(jīng)明白或暗含在其他原則和法律條文中，無須單獨列出。這一變化體現(xiàn)了立法者在運用立法技術(shù)方面的成熟與凝練，避免了重復(fù)與拖沓。
除刪除幾項原則外，《行政復(fù)議法》還增加了幾項原則，從行政復(fù)議制度的需要看，這是必要可行的。
首先，增加了“公正原則”。公正原則是指復(fù)議機關(guān)在行使復(fù)議權(quán)時應(yīng)公正地對待復(fù)議雙方當(dāng)事人，不能有所偏擔(dān)。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴展，越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機關(guān)行使職權(quán)的根本原則，如《行政處罰法》就有規(guī)定。《行政復(fù)議法》之所以增加該項原則，其原因在于，行政復(fù)議與其他行政司法活動一樣，除堅持合法原則上，還必須公允、合理、無偏私，特別在行政自由裁量權(quán)較大的情況下，必須公正復(fù)議，只有做到這一點，才能夠保證復(fù)議制度真正取信于民，發(fā)揮其監(jiān)督與救濟的作用。
其次，行政復(fù)義法新規(guī)定了“公開原則”。所謂公開是指行政復(fù)議活動應(yīng)當(dāng)公開進行。從復(fù)議案件的受理、審理、決定都應(yīng)公之于眾，使當(dāng)事人和社會各界，包括媒體充分了解行政復(fù)議活動的具體情況，避免暗籍操作導(dǎo)致腐敗與不公正，增強公眾對行政復(fù)議的信任度。《行政復(fù)議法》之所以增加該項原則還在于此前的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了該原則，近年來執(zhí)法司法實踐中強調(diào)審判公開、檢務(wù)公平、政務(wù)公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。
再次，行政復(fù)議法還增加規(guī)定了“有錯必糾原則”。有錯必糾是指復(fù)議機關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機關(guān)行政行為錯誤違法的，必須及時予以糾正。有權(quán)機關(guān)發(fā)現(xiàn)復(fù)議機關(guān)及復(fù)議人員在行政復(fù)議中有違法違紀行為的，也必須及時糾正。防止違法行政、濫用復(fù)議權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，保證行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
此外，行政復(fù)議法還增加了一項“保障法律法規(guī)實施原則”。該原則要求行政復(fù)議活動不僅要糾正違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，且要保障和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，使有關(guān)的法律法規(guī)得到忠實的執(zhí)行和落實。
最后，行政復(fù)議法增加的“司法最終原則”，亦稱“救濟原則”，它是指行政復(fù)議活動是行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督與救濟的重要方式之一，但不是最終的救濟方式。當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審理后作出的終審為發(fā)生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的重要準則。
綜上，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議基本原則與《行政復(fù)議條例》相比，內(nèi)容更加全面，重點更加突出，表達方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復(fù)議固有的特點和作用，是對行政復(fù)議活動所遵循的基本準則的高度概括和抽象。
二、行政復(fù)議范圍明顯擴大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，最突出的一個特點就是明顯擴大了行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議條例》不能受理的或立法未明確規(guī)定可以受理的行政復(fù)議案件，依照《行政復(fù)議法》可進入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法是通過兩種方式擴大行政復(fù)議范圍的：一是擴大復(fù)議機關(guān)受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴大行政復(fù)議法所保護的公民、法人或其他組織的權(quán)利范圍。
（一）進入行政復(fù)議范圍的具體行政行為明顯擴大
《行政復(fù)議條例》將復(fù)議機關(guān)受理的行政爭議案件列舉為九項，其中主要包括因行政處罰，行政強制措施，侵犯經(jīng)營自行為，拒發(fā)許可證執(zhí)照，拒不履行法定義務(wù)，拒不發(fā)放撫恤金，違法要求履行義務(wù)，其他侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為引發(fā)的爭議。同時，又列舉了復(fù)議機關(guān)不予受理的四項行政行為引起的爭議。《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，擴大了行政復(fù)議范圍，主要表現(xiàn)在增加了幾類可以申請行政復(fù)議的具體行政行為，擴張解釋了幾類可以申請復(fù)議的具體行政行為。《行政復(fù)議》擴充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴充解釋，增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執(zhí)照和幾類處罰行為；2.增加了一條關(guān)于行政機關(guān)變更、中止、撤銷許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證引發(fā)的爭議屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；3.增加了行政確權(quán)行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；4.增加了行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；5.增加了行政機關(guān)沒有發(fā)放有關(guān)費用屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。這里有關(guān)費用包括社會保險金、最低生活保障費等；6.增加了對其他具體行政行為侵犯合法權(quán)益可以申請行政復(fù)議的規(guī)定。很明顯按照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，對于上述行為是不能申請復(fù)議或未明確規(guī)定可以申請復(fù)議的，《行政復(fù)議法》將它們明確納入行政復(fù)議范圍是一個十分顯著的變化，它將行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟范圍大大擴展了。
與此同時，《行政復(fù)議法》又進一步限制了復(fù)議機關(guān)不予受理的事項。《行政復(fù)議條例》規(guī)定復(fù)議機關(guān)不予受理的事項為四項，包括行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的抽象行政行為；行政機關(guān)對工作人員的獎懲、任免決定等內(nèi)部行政行為；行政機關(guān)對民事糾紛的仲裁調(diào)解或處理行為；國防外交等國家行為。《行政復(fù)議法》將四項不屬于復(fù)議范圍的事項修改為兩項，并規(guī)定了救濟途徑，即對行政機關(guān)行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對行政機關(guān)對民事糾紛的調(diào)解或其他處理，可依法申請仲裁或向法院。很顯然，《行政復(fù)議法》取消了對抽象行政行為和國家行為不能申請行政復(fù)議的限制，從另外一個角度擴展了行政復(fù)議的范圍。
（二）《行政復(fù)議法》啟動了對抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)
《行政復(fù)議法》的頒布，標(biāo)志著我國行政監(jiān)督救濟制度進入了一個新發(fā)展階段，特別是關(guān)于抽象行政行為的審查制度，對于加強和完善我國行政監(jiān)督救濟制度具有重要而深遠的意義。
抽象行政行為是行政機關(guān)針對非特定人制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件。②由于實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務(wù)院各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的“紅頭文件”，因此，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。與此同時，由于行政機關(guān)實施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱，也帶來了一系列群眾反映強烈的問題，一些行政機關(guān)利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、不僅嚴重破壞了法制統(tǒng)一，也損害了國家和公民個人的利益，成為人們深惡痛絕的“三亂”之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長久以來，我國對此類文件監(jiān)督卻十分薄弱，現(xiàn)行的備案審查制度遠遠起不到有效的監(jiān)督作用。相應(yīng)地，因此類文件遭受損害取得救濟也十分有限。這一現(xiàn)象嚴重影響了我國依法行政進程，破壞了法制的統(tǒng)一，已經(jīng)到了非解決不可的時候。這次行政復(fù)議法規(guī)定，公民法人或其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時，如果認為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定（除國務(wù)院行政法規(guī)、部門、地方政府規(guī)章之外的各級行政機關(guān)的規(guī)范性文件）違法的，可以一并提出審查申請。復(fù)議機關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理，無權(quán)處理的必須在7日以內(nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門，有權(quán)機關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比，這一規(guī)具有較強的操作性和實用性。首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權(quán)，這種申請不同于申訴，也不同于建議，它能夠產(chǎn)生一定的法律后果。即導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請，審查并處理被申請的規(guī)定。解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監(jiān)督無法啟動的難題。其次，它從法律上明確了復(fù)議機關(guān)或有權(quán)機關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后，通過這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍，具有十分重要的意義。可以毫不夸張地說，行政復(fù)議法的這項規(guī)定，開了對抽象行政行為實施個案法定監(jiān)督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。
當(dāng)然，行政復(fù)議法的這項規(guī)定引發(fā)了一些新的問題，有待復(fù)議實踐的進一步完善。特別是復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為審查決定的性質(zhì)及可訴性等問題仍需仔細研究。比如，國務(wù)院各部門及省政府的規(guī)定與規(guī)章應(yīng)如何區(qū)別？復(fù)議機關(guān)和其他有權(quán)機關(guān)審查處理違法抽象行政行為應(yīng)適用什么程度，當(dāng)事人又如何參與表達意見？復(fù)議機關(guān)撤銷了某項抽象行政行為，是否意味著行政機關(guān)依據(jù)該抽象行為對其他人實施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對復(fù)議機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的結(jié)論有異議應(yīng)如何處理？能否對此提訟？所有這些問題，都是行政復(fù)議法實施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問題，必將有利地貫徹落實行政復(fù)議法關(guān)于審查抽象行政行為的規(guī)定，有利于遏制行政機關(guān)亂發(fā)文件的違法行為，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督與救濟作用。筆者認為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)對負擔(dān)行政行為的審查不同于對具體行政行為的審查，嚴格地講，它不是一種行政復(fù)議活動，而是由行政復(fù)議引發(fā)的對抽象行政行為的審查活動。所以，行政復(fù)議機關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動不走過場，還應(yīng)保證當(dāng)事人書面或口頭陳述辯論的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，同時也應(yīng)要求抽象行政行為的實施機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性。復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查認為抽象行政行為違法或不適當(dāng)?shù)模袡?quán)予以撤銷或改變。如果某項抽象行政行為被撤銷，那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會因違法而被撤銷，但依據(jù)該抽象行政行為對其他人所作的具體行政行為并不會因此而自動撤銷，仍需當(dāng)事人通過行政復(fù)議或訴訟方式確認具體行為違法，相應(yīng)地，當(dāng)事人因此遭受的損害也不可能自動得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟。行政復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為，當(dāng)事人則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟，不宜直接對復(fù)議機關(guān)或有權(quán)機關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提訟。換句話說，此類處理結(jié)論不具有可訴性。如果復(fù)議機關(guān)撤銷或改變了抽象行政行為，則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當(dāng)事人自然不會對此結(jié)果再提訟。即使，也只是對具體行政行為提訟。
（三）受行政復(fù)議制度保護和救濟的權(quán)利范圍進一步擴大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，它所保護的權(quán)利范圍進一步擴大。過去《行政復(fù)議條例》所保護的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。該項內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項規(guī)定中，即公民、法人或者其他組織“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，有權(quán)申請行政復(fù)議。對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的，《行政復(fù)議條例》沒有明確規(guī)定可以申請復(fù)議，這就意味著此類權(quán)利不受復(fù)議制度的保護。很顯然，這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，將“人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)”概念擴大為“合法權(quán)益”，合法權(quán)益的范圍顯然要比“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”范圍大許多，除了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括其他權(quán)益。
《行政復(fù)議法》第6條第1款第11款規(guī)定，公民、法人或其他組織“認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，”有權(quán)申請行政復(fù)議。這是一項概括性條款，也是兜底式條款。這是因為前面10類復(fù)議事項是采用列舉方式規(guī)定的，這種列舉并不是在同一個概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬θ撕戏?quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。
該項規(guī)定中的“其他合法權(quán)益”是指除上述10項行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括其他受法律保護的合法權(quán)益，如勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)（聽證權(quán)）。知情權(quán)、出版、言論、集會、結(jié)社、等政治性權(quán)利。如果行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護的這些合法權(quán)益的，相對人也有申請行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴大。體現(xiàn)在這項概括性條款上的就是用“合法權(quán)益”概念取代了過去“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”概念。應(yīng)該說，這是一個重要的變化，且有相當(dāng)深遠的意義。
除了這項概括性條款外，《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴大的特點。例如，《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項規(guī)定，公司、法人或者其他組織“對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，”有權(quán)申請行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益，如出版權(quán)、受教育權(quán)，所以允許對于此類行為不服申請行政復(fù)議還可以保護人身權(quán)。財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項規(guī)定，公民、法人或者其他組織“申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的，有權(quán)申請行政復(fù)議。也就是說，受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護范圍之內(nèi)。
三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在：
（一）申請行政復(fù)議的期限延長
《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請行政復(fù)議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比，延長了45日。而且申請時效中斷后繼續(xù)計算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機關(guān)的決定權(quán)，使得復(fù)議申請人申請復(fù)議的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政復(fù)議法不僅對法律未規(guī)定申請復(fù)議期限時情況作了規(guī)定，而且對現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定，即行政復(fù)議申請期限短于60日的按60日計算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請期限是5日，按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計算。
（二）申請行政復(fù)議的方式增加了口頭申請《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定，“申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況。行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間。”允許申請人口頭申請行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的，體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開、便于原則。
（三）行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活
《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章，本著便民、公正的原則對原來比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一，確定了選擇申請復(fù)議的管轄原則，即允許申請人選擇復(fù)議機關(guān)。對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第二，確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)及國家安全機關(guān)行政復(fù)議實行“條條復(fù)議”的原則，即對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)及安全機關(guān)具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第三，明確了行署的復(fù)議機關(guān)地位，規(guī)定對省，自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關(guān)申請行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)。《行政復(fù)議條例》規(guī)定對省級政府及國務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機關(guān)申請復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定，對省級政府及部委行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中，“有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，主張可以考慮，申請人對國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國務(wù)院申請行政復(fù)議。如果向國務(wù)院申請行政復(fù)議，國務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定，不再向人民法院提訟”。③最終立法機關(guān)采納了上述意見，確立了國務(wù)院受理對省部級行政復(fù)議決定的裁決申請體制，強化了國務(wù)院對國務(wù)院各部委及省級行政機關(guān)的監(jiān)督。第五，增加了縣級地方人民政府在受理復(fù)議申請時的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機關(guān)設(shè)置較復(fù)雜，復(fù)議權(quán)限不盡一致，容易出現(xiàn)復(fù)議申請人投訴無門或找不到相應(yīng)復(fù)議機關(guān)的情形，為方便復(fù)議申請人，《行政復(fù)議法》專門規(guī)定了縣級地方人民政府接受復(fù)議申請并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機關(guān)，告知申請人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒有的。《行政復(fù)議法》第15條第2款規(guī)定“有前款所列情
形之一的，（即遇有派出機關(guān)、派出機構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機關(guān)被撤銷的情形）申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。“第18條規(guī)定”依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請的縣級地方人民政府，……應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)，并告知申請人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十六條的規(guī)定辦理。“
（四）縮短了行政復(fù)議機關(guān)受理案件時的審查期限
《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。”該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比，將原來復(fù)議機關(guān)在受理階段進行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機關(guān)書面告知申請人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復(fù)議機關(guān)對不符合形式要件申請書發(fā)還申請人要求限期補正的一系列規(guī)定，增加了行政復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請的法定義務(wù)，方便了復(fù)議申請人。
（五）解決了復(fù)議機關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下，申請人的訴權(quán)問題
按照《行政復(fù)議條例》及實踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請復(fù)議的，申請人必須先提出復(fù)議申請，而復(fù)議機關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的，申請人只能要求上級機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù)，如復(fù)議機關(guān)拒不受理或不答復(fù)，上級機關(guān)能否直接受理，或在復(fù)議期滿后能否直接？是針對復(fù)議機關(guān)不作為？還是針對原具體行政行為？這些問題在實踐中都不甚明了，有時甚至出現(xiàn)爭議。《行政復(fù)議法》規(guī)定，對于上述幾種情況，行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理，必要時，上級行政機關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)，依法向人民法院。這一規(guī)定對于防止復(fù)議機關(guān)或法院規(guī)避法律，保障公民訴權(quán)，都具有重要作用。
（六）進一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式
《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的，而后一種則是《行政復(fù)議法》進一步明確的。《行政復(fù)議條例》規(guī)定“行政復(fù)議實行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機關(guān)認為有必要時，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。”至于何種方式，條例未曾明確。實踐中通常采用庭審方式，由“雙方當(dāng)事人到場說明問題，表達各自意見。”④行政復(fù)議將原來不甚明確的復(fù)議審查方式界定為，行政復(fù)議機構(gòu)“可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請和第三人的意見。”也就是說，復(fù)議機關(guān)應(yīng)申請人的要求或認為有必要時，必須組織類似《行政處罰法》規(guī)定的聽證會，調(diào)查情況，聽取各方當(dāng)事人的意見。這一方式不同于書面審查，它允許當(dāng)事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由，提供有關(guān)證據(jù)，促使行政復(fù)議機關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是，我國臺灣省新修改的《訴愿法》也在書面審理言詞審理，說明該種審理方式的重要性。⑤（七）行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化
《行政復(fù)議法》針對復(fù)議實踐中舉證責(zé)任不明確，復(fù)議機關(guān)剝奪或忽視申請人查閱證據(jù)權(quán)利，被申請人違法補正等現(xiàn)象，對行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。
首先，重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請人承擔(dān)。明確被申請人的舉證范圍和舉證責(zé)任，規(guī)定“被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。”被申請人不提出書面答復(fù)，提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，可予撤銷。而《行政復(fù)議條例》沒有要求被申請人提交作出具體行政行為的“依據(jù)”，也沒有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。
其次，增加了申請人第三人的在復(fù)議過程中的查征權(quán)。《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。”也就是說，遇有申請人或第三人向復(fù)議機關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的，復(fù)議機關(guān)必須保障這項權(quán)利，不得拒絕。
最后，增加了被申請人不得在復(fù)議時取證的義務(wù)。《行政復(fù)議法》第24條明確規(guī)定：“行政復(fù)議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)。”原來《行政復(fù)議條例》沒有此限制，但實踐中經(jīng)常發(fā)生被申請人違反“先取證，后裁決”原則，在復(fù)議過程中向申請人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象，這種做法不僅給申請人造成了壓力，也不利于復(fù)議機關(guān)判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為。《行政復(fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定，對被申請人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據(jù)無效的證據(jù)原則。
（八）增加規(guī)定了復(fù)議機關(guān)和有權(quán)機關(guān)審查抽象行政行為的程序
在程序上，《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個重要的不同之處在于：規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)和有權(quán)機關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規(guī)定，但仍不失為一項重要變化。《行政復(fù)議法》第26條，第27條規(guī)定，申請人申請復(fù)議，一并提出對抽象行政行為的審查申請的，行政復(fù)議機關(guān)對該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理，無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。如復(fù)議機關(guān)審查具體行政行為時認為具體行政行為依據(jù)不合法的，也照此程序處理。
（九）增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定
關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)作出的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復(fù)議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規(guī)定，“行政機關(guān)對確認土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人不得向人民法院提起行政訴訟。”審議時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，“草案規(guī)定對自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”因此，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復(fù)議決定不服的，“可以向作出該決定的行政復(fù)議機關(guān)的上級行政機關(guān)提出申訴，或者依法向人民法院提訟。”此后，又有地方和部門提出，“對土地等自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規(guī)定，因為有一些確權(quán)是根據(jù)國務(wù)院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者是對土地的征用而引起的，根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，對行政區(qū)域勘定、調(diào)整和對土地征用的權(quán)限屬于國務(wù)院和省級人民政府。對于這類確權(quán)問題，法律可以規(guī)定行政復(fù)議決定為終局決定。”⑥因此，《行政復(fù)議法》第30條最終規(guī)定，“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”
此外，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了國務(wù)院依申請對省部級行政復(fù)議決定審查后，有權(quán)作出最終裁決，這也是《行政復(fù)議條例》未規(guī)定的。對于以上兩類最終裁決均不能提訟。
四、進一步強化行政復(fù)議的法律責(zé)任《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任的規(guī)定上也有很多新的變化。
首先，《行政復(fù)議法》增加規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)的法律責(zé)任，即按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由拒不受理復(fù)議申請或不按規(guī)定轉(zhuǎn)送復(fù)議申請的，或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，均需承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)的方式為對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復(fù)議機關(guān)的具體法律責(zé)任，對于監(jiān)督復(fù)議機關(guān)及時受理轉(zhuǎn)送復(fù)議申請，作出復(fù)方?jīng)Q定都具有重要意義。
其次，進一步明確了行政復(fù)議機關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中的法律責(zé)任。雖然《行政復(fù)議條例》對此也作了規(guī)定，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對于失職、的，復(fù)議機關(guān)或有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)批評教育或者給予行政處分。《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)工作人員違法情節(jié)及相應(yīng)的行政處分。
最后，增加了行政復(fù)議被申請人承擔(dān)法律責(zé)任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復(fù)議條例》規(guī)定，復(fù)議被申請人承擔(dān)法律責(zé)任的情形只有一種，即“拒絕履行復(fù)議決定的，復(fù)議機關(guān)可以直接或者建議有關(guān)部門對其法定代表人給予行政處分。”《行政復(fù)議法》在總結(jié)近十年實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了復(fù)議被申請人承擔(dān)責(zé)任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復(fù)議的。對被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》在監(jiān)督與救濟制度方面的突破與創(chuàng)新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復(fù)議法》尚未將十年來行政復(fù)議理論與實踐成果全部吸收進去，在復(fù)議范圍及最終復(fù)議裁決的設(shè)置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復(fù)議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復(fù)議條例》相比，已經(jīng)有了不小的進步。特別是擴大行政復(fù)議范圍，啟動對抽象行政行為的監(jiān)督機制，增加行政復(fù)議公正、便民程序，加強行政復(fù)議法律責(zé)任的新規(guī)定，對于進一步完善行政復(fù)議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
①④國務(wù)院法制局編：《行政復(fù)議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。
②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍》，載《中國法學(xué)》1998年第2期。
依法行政論文范文3
1 行政復(fù)議制度存在的問題及原因分析
1.1 對行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確
行政復(fù)議的性質(zhì)關(guān)系到行政復(fù)議立法的價值取向，也關(guān)系到整個行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。因此，對行政復(fù)議正確定性非常重要。一直以來，對行政復(fù)議的性質(zhì)定位主要存在兩種觀點：一種觀點認為行政復(fù)議制度，是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯機制，稱為監(jiān)督說另一種觀點認為，行政復(fù)議制度是一種行政救濟制度，是行政管理相對人對行政機關(guān)所作的具體行政行為有異議時，申請復(fù)查及糾正的救濟制度，屬于通常所說的民告官的范圍，稱為救濟說。雖然二者并不對立，但層級監(jiān)督是行政機關(guān)的內(nèi)部行為，在性質(zhì)上以行政手段為主導(dǎo);而救濟是外部行為，獨立于行政執(zhí)法機關(guān)之外，在性質(zhì)上以司法手段為主導(dǎo)，理論上二者不能共存。
1.2 行政復(fù)議范圍還需完善
隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況，有些界限需要進一步明確，特別是有些熱點、難點問題。如:《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，因而導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時，不能得到及時、有效的救濟。保護公務(wù)員的合法權(quán)益與保護普通公民的合法權(quán)益一樣，兩者都應(yīng)該有充分的救濟途徑和救濟手段。國家公務(wù)員雖然可以通過行政申訴來維護自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復(fù)議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效。《行政復(fù)議法》將公務(wù)員合法權(quán)益的救濟排除于復(fù)議之外，這是我國行政復(fù)議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復(fù)議法》，與國際接軌。
1.3 行政組織機構(gòu)設(shè)置不合理，工作機制不順暢，且缺乏獨立性
按照復(fù)議法規(guī)定，我國的行政復(fù)議機構(gòu)是各級行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)。從表面上看，法制工作機構(gòu)不同于行政機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)機構(gòu)相對獨立，從而在復(fù)議審查過程中主持人與執(zhí)法者身份相分離，從而體現(xiàn)法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結(jié)構(gòu)上看，它在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)并無太大區(qū)別，因而在承辦具體復(fù)議事項時難免由于行政機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，其復(fù)議活動實際上無法獨立進行，從而無法保證在復(fù)議審查中的公證、中立的立場。而這種設(shè)置上的缺陷，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是復(fù)議工作機制的不順暢。
1.4 行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢，增加累訴
《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決行政復(fù)議行政訴訟是完整的行政及救濟的程序，行政管理相對人在合法權(quán)益受到侵害時，可以選擇先申請行政復(fù)議，尋求行政救濟;對行政復(fù)議結(jié)果不服，再向法院起訴，尋求司法救濟;也可以直接向人民法院起訴，除法律規(guī)定復(fù)議前置的以外。但在實際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現(xiàn)在：①行政復(fù)議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好;②對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定該不該提起訴訟問題沒有銜接好;③在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。
2 對行政復(fù)議制度改革的思考
行政復(fù)議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、寄寓于社會主義政治的法律規(guī)范，在社會全面進步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時俱進的科學(xué)態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我過的國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進行必要的改革，全面加強行政復(fù)議建設(shè)，以此推進依法行政的進程，維護法律公正統(tǒng)一。
2.1 在性質(zhì)上，要對行政復(fù)議制度作準確和明確的定性
對行政復(fù)議制度的準確且明確的定性是行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提。從理論看，首先，行政復(fù)議從性質(zhì)上分析，政復(fù)議都是作為法院司法救濟以外的一種行政救濟制度存在;其次，行政復(fù)議的啟動應(yīng)以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監(jiān)督;再次,從行政復(fù)議表現(xiàn)形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復(fù)議機關(guān)在申請人和被申請人兩個平等當(dāng)事人之間進行居中裁決的司法行為,而不是行政機關(guān)內(nèi)部的單向監(jiān)督行為。從實踐看,行政復(fù)議實行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?是行政復(fù)議的職責(zé)所在。將行政復(fù)議定性為行政救濟制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復(fù)議不必通過搬用司法機關(guān)辦案程序來體現(xiàn)救濟性質(zhì),完全可以有自己的特色,但必須堅持機構(gòu)的獨立并有嚴格的程序。
2.2 適應(yīng)新形勢的需要，從實體上適當(dāng)擴大行政復(fù)議的受案和審查范圍
行政復(fù)議法通過概括、列舉、排除三者結(jié)合的方式確定行政復(fù)議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復(fù)議的范圍之中,這是我國行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新與進步,但隨著我國加入世貿(mào)組織后目前我國行政復(fù)議的范圍仍然較窄,需要進一步擴展。行政復(fù)議領(lǐng)域的拓寬可能會涉及兩個比較大的方面,一是申請人資格的標(biāo)準需要大大放寬,只要是受行政機關(guān)行政行為影響的個人、企業(yè)或其他團體、組織,都可以提出行政復(fù)議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復(fù)議申請,抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議申請。同時我國行政復(fù)議法把內(nèi)部行政行為排除在行政復(fù)議的范圍之外,這種做法容易導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時得不到行政復(fù)議的救濟,也與現(xiàn)代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍。
2.3 建立行政復(fù)議的回避制度和聽證制度
為了加強對行政復(fù)議行為本身實行有效的監(jiān)督，首先要建立行政復(fù)議的回避制度，如果行政復(fù)議人員是當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬或有其他的利害關(guān)系，可能影響行政復(fù)議的公正性，當(dāng)事人有權(quán)要求其回避，或其應(yīng)當(dāng)自行回避。其次要建立行政復(fù)議的聽證制度，對于案情重大、復(fù)雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復(fù)議案件必須適用聽證程序。聽證一般應(yīng)公開進行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進行，但聽證內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來。
2.4 理順行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的關(guān)系
依法行政論文范文4
行政處罰是國家特定行政機關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。
因為行政處罰本身所具有的強制力、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)、對相對人的聲譽、財產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點，使得行政處罰必須嚴格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實踐中的幾個問題。
“一事不再罰”是行政法學(xué)界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機關(guān)對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價值。
在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家行政日益深入到國民生活的各個領(lǐng)域，對行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認識并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權(quán)益在國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟與保障是現(xiàn)代行政的價值理念之一。“一事不再罰”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。
“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：
一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個行政機關(guān)進行處罰沒有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對某一違法行為，可以由幾個機關(guān)去處理，與此同時，無論是出于現(xiàn)實還是法理都不允許相對人對處罰的主體進行選擇。因此，由于部門利益、權(quán)責(zé)劃分不清，機關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實踐中產(chǎn)生了由不同行政機關(guān)分別進行一次行政處罰而在事實上產(chǎn)生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內(nèi)在價值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處罰主體的競合。這無疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價值的追求的。
二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規(guī)時的沖突沒有提供合適的沖突適用規(guī)則。隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對社會關(guān)系調(diào)整、保障的日益細化，一個違反行政管理法規(guī)的行為可能會導(dǎo)致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現(xiàn)保護不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產(chǎn)生幾個不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競合。而此時如果對相對人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個不同的處罰決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會出現(xiàn)時間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項處罰決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實踐上的難題。
三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰處罰、是否排斥相同的處罰無提供法定指引。筆者認為這是行政處罰主體競合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場經(jīng)濟的發(fā)達，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個違法行為在一地已被一個行政主體處罰后，是否還應(yīng)承擔(dān)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機王某運送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認定車輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T以超載為由處以罰金。最后進入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對你進行第二次處罰便不違犯該原則。”確實，我國《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門與行政主體資格與相應(yīng)的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實行政管理處罰中廣泛的存在。“一事不再罰”原則對此似乎顯得無能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無法判定其違法性與無效性。
出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原則提出解決辦法。
一、對于前述第一項“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應(yīng)該在立法上引起重視，進而規(guī)范立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門授權(quán)”，從而在立法設(shè)計上防止、杜絕此種不符合立法科學(xué)的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原則來解決。
1、專職部門優(yōu)于一般職能部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到現(xiàn)代行政的復(fù)雜性、專門性、技術(shù)性特點。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質(zhì)的認定、違法行為后果的確認與處罰幅度的統(tǒng)一性與科學(xué)性。
2、層級低的部門優(yōu)于層級高的部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當(dāng)事人依事后救濟程序提起行政復(fù)議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。
3、通過行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個行政處罰主體競合的情形都整理規(guī)范歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個機關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個原則的補充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機關(guān)之間的管理權(quán)確定的問題。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理規(guī)范、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)處理，實踐中將會導(dǎo)致增加立法整理的工作負擔(dān)與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應(yīng)局限作為上述1、2兩個原則的補充。
行政法學(xué)界有學(xué)者提出可以通過重新定義“一事不再罰”原則來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認理解為“同一行政主體不得以同一事實和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時以同一事實和理由對同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了規(guī)避這一原則的“合法”情形。因此筆者認為此種表述也不是十分嚴密的。
二、對于前述第二項“一事不再罰”原則對適用法律法規(guī)過程中的法律法規(guī)適用競合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問題。在行政執(zhí)法實踐中，“之所以會有兩個以上法規(guī)、規(guī)章對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)。”這種幾個法律法規(guī)對同一違法行為進行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承擔(dān)對己不利的法律責(zé)任，是一種對國家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承擔(dān)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見認為可以同時處以幾個不同的行政處罰，這無疑就給相對人設(shè)定了過重的不合理的法律責(zé)任負擔(dān)；與此同時，法律的行為規(guī)范指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預(yù)見性、穩(wěn)定性等基本價值要求的。所以這個法律法規(guī)適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規(guī)則：
1、特別法優(yōu)于普通法（一般法）的原則。這是法理學(xué)中的一項基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。
2、新法優(yōu)于舊法的原則。這是因為行政管理面對的是日新月異的社會現(xiàn)實，新法往往更能體現(xiàn)立法者對現(xiàn)實生活、社會現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對社會關(guān)系的調(diào)整理念。從而實現(xiàn)行政管理與時俱進的科學(xué)性與積極性，也有利于相對人對處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責(zé)任形式的接受與認識，避免出現(xiàn)使用過時的法律法規(guī)進行處罰而導(dǎo)致相對人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政成本負擔(dān)。
3、對相對人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對相對人處罰程度較重的形式的原則。這是因為行政處罰只是實現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對人承擔(dān)不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關(guān)系到相對人的認識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處罰負擔(dān)并不見得是絕對必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會更容易實現(xiàn)管理者與被管理者的管理--反饋與意見的傳達與接受，有利于相對人對行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運行與整體行政效率的提高。
4、絕對禁止同時對一行為適用多法、多種處罰的原則。同時適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強調(diào)這一原則，以免因為行政主體故意或過失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。
值得在此提出的是，在適用上述三項沖突規(guī)則對相對人進行處罰后，行政主體應(yīng)有義務(wù)對相對人進行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應(yīng)有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。
三、對于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引該如何處理。
筆者認為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運輸西瓜的案例。對其進行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權(quán)的、互無隸屬關(guān)系的三個獨立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因為他們均以自己的主體名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認為答案無疑是否定的。因為三個互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來自于國家的授權(quán)，也就是說他們的權(quán)力均源屬于一個根本的主體--國家，而他們都只是國家設(shè)立在不同地區(qū)進行行政管理的代表機構(gòu)。因此，這三個形似獨立的主體其實質(zhì)是一體的。
從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說，相對人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔(dān)了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認與保護，而不能無視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。
從相對人的角度來考察，行政機關(guān)依法適用法律法規(guī)對相對人的違法行為進行處罰是有絕對義務(wù)接受的，因為這種處罰是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機關(guān)代表國家意志做出的規(guī)制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進行多次處罰，就會使相對人產(chǎn)生“究竟哪一個處罰機關(guān)才代表國家？是不是一個處罰機關(guān)代表一個‘國家’？各個處罰機關(guān)是否各自代表‘各自’的‘國家’？”的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家（對外最高代表權(quán)、對內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)）、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權(quán)力的行使、國家代表的唯一性等問題的認識混亂，甚至?xí)屜鄬θ水a(chǎn)生國家對內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機關(guān)故意割裂的認識，這對國家的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無疑是致命的。
行政實踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因為地方利益主義、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機制，我們更不能認同“雁過拔毛”的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調(diào)整、規(guī)范，而不是某些人、某些機關(guān)牟利的機制。處理這個《行政處罰法》對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引的問題，不是應(yīng)該設(shè)計出什么解決原則、方法機制的問題，基于上述這個問題的重大危害性，應(yīng)該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對人對二次處罰的積極抗辯權(quán)，以維護法制的整體統(tǒng)一性，制止濫用權(quán)力、爭奪利益亂法的不正常現(xiàn)象。
綜上所述，筆者認為“一事不再罰”原則是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還須進一步深入細致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執(zhí)法、行政處罰實踐提供更全面的理論指導(dǎo)與更強的依據(jù)性、可操作性。
（引用1）《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國政法大學(xué)出版社1999年版，205-206頁
主要參考書目：1、《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國政法大學(xué)出版社1999年修訂第一版
2、《行政法學(xué)》王連昌主編，中國政法大學(xué)出版社1999年修訂版
依法行政論文范文5
加工貿(mào)易自改革開放以來在我國得到迅猛發(fā)展，現(xiàn)已超過一般貿(mào)易成為我國最主要的貿(mào)易方式，在我國對外經(jīng)濟貿(mào)易中占有十分重要的地位。許多文獻已對加工貿(mào)易的興起以及在我國開放經(jīng)濟中的作用做了細致地分析。但是，由于加工貿(mào)易本身的特性，以及在我國發(fā)展過程所顯現(xiàn)出來的不足，諸如，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性弱，固化我國靜態(tài)比較優(yōu)勢，對一般貿(mào)易產(chǎn)生擠壓，不利于技術(shù)進步，以及監(jiān)管困難易引發(fā)走私和稅收流失等等，也使一些學(xué)者和實際部門人士對加工貿(mào)易在我國的進一步發(fā)展以及現(xiàn)行優(yōu)惠政策提出諸多質(zhì)疑。因此，今后我國加工貿(mào)易應(yīng)如何發(fā)展，現(xiàn)行的政策應(yīng)如何調(diào)整，有必要深入探討。
一、分析的前提和框架
本文對我國加工貿(mào)易政策的分析是基于以下前提和框架展開的。
1.《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》（下文簡稱《十五綱要》）。加工貿(mào)易作為整個國民經(jīng)濟的組成部分，其發(fā)展方向以及實現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)服從于并有助于我國整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。我國政府已制定《十五綱要》，這是今后五年內(nèi)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，因此，加工貿(mào)易的發(fā)展及政策調(diào)整也應(yīng)以此為指南。本文將以《十五綱要》所提出的經(jīng)濟發(fā)展的總體目標(biāo)為指導(dǎo)，對現(xiàn)行加工貿(mào)易政策進行剖析，提出我國加工貿(mào)易發(fā)展及政策調(diào)整的原則，在此基礎(chǔ)上，對加工貿(mào)易政策調(diào)整作出建議。
2.加入世界貿(mào)易組織(WTO)。我國已經(jīng)加入WTO，這將極大地改變我國經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的外部環(huán)境，其中，既有有利的改變，也有不利的改變。為最大限度地趨利避害，我們在制訂一切政策時要充分考慮到“入世”的影響。我們將主要就“入世”對加工貿(mào)易的中間品替代，對加工貿(mào)易的出口以及貿(mào)易磨擦公平解決等方面來討論我國加工貿(mào)易的發(fā)展及政策調(diào)整。
3.加工貿(mào)易的“進口——加工——出口”分析框架。在現(xiàn)實中，加工貿(mào)易就是對“兩頭在外，中間在內(nèi)”這樣一種特殊的貿(mào)易方式的界定。我們對加工貿(mào)易的理解和研究著眼于兩個方面：一是“加工”，二是“貿(mào)易方式”。“加工”屬于“中間在內(nèi)”環(huán)節(jié)。它是東道國投入具有比較優(yōu)勢的生產(chǎn)要素對進口投入要素進行加工生產(chǎn)的過程，它表現(xiàn)為國際分工。作為一種“貿(mào)易方式”，加工貿(mào)易的實質(zhì)是“兩頭在外”。無論是“來料加工”，還是“進料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或從國際市場購入，加工制成品應(yīng)全部出口。許多國家的政府為了利用“加工貿(mào)易”這一貿(mào)易方式，往往實行相關(guān)的政策措施，對原材料等中間品的進口以及加工成品的出口進行必要的管理，所實行的政策措施更多的是鼓勵性的，特別是確保加工成品的出口。之所以如此，在于加工貿(mào)易對本國的經(jīng)濟、外貿(mào)發(fā)展有著其他貿(mào)易方式不可替代的作用。這就不難理解為什么對加工貿(mào)易的研究與對其相關(guān)的政策探討總是無法剝離的。因此，加工貿(mào)易是由“進口——加工——出口”三個環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個有機的整體，缺少其中任何一個環(huán)節(jié)都不能成其為加工貿(mào)易。本文將按照這一框架，分別對相關(guān)政策進行分析。不可避免的是，這三個部分的政策劃分不可能是十分精確的，一項政策會影響三個環(huán)節(jié)。但就我們研究政策的目的而言，這種不精確并不十分緊要，因而我們在文中并未嚴格拘泥于這種劃分。而分三個環(huán)節(jié)分別進行論述的好處在于，有利于我們基于加工貿(mào)易的內(nèi)在運行機理和各個環(huán)節(jié)的突出問題來討論相關(guān)政策，從而使政策剖析和建議更具有針對性。
二、我國加工貿(mào)易發(fā)展及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則
我們認為，我國加工貿(mào)易今后一段時期內(nèi)的發(fā)展及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則的確立，應(yīng)緊緊圍繞《十五綱要》制定的總體戰(zhàn)略目標(biāo)來進行。根據(jù)加工貿(mào)易本身的特性及作用，《十五綱要》中所涉及的就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大出口等問題值得我們在考慮加工貿(mào)易政策時重點注意：
1.關(guān)于就業(yè)。大力發(fā)展和鼓勵以勞動密集型產(chǎn)品為主的加工貿(mào)易，在我國仍然有重要的戰(zhàn)略意義。目前，我國加工貿(mào)易從事的大多仍是勞動密集型的產(chǎn)品加工，應(yīng)該說這符合我國勞動力資源豐富所決定的比較優(yōu)勢，對于緩解就業(yè)壓力，創(chuàng)造就業(yè)機會發(fā)揮著巨大的作用。因此，要實現(xiàn)《十五綱要》提出的有關(guān)就業(yè)的目標(biāo)，有必要大力發(fā)展加工貿(mào)易。因為，首先，就業(yè)問題的解決離不開出口貿(mào)易的擴大；其次，以我國目前的工業(yè)發(fā)展水平而言，尚不具備資本、技術(shù)、管理等方面的比較優(yōu)勢，換言之，要擴大出口，我們所能依賴的，就是充分發(fā)揮勞動力比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)或勞動密集程度較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的加工貿(mào)易。
當(dāng)然，這并不是說我們要永遠停留在為跨國公司當(dāng)加工裝配車間的階段，相反，在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，我們要注意學(xué)習(xí)先進技術(shù)，管理經(jīng)驗，建立營銷渠道，積累資本，努力將出口產(chǎn)業(yè)升級至更高的技術(shù)層次。但是，在完成這個過程之前，作為一種過渡，采取加工貿(mào)易的方式來緩解就業(yè)壓力，積累資金、技術(shù)包括經(jīng)驗都是完全必要而且必須的。
2.關(guān)于結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前我國的加工貿(mào)易對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用不夠明顯，主要表現(xiàn)在加工程度低，加工鏈條短，原材料國產(chǎn)化率低，波及效應(yīng)不強等等。這是否意味著發(fā)展加工貿(mào)易與我們優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，增強國際競爭力的目標(biāo)互不相容呢？我們認為，對這個問題的回答應(yīng)該是否定的。一方面，我們大力發(fā)展加工貿(mào)易為解決就業(yè)問題所必需；另一方面，加工貿(mào)易這種貿(mào)易方式本身固有的兩頭在外造成的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度低，波及效應(yīng)弱的弱點也不容諱避。這要求我們在政策制訂中努力興利抑弊，充分發(fā)揮其積極的作用，同時對其消極的一面要加以糾正克服。
我國是一個發(fā)展中大國，具有與小國不同的特點。那些適合于韓國、新加坡等新興工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗并不能完全地照搬到我國來，而是要有選擇地加以學(xué)習(xí)吸收。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化這個問題上要堅持同樣的原則。大國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級往往毋需像小國那樣完全依賴外部的力量，因為一是國內(nèi)的市場足夠大，可以讓新興產(chǎn)業(yè)達到足以獲得規(guī)模經(jīng)濟的規(guī)模；二是因大國進行產(chǎn)業(yè)升級所需的技術(shù)、資本等如果全部依賴外部引進，即使供給能力不成問題，代價恐怕亦難以承受。因而，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，主要還是要依賴自身的技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，創(chuàng)新機制的建立以及管理水平的提高。把我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的希望完全寄托于外部，僅僅依靠引進技術(shù)或資金來完成，是不現(xiàn)實的。
這并不等于說個別處于特殊地理位置和具有特殊發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)無法通過發(fā)展外向型經(jīng)濟來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。相反，深圳市以加工貿(mào)易的方式吸引了大批國際知名跨國公司前往設(shè)廠，顯著地加速了深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建立和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。在國際分工進一步深化和生產(chǎn)全球化程度不斷提高的今天，加工貿(mào)易無疑是發(fā)展中國家了解學(xué)習(xí)國外先進技術(shù)和管理方式，盡快建立起自己的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一條重要途徑。
3.關(guān)于擴大出口。出口是推動一國經(jīng)濟增長的重要因素。從加工貿(mào)易在我國對外貿(mào)易中所占有的舉足輕重的地位來看，在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，這種貿(mào)易方式仍是我國對外貿(mào)易增長的主要推動力量。當(dāng)然，在促進加工貿(mào)易增長的同時，也要注重其質(zhì)量的提高。加工貿(mào)易中存在著的出口商品結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)不合理，高科技產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易比重低，以及加工貿(mào)易增值率較低，管理中存在漏洞等問題都必須加以重視、解決。我們進行加工貿(mào)易政策設(shè)計和調(diào)整的目標(biāo)，正如《十五綱要》第十七章第二節(jié)指出：“加強加工貿(mào)易管理，提高加工貿(mào)易增值率，擴大加工貿(mào)易出口。”
根據(jù)以上分析，我們認為，新的時期，加工貿(mào)易政策制訂所應(yīng)遵循的原則和實現(xiàn)的目標(biāo)是，在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，繼續(xù)發(fā)展加工貿(mào)易，發(fā)揮其利用我國的比較優(yōu)勢，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；而且，利用“入世”為我國加工貿(mào)易的大發(fā)展創(chuàng)造的良好外部環(huán)境努力擴大出口；同時，對加工貿(mào)易要用政策措施加以引導(dǎo)，注意增強其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值，揚長避短，以利于我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，培養(yǎng)新的比較優(yōu)勢，增強國際競爭力，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。
三、對現(xiàn)行加工貿(mào)易進口環(huán)節(jié)的政策的評價
1.加工貿(mào)易中的利用外資政策。引進外資是我國對外開放的一項重要內(nèi)容。《十五綱要》指出，十五期間，要積極合理有效地利用外資，把吸收外商直接投資作為利用外資的重點，完善利用外資政策，鼓勵外商特別是跨國公司參與國有企業(yè)的改組改造，投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和出口型產(chǎn)業(yè)，促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平的提高。
我國目前利用外資的主要方式是利用外資從事勞動密集型加工貿(mào)易。當(dāng)然，我們不能否定這種方式在改革開放之初，我國加工貿(mào)易還未得到充分發(fā)展時期，對于我國對外貿(mào)易額的增長和我國產(chǎn)品早日進入國際市場所具有的意義；但是，必須認識到，發(fā)展中國家利用外資的重要目的之一——引進先進技術(shù)和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級——卻未能得到很好的實現(xiàn)。由于我國利用外資多采取加工貿(mào)易的方式，因而外資并未帶來多少先進技術(shù)；而且，由于外資集中在勞動密集型加工行業(yè)，導(dǎo)致了一定程度的惡性競爭和產(chǎn)品的過剩。從國內(nèi)看，由于外商投資的勞動密集型加工工業(yè)的過分膨脹，引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理更加嚴重，激化了本來就存在的能源和原材料的供求矛盾。
在加工貿(mào)易發(fā)展過程中出現(xiàn)上述不盡如人意的情況，有違我們利用外資的初衷，在政策方面也有值得檢討之處。有些地區(qū)在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，片面追求外貿(mào)數(shù)量的增長，而不注重其質(zhì)量的提高，對于外資的流向，既不加限制，又不予以引導(dǎo)。致使外資大量進入勞動密集型簡單加工行業(yè)，而未能發(fā)揮其對我國技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)升級的應(yīng)有作用。
我國現(xiàn)行的加工貿(mào)易政策給予產(chǎn)品出口型外資企業(yè)相當(dāng)多的特殊優(yōu)惠，其目的是促進我國對外出口規(guī)模的擴大，緩解當(dāng)時我國外匯短缺帶來的壓力，充分發(fā)揮對外貿(mào)易帶動經(jīng)濟增長的作用。但是，客觀上也鼓勵了外商將資金投入到“大進大出”型的加工貿(mào)易行業(yè)，利用我國的廉價勞動力，進行技術(shù)含量較低的加工工業(yè)品的生產(chǎn)。這在當(dāng)前，已經(jīng)不利于我國進一步提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強出口競爭力的需要。
1995年6月，國家計委，外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》兩個文件，目的就在于正確引導(dǎo)外資產(chǎn)業(yè)投向，盡快改變目前外商投資集中于“短平快”項目的局面。但是兩個文件下達后并未產(chǎn)生預(yù)期的效果，主要原因是沒有配套的政策手段及缺乏規(guī)范的地方政府行為。
目前的加工貿(mào)易政策中，對于外資投向增值較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)的鼓勵尚嫌不足。大量的外資從事附加值較低的最終裝配環(huán)節(jié)的簡單加工貿(mào)易，長此以往，對我國上游原材料和中間投入品產(chǎn)業(yè)的成長不利。
總的看來，現(xiàn)行的利用外資政策促進了我國外向型經(jīng)濟的發(fā)展，積極作用不容置疑；但同時，由于情況的變化，現(xiàn)有政策對于外資促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)進步的鼓勵措施不足，將從事簡單加工貿(mào)易的外商投資企業(yè)和從事高附加值、高科技產(chǎn)品生產(chǎn)的外商投資企業(yè)不加區(qū)別地給予優(yōu)惠，并不能很好體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策精神，也不利于我國的加工貿(mào)易向提高增值率和技術(shù)含量的方向發(fā)展。
2.加工貿(mào)易進口環(huán)節(jié)有關(guān)提高中間品本地化率的政策。現(xiàn)有加工貿(mào)易中間品本地化率不高是一個公認的事實，這種狀況既是我國原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)水平落后從而中間投入品行業(yè)產(chǎn)品競爭力的劣勢所決定了的，又與加工貿(mào)易本身“兩頭在外”的特點有關(guān)。但這并不意味著發(fā)展中國家和地區(qū)不能在發(fā)展加工貿(mào)易過程中逐步提高投入品的本地化率，從而促進國內(nèi)原材料行業(yè)的發(fā)展。不少發(fā)展中國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，通過適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)，加工貿(mào)易投入品的本地化率會得以逐步提高，從而會更加充分地發(fā)揮加工貿(mào)易的波及效應(yīng)。
我們不能硬性地規(guī)定加工貿(mào)易出口品使用的國產(chǎn)材料比重，因為目前我國的確還無法生產(chǎn)某些投入品或其產(chǎn)品的質(zhì)量達不到加工企業(yè)的要求。況且，那樣做也違背了WTO的國民待遇原則。政策所能做到而且應(yīng)該做到的，就是為國產(chǎn)投入品和進口投入品提供一個公平競爭的環(huán)境，使已具競爭能力的國產(chǎn)投入品不致因為政策的歧視而失去競爭優(yōu)勢。我國的加工貿(mào)易政策中的確存在這種不合理的對進口投入品的“超國民待遇”現(xiàn)象：加工貿(mào)易企業(yè)進口投入品可以免繳關(guān)稅、工商統(tǒng)一稅（增值稅和消費稅）；而如果從國內(nèi)購買中間投入品則只能享受部分退稅（征17%，退19%）的待遇。在這種情況下，許多原本會使用國產(chǎn)料件的企業(yè)也轉(zhuǎn)而進口加工所需的投入品。我國加工貿(mào)易波及效應(yīng)差，與此不無關(guān)系。
令人欣慰的是，我國加工貿(mào)易發(fā)展成就最為顯著的深圳市了《深圳市關(guān)于鼓勵來料加工業(yè)務(wù)使用國產(chǎn)料件的通知》，鼓勵外商委托加工單位向境內(nèi)企業(yè)購買料、件（除國家禁止或限制出口的原材料外）進行加工裝配，成品全部交還外商出口；允許以國內(nèi)購料方式委托我方加工裝配的外商，根據(jù)需要委托加工單位向市經(jīng)濟發(fā)展局提交國內(nèi)購料申請表，申請國內(nèi)購料。但就全國范圍來看，其它地區(qū)尚無類似規(guī)定。我們認為，此類鼓勵政策，與相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策相結(jié)合，有利于我國中間投入品行業(yè)的成長，促進加工貿(mào)易波及效應(yīng)的發(fā)揮，最終將優(yōu)化我國的工業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國工業(yè)的國際競爭力。
另有學(xué)者認為，鼓勵加工貿(mào)易企業(yè)使用國產(chǎn)料件不必要采取給國產(chǎn)料件足額退稅的手段，而可以通過對進口料件征以相當(dāng)于國產(chǎn)料件的稅賦來實現(xiàn)。這種論點無異于取消對加工貿(mào)易的優(yōu)惠政策，使之與一般貿(mào)易處于同等的地位。我們認為這樣做可能造成加工貿(mào)易的衰退，從而影響我國擴大出口和增加就業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。由于對加工貿(mào)易實行免稅的優(yōu)惠政策為國際上通行的做法，因而我國取消對加工貿(mào)易的優(yōu)惠，必將使大量加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移到與我國處于相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家，其結(jié)果可能是進一步影響我國對外貿(mào)易國際地位和對外開放形象，得不償失。
綜上所述，我國目前加工貿(mào)易政策中，對中間投入品國產(chǎn)化的鼓勵不足；加工貿(mào)易雖然規(guī)模上不斷擴大，但對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進作用卻很有限。這種狀況，不利于實現(xiàn)我國提升產(chǎn)業(yè)競爭力的目標(biāo)，因而，要予以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
3.現(xiàn)行加工貿(mào)易的監(jiān)管政策。我國現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管中存在的主要問題就是由于采取了不合國情的開放式監(jiān)管模式造成嚴重的走私。這已被證明是我國加工貿(mào)易政策中的一個失誤。由于我國加工貿(mào)易已經(jīng)形成了分布區(qū)域廣，涉及行業(yè)面寬的格局，此時再試圖將其納入封閉式監(jiān)管模式由于成本太高而根本不現(xiàn)實。
盡管如此，我國的加工貿(mào)易監(jiān)管部門還是試圖在增量部分作出補救。2000年4月27日《國務(wù)院辦公廳（關(guān)于進行設(shè)立出口加工區(qū)試點）的復(fù)函》批準在大連、天津、北京、煙臺、深圳、廣州等地設(shè)立出口加工區(qū)。同年5月24日，海關(guān)總署頒布《中華人民共和國海關(guān)對出口加工區(qū)監(jiān)管暫行辦法》作為出口加工區(qū)監(jiān)管的法律依據(jù)。出口加工區(qū)的設(shè)立實際上對區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)引入了封閉式的監(jiān)管模式。《復(fù)函》中指出：“要按照優(yōu)化存量、控制增量、規(guī)范管理，提高水平的方針，先把新增加的加工貿(mào)易企業(yè)引入出口加工區(qū)，逐步實現(xiàn)對加工貿(mào)易企業(yè)的集中規(guī)范管理。”以我國現(xiàn)有加工貿(mào)易的龐大規(guī)模，不可能一夜之間都由開放式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉忾]式監(jiān)管，因此，在建立出口加工區(qū)容納新增加工貿(mào)易企業(yè)和一部分具備條件的現(xiàn)有加工貿(mào)易企業(yè)的同時，也要加大管理力度，嚴格審批手續(xù)，堅決打擊利用加工貿(mào)易進行走私的犯罪活動。在這方面，我國海關(guān)已經(jīng)做了大量的工作。如1989年《海關(guān)總署關(guān)于對來料加工進口料件收取保證金問題的規(guī)定》中明確指出：“對少數(shù)資信不好，管理混亂，或有走私違法前科的企業(yè)所經(jīng)營的來料加工進口的料件，已批準的拆解舊汽車和廢舊家用電器來料加工合同進口的料件，以及需加強管理的特定的進口料件，先收取相當(dāng)于進口稅款的保證金，加工成品出口經(jīng)海關(guān)核銷后，退還保證金。”
我們相信，通過對存量加強監(jiān)管力度和將增量納入封閉式監(jiān)管的方法，將會較好地解決我國加工貿(mào)易中存在的走私嚴重的問題，促進我國加工貿(mào)易健康發(fā)展。
四、對現(xiàn)行加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)政策的評價
目前我國加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)的主要問題是增值率較低，造成這種狀況的直接原因有二：加工技術(shù)水平較低；加工鏈條短。其實這兩個問題是有聯(lián)系的，較低的技術(shù)水平?jīng)Q定了加工環(huán)節(jié)只能進行那些簡單加工裝配操作；只有在進一步提高技術(shù)水平后，才有可能延長加工鏈條，獲得較高的附加價值。但是從政策角度來考慮，這兩個問題要加以區(qū)分。
1.技術(shù)水平問題。加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)技術(shù)水平低，極少采用先進技術(shù)的狀況，與發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢以及加工貿(mào)易本身的特點是符合的。發(fā)展中國家（如我國）最大的比較優(yōu)勢就是有大量廉價的非熟練勞動力，這一點吸引跨國公司將生產(chǎn)環(huán)節(jié)中需要大量使用非熟練勞動力的加工裝配環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到我國來，進行加工貿(mào)易。可見，加工貿(mào)易實際上是國際分工的一種方式，在分工中發(fā)展中國家由于自身條件的約束，被局限在生產(chǎn)技術(shù)水平較低的加工裝配階段；而發(fā)達國家則利用其資本和技術(shù)的優(yōu)勢，占據(jù)了生產(chǎn)的研發(fā)及技術(shù)含量高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。
了解了這一點，有助于我們更加清醒地認識我國鼓勵加工貿(mào)易發(fā)展的目的。這個目的不是利用加工貿(mào)易來使我國生產(chǎn)技術(shù)得到實質(zhì)性的進步，而是利用外國資本，增加就業(yè)，以及擴大對外經(jīng)濟交流，取得外匯收入等。如果我們不切實際地期望通過加工貿(mào)易的發(fā)展，就可解決我國技術(shù)水平落后于發(fā)達國家的問題，結(jié)果必然會讓我們大失所望。但這是否意味著加工貿(mào)易的加工技術(shù)水平就不需要提高，或者發(fā)展中國家政策在這個問題上就無能為力了呢？都不是。技術(shù)進步固然不是發(fā)展加工貿(mào)易的主要目的，但它是利用外資的主要目的之一。現(xiàn)在我國利用外資的主要方式是加工貿(mào)易，這種局面對于提升我國的生產(chǎn)技術(shù)水平無疑是不利的。從歷史經(jīng)驗來看，一國勞動力成本的優(yōu)勢僅可以保持有限的一段時間，如果在這段時間里該國生產(chǎn)技術(shù)水平還沒有實質(zhì)性的提高，還未在其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)上形成新的比較優(yōu)勢，則該國的加工貿(mào)易將會成為無根工業(yè)而萎縮。同時，國際競爭力出口也將受到影響。因此加工貿(mào)易解決就業(yè)的作用固然重要，但技術(shù)水平的不斷提高亦不容忽視。尤其是外資大量流向加工貿(mào)易對于技術(shù)水平的提高的不利影響必須予以重視。
很明顯，政策應(yīng)在引導(dǎo)外資流向上有所作為，而且也能夠有所作為。發(fā)展中國家一般都對于流入的國外資本投入進行政策引導(dǎo)。如日本在20世紀50～60年代實行的引資政策，重在引進國外先進技術(shù)，這體現(xiàn)于《外匯及外資法》和《外資法》的規(guī)定及其運用中。凡根據(jù)1950年日本政府的《外資法》規(guī)定所鑒定的外資項目，其外國技術(shù)的輸入，合同期限超過1年以上，費用以外匯支付的叫做甲種技術(shù)輸入，這種輸入方式需要經(jīng)過外資審議會、大藏省等部門批準；另一種叫做乙種技術(shù)輸入，即根據(jù)《外匯及外資法》鑒定的合同，期限在1年以下，費用以外匯支付，如果期限超過1年，費用以日元支付而無權(quán)兌換外匯，這種輸入方式只需經(jīng)過日本銀行的批準。
我國也規(guī)定了引導(dǎo)外資流向的政策，如1985年6月頒布的《指導(dǎo)外商投資方向整體規(guī)定》，將“高新技術(shù)、先進技術(shù)、能夠改進產(chǎn)品性能、節(jié)約能源和原材料，提高企業(yè)技術(shù)經(jīng)濟效益或者生產(chǎn)適應(yīng)市場需求而國內(nèi)生產(chǎn)能力不足的新設(shè)備、新材料”的項目列入鼓勵類外商投資項目，而將“屬于國家安全或者損害社會公共利益的”項目列為禁止類外商投資項目等。應(yīng)該說，現(xiàn)有利用投資政策的總體思路是利用外資提高我國的產(chǎn)業(yè)競爭力和技術(shù)水平，這是正確的。問題是，在鼓勵加工貿(mào)易發(fā)展的政策吸引下，大部分外商投資投向沒什么技術(shù)可言的低級加工工業(yè)中去，這在一定限度內(nèi)可以緩解我國就業(yè)壓力，擴大我國出口創(chuàng)匯，但超出一定限度就有違我國利用外資的初衷，成為一種不良傾向。我國現(xiàn)行加工貿(mào)易政策，并未對外商投資企業(yè)進行加工貿(mào)易的技術(shù)水平進行甄別，因而即使是對提高我國生產(chǎn)技術(shù)水平無益的簡單加工，也能獲得給予加工貿(mào)易企業(yè)的一切優(yōu)惠。這種政策可能擴大了我國利用外資的數(shù)量，但對提高利用外資的質(zhì)量而言，則是需要改進的。
2.“轉(zhuǎn)廠”問題。現(xiàn)行的加工貿(mào)易政策對“轉(zhuǎn)廠”施加了種種限制，這對于延長加工貿(mào)易品在我國的增值鏈，提高增值率是不利的。比如《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于加工貿(mào)易保稅貨物跨國深加工結(jié)轉(zhuǎn)的管理辦法》第四條規(guī)定：“海關(guān)對保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)采用計劃審批制度，轉(zhuǎn)出企業(yè)在申領(lǐng)《加工貿(mào)易登記手冊》后，即可憑《中華人民共和國海關(guān)加工貿(mào)易保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)申請表》向海關(guān)申報結(jié)轉(zhuǎn)計劃。經(jīng)轉(zhuǎn)入地海關(guān)同意后，可分批辦理結(jié)轉(zhuǎn)送貨手續(xù)。”對于按轉(zhuǎn)關(guān)運輸辦理貨物結(jié)轉(zhuǎn)的情況，轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入企業(yè)必須向所屬海關(guān)提出申請。企業(yè)在辦理結(jié)轉(zhuǎn)時常常受到限制，且所需時間長，有時難以如期結(jié)轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入地海關(guān)對商品名稱、數(shù)量和價格等存有異議時，手續(xù)更難以辦理。轉(zhuǎn)關(guān)查詢實需耗時1至2個星期，嚴重影響了周轉(zhuǎn)速度和貿(mào)易效率。一些外資企業(yè)對轉(zhuǎn)關(guān)產(chǎn)品不得不采取先出口香港特別行政區(qū)復(fù)進口的做法，徒增經(jīng)營成本。因此，我國在制訂有關(guān)加工貿(mào)易結(jié)轉(zhuǎn)深加工的政策時，尚須考慮企業(yè)實際情況，精簡手續(xù)，促進加工貿(mào)易國內(nèi)增值鏈的延長，以提高增值率。
五、加工貿(mào)易出口環(huán)節(jié)的政策評價
目前我國加工貿(mào)易出口方面存在的問題主要有出口貧困化增長及由于原產(chǎn)地規(guī)則而引起的貿(mào)易摩擦。出口環(huán)節(jié)是加工貿(mào)易最后一個環(huán)節(jié)，直接決定著加工貿(mào)易所帶來的收入能否實現(xiàn)以及效益的好壞。因此，認真對待出口方面的政策是非常必要的。
發(fā)展中國家利用自身勞動力，資源優(yōu)勢發(fā)展對外貿(mào)易，存在著出口貧困化增長的可能，但是，這種貧困化增長并不一定發(fā)生。如果能夠不斷改善其出口商品結(jié)構(gòu)，逐漸由初級制成品向含有更高技術(shù)含量的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，就能在很大程度上避免出口貧困化增長的噩運。
自從改革開放以來，我國出口商品結(jié)構(gòu)就是這樣不斷由低級向高級地改變著。雖然在出口的很多高科技產(chǎn)品中，我國并未掌握核心技術(shù)，所進行的也只是簡單加工，但是從貿(mào)易條件的角度來看，這種轉(zhuǎn)變是可喜的。有關(guān)研究表明，我國改革開放以來貿(mào)易條件并未如普雷維什等發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家所預(yù)言的那樣趨于惡化，其中很大原因就在于我國出口商品結(jié)構(gòu)所發(fā)生的顯著變化。然而，要積累我國經(jīng)濟發(fā)展所需要的充足的外匯，我國可能在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍必須依賴傳統(tǒng)初級產(chǎn)品、尤其是勞動密集型輕紡工業(yè)品的出口。有時，這與我們努力改善貿(mào)易條件的目標(biāo)是有矛盾的，但是若我們能夠及時地利用積累的外匯來改進生產(chǎn)技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，則我們就有可能實現(xiàn)外貿(mào)與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。
至于加工貿(mào)易出口的環(huán)節(jié)中的另一個問題即原產(chǎn)地規(guī)則問題。我們認為，目前原產(chǎn)地規(guī)則方面所存在弊端并不是僅憑我國之力就可以得到克服，而是有賴于參與國際貿(mào)易的各方進行多邊磋商，最終達成合理公正的原產(chǎn)地認定協(xié)議。
六、關(guān)于我國加工貿(mào)易政策調(diào)整的建議
基于以上分析，提出筆者對我國加工貿(mào)易政策的建議。
1.應(yīng)繼續(xù)奉行對加工貿(mào)易實行鼓勵的政策。加工貿(mào)易對于擴大出口、增加就業(yè)的好處顯而易見。“十五”期間，我國經(jīng)濟發(fā)展將經(jīng)歷重要的轉(zhuǎn)型階段，此時，保持出口快速增長和就業(yè)機會的增加是順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的必要條件。通過鼓勵加工貿(mào)易的發(fā)展，我國將獲得更多的外匯收入，這有利于我國引進國外先進技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增強國際競爭力。而且，加工貿(mào)易本身，也為中國產(chǎn)品打入外國市場準備了良好的條件，更有利于提高中國產(chǎn)品的國際知名度，培訓(xùn)我國的非熟練勞動力為熟悉現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的熟練勞動力。當(dāng)今世界，經(jīng)濟全球化，生產(chǎn)全球化趨勢日益明顯。融入國際分工中，成為跨國公司國際生產(chǎn)鏈條中的一個環(huán)節(jié)，學(xué)習(xí)別國的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，成為發(fā)展中國家利用后發(fā)優(yōu)勢發(fā)展本國經(jīng)濟的有效途徑。加工貿(mào)易正是生產(chǎn)全球化的重要體現(xiàn)，并為技術(shù)落后的發(fā)展中國家參與國際分工提供了重要的機遇。
“入世”以后，我國將更加開放，逐步削減關(guān)稅和非關(guān)稅的貿(mào)易壁壘，開放本國市場，目的就在于充分利用“兩種資源，兩個市場”，發(fā)展外向型經(jīng)濟，帶動整個國民經(jīng)濟的增長。長期來看，對加工貿(mào)易實行鼓勵政策與我國“入世”后的外資政策調(diào)整方向是一致的，因而更無必要加以否定。當(dāng)然，對加工貿(mào)易進行鼓勵并不是說任其自由發(fā)展，不加限制。由于我們在前文中提到的原因，現(xiàn)行加工貿(mào)易政策中尚存在諸多問題，需加以解決。
2.增強加工貿(mào)易的波及效應(yīng)。若要使加工貿(mào)易在優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力方面有所貢獻，就必須增強其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，即波及效應(yīng)。
目前，這種效應(yīng)未得到充分發(fā)揮，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一個原因，是政策制定者必須著重考慮的。如何引導(dǎo)加工貿(mào)易向著更深層次，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)生更加緊密的聯(lián)系的方向發(fā)展，的確是一個對于發(fā)展中國家有著重大意義的課題。根據(jù)前文的分析，我們可大致地將這種引導(dǎo)分成兩個方面。第一，如何使加工貿(mào)易的本地化率得到逐步提高，以發(fā)揮加工貿(mào)易對東道國中間投入品行業(yè)的聯(lián)鎖效應(yīng)；第二，如何延長加工貿(mào)易在東道國的加工鏈條，以提高加工貿(mào)易的增值率，并且發(fā)揮加工貿(mào)易對東道國相關(guān)深加工環(huán)節(jié)的聯(lián)鎖效應(yīng)。
對于前一個問題，我們建議如下：(1)提高國產(chǎn)料件的質(zhì)量和技術(shù)含量，力爭達到國際同類產(chǎn)品的標(biāo)準。這應(yīng)該是一條解決發(fā)展中國家中間投入品產(chǎn)業(yè)薄弱的根本途徑。具體的措施則可以采取引進技術(shù)改造現(xiàn)有生產(chǎn)方式；加大對人力資本的投資以培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)需要的工人；對國產(chǎn)料件企業(yè)以稅收、用地等方面的優(yōu)惠；增加對國產(chǎn)料件企業(yè)的R&D投入；對于投資中間品生產(chǎn)且具有先進技術(shù)的外資方給以政策優(yōu)惠等等。(2)為國產(chǎn)料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部環(huán)境。目前，加工貿(mào)易企業(yè)實際上被鼓勵從國外進口中間投入品，即使是國內(nèi)已具備生產(chǎn)能力的中間投入品往往也由國際市場進口，有時甚至是我國出口的產(chǎn)品經(jīng)海外市場后再復(fù)進口。此種現(xiàn)象發(fā)生的原因之一就是國內(nèi)的料件生產(chǎn)企業(yè)由于國家稅收政策不當(dāng)而遭受到不公平的對待。對待進口料件的“超國民待遇”狀況不加以改變，將會繼續(xù)對我國加工貿(mào)易生產(chǎn)料件的本地化率提高發(fā)生不利影響。政府需在加強國內(nèi)原材料生產(chǎn)企業(yè)與加工貿(mào)易企業(yè)之間的溝通方面更多地發(fā)揮作用。比如建立加工貿(mào)易需求料件信息庫，給予本國料件生產(chǎn)企業(yè)以信貸支持，為本國料件生產(chǎn)企業(yè)在海外設(shè)立宣傳展覽等。
至于加強延長加工貿(mào)易的加工鏈，以提高增值率，增強其波及效應(yīng)則主要體現(xiàn)于轉(zhuǎn)關(guān)深加工政策之中。現(xiàn)有的加工貿(mào)易轉(zhuǎn)關(guān)深加工辦法執(zhí)行過程中存在手續(xù)繁冗，耗時較多的弊病，令一些加工貿(mào)易企業(yè)對“轉(zhuǎn)廠”望而卻步。鑒此應(yīng)對加工貿(mào)易品“轉(zhuǎn)廠”的政策予以適度的簡化。從企業(yè)的實際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相結(jié)合，以促進加工貿(mào)易“轉(zhuǎn)廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿(mào)易效益低下的現(xiàn)狀。
3.以積極的政策促進加工貿(mào)易升級。促進加工貿(mào)易升級包括兩個方面的內(nèi)容，一是使加工貿(mào)易產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)升級，逐步由勞動密集型的輕紡工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)向科技含量較高的高新技術(shù)產(chǎn)品的加工；二是使加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)采用生產(chǎn)技術(shù)逐步升級，惟如此才能不斷提升加工貿(mào)易的技術(shù)水平，增加收入，并促進我國整體工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國際競爭力的增強。
目前，我國給予低層次加工貿(mào)易和高新技術(shù)產(chǎn)品加工貿(mào)易及采用較先進生產(chǎn)技術(shù)的加工貿(mào)易幾乎是同等的政策，這導(dǎo)致了外資大部分投向簡單加工貿(mào)易，有違我國利用外資的初衷。因此我們建議對加工貿(mào)易，尤其是外資從事的加工貿(mào)易予以產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，在鼓勵外資從事上述較高層次的加工貿(mào)易以外，取消對從事簡單加工貿(mào)易的外資企業(yè)的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術(shù)層次較低的加工貿(mào)易領(lǐng)域撤出并投入到較高層次的加工貿(mào)易中去，從而發(fā)揮外資在技術(shù)、管理等方面對我國經(jīng)濟發(fā)展促進作用。這也許會引發(fā)人們對加工貿(mào)易能否繼續(xù)如從前那樣快速增長的擔(dān)心。確實，實行上述政策可能使一部分外資因無力從事較高層次的加工貿(mào)易而退出我國，甚至?xí)虼藢?dǎo)致加工貿(mào)易創(chuàng)造就業(yè)機會的作用減弱。但也必須看到，就業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是魚和熊掌的關(guān)系。在兩者的取舍上，并不能厚此而薄彼。關(guān)鍵是政策上要把握適當(dāng)?shù)摹岸取保词範(fàn)奚徊糠旨庸べQ(mào)易創(chuàng)造的就業(yè)機會，若能換來我國加工貿(mào)易的良性發(fā)展也是值得的。相反，若一味強調(diào)就業(yè)目標(biāo)而忽視加工貿(mào)易的升級，這樣的加工貿(mào)易勢必會失去后勁，其創(chuàng)造的就業(yè)機會也不能長期保持。
4.對加工貿(mào)易的管理模式進行調(diào)整。我國目前對加工貿(mào)易的開放式監(jiān)管模式不利于對加工貿(mào)易企業(yè)進行監(jiān)督，加工貿(mào)易企業(yè)法律意識淡漠，因而現(xiàn)實中出現(xiàn)走私嚴重、管理成本高昂等問題。這些問題已經(jīng)引起我國海關(guān)的重視。措施之一就是在大連等地設(shè)立出口加工區(qū)，對區(qū)內(nèi)企業(yè)實施封閉式的監(jiān)管。
對于區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關(guān)將改革加工貿(mào)易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)。實現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關(guān)“一次報關(guān)，一次審單，一次查驗”的通關(guān)要求。具體做法有：(1)海關(guān)對加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時監(jiān)管制度。卡口分別設(shè)立貨物和人員進出通道。(2)海關(guān)對加工區(qū)企業(yè)采用計算機管理模式。海關(guān)與區(qū)內(nèi)企業(yè)實行計算機聯(lián)網(wǎng)，進行電子數(shù)據(jù)的傳輸和辦理通關(guān)手續(xù)；加工區(qū)海關(guān)與口岸海關(guān)實行計算機聯(lián)網(wǎng)。(3)對區(qū)內(nèi)企業(yè)開展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)不實行加工貿(mào)易銀行保證金臺帳制度，取消《登記手冊》，海關(guān)改用電子帳簿管理，實行半年一次的總量扣減核銷制度。(4)對區(qū)內(nèi)與境外之間進、出的貨物，實行“備案制”管理，貨物進（出）口時，由企業(yè)填寫《中華人民共和國海關(guān)進口（出口）貨物報關(guān)單》作貨物進（出）口申報。(5)加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉(zhuǎn)關(guān)運輸?shù)谋O(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關(guān)報關(guān)并在卡口查驗放行。可以預(yù)料，隨著出口加工區(qū)模式的實行，加工貿(mào)易企業(yè)的管理將逐步規(guī)范化，從企業(yè)角度來說，減少了手續(xù)、提高了效率。從海關(guān)方面來說，這種方式更有利于實施有效監(jiān)督，減少利用加工貿(mào)易進行走私的作為。這種方式是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。
但是在實施這些新措施時，必須注意出口加工區(qū)制度也有其局限性。
首先，我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，出口加工區(qū)難以容納。由于我國特殊國情和對外開放模式，加工貿(mào)易在我國外貿(mào)進出口中所占比重和總體規(guī)模遠高于一般國家，從事加工貿(mào)易的企業(yè)點多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區(qū)是難以負載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿(mào)易走私也不能從根本上解決走私問題。應(yīng)該看到，走私的根源是過高的關(guān)稅壁壘和眾多的驗關(guān)壁壘造成的進口商品國內(nèi)市場價格的嚴重扭曲，這種價格量差形成了走私的暴利來源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿(mào)易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會有新的管道出來，所以解決走私從根本上就是降低關(guān)稅壁壘和減少驗關(guān)壁壘。所以，只有配合加入WTO后國內(nèi)市場的擴大開放和管理體制與管理方式的市場化改革，使我國經(jīng)濟逐步與世界接軌，國內(nèi)外價格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿(mào)易發(fā)展提供良好環(huán)境。
七、基本結(jié)論
1.今后我國加工貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則應(yīng)是：繼續(xù)鼓勵加工貿(mào)易的發(fā)展，注意增強其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值；揚長避短，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。
2.通過引進先進技術(shù)改造我國中間品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有生產(chǎn)方式，加大人力資本投入，增加對國產(chǎn)料件企業(yè)的R&D投入，給予投資中間品生產(chǎn)的外資企業(yè)以政策優(yōu)惠等措施來提高國產(chǎn)料件的質(zhì)量和技術(shù)含量，力爭達到國際同類產(chǎn)品的標(biāo)準。并且，為國產(chǎn)料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部環(huán)境。
3.政府應(yīng)對加工貿(mào)易品“轉(zhuǎn)廠”的政策予以適度的簡化，從企業(yè)的實際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相結(jié)合，以促進加工貿(mào)易“轉(zhuǎn)廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿(mào)易效益低下的現(xiàn)狀。
4.對加工貿(mào)易，尤其是外資經(jīng)營的加工貿(mào)易予以產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，在鼓勵外資從事較高層次的加工貿(mào)易以外，取消對從事簡單加工貿(mào)易的外資企業(yè)的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術(shù)層次較低的加工貿(mào)易領(lǐng)域撤出并投入到較高層次的加工貿(mào)易中去，從而發(fā)揮外資在技術(shù)、管理等方面對我國經(jīng)濟發(fā)展促進作用。
5.對加工貿(mào)易實行出口加工區(qū)管理是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。但由于我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，不可能對現(xiàn)有的所有加工貿(mào)易企業(yè)都實行這種監(jiān)管，只能將加工貿(mào)易增量部分移至設(shè)定的加工出口區(qū)內(nèi)進行封閉式監(jiān)管。對區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關(guān)改革傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)，實現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關(guān)“一次報關(guān)，一次審單，一次查驗”的通關(guān)要求。
收稿日期：2002-06-12
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依法行政論文范文6
關(guān)鍵詞：司法行政復(fù)議范圍管轄程序
司法行政復(fù)議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機關(guān)的具體行政行為，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機關(guān)據(jù)此對原具體行政行為是否合法、適當(dāng)進行審查并作出決定的法律制度。司法行政復(fù)議的目的是為了糾正司法行政主體作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護行政相對人的合法權(quán)益。《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。這更加突出了司法行政復(fù)議監(jiān)控司法行政權(quán)的功能。
一、司法行政復(fù)議的特征
1、司法行政復(fù)議是司法行政機關(guān)的活動
司法行政機關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家司法行政事務(wù)的機關(guān)。司法行政機關(guān)在司法行政復(fù)議過程中運用了行政機關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關(guān)在進行司法行政復(fù)議過程中，又擁有準司法職權(quán)。如復(fù)議申請必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出，復(fù)議必須向管轄權(quán)的司法行政主管機關(guān)提出，復(fù)議決定也必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出。這表明，司法行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復(fù)議是司法行政機關(guān)處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。司法行政復(fù)議是司法行政機關(guān)處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政裁決。
3、司法行政復(fù)議是司法行政機關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復(fù)議是行政機關(guān)作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復(fù)議的這一特性要求司法行政復(fù)議機關(guān)和作出行政行為的司法行政機關(guān)必須分開，同時也要求司法行政復(fù)議必須按法定程序進行，這就是司法行政復(fù)議程序的準司法性。司法行政復(fù)議的準司法性使司法行政復(fù)議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復(fù)議案件的法制工作機構(gòu)人員與申請人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請人也有權(quán)申請其回避，但應(yīng)說明理由”。司法行政復(fù)議程序的特點又體現(xiàn)在行政性方面。如復(fù)議機關(guān)自收到復(fù)議申請書至作出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復(fù)議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟、更具有效率。
4、司法行政復(fù)議是上級司法行政機關(guān)對下級司法行政機關(guān)進行的一種層級行政監(jiān)督
司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關(guān)主動實施，也可以由利害關(guān)系人請求作出具體司法行政行為機關(guān)的上級司法行政機關(guān)實施，司法行政復(fù)議就是有權(quán)的上級司法行政機關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請求，復(fù)查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復(fù)議，上級司法行政機關(guān)可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級司法行政機關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。
5、司法行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復(fù)議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復(fù)議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復(fù)議又不能簡單地照搬行政訴訟的程序。
書面審查是指司法行政復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件時，僅就復(fù)議案件的書面材料進行審查。這里的書面材料主要指復(fù)議申請書和復(fù)議答辯書。書面審查時，司法行政復(fù)議機關(guān)，僅對申請人向司法行政復(fù)議機關(guān)遞交的復(fù)議申請書和被申請人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進行復(fù)議，不傳喚申請人和被申請人，證人以及其他復(fù)議參加人也不必到場。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復(fù)議制度中具體表現(xiàn)，也是司法行政復(fù)議中及時、便民原則的體現(xiàn)。
二、司法行政復(fù)議的范圍
司法行政復(fù)議的范圍。對行政相對人來說是申請行政復(fù)議的范圍，而對司法行政機關(guān)而言是受理行政復(fù)議的范圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內(nèi)也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權(quán)益也受中華人民共和國法律的保護，在對等原則下他們與我國公民一樣有權(quán)作為申請人提出司法行政復(fù)議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)法人和社團法人。如律師事務(wù)所、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、法律援助中心、人民調(diào)解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯(lián)營企業(yè)等。
根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《司法行政機關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關(guān)申請行政復(fù)議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
2、對司法行政機關(guān)作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機關(guān)實施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，堅持責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當(dāng)事人對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項，司法行政機關(guān)不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理的。2001年12月22日國務(wù)院《外國律師事務(wù)所駐華代表機構(gòu)管理條例》第10條規(guī)定，外國駐華代表機構(gòu)及其代表，應(yīng)當(dāng)持執(zhí)業(yè)執(zhí)照、執(zhí)業(yè)證書在代表機構(gòu)住所地的省、自治區(qū)、直轄市司法行政部門辦理注冊手續(xù)后，方可開展本條例規(guī)定的法律服務(wù)活動。代表機構(gòu)及其代表每年應(yīng)當(dāng)注冊一次。省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)自接到注冊申請之日起2日內(nèi)辦理注冊手續(xù)。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機關(guān)未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內(nèi)不予注冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第51條規(guī)定，注冊機關(guān)經(jīng)審核，對有下列情形之一的基層法律服務(wù)工作者，暫緩執(zhí)業(yè)證注冊：①因違反執(zhí)業(yè)紀律或者有關(guān)管理規(guī)定，正在接受司法行政機關(guān)或者基層法律服務(wù)所查處的；②有犯罪嫌疑被立案查處的；③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊的；④因患病或者其他原因已連續(xù)停止執(zhí)業(yè)六個月的。
5、認為符合條件，申請司法行政機關(guān)參加資格考試，司法行政機關(guān)沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實施辦法（試行）》第14條規(guī)定，有下列情形之一的人員不能報名參加考試，已經(jīng)辦理報名手續(xù)的，報名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的；②曾被國家機關(guān)開除公職，或曾被吊銷律師執(zhí)業(yè)證的；③依本辦法第18條的規(guī)定，曾被處以2年內(nèi)或終身不得報名參加國家司法考試處理的。
6、認為司法行政機關(guān)違法收費或者違法要求履行義務(wù)的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》第18條規(guī)定：“申請設(shè)立司法鑒定機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)繳納登記費。登記費的具體數(shù)額，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)匚飪r部門核定的標(biāo)準收取”。第30條規(guī)定：“司法鑒定機構(gòu)辦理年度檢驗，應(yīng)當(dāng)繳納年度檢驗費。年度檢驗收費的具體數(shù)額，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)匚飪r部門核定的標(biāo)準收取”。
7、對司法行政機關(guān)作出的撤銷、變更或者維護公證機構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服的。根據(jù)司法部《關(guān)于外國人收養(yǎng)公證若干問題的通知》的規(guī)定，公證處發(fā)現(xiàn)有下列情況之一的，應(yīng)拒絕公證：①當(dāng)事人身份與《指定管轄通知》、《收養(yǎng)通知書》不符；②當(dāng)事人不符合收養(yǎng)法規(guī)定的條件；③我國收養(yǎng)法律與收養(yǎng)人經(jīng)常居住地國收養(yǎng)法律有法律沖突；④當(dāng)事人意思表示不真實、不合法或沒有意思表示；⑤當(dāng)事人未履行公證前的法定程序；⑥當(dāng)事人提供的材料不真實或不合法；⑦送養(yǎng)人對被收養(yǎng)人沒有合法的監(jiān)護權(quán)；⑧公證之前，送養(yǎng)人與收養(yǎng)人事實上已經(jīng)移交被收養(yǎng)人的監(jiān)護撫養(yǎng)權(quán)；⑨收養(yǎng)通知書、收養(yǎng)登記證有嚴重錯誤的；⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養(yǎng)公證真實性、合法性情況。但公證處或司法行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)外國人收養(yǎng)公證有錯誤的，應(yīng)當(dāng)依照《公證程序規(guī)則》的規(guī)定辦理。
8、對司法行政機關(guān)作出的留場就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)作出的延長勞動教養(yǎng)的期限決定不服的。如根據(jù)1982年1月21日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，勞動教養(yǎng)人員有下列行為：①散布腐化墮落思想，妨礙他人改造的；②不斷抗拒教育改造，經(jīng)查證確系無理取鬧的；③不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動的；④拉幫結(jié)伙，打架斗毆，經(jīng)常擾亂管理秩序的；⑤拉攏落后人員，打擊積極改造人員的等。根據(jù)不同情節(jié)，勞動教養(yǎng)管理所可以批準勞動教養(yǎng)人員警告、記過，勞動教養(yǎng)管理委員會可以批準延長勞動教養(yǎng)期限。但延長勞動教養(yǎng)期限，累計不得超過一年。但本文認為，勞動教養(yǎng)這種限制人身自由的行為，隨著我國民主法制化進程的加快發(fā)展，應(yīng)當(dāng)被摒棄，取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動教養(yǎng)，并確定勞動教養(yǎng)期限最長不超過一年。
9、對司法行政機關(guān)作出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)依照《中華人民共和國國家賠償法》等有關(guān)法律、法規(guī)給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據(jù)《司法行政關(guān)于行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規(guī)定：“賠償請求人對賠償義務(wù)機關(guān)的決定持有異議的，可以向上一級司法行政機關(guān)提出復(fù)議，復(fù)議申請可以直接向上一級司法行政機關(guān)提出，也可以通過原承辦案件的司法行政機關(guān)轉(zhuǎn)交”。對監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理所作出的決定不服的復(fù)議申請，分別由監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理所所屬的省一級或市一級司法行政機關(guān)負責(zé)。負責(zé)復(fù)議的司法行政機關(guān)在收到復(fù)議申請后，應(yīng)及時調(diào)取案卷和有關(guān)材料進行審查。
10、認為司法行政機關(guān)作出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。這是一個兜底條款，是一種概括性規(guī)定。公民、法人或者其他組織凡認為司法行政機關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，行政管理相對人均可申請行政復(fù)議。這里的“認為”是申請人的一種主觀認識，具體司法行政行為是否確實侵犯了其合法權(quán)益，必須等到行政復(fù)議機關(guān)審查后才能確定。只要行政管理相對人認為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權(quán)益，即可以提起司法行政復(fù)議。同時，公民、法人或者其他組織認為司法行政機關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法（法律、法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院規(guī)范性文件除外），可以一并向司法行政機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。
另外，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復(fù)議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復(fù)議。我國《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，不列行為不屬于司法行政復(fù)議范圍。
1、執(zhí)行刑罰的行為。
2、執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定的行為。
3、司法助理員對民間糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的。
4、資格考試成績評判行為。
5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請行政復(fù)議的行為。
三、司法行政復(fù)議的管轄
司法行政復(fù)議的管轄，是指各級司法行政復(fù)議機關(guān)對行政復(fù)議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復(fù)議之后，應(yīng)當(dāng)由哪一級行政復(fù)議機關(guān)來行使行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復(fù)議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關(guān)的具體行政行為不服的，向司法行政機關(guān)申請行政復(fù)議，由上一級司法行政機關(guān)管轄。為促進司法行政機關(guān)依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權(quán)益，規(guī)范司法行政機關(guān)行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機關(guān)處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機關(guān)管轄，司法行政機關(guān)對管轄權(quán)有爭議的，由共同的上級司法行政機關(guān)指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當(dāng)事人對前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機關(guān)申請行政復(fù)議”。
2、對監(jiān)獄機關(guān)、勞動教養(yǎng)機關(guān)的具體行政行為不服，向司法行政機關(guān)申請行政復(fù)議，由其主管的司法行政機關(guān)管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關(guān)申請行政復(fù)議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務(wù)院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關(guān)的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機關(guān)應(yīng)訴。經(jīng)行政復(fù)議的行政訴訟，行政復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的司法行政機關(guān)應(yīng)訴；行政復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為，由行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提訟。因為我國《行政復(fù)議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議。”
四、司法行政復(fù)議的程序
司法行政復(fù)議的程序，是指司法行政復(fù)議案件所應(yīng)遵循的步驟。它性質(zhì)上屬于行政程序。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議的程序大體上依次經(jīng)過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復(fù)議的申請
由于司法行政復(fù)議是一種依申請的行政行為，即司法行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，依法作出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關(guān)受理、審查的程序，司法行政復(fù)議作為監(jiān)控司法行政權(quán)的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。因此，保護司法行政管理相對人的申請權(quán)，以及設(shè)置便利于司法行政相對人行使申請權(quán)的法律程序具有重要的法律意義。
司法行政復(fù)議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關(guān)的具體行政行為而向復(fù)議機關(guān)提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復(fù)議機關(guān)無法進行審理，申請人的請求也無法實現(xiàn)；③有具體的復(fù)議請求和事實根據(jù)。復(fù)議請求是申請人復(fù)議時向復(fù)議機關(guān)提出的具體要求；④屬于司法行政復(fù)議的范圍，否則復(fù)議機關(guān)不予受理；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請人向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應(yīng)在障礙消除后的10日內(nèi)申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請司法行政復(fù)議。
申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應(yīng)當(dāng)包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責(zé)人的姓名、職務(wù)；②被申請人的名稱、住址；③申請復(fù)議的理由；④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復(fù)議的受理
司法行政復(fù)議機關(guān)自收到行政復(fù)議申請書之日起5日內(nèi)，對行政復(fù)議申請作出如下處理：
①行政復(fù)議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應(yīng)予受理。
②行政復(fù)議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復(fù)議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關(guān)受理的，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。
除不符合行政復(fù)議的法定受理條件或者不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請外，行政復(fù)議申請自行復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)收到之日即為受理。作出具體行政行為的司法行政機關(guān)自收到行政復(fù)議機關(guān)發(fā)送的行政復(fù)議申請書副本或申請筆錄復(fù)印件后，應(yīng)書面作出答復(fù)，并將作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，在10日內(nèi)提交行政復(fù)議機關(guān)。
3、司法行政復(fù)議的審理
司法行政復(fù)議的審理是對復(fù)議案件的事實、證據(jù)、法律適用及爭執(zhí)的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復(fù)議中的最實質(zhì)性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即作出決定打下夯實的基礎(chǔ)。
①審理的方式。司法行政機關(guān)行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)認為有必要時可以向有關(guān)組織和人員進行調(diào)查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調(diào)查的方式適用于較為復(fù)雜、影響較大的司法行政復(fù)議案件。
②審理的依據(jù)。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級司法行政機關(guān)依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復(fù)議機關(guān)認為被申請人作出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機關(guān)有權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按機關(guān)文件送達程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機關(guān)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內(nèi)容。司法行政復(fù)議機關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當(dāng)進行審查，復(fù)議機關(guān)既有權(quán)審查具體行政行為是否合法，也有權(quán)審查行政行為是否適當(dāng)。
4、司法行政復(fù)議的決定
司法行政復(fù)議機關(guān)通過對復(fù)議案件的審理，最后作出決定。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理案件之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。如遇有因不可抗力延誤機關(guān)文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關(guān)相協(xié)調(diào)的，需要對具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進行審查的，以及其他經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)人批準需要延長復(fù)議期限等情況的，司法行政復(fù)議機關(guān)不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)人批準，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復(fù)議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復(fù)議機關(guān)作出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復(fù)議相關(guān)認為事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)作出維持該具體行政行為的復(fù)議決定。
②履行決定。指司法行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令被申請人履行某種法定職責(zé)的決定。
③補正決定。指司法行政復(fù)議機關(guān)作出的責(zé)令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權(quán)限，而只是程序上有些不足，司法行政復(fù)議機關(guān)可作出責(zé)令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復(fù)議機關(guān)作出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機關(guān)可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令申請人重新作出具體行政行為的決定。司法行政復(fù)議機關(guān)在依法作出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新作出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復(fù)議機關(guān)可決定責(zé)令被申請人重新作出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復(fù)議時一并提出行政賠償請求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機關(guān)在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應(yīng)當(dāng)同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復(fù)議時沒有提出賠償要求的，司法行政復(fù)議機關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)同時責(zé)令被申請人返還財物或者賠償相應(yīng)的價款。
主要參考文獻：
