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糧食安全的理解范文1
關(guān)鍵詞：工程監(jiān)理；設(shè)計(jì)施工；質(zhì)量監(jiān)理；安全控制
中圖分類號(hào)：S611 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、設(shè)計(jì)階段質(zhì)量控制
在工程監(jiān)理工作中，為了有效地控制設(shè)計(jì)質(zhì)量，就必須對(duì)設(shè)計(jì)、施工進(jìn)行質(zhì)量跟蹤。目前我國(guó)在設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)理工作中（施工階段質(zhì)量控制也是設(shè)計(jì)階段質(zhì)量控制方法中的重點(diǎn)，這個(gè)問(wèn)題將在后面進(jìn)一步敘述），監(jiān)理人員常常采用“旁站法”，幾乎成了承包商的施工員，這是我國(guó)推行施工監(jiān)理初期特有的產(chǎn)物。眼下施工監(jiān)理旁站法還有其較好的收效，但畢竟是初期實(shí)踐的產(chǎn)物。對(duì)于設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)理當(dāng)中，旁站法是行不通的，可是我國(guó)現(xiàn)行施工監(jiān)理當(dāng)中普遍采用“旁站法”，因此為以后的施工監(jiān)理中埋下了安全隱患，所以要在設(shè)計(jì)階段質(zhì)量控制和施工監(jiān)理當(dāng)中要采用新型的、科學(xué)的、先進(jìn)的質(zhì)量控制方法。
作為設(shè)計(jì)階段對(duì)質(zhì)量控制的工作依據(jù)是，設(shè)計(jì)監(jiān)理審查設(shè)計(jì)文件并確定文件是否符合要求，即設(shè)計(jì)監(jiān)理對(duì)設(shè)計(jì)文件進(jìn)行中間和最后審查驗(yàn)收，類似于施工監(jiān)理的工序驗(yàn)收，驗(yàn)收不通過(guò)則需要整改和返工。
二、施工階段質(zhì)量監(jiān)理與安全控制
（1）施工階段的質(zhì)量控制作為工程質(zhì)量的關(guān)鍵程序，質(zhì)量監(jiān)督和質(zhì)量控制同時(shí)是不可避免的重點(diǎn)，質(zhì)量監(jiān)督的任務(wù)是對(duì)工程實(shí)體進(jìn)行連續(xù)性的監(jiān)視和驗(yàn)證。發(fā)現(xiàn)偏離管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況時(shí)及時(shí)反饋，要求企業(yè)采取糾正措施。嚴(yán)重者責(zé)令停工整頓。從而促使企業(yè)的質(zhì)量活動(dòng)和工程實(shí)體質(zhì)量均符合標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的要求。實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督是保證質(zhì)量管理體系正常運(yùn)行的手段。外部質(zhì)量監(jiān)督與企業(yè)本身的質(zhì)量監(jiān)督考核工作相結(jié)合杜絕重大質(zhì)量事故的發(fā)生，促進(jìn)企業(yè)各部門認(rèn)真貫徹各項(xiàng)規(guī)定。而質(zhì)量控制的任務(wù)是明確工程質(zhì)量目標(biāo)項(xiàng)目、嚴(yán)把材料質(zhì)量關(guān)、確保主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量、重視裝飾質(zhì)量、抓好關(guān)鍵部位施工、積極推廣應(yīng)用新技術(shù)新材料、樣板引路、加強(qiáng)培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)、嚴(yán)格執(zhí)行“三檢”制度、搞好技術(shù)交底。質(zhì)量控制主要包括：①、分包確認(rèn)；②、工程材料、設(shè)備等質(zhì)量控制③、質(zhì)保體系和質(zhì)量責(zé)任；④、施工方法、環(huán)境；⑤、質(zhì)量報(bào)驗(yàn)。
（2）施工項(xiàng)目質(zhì)量控制的對(duì)策，對(duì)施工項(xiàng)目而言，質(zhì)量控制，就是為了確保合同、規(guī)范所規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，所采取的一系列檢測(cè)、監(jiān)控措施、手段和方法。在進(jìn)行施工項(xiàng)目質(zhì)量控制過(guò)程中，為確保工程質(zhì)量；其主要對(duì)策如下：①、以人的工作質(zhì)量確保工程質(zhì)量。工程質(zhì)量是人（包括參與工程建設(shè)的組織者、指揮者和操作者）所創(chuàng)造的，因此要充分調(diào)動(dòng)人的積極性，發(fā)揮人的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)人的質(zhì)量觀和責(zé)任感，使每個(gè)人牢牢樹立“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”的思想，認(rèn)真負(fù)責(zé)地搞好本職工作，以優(yōu)秀的工作質(zhì)量來(lái)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的工程質(zhì)量。②、嚴(yán)格控制人品的質(zhì)量。③、全面控制施工過(guò)程，重點(diǎn)控制工序質(zhì)量。④、嚴(yán)格分項(xiàng)工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定關(guān)。⑤、貫徹“以預(yù)防為主”的方針?！耙灶A(yù)防為主”，防患于未然，把質(zhì)量問(wèn)題消滅于萌芽之中，這是現(xiàn)代化管理觀念。⑥、嚴(yán)防系統(tǒng)性因素的質(zhì)量變異。
（3）施工項(xiàng)目質(zhì)量因素的控制，影響施工項(xiàng)目質(zhì)量的因素主要有五個(gè)方面：人、材料、機(jī)械、方法和環(huán)境。事前對(duì)這五個(gè)方面的因素嚴(yán)加控制，是保證施工項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)系。
（4）在施工階段，安全控制也是一個(gè)不容忽視問(wèn)題。安全控制工作包括：①、確保安全設(shè)施投資到位。②、安全員要落實(shí)到位。③加強(qiáng)安全培訓(xùn)教育。④、抓好關(guān)鍵人員、關(guān)鍵部位、關(guān)鍵設(shè)備的安全。⑤、搞好文明工地。施工現(xiàn)場(chǎng)的生活區(qū)和工作區(qū)要分開，材料堆放整齊，道路通暢，標(biāo)語(yǔ)牌位置要醒目，污水排放要有排水系統(tǒng)。
三、做好設(shè)計(jì)和施工階段質(zhì)量監(jiān)理的幾點(diǎn)體會(huì)
從監(jiān)理過(guò)的工程來(lái)看，要想做好施工階段監(jiān)理，須從以下幾個(gè)方面加以重視：（1） 監(jiān)理工作超前性 包括總監(jiān)控制工作要超前，專業(yè)交叉工作要超前?？偙O(jiān)控制工作要超前，是指在各分部分項(xiàng)工作開始前，總監(jiān)必須首先明確下一步工作重點(diǎn)，質(zhì)量控制的關(guān)鍵部位，易發(fā)生質(zhì)量通病的地方，特別是對(duì)發(fā)生設(shè)計(jì)變更和圖紙修改的地方必須加以重視，尤其是圖紙會(huì)審紀(jì)要中的內(nèi)容，最好提前標(biāo)注在圖紙上，避免發(fā)生遺漏。要首先做好對(duì)監(jiān)理人員的交底工作，以保證做到預(yù)控。 （2） 監(jiān)理工作及時(shí)性 在施工監(jiān)理中，必須做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種質(zhì)量問(wèn)題及時(shí)處理，避免質(zhì)量問(wèn)題的持續(xù)發(fā)生。在旁站和巡視工地中，必須能及時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量缺陷和隱患，并要求及時(shí)處理。 （3）監(jiān)理工作原則性 在施工監(jiān)理中，必須按照設(shè)計(jì)圖紙、設(shè)計(jì)變更和各種強(qiáng)制性條文等規(guī)范要求進(jìn)行檢查驗(yàn)收，避免同施工單位搞權(quán)錢交易，不堅(jiān)持原則的做法，把好工程質(zhì)量關(guān)。 （4） 監(jiān)理工作靈活性 在堅(jiān)持原則的前提下也要講究方法上的靈活性。只有做好靈活性，才能使監(jiān)理工作協(xié)調(diào)有效地開展。研究問(wèn)題要做到多角度思維，多方面去考慮，從業(yè)主、施工單位、監(jiān)理等多方面去考查，避免片面性。對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題要從實(shí)質(zhì)上去認(rèn)識(shí)，并能分析引發(fā)問(wèn)題的多種因素。而在處理中不要刻板。因?yàn)楦鱾€(gè)地方的地質(zhì)條件、施工環(huán)境和施工條件等都不相同，即使是同一地方也存在不同的具體情況，所以，我們?cè)谔幚韱?wèn)題中要結(jié)合施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際去考慮，而不要脫離實(shí)際情況處理問(wèn)題。
四、安全、質(zhì)量、綜合監(jiān)理的探討
（1）從當(dāng)代世界文明和工業(yè)發(fā)展趨勢(shì)看，全國(guó)人民關(guān)注的焦點(diǎn)集中在能源、資源、環(huán)境、安全問(wèn)題上。這四個(gè)問(wèn)題稱為人類可持續(xù)發(fā)展中的四大支柱，也是當(dāng)今世界面臨的四大難題，而要真正發(fā)揮其支柱作用，首先要在工程建設(shè)、能源開發(fā)等方面做到安全施工、安全開采、安全運(yùn)轉(zhuǎn)、安全操作，這樣才能有效地保護(hù)人類的身心安全與健康，保障社會(huì)的安全與穩(wěn)定。
糧食安全的理解范文2
關(guān)鍵詞：框剪結(jié)構(gòu)，施工質(zhì)量，高層建筑結(jié)構(gòu)，安全性
中圖分類號(hào)： TU71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
1 引 言
建筑結(jié)構(gòu)型式的多樣性是隨著建筑施工技術(shù)的發(fā)展而逐步成熟。我國(guó)古代建筑的結(jié)構(gòu)基本上是木結(jié)構(gòu)，木結(jié)構(gòu)受制于建筑高度，所以該結(jié)構(gòu)在建筑技術(shù)的發(fā)展中被逐漸淘汰。從19世紀(jì)起國(guó)外的高層建筑就開始使用鋼鐵結(jié)構(gòu)作為承重結(jié)構(gòu)，而使用鋼筋混凝土框架結(jié)構(gòu)的是1903年法國(guó)巴黎的Franklin公寓，隨著建筑結(jié)構(gòu)抗震理論、材料和施工技術(shù)的發(fā)展，高層建筑逐步廣泛采用了框架-剪力墻結(jié)構(gòu)，但時(shí)至今日該結(jié)構(gòu)在施工過(guò)程中仍然存在著構(gòu)件材料、施工質(zhì)量等問(wèn)題，這些存在的問(wèn)題直接降低了建筑結(jié)構(gòu)的可靠度。
2 鋼筋混凝土框架―剪力墻結(jié)構(gòu)
框架-剪力墻結(jié)構(gòu)，俗稱為框剪結(jié)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱為框剪結(jié)構(gòu)），主要結(jié)構(gòu)是框架，由梁柱構(gòu)成，小部分是剪力墻。墻體全部采用填充墻體，由密柱高梁空間框架或空間剪力墻所組成，在水平荷載作用下起整體空間作用的抗側(cè)力構(gòu)件。適用于平面或豎向布置繁雜、水平荷載大的高層建筑?？蚣艚Y(jié)構(gòu)是框架和剪力墻結(jié)構(gòu)兩種不同的抗側(cè)力結(jié)構(gòu)組成的新的受力結(jié)構(gòu)形式，相對(duì)于純框架結(jié)構(gòu)它擁有較多的剪力墻，這樣它能擁有更大的結(jié)構(gòu)剛度，在抗震能力上比純框架結(jié)構(gòu)更好。
從現(xiàn)有工程實(shí)踐角度或觀感角度還是從結(jié)構(gòu)主要特性隨高度變化規(guī)律角度來(lái)看，超過(guò)100米的建筑可以稱之為超高層建筑，比如北京電視臺(tái)、上海的金茂大廈等。在生活中常見的框剪結(jié)構(gòu)主要是民用住宅建筑，高度基本上在100m以下，本文所描述的工程項(xiàng)目5#樓位于成都邛崍市，建筑高度為99.3m。
3 框剪結(jié)構(gòu)的施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性能的影響
在實(shí)際工程中，框剪結(jié)構(gòu)以全現(xiàn)澆為主，施工質(zhì)量對(duì)建筑工程的結(jié)構(gòu)安全性、耐久性、正常使用和建筑功能等均有一定的影響。地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的施工質(zhì)量則直接影響建筑工程的安全，地基基礎(chǔ)的施工質(zhì)量涉及基礎(chǔ)承載力是否滿足上部結(jié)構(gòu)重力作用的要求，在地震和風(fēng)荷載作用下的傾覆、地基不均勻下沉引起的結(jié)構(gòu)構(gòu)件開裂，甚至喪失承載能力等。本文在分析施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全的影響中，不涉及地基基礎(chǔ)的施工質(zhì)量和建筑功能（供水、保溫隔熱、屋面防水等）方面的施工質(zhì)量，僅涉及主體結(jié)構(gòu)的施工質(zhì)量。
3.1 影響結(jié)構(gòu)安全性的建筑結(jié)構(gòu)施工質(zhì)量的分類
影響結(jié)構(gòu)安全性的建筑施工質(zhì)量大體可以分為建筑材料、結(jié)構(gòu)構(gòu)件、結(jié)構(gòu)構(gòu)件的連接。以上大的方面也可以細(xì)分，比如建筑材料有鋼材、混凝土、砂漿、砌體等；結(jié)構(gòu)構(gòu)件有截面尺寸、慣性矩、構(gòu)件長(zhǎng)度、構(gòu)件內(nèi)部和外觀質(zhì)量、構(gòu)件軸線偏差等；結(jié)構(gòu)構(gòu)件的連接有梁柱（剪力墻）連接、板柱（剪力墻）連接等。
3.1.1建筑材料及其施工質(zhì)量對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全性的影響
建筑材料是構(gòu)成建筑結(jié)構(gòu)構(gòu)件最基本的要素，因此對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全性能的影響也比較大，工程中建筑材料使用品種較多，本文主要闡述鋼筋和混凝土兩種材料。
① 鋼材質(zhì)量與施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
鋼材是組成框剪結(jié)構(gòu)的骨架，鋼材質(zhì)量和施工質(zhì)量直接影響著工程的最終質(zhì)量，所以起著不可替代的作用。鋼筋工程因受原料質(zhì)量、設(shè)備、工藝和技術(shù)水平的限制，因而對(duì)其工程施工的要求也越來(lái)越高，需要我們?cè)阡摻钍┕さ沫h(huán)節(jié)對(duì)各道工序嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題及時(shí)糾正處理，加強(qiáng)其施工質(zhì)量管理，雖然質(zhì)量管理措施嚴(yán)格，但我們?cè)谑┕ぷ鳂I(yè)中還是存在著相關(guān)的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在鋼筋原料的進(jìn)場(chǎng)與存儲(chǔ)、梁柱（剪力墻)節(jié)點(diǎn)位置、鋼筋的下料、鋼筋的連接質(zhì)量、鋼筋骨架截面尺寸等問(wèn)題。
1）鋼筋的原材進(jìn)場(chǎng)要進(jìn)行分類存放，并且要抽樣進(jìn)行鋼筋的抗拉實(shí)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)合格方可使用。鋼筋與地面間應(yīng)設(shè)置墊架，以避免污垢或泥土污染，確保堆放合理，標(biāo)識(shí)明確，做到先進(jìn)先用，定期檢查。避免鋼筋在存放和加工后出現(xiàn)大面積的銹蝕，鋼筋銹蝕會(huì)引起沿鋼筋的縱向裂縫，將大大削弱鋼筋和混凝土間的粘結(jié)力，導(dǎo)致保護(hù)層成片剝落，后果將十分嚴(yán)重，在偶然荷載作用下對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全性將產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。
2）梁柱節(jié)點(diǎn)鋼筋構(gòu)造不一，特別是同一支座有多根梁交叉在一起，鋼筋分布相當(dāng)密集，并且梁上部鋼筋直徑往往較大，使得鋼筋綁扎較難，在以往的一些建筑工程中，采用整體沉梁的方法，往往導(dǎo)致節(jié)點(diǎn)以下的鋼筋綁扎存在問(wèn)題，箍筋在梁底部間距分布不均勻，降低梁骨架的抗剪、抗彎能力，影響了結(jié)構(gòu)的安全。
3）鋼筋下料對(duì)結(jié)構(gòu)安全性也有較大的影響
長(zhǎng)料短下，如果長(zhǎng)的鋼筋料尺寸不夠，必然會(huì)增加鋼筋的接頭數(shù)量，然而，接頭數(shù)量與鋼筋的力學(xué)性能呈顯著的反比例關(guān)系；采用短的鋼筋料進(jìn)行長(zhǎng)尺寸鋼筋半成品的加工。在加工過(guò)程中，沒(méi)有做到一次成型，在同根鋼筋的同一位置處，進(jìn)行反復(fù)加工，會(huì)使鋼筋產(chǎn)生疲勞破壞。鋼筋在加工時(shí)如果出現(xiàn)力學(xué)性能顯著降低、脆斷、焊接性能差，必須對(duì)鋼筋進(jìn)行詳細(xì)核查、更換。
4) 綁扎鋼筋連接時(shí)，受拉鋼筋和受壓鋼筋的搭接長(zhǎng)度及接頭位置要符合11G101-1和《混凝土結(jié)構(gòu)工程施工質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》（GB50204-2002)的相關(guān)規(guī)定。
鋼筋的綁扎、錨固要按照現(xiàn)行規(guī)范設(shè)計(jì)要求進(jìn)行。一般情況下高層建筑均有抗震設(shè)防烈度，抗震錨固長(zhǎng)度按LaE（LaE=ξaEla，la=ξa lab）計(jì)算，受拉鋼筋基本錨固長(zhǎng)度lab LaE參照規(guī)范11G101―1進(jìn)行，見下圖：
框架梁、柱的縱向鋼筋在框架節(jié)點(diǎn)區(qū)的錨固要求
在工程實(shí)際操作中，鋼筋綁扎的搭接、錨固長(zhǎng)度往往沒(méi)有受到工人足夠的重視，搭接長(zhǎng)度、錨固長(zhǎng)度、搭接接頭、綁扎間距存在任意性，搭接長(zhǎng)度長(zhǎng)短不一，不符合相應(yīng)規(guī)范要求，綁扎位置不不準(zhǔn)確也不牢固，綁扎間距大小不一。
5）鋼筋骨架大小受到了箍筋大小的影響，該項(xiàng)目的箍筋大部分是對(duì)外加工的，但通過(guò)鋼筋骨架的實(shí)測(cè)值和理論值進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)鋼筋骨架的尺寸變小，導(dǎo)致鋼筋保護(hù)層厚度增加。雖然保護(hù)層厚度大，構(gòu)件的受力鋼筋粘接錨固性能、耐久性和防水性越好，但是過(guò)大的保護(hù)層厚度會(huì)使結(jié)構(gòu)受力后產(chǎn)生的裂縫寬度過(guò)大，就會(huì)影響其使用性能，而且由于設(shè)計(jì)中是不考慮混凝土的抗拉作用，過(guò)大的保護(hù)層厚度還會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上的浪費(fèi)。
6）鋼筋豎向電渣壓力焊，簡(jiǎn)稱豎焊，廣泛用于現(xiàn)澆結(jié)構(gòu)異徑差在9mm內(nèi)∅14~∅40的豎向或斜向鋼筋的接長(zhǎng)。豎焊有操作簡(jiǎn)單、工作條件好、成本低等優(yōu)點(diǎn)。在施工過(guò)程中，不要出現(xiàn)裂紋、偏心、焊包不均勻、彎折度大于4度、未融合、燒傷等質(zhì)量問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在將會(huì)嚴(yán)重影響結(jié)構(gòu)安全，特別是在偶然荷載的作用下，焊包接頭位置容易產(chǎn)生脆斷，所以豎焊的質(zhì)量對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全存在很大的影響。
② 混凝土質(zhì)量與施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
如果把鋼筋比作人體的骨架，那混凝土就好比人的皮肉，皮肉的缺失會(huì)影響人體的美觀，嚴(yán)重也會(huì)帶來(lái)生命安全，所以混凝土質(zhì)量和澆注質(zhì)量對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全性有很大影響。
1）混凝土質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
混凝土原料的質(zhì)量是由商混站控制的，商混站要保證原材料進(jìn)場(chǎng)的質(zhì)量；在混凝土攪拌的時(shí)候要保證其配合比的準(zhǔn)確；要考慮混凝土的運(yùn)輸時(shí)間、坍落度損失、泵送的垂直高度和水平距離、氣溫等因素。當(dāng)混凝土成品運(yùn)抵施工現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，施工單位是要對(duì)混凝土取樣檢測(cè)，當(dāng)混凝土存在離析現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)立即退回。
2）混凝土的施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
a 混凝土澆筑前對(duì)特殊要求、技術(shù)復(fù)雜、施工難度大的結(jié)構(gòu)部分編寫施工專項(xiàng)澆筑方案，認(rèn)真商討澆筑方案以及對(duì)停電、施工機(jī)械損壞等的應(yīng)急措施。如果出現(xiàn)相應(yīng)的狀況時(shí)沒(méi)有方案應(yīng)對(duì)或采取措施不到位等，導(dǎo)致混凝土結(jié)構(gòu)留下施工縫，特別對(duì)大型的筏板基礎(chǔ)、地下室擋墻以及地下室頂板的結(jié)構(gòu)有很大影響；還要清理干凈澆筑部位的廢料雜物，并用清水清理干凈，避免在結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)薄弱點(diǎn)。
b 澆筑混凝土?xí)r，要嚴(yán)格控制澆筑流程。合理安排施工工序，分層、分塊澆筑。對(duì)已澆筑的混凝土，要振搗到位，避免澆注工人在一處放料，澆筑高度過(guò)高，石頭趕堆等情況的出現(xiàn)。在終凝前進(jìn)行二次振動(dòng)，提高粘結(jié)力和抗拉強(qiáng)度，并減少內(nèi)部裂縫與氣孔，提高抗裂性，避免拆模后出現(xiàn)“麻面”“孔洞”等結(jié)構(gòu)損壞。二次振動(dòng)完成后，板面要找平，排除板面多余的水分。若發(fā)現(xiàn)局部有漏振及過(guò)振情況時(shí)，及時(shí)返工進(jìn)行處理。
混凝土在澆筑過(guò)程中，特別注意柱（剪力墻）高低標(biāo)號(hào)混凝土的澆筑方法，不能低標(biāo)號(hào)澆筑進(jìn)了高標(biāo)號(hào)的部位，否則在高低標(biāo)號(hào)間會(huì)產(chǎn)生一個(gè)薄弱層，在強(qiáng)烈地震作用下或者薄弱層承受不了上部荷載，將在薄弱層先開裂和導(dǎo)致嚴(yán)重破壞，這對(duì)建筑結(jié)構(gòu)的安全性是毀滅性的。
澆筑梁板（剪力墻）節(jié)點(diǎn)位置時(shí)，特別要在該位置振動(dòng)充分，如果在該處留下孔洞，對(duì)節(jié)點(diǎn)位置的承載力是有很大損傷的，在發(fā)生偶然荷載時(shí)，如果節(jié)點(diǎn)位置要比梁等構(gòu)件首先損壞，這在建筑抗震上是不允許的，所以在節(jié)點(diǎn)位置必須加強(qiáng)振動(dòng)，保證節(jié)點(diǎn)混凝土的密實(shí)度。
混凝土在澆筑、硬化過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生下沉和泌水，當(dāng)下沉受到阻擋時(shí)會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部的泌水，干燥后就會(huì)成為裂縫（見下圖），這對(duì)建筑結(jié)構(gòu)的安全性是不利的。
混凝土下沉引起的裂縫
c 加強(qiáng)混凝土的養(yǎng)護(hù)?；炷琉B(yǎng)護(hù)主要是保持適當(dāng)?shù)臏囟群蜐穸葪l件。保溫能減少混凝土表面的熱擴(kuò)散，降低混凝土表層的溫差，防止表面裂縫?；炷翝仓?，及時(shí)用濕潤(rùn)的草簾、麻袋等覆蓋，并注意灑水養(yǎng)護(hù)，延長(zhǎng)養(yǎng)護(hù)時(shí)間，保證混凝土表面緩慢冷卻。在高溫季節(jié)泵送時(shí)，宜及時(shí)用濕草袋覆蓋混凝土，尤其在中午陽(yáng)光直射時(shí)，宜加強(qiáng)覆蓋養(yǎng)護(hù)，以避免表面快速硬化后，產(chǎn)生混凝土表面溫度和收縮裂縫。在寒冷季節(jié)，混凝土表面應(yīng)設(shè)草簾覆蓋保溫措施，以防止寒潮襲擊。所以加強(qiáng)混凝土的養(yǎng)護(hù)是對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全性的重要保證。
3.1.2 建筑結(jié)構(gòu)構(gòu)件施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
建筑結(jié)構(gòu)構(gòu)件是組成建筑工程的基本單元，結(jié)構(gòu)構(gòu)件的質(zhì)量直接影響到建筑結(jié)構(gòu)的安全性。一般情況下，建筑結(jié)構(gòu)構(gòu)件的施工是有多道工序組成的，例如承受豎向荷載的柱（剪力墻）構(gòu)件、以彎曲為主要變形的梁構(gòu)件，都是有鋼筋、模板、混凝土等工序組成，每一道工序的施工質(zhì)量都尤為關(guān)鍵。以現(xiàn)澆梁構(gòu)件為例，現(xiàn)澆梁的截面尺寸、軸心偏移都受到模板工序的影響，在《混凝土結(jié)構(gòu)工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》GB50204-2002(2011版)中對(duì)各分項(xiàng)、檢驗(yàn)批的驗(yàn)收都作出了規(guī)定（梁、柱、墻截面內(nèi)部尺寸偏差為+4，-5；表面平整度為5等），對(duì)各道工序的檢驗(yàn)評(píng)定以及工序間的交接檢驗(yàn)等均給出了要求。
3.1.3 建筑結(jié)構(gòu)構(gòu)件的截面尺寸、內(nèi)在和外觀質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
結(jié)構(gòu)構(gòu)件的截面尺寸影響到了構(gòu)件的慣性矩，抗彎能力；結(jié)構(gòu)內(nèi)部和外觀質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全和耐久性的影響是非常明顯的，如果在潮濕環(huán)境下的露筋會(huì)引起鋼筋銹蝕，內(nèi)部的不密實(shí)直接影響混凝土強(qiáng)度及混凝土對(duì)鋼筋的粘結(jié)和握裹力。
3.1.4 建筑結(jié)構(gòu)構(gòu)件的連接對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的影響
從建筑結(jié)構(gòu)抗震理論來(lái)看，建筑結(jié)構(gòu)各構(gòu)件的連接以全現(xiàn)澆為主，梁柱（剪力墻）形成一個(gè)整體，這樣有利于建筑結(jié)構(gòu)抗震，梁柱（剪力墻）節(jié)點(diǎn)在偶然荷載的情況下各結(jié)構(gòu)構(gòu)件發(fā)生承載力失效的情況下能保證結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此各結(jié)構(gòu)連接件的施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性有很大的影響。
3.1.5 建筑軸線偏差對(duì)建筑結(jié)構(gòu)安全性的影響
在施工過(guò)程中，由于放線不嚴(yán)緊造成建筑軸線的偏差，對(duì)結(jié)構(gòu)構(gòu)件的受力將造成影響。在本文5#樓中，出現(xiàn)過(guò)類似的情況，在結(jié)構(gòu)次梁位置，兩根次梁的軸線有偏心，導(dǎo)致一邊板大一邊板小，誤差有100mm。上述例子都已超出了建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范的要求，應(yīng)進(jìn)行處理后才能通過(guò)驗(yàn)收。對(duì)于滿足驗(yàn)收規(guī)范合格質(zhì)量要求的軸線偏差，也會(huì)帶來(lái)因軸線偏差而產(chǎn)生的附加彎矩或扭矩等。
3.2 其 他
建筑工程的二次結(jié)構(gòu)施工質(zhì)量對(duì)建筑結(jié)構(gòu)的安全性也有很大的影響，二次結(jié)構(gòu)的砌體施工能增加結(jié)構(gòu)的抗側(cè)移剛度，對(duì)結(jié)構(gòu)的抗震性是有利的；預(yù)留孔要設(shè)置準(zhǔn)確，避免在其結(jié)構(gòu)薄弱位置設(shè)置；建筑的立面施工質(zhì)量提高，這樣能提高建筑的美感。
4 結(jié) 論
施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)直接影響建筑的結(jié)構(gòu)安全，輕微的可以進(jìn)行修補(bǔ)，嚴(yán)重則會(huì)引起建筑物倒塌。所以施工質(zhì)量必須在施工過(guò)程中全程控制，對(duì)于建筑的核心施工工序比如鋼筋、混凝土的施工質(zhì)量要逐層檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)處理，要保證在施工中各道工序的施工質(zhì)量要符合相應(yīng)的建筑驗(yàn)收規(guī)范要求。特別是鋼筋、混凝土的施工質(zhì)量直接影響最終的工程質(zhì)量，我們必須在鋼筋、混凝土的施工環(huán)節(jié)中做好技術(shù)的操作控制和施工作業(yè)的檢查工作，根據(jù)工程特點(diǎn)對(duì)原料、設(shè)備、施工工藝、方法等進(jìn)行有效的操作控制，以提高工程質(zhì)量。本文主要對(duì)建筑施工質(zhì)量對(duì)結(jié)構(gòu)安全性的一些探討，分析也不全面，還有很多因素在影響建筑結(jié)構(gòu)安全性，需要我們?cè)趯?shí)際工程中通過(guò)實(shí)踐得出更多的結(jié)論，使我國(guó)的建筑施工質(zhì)量不斷提高。
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糧食安全的理解范文3
Abstract： With the expansion of communication supervision business scope， simply mastering the knowledge of communication tower is not enough； it is also necessary to learn about the professional knowledge of television transmitting tower. This paper aims to discuss how to deal with television tower business. First， be clear about the situation. There are many risks and uncertainty in foreign business operation environment. Domestically， the economic structure strategic adjustment is ongoing. How to adapt to the rapidly developing society and unpredictable market under the economic developing mode transferring environment is the key to the company. In order to keep the market share， the company must intensify efforts to expand market and solicit new business， thinking carefully， seizing opportunities and improving its ability. Second， improve service quality. Customer service goal is the starting point and objective of the company's service， and the effect of customer service goal is reflected in the optimization of service knowledge， service experience and service management and customer's satisfaction. Third， due to the specialty of broadcasting and TV industry and the difference between television tower construction and communication tower， this kind of project occupy a small proportion of the construction projects in the same period， so there is specialty and challenge for the existing communications supervision industry.
關(guān)鍵詞： 監(jiān)理；質(zhì)量；控制
Key words： supervision；quality；control
中圖分類號(hào)：TU391 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）22-0087-02
1 質(zhì)量控制
1.1 材料控制 ①防腐材料重點(diǎn)查驗(yàn)質(zhì)量證明文件以及所用材料符合設(shè)計(jì)要求。②法蘭連接用高強(qiáng)度螺栓參照國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。③對(duì)于焊材，同樣對(duì)重要構(gòu)件的塔身鋼卷管拼接焊縫、三榀豎向桁架相關(guān)節(jié)點(diǎn)焊縫、節(jié)點(diǎn)管法蘭焊縫所用焊材均進(jìn)行了抽樣復(fù)驗(yàn)。④鋼材質(zhì)量應(yīng)符合現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB700-2006）《碳素結(jié)構(gòu)鋼》、（GB1591-1979）《低合金結(jié)構(gòu)鋼技術(shù)條件》以及（GB168—1970）《橋梁用碳素鋼及普通低合金鋼鋼板技術(shù)條件》的規(guī)定。
1.2 塔桅鋼結(jié)構(gòu)的制作控制 ①出廠前驗(yàn)收。對(duì)于重要節(jié)點(diǎn)及復(fù)雜節(jié)點(diǎn)，出廠前應(yīng)在廠內(nèi)進(jìn)行拼裝。重點(diǎn)核對(duì)構(gòu)件編號(hào)、規(guī)格、數(shù)量以及制作過(guò)程報(bào)驗(yàn)資料。②防腐。工作重點(diǎn)控制除銹工序，應(yīng)按照除銹等級(jí)檢查。③制孔。其制孔有較嚴(yán)格的規(guī)定，精度偏差應(yīng)符合相關(guān)規(guī)程的要求，法蘭連接節(jié)點(diǎn)一半采用C級(jí)六角頭螺栓或扭剪型高強(qiáng)螺栓。④焊接。鋼管結(jié)構(gòu)制作的焊接要求基本與建筑鋼結(jié)構(gòu)相同。⑤卷管。當(dāng)無(wú)成品管材可供采購(gòu)時(shí)，需要承包方工廠制作卷管，鋼管塔構(gòu)件尺寸普遍較大。⑥組對(duì)。行業(yè)內(nèi)專業(yè)承包商一般都有成熟的加工工藝裝備，控制工作重點(diǎn)是檢查胎具的尺寸定位和角度定位偏差，為使控制工作做到有的放矢，對(duì)監(jiān)理而言要做好控制工作首先應(yīng)弄清楚裝備的工作原理。⑦號(hào)料。檢查管形桿件兩端相貫線斷面沿周向的相對(duì)扭轉(zhuǎn)。⑧放樣。除檢查樣板幾何尺寸與孔定位尺寸偏差外，對(duì)于鋼管塔構(gòu)件而言，重點(diǎn)應(yīng)分別按內(nèi)、外壁仔細(xì)檢查鋼管相貫節(jié)點(diǎn)的坡口放樣。
1.3 塔桅鋼結(jié)構(gòu)的安裝控制 ①預(yù)埋件安裝質(zhì)量控制。在土建澆筑基礎(chǔ)前，應(yīng)安排鋼塔施工方到場(chǎng)進(jìn)行預(yù)埋件的埋設(shè)工作。②構(gòu)件的現(xiàn)場(chǎng)復(fù)驗(yàn)。構(gòu)件運(yùn)輸?shù)綀?chǎng)后，應(yīng)仔細(xì)核對(duì)相關(guān)資料，并根據(jù)設(shè)計(jì)圖紙核對(duì)構(gòu)件尺寸、位置偏差，表面涂層的完好程度等。③鋼塔構(gòu)件的安裝程序中最根本的一條要求是必須確保結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和不能產(chǎn)生永久性變形。④構(gòu)件吊裝方法有吊車吊裝、獨(dú)立拔桿吊裝及龍門架吊裝等，無(wú)論采用哪種方法，正式安裝前必須進(jìn)行地面的試吊裝。⑤鋼塔結(jié)構(gòu)吊裝過(guò)程中，不可避免地要利用已安裝完成的結(jié)構(gòu)進(jìn)行吊裝其他構(gòu)件和設(shè)備，比如說(shuō)超高構(gòu)件，但必須征得設(shè)計(jì)方同意。⑥鋼管塔構(gòu)件基本采用法蘭連接，就位后應(yīng)先采用銷釘定位，同時(shí)先穿入普通螺栓進(jìn)行臨時(shí)定位。⑦塔身與豎向支撐桁架分段安裝完畢，在進(jìn)行高強(qiáng)度螺栓終擰前應(yīng)對(duì)主結(jié)構(gòu)件的安裝位置偏差進(jìn)行復(fù)驗(yàn)。⑧法蘭節(jié)點(diǎn)的檢點(diǎn)關(guān)注法蘭面貼合率和邊緣間隙，當(dāng)貼合率和邊緣間隙不能滿足規(guī)程要求時(shí)，應(yīng)采用鍍鋅墊片墊實(shí)。⑨塔整體安裝完畢后，進(jìn)行整體檢查和調(diào)整，使各項(xiàng)偏差均符合規(guī)程要求。
1.4 工程資料整理與歸檔控制工作 塔桅鋼結(jié)構(gòu)工程的資料整理歸檔工作與一般建筑工程在資料構(gòu)成、整理、歸檔方面基本相同，需要重點(diǎn)關(guān)注的是：除了通用報(bào)審項(xiàng)目及材料進(jìn)場(chǎng)報(bào)驗(yàn)可以采用國(guó)家或地方編制的相應(yīng)的報(bào)驗(yàn)表格外，制作及安裝工序報(bào)驗(yàn)行業(yè)內(nèi)并無(wú)統(tǒng)一或是通用的報(bào)驗(yàn)表式。筆者在該項(xiàng)目中采取的解決辦法是利用現(xiàn)行的省建設(shè)行政主管部門的建筑鋼結(jié)構(gòu)報(bào)驗(yàn)表式的格式，將報(bào)驗(yàn)內(nèi)容有針對(duì)性地替換為塔桅鋼結(jié)構(gòu)的主控項(xiàng)目和一般項(xiàng)目，使得報(bào)驗(yàn)內(nèi)容真正體現(xiàn)工程真實(shí)的質(zhì)量狀況。實(shí)際使用效果理想，工程竣工交驗(yàn)順利通過(guò)。
2 安全監(jiān)督
監(jiān)理在該類項(xiàng)目實(shí)際工作中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：
①應(yīng)同時(shí)考慮到方便現(xiàn)場(chǎng)施工安裝操作和保證施工安全，在專業(yè)施工方進(jìn)行節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)分型分段設(shè)計(jì)時(shí)都應(yīng)該注意這些。②嚴(yán)禁夜間登高作業(yè)、吊裝作業(yè)。③風(fēng)力超過(guò)6級(jí)時(shí)應(yīng)立即停止作業(yè)，必須在風(fēng)力小于6級(jí)時(shí)才能進(jìn)行吊裝工作。④必須嚴(yán)格遵照經(jīng)設(shè)計(jì)方審核認(rèn)可后的方案執(zhí)行，嚴(yán)禁隨意更改龍門架、獨(dú)立拔桿等的固定方式和在塔體結(jié)構(gòu)的安裝位置等。⑤對(duì)采用龍門架、獨(dú)立拔桿進(jìn)行吊裝的，因此類吊裝機(jī)具多為施工方自行制作，應(yīng)對(duì)照經(jīng)設(shè)計(jì)方審核認(rèn)可后的方案，認(rèn)真檢查制作機(jī)具選用的材料規(guī)格、型號(hào)、焊接質(zhì)量、滑輪組及卷場(chǎng)機(jī)的出廠合格/質(zhì)量證明文件、整體外觀有無(wú)明顯變形、銹蝕等。⑥對(duì)吊裝用繩具，卡具應(yīng)常態(tài)化檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更換。⑦為防止高空墜物，登高作業(yè)人員隨身攜帶的小工具均應(yīng)采取固定措施。⑧每班作業(yè)前均應(yīng)進(jìn)行安全教育和交底，對(duì)登高作業(yè)人員要進(jìn)行三級(jí)安全教育。
3 結(jié)語(yǔ)
竣工后的廣播電視發(fā)射塔，經(jīng)質(zhì)檢部門、業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位共同驗(yàn)收，成為該城市的新地標(biāo)，經(jīng)檢測(cè)整體制作質(zhì)量、安裝質(zhì)量都符合相關(guān)規(guī)范。隨著廣電行業(yè)工程建設(shè)數(shù)量增多、門類多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，學(xué)習(xí)本文對(duì)我公司的發(fā)展大有裨益。本文從其工程特點(diǎn)、特殊性以及需要重點(diǎn)關(guān)注的方面作出闡述。
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糧食安全的理解范文4
一、當(dāng)前我國(guó)糧食安全面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)
改革開放20多年來(lái)，我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力得到很大提高，實(shí)現(xiàn)了糧食供給由長(zhǎng)期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變。用世界不足7％的耕地，解決了占世界近21％的人口的吃飯問(wèn)題，創(chuàng)造了人類歷史上的偉大奇跡。但近年來(lái)，我國(guó)的耕地面積、糧食播種面積、總產(chǎn)量和人均占有量出現(xiàn)了連續(xù)下降的趨勢(shì)，影響糧食安全的隱患凸顯，我國(guó)糧食安全面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。
1、糧食需求剛性增長(zhǎng)，糧食總量需求增加
我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，進(jìn)入新世紀(jì)的前十年，我國(guó)仍處在人口增長(zhǎng)高峰期，每年凈增1300―1600萬(wàn)人，龐大的人口增長(zhǎng)必然帶來(lái)巨大的糧食消費(fèi)，導(dǎo)致社會(huì)糧食總量需求增加。據(jù)有關(guān)部門資料統(tǒng)計(jì)，2003年，我國(guó)糧食總的消費(fèi)量為9725億斤，當(dāng)年總產(chǎn)量為8614億斤，當(dāng)年產(chǎn)需缺口1111億斤。此外，我國(guó)加速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食需求特別是商品糧需求不斷增長(zhǎng)。
2、耕地面積和糧食播種面積減少，糧食生產(chǎn)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻
土地和水是影響糧食生產(chǎn)的最基本要素。據(jù)國(guó)家有關(guān)調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)，至2003年，我國(guó)的耕地面積已經(jīng)從1998年的19．45億畝減少到18．5億畝，5年間共減少9455萬(wàn)畝，平均每年減少1891萬(wàn)畝。2003年，我國(guó)糧食播種面積減少到14．91億畝，比1998年的17．07億畝減少2．16億畝，平均每年減少4340萬(wàn)畝，相當(dāng)于每年減少一個(gè)中等省份的糧食播種面積。比糧食安全公認(rèn)的警戒線16億畝要少1．09億畝。2003年的糧食總產(chǎn)量與上年同比減產(chǎn)527億斤，比1998年的10246億斤減少1632億斤，平均每年減少326億斤。2003年全國(guó)人均糧食占有量為666．6斤，比1978年人均821斤少154．4斤。另外，由于在我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，環(huán)保工作滯后，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)環(huán)境惡化、水土流失、江河污染、土地沙化、酸雨侵蝕、水旱蟲自然災(zāi)害頻發(fā)，造成我國(guó)糧食單產(chǎn)也呈下降趨勢(shì)。這些問(wèn)題如果得不到有效控制和合理解決，必將對(duì)21世紀(jì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)和糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。
3、國(guó)家糧食宏觀調(diào)控能力和手段有待進(jìn)一步加強(qiáng)
宏觀調(diào)控是糧食市場(chǎng)化改革的客觀要求，也是國(guó)家糧食安全的重要保證。但由于目前我國(guó)糧食流通體制改革不配套、不到位，糧食管理體制不順，糧食安全預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制不夠完善，使得政府對(duì)糧食流通管理和安全形勢(shì)的信息難以及時(shí)有效地掌握，國(guó)家糧食宏觀調(diào)控能力和手段有待進(jìn)一步加強(qiáng)。比如“三老”（老人、老糧、老賬）問(wèn)題久拖不決，關(guān)系全國(guó)300多萬(wàn)國(guó)有糧食企業(yè)干部職工的切身利益，影響了他們的積極性。糧食儲(chǔ)備與糧食加工環(huán)節(jié)不配套，應(yīng)付緊急情況下糧食安全突發(fā)事件的體系不完善，能力不強(qiáng)，存在著明顯的安全隱患。加上一些交通不夠暢通、糧食調(diào)運(yùn)成本較高的山區(qū)和貧困地區(qū)的糧食供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)不健全，糧食購(gòu)銷工作明顯滯后，容易引發(fā)這些地區(qū)的不穩(wěn)定。可以說(shuō)，我國(guó)的糧食流通和安全形勢(shì)正處在一個(gè)新舊體制交替的特殊過(guò)渡時(shí)期，國(guó)家防范糧食風(fēng)險(xiǎn)、確保糧食安全的責(zé)任不是減小了，而是增大了。
4、實(shí)施政策有偏差，農(nóng)民種糧積極性不高
一是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展糧食生產(chǎn)的關(guān)系處理不好。受前幾年糧價(jià)走低，種糧效益下降的影響，一些人片面地把調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與種植糧食對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為調(diào)整結(jié)構(gòu)就是減少糧食播種面積、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植面積，把不少高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的良田轉(zhuǎn)產(chǎn)為養(yǎng)殖業(yè)或種植經(jīng)濟(jì)作物，出現(xiàn)“家家戶戶都抓‘多’（多種經(jīng)營(yíng)），糧食生產(chǎn)走下坡”的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2000年以來(lái)，我國(guó)糧食種植面積就調(diào)減了5000萬(wàn)畝左右。二是一些地方在實(shí)施退耕還林、還草、還湖政策過(guò)程中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性和前瞻性，導(dǎo)致良田得不到合理利用。有的省甚至在2000年就提出全面禁止開荒，年內(nèi)退耕275萬(wàn)畝，使得糧食播種面積出現(xiàn)較大幅度減少。三是農(nóng)業(yè)稅賦過(guò)重，影響農(nóng)民種糧積極性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)“取多予少”，政府對(duì)農(nóng)業(yè)間接補(bǔ)貼的多，直接補(bǔ)貼的少，我國(guó)又是目前世界上為數(shù)不多的征收農(nóng)業(yè)稅的國(guó)家，種糧農(nóng)民稅賦重。四是糧價(jià)偏低。農(nóng)民種糧與種其他經(jīng)濟(jì)作物的效益差別較大，種糧積極性不高。比如部分農(nóng)民以種果或種花為主的經(jīng)濟(jì)作物的效益就比種糧高出幾倍甚至十幾倍，因此他們覺(jué)得種糧不劃算。
5、思想認(rèn)識(shí)有偏差，糧食安全意識(shí)漸趨淡薄
目前，許多人對(duì)我國(guó)糧食安全問(wèn)題存在模糊的認(rèn)識(shí)：一是一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)糧食供求形勢(shì)的判斷缺乏科學(xué)性、前瞻性。僅看到前些年糧食豐收后一度出現(xiàn)賣糧難的一面，沒(méi)有認(rèn)真分析近期和以后的糧食形勢(shì)，片面認(rèn)為我國(guó)糧食生產(chǎn)已過(guò)關(guān)，對(duì)糧食生產(chǎn)不過(guò)問(wèn)，放任自流。二是簡(jiǎn)單地認(rèn)為有錢就有糧。有些人片面地認(rèn)為，我國(guó)已加入世貿(mào)組織，在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，只要手中有錢，即使中國(guó)糧食生產(chǎn)能力不夠，也可以依賴國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口。事實(shí)上，我國(guó)糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，從2000年已有端倪，而到2003年進(jìn)一步顯性化。2004年由于中央出臺(tái)了一系列政策，加上人努力、天幫忙，糧食生產(chǎn)取得了好收成。但糧食增產(chǎn)還是屬于恢復(fù)性的，我們不能盲目樂(lè)觀，要看到糧食增產(chǎn)基礎(chǔ)仍不牢固，種糧面積恢復(fù)難度很大，地域分布和品種結(jié)構(gòu)不合理的矛盾仍然突出，糧食產(chǎn)需關(guān)系仍然偏緊。這些問(wèn)題，必須引起各級(jí)政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度警覺(jué)和重視。
二、新世紀(jì)保證我國(guó)糧食安全應(yīng)處理好五大關(guān)系
總書記指出，糧食問(wèn)題是關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)計(jì)民生的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，任何時(shí)候都不能有絲毫的松懈。要嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，保護(hù)和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)能力；依靠科學(xué)技術(shù)，挖掘糧食生產(chǎn)潛力；完善政策措施，充分調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性，確保國(guó)家糧食安全?？偫硪矎?qiáng)調(diào)指出，要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六屆三中全會(huì)精神，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，深化糧食流通體制改革，加強(qiáng)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的支持，切實(shí)保護(hù)耕地，加大投入力度，加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，確保國(guó)家糧食安全。同志和同志的這些指示，對(duì)處理好我國(guó)糧食安全問(wèn)題具有重要的指導(dǎo)意義。特別是在當(dāng)前糧食連年減產(chǎn)的形勢(shì)下，為確保國(guó)家對(duì)糧食的宏觀調(diào)控和糧食安全，政府在當(dāng)前和今后，必須樹立科學(xué)的糧食發(fā)展觀，統(tǒng)籌糧食安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)者、消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，兼顧各方面利益，把局部利益與全局利益、個(gè)人利益與國(guó)家利益統(tǒng)一起來(lái)，把最廣大人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好。具體來(lái)說(shuō)，就是要切實(shí)處理好以下五個(gè)方面的關(guān)系：
1、政府與種糧農(nóng)民的關(guān)系
政府與種糧農(nóng)民的關(guān)系，是政府做好糧食宏觀調(diào)控，確保糧食安全的重要環(huán)節(jié)。為此，必須突出和體現(xiàn)以下原則：一是堅(jiān)持引導(dǎo)原則。即堅(jiān)持和突出利益引導(dǎo)。政府的利益引導(dǎo)，包括政策投入和資金投入。比如通過(guò)采取減免農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等政策措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，增加種糧農(nóng)民的收入。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)種糧農(nóng)民的教育和引導(dǎo)，處理好個(gè)人利益與國(guó)家利益的關(guān)系，激發(fā)廣大種糧農(nóng)民的愛(ài)國(guó)熱情，多種糧食，多作貢獻(xiàn)。二是堅(jiān)持保護(hù)的原則。即多角度、多方面保護(hù)糧農(nóng)的利益、保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性。要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》和《土地法》，從各地的實(shí)際出發(fā)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)落實(shí)到村組、農(nóng)戶和地塊。要通過(guò)增加投入來(lái)保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性。各級(jí)政府要依法安排并落實(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的預(yù)算支出，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，確保財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)。要引導(dǎo)信貸資金向農(nóng)業(yè)傾斜，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，從而促進(jìn)農(nóng)民增收。要通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)來(lái)保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性，對(duì)重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)，控制農(nóng)資價(jià)格的過(guò)多上漲。三是堅(jiān)持服務(wù)的原則。即樹立服務(wù)意識(shí)，搞好綜合協(xié)調(diào)工作。各級(jí)政府在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)種糧時(shí)，必須想群眾之所想，急群眾之所急，從產(chǎn)、購(gòu)、銷各個(gè)環(huán)節(jié)，搞好種糧農(nóng)民與不同部門和各種利益、各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，切實(shí)從信息、提供良種、調(diào)控農(nóng)資價(jià)格等各個(gè)方面，做好系統(tǒng)的跟蹤服務(wù)，融洽政府與種糧農(nóng)民的關(guān)系，在糧食生產(chǎn)上達(dá)成共識(shí)。四是必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則。始終堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。針對(duì)我國(guó)糧食供需偏緊的新情況，我們應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，以科學(xué)發(fā)展觀來(lái)統(tǒng)籌考慮我國(guó)糧食安全的對(duì)策與措施。一是在切實(shí)保護(hù)并提高糧食綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，繼續(xù)嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，逐步減輕人口壓力。二是堅(jiān)持“立足國(guó)內(nèi)基本自給，適當(dāng)進(jìn)口調(diào)劑余缺”方針，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，確保國(guó)內(nèi)糧食總量平衡。三是建立和完善糧食安全預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)急機(jī)制，以相對(duì)完善的機(jī)制來(lái)確保糧食市場(chǎng)和價(jià)格的基本穩(wěn)定，確保糧食安全。
2、政府與糧食企業(yè)的關(guān)系
政府與糧食企業(yè)的關(guān)系是一種亟需重建的重要關(guān)系，直接關(guān)系到當(dāng)前和今后政府的宏觀調(diào)控和國(guó)家的糧食安全。我們要重塑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政企全新的市場(chǎng)聯(lián)系和工作關(guān)系。政府要用法律、法規(guī)和政策的手段，規(guī)范和引導(dǎo)各類糧食企業(yè)的市場(chǎng)行為，確保糧食流通規(guī)范、有序，確保糧食宏觀調(diào)控和糧食安全。同時(shí)要鼓勵(lì)多種所有制市場(chǎng)主體從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。既要依法加強(qiáng)對(duì)非國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的監(jiān)管，引導(dǎo)他們合法經(jīng)營(yíng)，又要為他們提供服務(wù)，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。對(duì)國(guó)有與非國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)要一視同仁，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅賦、信用、委托代儲(chǔ)等方面一樣對(duì)待，促進(jìn)糧食企業(yè)的不斷發(fā)展。糧食企業(yè)在糧食收購(gòu)和銷售的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，要認(rèn)真執(zhí)行《糧食流通管理?xiàng)l例》規(guī)定的糧食企業(yè)最低庫(kù)存義務(wù)和最高庫(kù)存義務(wù)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，確保糧食安全。
3、糧食供給與需求的關(guān)系
糧食供給與需求的平衡，是政府糧食宏觀調(diào)控的目標(biāo)，也是國(guó)家糧食安全的反映。要做好當(dāng)前和今后我國(guó)糧食供求平衡工作，政府應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌糧食供求各要素，切實(shí)把握好以下幾點(diǎn)：一是保證糧食生產(chǎn)與消費(fèi)平衡，確保我國(guó)市場(chǎng)糧食的供求平衡。實(shí)踐證明，在我國(guó)糧食供給與糧食消費(fèi)平衡時(shí)，我國(guó)的糧食市場(chǎng)就穩(wěn)定，反之，則會(huì)出現(xiàn)糧價(jià)波動(dòng)和市場(chǎng)緊張。我國(guó)擁有13億人口，糧食產(chǎn)量和消費(fèi)量占世界總量的21％左右，正常年份糧食貿(mào)易量占世界貿(mào)易總量的15％―20％。我國(guó)糧食自給率下降1個(gè)百分點(diǎn)，就需要進(jìn)口50億公斤，占世界糧食貿(mào)易總量的2．5％。而目前世界糧食貿(mào)易額年均只有2000億公斤左右，其中稻谷貿(mào)易量為350億公斤。如果某個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害，則糧食供求形勢(shì)就更加嚴(yán)峻。假如發(fā)生局部戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)與國(guó)之間的糧食封鎖，情況就更為復(fù)雜。這些都決定了中國(guó)糧食供給必須堅(jiān)持自力更生，自己實(shí)現(xiàn)糧食供求基本平衡，才能確保糧食安全。二是采取多種形式，確保我國(guó)糧食市場(chǎng)總供給。糧食的市場(chǎng)供給主要來(lái)自生產(chǎn)和儲(chǔ)備及進(jìn)口。當(dāng)前和今后，我國(guó)應(yīng)采取多種形式，確保糧食的市場(chǎng)總供給。一要增加和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，確保每年糧食生產(chǎn)與糧食消費(fèi)平衡。二要藏糧于地，處理好用地和養(yǎng)地的關(guān)系，保護(hù)好土地，運(yùn)用各種辦法提高耕地質(zhì)量，提高耕地利用效率，確保糧食綜合生產(chǎn)能力。三要藏糧于庫(kù)，國(guó)家儲(chǔ)備足夠應(yīng)急保障的糧食實(shí)物，采取國(guó)家儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備與委托符合條件的糧食經(jīng)營(yíng)者儲(chǔ)備等辦法儲(chǔ)備糧食，確保儲(chǔ)得夠，調(diào)得動(dòng)，用得上。四要藏糧于民，儲(chǔ)備必要的糧食實(shí)物，保護(hù)和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民種糧的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民不僅在實(shí)物上“藏糧于民”，而且在精神上“藏糧于民”，確保在糧改新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)真正的糧食安全。三是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，穩(wěn)定居民消費(fèi)心理。一方面，要利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和板報(bào)等宣傳媒介，大張旗鼓地宣傳國(guó)家糧食政策，使國(guó)家關(guān)于糧食工作的各項(xiàng)政策家喻戶曉，深入人心，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。另一方面，也應(yīng)注意加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，不炒作、不隨意糧食消費(fèi)方面的信息，從正面引導(dǎo)廣大消費(fèi)者正常消費(fèi)，穩(wěn)定居民消費(fèi)心理，防止恐慌和搶購(gòu)現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保糧食安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
4、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與糧食安全的關(guān)系
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與糧食安全的關(guān)系，是我國(guó)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的一組新矛盾。正確處理好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與糧食安全的關(guān)系，對(duì)我國(guó)的糧食宏觀調(diào)控和糧食安全，有著直接的影響。我國(guó)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)在糧食安全目標(biāo)有保證的情況下進(jìn)行，并以糧食總量基本穩(wěn)定、略有增長(zhǎng)為前提。在當(dāng)前和今后，各級(jí)政府在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整和優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)，把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到改善品種結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量上來(lái)。組織實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，著力支持糧食主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)建設(shè)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的增收潛力，使農(nóng)民懂得只要精耕細(xì)作、增加科技含量、搞好加工轉(zhuǎn)化，種糧同樣能致富，逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的專業(yè)化、區(qū)域化和產(chǎn)業(yè)化。要把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與糧食安全統(tǒng)一起來(lái)，在確保糧食安全的基礎(chǔ)上，繼續(xù)努力探索農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新路子。
5、糧食行政管理與執(zhí)法管理的關(guān)系
糧食安全的理解范文5
一、影響我國(guó)糧食安全的幾個(gè)因素
從長(zhǎng)期看，我國(guó)人口增長(zhǎng)、耕地面積減少、糧食需求增長(zhǎng)的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。按照我國(guó)城鄉(xiāng)居民目前的食物結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)計(jì)未來(lái)3年，我國(guó)糧食的需求量將達(dá)到5000億公斤以上，年均增長(zhǎng)65億公斤，年均增長(zhǎng)1.3％。
我國(guó)糧食供給面臨的形勢(shì)是嚴(yán)峻的，表現(xiàn)在：（1）耕地銳減。由1996年的19.51億畝降至2003年的18.51億畝，7年減少了1億畝，每年平均減少1428萬(wàn)畝。在減少的1億畝耕地中，生態(tài)退耕占62％，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占18％，建設(shè)用地占14％，災(zāi)害損毀占6％。同時(shí)，新增耕地質(zhì)量差，占用的多是好地、熟地，補(bǔ)充的多是邊緣地、劣地、生地，耕地的實(shí)際生產(chǎn)能力在下降，東部減少一畝地的產(chǎn)量，西部新開兩畝地也補(bǔ)不回來(lái)。目前，全國(guó)人均耕地僅1.44畝，為世界人均水平的45％。全國(guó)已有600多個(gè)縣的人均耕地面積低于國(guó)際公認(rèn)的人均0.8畝的警戒線，1／3的省區(qū)市人均耕地不足1畝。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對(duì)耕地的占用還會(huì)繼續(xù)增加。（2）糧食增產(chǎn)的技術(shù)支撐能力不強(qiáng)。我國(guó)目前缺少像矮化水稻、矮化小麥和雜交水稻、雜交玉米那樣的帶有革命性的增產(chǎn)品種，缺少增產(chǎn)效果顯著的成熟配套技術(shù)。農(nóng)業(yè)科研缺乏集中優(yōu)勢(shì)兵力進(jìn)行重大課題攻關(guān)的平臺(tái)，也缺乏有效配置各種科技資源的協(xié)調(diào)機(jī)制，資源分散、研究重復(fù)、形不成合力。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革滯后，滿足不了農(nóng)民的科技需求。（3）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，欠賬較多。1998年國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，但結(jié)構(gòu)不夠合理，主要用于大江大河治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)格局，國(guó)民收入分配格局長(zhǎng)期不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，農(nóng)業(yè)投資欠賬太多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，糧食生產(chǎn)抗災(zāi)能力不強(qiáng)，成災(zāi)率上升。
二、我國(guó)糧食問(wèn)題的特征
糧食作為特殊商品，具有5個(gè)特征：（1）糧食供給的價(jià)格彈性大，糧食需求的價(jià)格彈性小。糧食是特殊商品，與一般商品的供求規(guī)律不同。一般商品的需求規(guī)律是，價(jià)格上升，需求下降，價(jià)格下降，需求上升。但人們對(duì)糧食的消費(fèi)需求是剛性且基本穩(wěn)定的，價(jià)格再變化，需求都是一個(gè)常量。從供給看，價(jià)格對(duì)糧食產(chǎn)出的影響很大，糧價(jià)高了，農(nóng)民就會(huì)多種糧，糧價(jià)低，農(nóng)民就會(huì)少種糧，收益是農(nóng)民種糧的參照系。這種規(guī)律決定了糧食既不能多，又不能少，而糧食生產(chǎn)的特點(diǎn)恰恰不是多就是少。（2）糧食生產(chǎn)的周期性和波動(dòng)織，調(diào)控難度大。糧食生產(chǎn)既有自然風(fēng)險(xiǎn)，又有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就是糧食價(jià)格變化帶來(lái)的糧食生產(chǎn)的波動(dòng)性，市場(chǎng)價(jià)格的不確定性，帶來(lái)生產(chǎn)的不確定性。自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)交織，加劇了糧食生產(chǎn)的波動(dòng)性。糧食儲(chǔ)備可以調(diào)劑豐歉余缺，但儲(chǔ)備過(guò)多會(huì)增加費(fèi)用，儲(chǔ)備過(guò)少又不足以抵御風(fēng)險(xiǎn)，是個(gè)兩難選擇。糧食政策是系統(tǒng)工程，生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、補(bǔ)貼等要統(tǒng)籌考慮。（3）糧食問(wèn)題具有“放大”效應(yīng)。糧食是必需品，供需稍趨緊張，就可能引發(fā)大的波動(dòng)，帶來(lái)連鎖反應(yīng)。20世紀(jì)80年代末（1987－1988年）和90年代初期（1993－1995年）的兩次嚴(yán)重的通貨膨脹，都與糧食供給出問(wèn)題、糧價(jià)大幅度上漲有關(guān)，二者相互推波助瀾，國(guó)家不得不進(jìn)行收縮性的宏觀調(diào)控。（4）糧食問(wèn)題具有“羊群”效應(yīng)。我國(guó)有2億多農(nóng)戶，生產(chǎn)的同構(gòu)性強(qiáng)。居民消費(fèi)也有從眾心理，買漲不買落。生產(chǎn)也跟風(fēng)，消費(fèi)也跟風(fēng)，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么減幅很大，導(dǎo)致糧食調(diào)控的難度大、成本高。（5）糧食政策具有“滯后”效應(yīng)。糧食生產(chǎn)受自然因素影響大，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，調(diào)控有滯后性。今年的政策，明年才能見效。因此，處理糧食問(wèn)題要未雨綢繆，短期政策與長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合。
三、衡量糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)
概括說(shuō)是5個(gè)“不低于”：（1）不低于95％的糧食自給率。國(guó)際上一般通用的標(biāo)準(zhǔn)是：一國(guó)糧食自給率≥90％為可以接受的安全水平；一國(guó)糧食自給率≥95％為基本上實(shí)現(xiàn)了自給。1996年我國(guó)政府的《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書把我國(guó)的糧食自給率確定為95％以上。近些年，國(guó)際市場(chǎng)糧食貿(mào)易量大體為2300～2400億公斤，我國(guó)的糧食自給率每降低1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)擠占2個(gè)百分點(diǎn)的世界糧食市場(chǎng)份額。（2）不低于18％的糧食儲(chǔ)備率。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織把年末糧食儲(chǔ)備和商業(yè)庫(kù)存占年度總消費(fèi)量（簡(jiǎn)稱庫(kù)存消費(fèi)比）的18％定為糧食安全儲(chǔ)備水平。（3）糧食人均占有量不低于400公斤。從我國(guó)改革開放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)看，人均占有糧食高于400公斤，糧食安全有保障，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性剩余。在350～400公斤之間，是緊平衡。低于350公斤，會(huì)發(fā)生糧食危機(jī)。我國(guó)還把產(chǎn)區(qū)人均儲(chǔ)糧3個(gè)月、銷區(qū)人均儲(chǔ)糧6個(gè)月作為衡量各地區(qū)糧食安全的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。（4）基本農(nóng)田面積不低于16億畝。（5）糧食播種面積不低于16.5億田。
四、改革開放以來(lái)的兒次糧食波動(dòng)與政策調(diào)整
（一）第一次調(diào)整（1979－1989年）黨的后，農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制，國(guó)家同時(shí)大幅度提高糧食價(jià)格，調(diào)減糧食收購(gòu)數(shù)量，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1979年國(guó)家統(tǒng)購(gòu)糧價(jià)格提高20％，超購(gòu)價(jià)提高50％，6種糧食價(jià)格（小麥、稻谷、玉米、高粱、大豆、谷子）的平均價(jià)格提高了21％，由每50公斤10.64元提高到12.68元。同時(shí)，調(diào)減糧食收購(gòu)數(shù)量，開放糧食集市貿(mào)易市場(chǎng)。由于提高了收購(gòu)價(jià)格，但銷售仍維持低價(jià)，購(gòu)銷差價(jià)由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，1984國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼額為234億元，占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政收入的15.6％。這一政策調(diào)整，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)的高速增長(zhǎng)，出現(xiàn)了1979－1984年長(zhǎng)達(dá)6年的農(nóng)業(yè)高速發(fā)展，糧食產(chǎn)量由1978年的3048億公斤，迅速增加到1984年的4073億公斤，年均增長(zhǎng)率為6.7％。1984年，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)的第一次“賣難”。這次“賣難”，主要是早秈稻賣難，且集中在南方早秈稻產(chǎn)區(qū)，其他農(nóng)產(chǎn)品，特別是粳稻、經(jīng)濟(jì)作物、畜產(chǎn)品的供求關(guān)系依然比較緊張。為緩解“賣難”，國(guó)家提出了“絕不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)”的方針，實(shí)行農(nóng)、林、牧并舉，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。同時(shí)，從1985年開始取消實(shí)行了30多年的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，給予農(nóng)民更多的經(jīng)營(yíng)自。政策調(diào)整后，1985年的糧食播種面積下降6058萬(wàn)畝，產(chǎn)量下降282億公斤，這種局面一直持續(xù)了5年，糧食供求關(guān)系又出現(xiàn)了新的矛盾。1998年，中央專門就增加農(nóng)副產(chǎn)品特別是糧食的有效供給發(fā)出文件，要求各地務(wù)必采取措施，奪取明后兩年的農(nóng)業(yè)豐收。到1989年，糧食產(chǎn)量才達(dá)到4076億公斤，相當(dāng)于1984年的水平。這次調(diào)整，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，用糧食生產(chǎn)的徘徊換來(lái)了經(jīng)濟(jì)作物和畜牧業(yè)的增長(zhǎng)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這一階段異軍突起，成為改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)又一次快速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。然而，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的這一次增長(zhǎng)帶來(lái)了投資需求和消費(fèi)需求的雙膨脹，導(dǎo)致國(guó)家在1989－1990年不得不實(shí)行收縮性的宏觀調(diào)控政策。
（二）第二次調(diào)整（1990－1993年）1990年，我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到4463億公斤，比1989年增長(zhǎng)387億公斤。為了保護(hù)農(nóng)民利益和糧食安全，國(guó)家開始實(shí)行糧食的最低保護(hù)價(jià)和糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。由于城市居民的糧食銷售價(jià)格沒(méi)有同步調(diào)整，國(guó)家對(duì)國(guó)營(yíng)糧食企業(yè)的補(bǔ)貼迅速上升，達(dá)到477億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的14.4％。1991年，由于財(cái)政不堪重負(fù)，國(guó)家提高了對(duì)城市居民的糧食銷售價(jià)格，提價(jià)幅度達(dá)67％，1992年繼續(xù)提高銷售價(jià)格，提價(jià)幅度為43％。1993年，全國(guó)有95％的縣開放了糧食銷售，糧票失去了作用。為了妥善解決糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬問(wèn)題，以1991年糧食年度為限實(shí)行新老賬劃斷。新的掛賬由上一級(jí)財(cái)政扣回，老賬按“限期清理，分清責(zé)任，區(qū)別對(duì)待，逐年解決”的原則處理。
從供給看，這一階段的供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，一般性糧食供給偏大，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足，這又造成前者價(jià)格低落，后者價(jià)格看好。在這種情況下，國(guó)家提出了發(fā)展“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)”的方針，鼓勵(lì)農(nóng)民按市場(chǎng)需求配置資源。但是，在一些地方特別是南方一些糧食主產(chǎn)區(qū)，出現(xiàn)了大幅度壓縮糧食面積的情況，這些地區(qū)糧食產(chǎn)量連續(xù)幾年徘徊，使過(guò)去的南糧北調(diào)成為北糧南調(diào)，糧食供給又一次偏緊。這次糧食供給偏緊，又與新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相遇，加上大量農(nóng)民工進(jìn)城成為糧食的消費(fèi)者，糧食價(jià)格又一次上漲，又帶動(dòng)了食品價(jià)格的上漲。
（三）第三次調(diào)整（1994－1999年）1994年我國(guó)的消費(fèi)品零售價(jià)格指數(shù)為21.7％，是建國(guó)以來(lái)物價(jià)上升的最高峰，發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹。當(dāng)年的糧食產(chǎn)量為4451億公斤，低于1990年。由于糧食價(jià)格上漲是引發(fā)通貨膨脹的重要因素之一，糧食政策又一次進(jìn)行調(diào)整。中央提出“立足國(guó)內(nèi)解決十幾億人口的吃飯問(wèn)題，始終是一項(xiàng)關(guān)系全局的戰(zhàn)略任務(wù)，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，必須把糧食生產(chǎn)放在突出的位置”。同時(shí)，針對(duì)國(guó)際上出現(xiàn)的“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)？”“中國(guó)糧食”的論調(diào)，中國(guó)政府于1996年發(fā)表了《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書。在糧食購(gòu)銷體制改革方面，采取了一些重大的措施：1994年，中央提出把糧食的政策性經(jīng)營(yíng)和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)從業(yè)務(wù)上、機(jī)構(gòu)上徹底分開。1998年1月，提出在糧食流通體制改革上實(shí)行“四分開一完善”，即實(shí)行政企分開，儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開，中央與地方責(zé)任分開，新老糧食財(cái)務(wù)掛賬分開，完善糧食價(jià)格形成機(jī)制的政策。在同年10月黨的十五屆三中全會(huì)的決定中，又提出了“三項(xiàng)政策一項(xiàng)改革”的政策措施，即“按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民的余糧，糧食收購(gòu)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷售，糧食收購(gòu)資金封閉運(yùn)行，加快國(guó)有糧食企業(yè)自身改革，確立自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的新機(jī)制”。這些政策的實(shí)施，為新的糧食生產(chǎn)的到來(lái)打下了一個(gè)好的基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)較大幅度增長(zhǎng)，6年中有3年的產(chǎn)量超過(guò)5000億公斤（1996年、1998年和1999年）。在這一階段的后幾年，又出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢、價(jià)格下跌、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、國(guó)有糧食企業(yè)虧損居高不下的問(wèn)題。
（四）第四次調(diào)整（2000－2003年）針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品階段性供大于求的狀況，中央在1999年提出，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，2000年提出了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的要求。按照中央的精神，這次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整確定一個(gè)復(fù)合型的目標(biāo)：一是解決農(nóng)產(chǎn)品賣難問(wèn)題；二是在保障農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡的基礎(chǔ)上，要滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化和多樣化的要求，農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際上要有競(jìng)爭(zhēng)力；三是解決農(nóng)民增收緩慢問(wèn)題；四是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力問(wèn)題；五是解決農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題；六是推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化問(wèn)題。中央提出的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路是正確的，取得了顯著的成效。在這一階段，各種農(nóng)產(chǎn)品供給充足，出口增加。有1億左右的農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，成為農(nóng)民增收的一個(gè)重要來(lái)源。退耕還林使一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善。但是，由于這一時(shí)期的糧食價(jià)格持續(xù)低迷，農(nóng)民種糧的積極性不高，土地撂荒在各地時(shí)有發(fā)生；在退耕還林過(guò)程中，一些地方不適當(dāng)?shù)赝说袅艘恍┎辉撏说母兀灰恍┑胤狡胬斫廪r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，把減少糧食面積作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，在耕地上挖魚塘、栽果樹，占用良田。更為嚴(yán)重的是，新一輪的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)如同脫韁野馬，造成了對(duì)耕地的嚴(yán)重侵占。上述種種原因，使我國(guó)糧食安全問(wèn)題又一次凸現(xiàn)出來(lái)。
（五）第五次調(diào)整（2004年以來(lái)）針對(duì)糧食安全出現(xiàn)的新情況，從2004年起，中央作出了一系列部署，發(fā)展糧食生產(chǎn)。主要有：（1）建立對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的制度。從國(guó)家糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出100億元用于糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。其他地區(qū)由地方財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)縣的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。（2）在小麥、大豆、玉米主產(chǎn)區(qū)實(shí)施良種補(bǔ)貼，每畝10元。（3）對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)機(jī)具進(jìn)行補(bǔ)貼。（4）降低或取消農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。（5）對(duì)重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)制度。（6）穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格。（7）實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。這些政策出臺(tái)后，農(nóng)民種糧的積極性開始恢復(fù)，政策效應(yīng)正在顯現(xiàn)。
五、保障糧食安全的對(duì)策
（一）切實(shí)保護(hù)好基本農(nóng)田保障糧食安全的核心是保障糧食生產(chǎn)能力，依法劃定的基本農(nóng)田是一條不能逾越的紅線。要嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)的法律法規(guī)，堅(jiān)決制止城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中新的圈地運(yùn)動(dòng)。改革土地征用辦法，區(qū)分經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地，提高用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止農(nóng)民失地失業(yè)。強(qiáng)化土地專項(xiàng)資金的征收管理，主要用于復(fù)墾土地，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量。
（二）實(shí)施大的糧食增產(chǎn)工程穩(wěn)住了糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)能力，就穩(wěn)住了全國(guó)糧食供給的大局。要整合農(nóng)業(yè)投資，集中財(cái)力，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的投資力度。以改造中低產(chǎn)田、農(nóng)田水利建設(shè)、土地開發(fā)整理、完善農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系為重點(diǎn)，實(shí)施大的糧食增產(chǎn)工程，從“藏糧于庫(kù)”向“藏糧于地”與“藏糧于庫(kù)”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。
（三）努力提高糧食生產(chǎn)的科技水平針對(duì)制約糧食生產(chǎn)的重大技術(shù)問(wèn)題，整合科技資源，集中力量攻關(guān)，建立能出大成果的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革，在基層站所，把公益性職責(zé)與經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)分開，國(guó)家保住公益性業(yè)務(wù)，依靠市場(chǎng)搞活經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。
糧食安全的理解范文6
一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施存在的主要問(wèn)題
（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰
到目前為止，我國(guó)沒(méi)有專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)自然也沒(méi)有在專門的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)散見于中央公布的政策性文件當(dāng)中。如在 2015 年中央公布的調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼的意見，從該意見當(dāng)中，我們可以出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)在本文的前面內(nèi)容當(dāng)中，也提到了相關(guān)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是保障國(guó)家糧食安全、保障農(nóng)民收入水平等。
筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼關(guān)系到政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，關(guān)系到政府的權(quán)力邊界問(wèn)題。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是要解決和完善在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制能不能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置問(wèn)題，筆者認(rèn)為基于市場(chǎng)主體追逐利益的本性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)主體愿意把資源投入到該領(lǐng)域當(dāng)中，因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域政府應(yīng)該不干預(yù)，當(dāng)然不排除政府的市場(chǎng)監(jiān)管手段。同時(shí)對(duì)于國(guó)計(jì)民生、國(guó)家糧食安全作用不大的領(lǐng)域也不應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。
我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)面面臨的主要問(wèn)題是農(nóng)業(yè)水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災(zāi)害時(shí)常發(fā)生，種植業(yè)尤其是糧食種植業(yè)的比較效益較低，糧食種植業(yè)需求的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素資源流向其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，甚至流向第二、第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較高，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用能夠?qū)崿F(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)資源的有效配置，不需要國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)集中投入到種植業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，從前面部分的調(diào)研資料當(dāng)中可以看出，農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員過(guò)半數(shù)人員認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施過(guò)程中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中，不但種植業(yè)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)效益較好畜牧業(yè)和漁業(yè)也獲得了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，甚至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)的農(nóng)業(yè)休閑和觀光旅游項(xiàng)目也獲得了財(cái)政補(bǔ)貼。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的附加功能較多，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金就會(huì)被投入到更多領(lǐng)域。在財(cái)政資金一定的條件下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被分散使用，必然降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼功能的發(fā)揮。
（二）政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度不足
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼既有中央財(cái)政資金的投入也有地方財(cái)政資金的投入，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出關(guān)系到中央和地方政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分問(wèn)題。對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權(quán)及支出責(zé)任劃分是否合理的主要表現(xiàn)。換句話說(shuō)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)配置是否合理的表現(xiàn)之一。政府在對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出方面存在的問(wèn)題主要有兩方面：一是地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出的動(dòng)力不足，尤其是經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)；二是中央政府的投入不到位，也就是說(shuō)中央政府沒(méi)有較好地履行其應(yīng)該履行的義務(wù)。
通過(guò)前面的調(diào)研資料看出，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不足主要表現(xiàn)在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的現(xiàn)狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的問(wèn)題存在，多數(shù)地方政府不愿意把財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)，多數(shù)地方政府更愿意把財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較好的非糧食產(chǎn)業(yè)。在前面部分的調(diào)研資料中也看出，大部分調(diào)研對(duì)象也認(rèn)為中央對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，如果把過(guò)多的義務(wù)強(qiáng)加給地方，也必然導(dǎo)致中央財(cái)政投入的不足，也必然導(dǎo)致中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)。
總之，地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題之一，這一主要問(wèn)題的存在影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的功能和作用的發(fā)揮。
（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體通常都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體決定資源的投入和產(chǎn)品的產(chǎn)出往往以利潤(rùn)和效率為導(dǎo)向，這就導(dǎo)致資源往往流向效率較高的地區(qū)、效率較高的產(chǎn)業(yè)、效率較高的企業(yè)。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，機(jī)會(huì)成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機(jī)會(huì)成本，是指當(dāng)資源具有多種用途時(shí)，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。
例如，對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，當(dāng)面臨從事糧食生產(chǎn)和務(wù)工的選擇時(shí)，如果農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇從事糧食生產(chǎn)，那么務(wù)工帶來(lái)的最大收益就是選擇從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本；對(duì)于農(nóng)村土地資源來(lái)說(shuō)，當(dāng)土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時(shí)，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產(chǎn)生的最大經(jīng)濟(jì)效益就是土地被用于種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本。當(dāng)機(jī)會(huì)成本大于選擇某種用途本身所產(chǎn)生的收益時(shí)，理性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人就會(huì)放棄該種選擇。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，如果務(wù)工的收益大于種糧的收益，他們就會(huì)放棄糧食生產(chǎn)而選擇務(wù)工；對(duì)于農(nóng)村土地資源來(lái)說(shuō)，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會(huì)用來(lái)種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機(jī)會(huì)成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機(jī)會(huì)成本的問(wèn)題，例如，對(duì)于農(nóng)村老年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，當(dāng)市場(chǎng)已經(jīng)不提供給他們恰當(dāng)務(wù)工的工作機(jī)會(huì)時(shí)，如果他們還不得不繼續(xù)勞動(dòng)，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產(chǎn)。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和農(nóng)村土地資源的可選擇性增多，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力資源和農(nóng)村土地資源往往流向效益較高領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中理性經(jīng)濟(jì)人和機(jī)會(huì)成本決策的產(chǎn)物，同時(shí)，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，成本、價(jià)格和收益等市場(chǎng)機(jī)制作用的產(chǎn)物。市場(chǎng)機(jī)制既有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)，市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)資資源向效益較高的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)聚集，但是，當(dāng)資源向效益較高的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域聚集時(shí)，效益較低而又關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的資源有效配置就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，市場(chǎng)機(jī)制的缺陷就會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如果通過(guò)市場(chǎng)的機(jī)制的作用不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。
務(wù)工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨突出的問(wèn)題之一，對(duì)于農(nóng)村青壯勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，務(wù)工收益和種糧收益之間的差距較大，對(duì)于農(nóng)村土地資源來(lái)說(shuō)，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機(jī)會(huì)較多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)資源就不會(huì)流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。如果這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展和擴(kuò)大，將會(huì)影響到糧食生產(chǎn)，甚至影響到國(guó)家糧食安全。國(guó)家糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，國(guó)家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價(jià)格彈性，糧食供給存在較高的價(jià)格彈性。這種特殊性就導(dǎo)致了一個(gè)基本的現(xiàn)狀，只有種糧收益較高時(shí)，市場(chǎng)手段才能解決糧食的供給問(wèn)題，但是糧食需求基本穩(wěn)定，并不隨價(jià)格的變動(dòng)而變動(dòng)?；谶@個(gè)特殊的糧食供需與價(jià)格關(guān)系，以及當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨種糧比較收益低的現(xiàn)狀，國(guó)家應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)者的收入差距，保障種糧農(nóng)民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。
但從調(diào)研資料來(lái)看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無(wú)法吸引更多的年輕勞動(dòng)力從事糧食種植業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)糧食價(jià)格下跌時(shí)糧食最低收購(gòu)價(jià)不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時(shí)，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。從調(diào)研資料中還看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類認(rèn)識(shí)不足，筆者認(rèn)為導(dǎo)致該問(wèn)題的原因我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直以來(lái)沒(méi)有專門的法律法規(guī)來(lái)作具體規(guī)定，一直分散在相關(guān)法規(guī)及政策之中，對(duì)于這一問(wèn)題和原因已經(jīng)有很多學(xué)者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時(shí)，從調(diào)研資料來(lái)看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持力度不足也是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題之一，但是筆者認(rèn)為導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的原因是農(nóng)業(yè)中央和地方對(duì)農(nóng)業(yè)投入的不足，根源于中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的事權(quán)及支出責(zé)任劃分作為重點(diǎn)部分論述，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度的不足將不再贅述。
二、成因分析
影響法律實(shí)施的因素，或者說(shuō)法律實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題的原因，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，如張騏在《法律實(shí)施的概念、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及影響因素分析》一文中提到影響法律實(shí)施的因素主要有以下幾個(gè)方面：一是個(gè)人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環(huán)境方面的因素，四是法律本身的因素。
影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律實(shí)施的因素，或者說(shuō)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題的原因，筆者認(rèn)為主要是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度本身的因數(shù)。通過(guò)前面部分調(diào)研資料的分析，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程目的目的不清晰，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施是依據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法規(guī)政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)及政策制度本身不完善息息相關(guān)。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中目標(biāo)不清晰，就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的附加功能過(guò)多，一些應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域政府對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，超出了政府宏觀調(diào)控職能的界限和范圍。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)目的不清晰其直接結(jié)果就是農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼資金被分散使用，沒(méi)有集中投入到應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律實(shí)施的調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的政府宏觀調(diào)控行為。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度是確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼宏觀調(diào)控行為的制度規(guī)范。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的的根本原因就是有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)存在問(wèn)題。
（一）相關(guān)法規(guī)及政策沒(méi)有處理好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政府和市場(chǎng)的關(guān)系農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府利用財(cái)政資金支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的關(guān)系到政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)系政府職能與市場(chǎng)功能的作用劃分問(wèn)題，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府和市場(chǎng)在資源配置方面的的功能和作用的關(guān)系，換句話說(shuō)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就是政府和市場(chǎng)在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協(xié)調(diào)?！霸诂F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會(huì)在資源配置方面產(chǎn)生影響?！?/p>
從十八世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密提出經(jīng)濟(jì)自由主義以來(lái)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直成為人們關(guān)注和討論社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的基本理論問(wèn)題。正如北大教授張守文所說(shuō)：“在社會(huì)的資源配置系統(tǒng)中，市場(chǎng)配置和政府配置是兩種最重要的子系統(tǒng)，對(duì)兩種配置的定位、范圍、沖突和協(xié)調(diào)的討論，形成了有關(guān)‘政府與市場(chǎng)關(guān)系’的歷久彌新的話題。經(jīng)久不息的討論、不勝其數(shù)的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認(rèn)識(shí)?！?/p>
西方資本主義國(guó)家對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了放任自由主義、國(guó)家干預(yù)主義和新自由主義階段，明顯呈現(xiàn)出從或者側(cè)重自由放任或者側(cè)重國(guó)家干預(yù)主義到將自由放任主義和國(guó)家干預(yù)主義辯證地結(jié)合起來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)論是側(cè)重于國(guó)家干預(yù)或者是將國(guó)家干預(yù)和自由放任相結(jié)合，國(guó)家干預(yù)已經(jīng)成資源配置的一種重要方式。但國(guó)家干預(yù)的前提是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和市場(chǎng)失靈，也就是說(shuō)在市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)少干預(yù)或者不干預(yù)，國(guó)家干預(yù)的重點(diǎn)是市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。
從黨的十四大提出的要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用到十八屆三中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)人們對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也得到不斷深化。十四大提出的市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置基礎(chǔ)性作用是一種側(cè)重于國(guó)家干預(yù)為主的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)，而十八屆三中全會(huì)提出的使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是一種將市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和國(guó)家干預(yù)相結(jié)合的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系提出新的認(rèn)識(shí)定位后，我國(guó)很多專家和學(xué)者針對(duì)十八屆三中全會(huì)新的觀點(diǎn)發(fā)表新的見解和認(rèn)識(shí)。正如如北大教授張守文所說(shuō)：“在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會(huì)在資源配置方面產(chǎn)生影響。當(dāng)然，基于效率的考慮，凡是市場(chǎng)配置更有效的，就應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化；只有存在市場(chǎng)失靈，且政府配置更具有合理性時(shí)，才需要政府配置；相對(duì)于政府配置，市場(chǎng)配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應(yīng)交由市場(chǎng)配置，市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’具有優(yōu)先性、決定性地位?！?/p>
筆者贊同張守文教授的以上觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)配置資源的手段和機(jī)制的失靈，國(guó)家干預(yù)資源配置的前提是市場(chǎng)配置資源的手段和機(jī)制的失靈，如果不存在市場(chǎng)失靈、通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和手段能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，國(guó)家就不應(yīng)該干預(yù)。市場(chǎng)機(jī)制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和優(yōu)點(diǎn)都是因人類追逐利益的本性而產(chǎn)生。判斷某個(gè)領(lǐng)域是否能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用優(yōu)化資源的配置，主要是看市場(chǎng)資源是否愿意進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，而市場(chǎng)資源是否愿意進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域主要是看這個(gè)領(lǐng)域是否有利可圖。因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域國(guó)家應(yīng)該少干預(yù)或者不干預(yù)，當(dāng)然，這里主要指少使用或者不使用國(guó)家宏觀調(diào)控手段，不排除使用國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管手段。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政資金支持手段實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的政府行為，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題。在我國(guó)的法規(guī)和政策中規(guī)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)的主要有《農(nóng)業(yè)法》及有關(guān)具體實(shí)施政策。我國(guó)目前沒(méi)有制定專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，在相關(guān)法律中也沒(méi)有專門的法律條文對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)作出具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體目的、目標(biāo)散見于《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等有關(guān)國(guó)家采取措施和國(guó)家財(cái)政投入的法律條文之中。如農(nóng)業(yè)法第十三條、第十六條、三十八條，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條、第二十八條等。《農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定了國(guó)家采取措施鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容；第十六條國(guó)家引導(dǎo)和支持調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)及發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。第三十八條規(guī)定了中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度和各項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)的資金的用途，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條規(guī)定了農(nóng)業(yè)技術(shù)的含義是指應(yīng)用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科研成果和實(shí)用技術(shù)；第二十八條規(guī)定了各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算內(nèi)應(yīng)當(dāng)保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長(zhǎng)。
從以上《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的相關(guān)條文的內(nèi)容我們可以得出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的沒(méi)有準(zhǔn)確清晰地規(guī)定在相關(guān)法律當(dāng)中，相關(guān)法規(guī)及制度要求對(duì)種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。這就導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施過(guò)程當(dāng)中財(cái)政資金投入了到農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)濟(jì)效益較好且不存在自然風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中畜牧業(yè)和漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好而林業(yè)和種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較差，尤其種植業(yè)當(dāng)中糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最差。在我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更不愿意從事糧食生產(chǎn)，同時(shí)具有其他較好經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村土地已經(jīng)開始流出糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。由于種糧的效益較低，除了農(nóng)村年齡較大的勞動(dòng)力之外，其他市場(chǎng)資源絕大部分不愿意進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種現(xiàn)狀如果繼續(xù)發(fā)展將直接導(dǎo)致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。
總之種糧的比較效益低，市場(chǎng)資源絕大部分不愿進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域是我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的現(xiàn)狀，糧食生產(chǎn)面臨這種現(xiàn)狀只是糧食生產(chǎn)需要國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的原因之一，不能充分證明需要國(guó)家干預(yù)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國(guó)家干預(yù)的另一個(gè)重要原因是糧食生產(chǎn)滿足了他人對(duì)于糧食消費(fèi)的需求，產(chǎn)生了有利于維護(hù)國(guó)家糧食安全的“正外部性”。國(guó)家的糧食安全已經(jīng)寫進(jìn)了《國(guó)家安全法》之中，保障國(guó)家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨(dú)依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家糧食安全的目標(biāo)，因此，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國(guó)家干預(yù)。正如其他學(xué)者所說(shuō)：糧食生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了正的外部性，但是單獨(dú)依靠市場(chǎng)的手段不能公平享受到應(yīng)得的社會(huì)財(cái)富。而經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平旨在恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的利益。
因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是解決市場(chǎng)機(jī)制不能調(diào)節(jié)的糧食安全問(wèn)題和種糧農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有公平公正權(quán)利的問(wèn)題。
也許有人認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣由于維護(hù)國(guó)家的糧食安全，因此，畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼，法律規(guī)定國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)實(shí)施財(cái)政投入具有正當(dāng)合法性。但是筆者認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場(chǎng)資源愿意進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，畜牧業(yè)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)較低，依靠市場(chǎng)機(jī)制作用能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，因此，國(guó)家除了提供公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管之外，盡量采取不干預(yù)政策。但依據(jù)上述法律的規(guī)定，以及調(diào)研中的資料不但畜牧業(yè)獲得了財(cái)政補(bǔ)貼資金，甚至于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者加工沒(méi)有多大關(guān)系的農(nóng)業(yè)休閑觀光旅游項(xiàng)目也獲得了財(cái)政補(bǔ)貼資金。這就導(dǎo)致了相關(guān)主體之間權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，以至于利益的失衡。
總之，《農(nóng)業(yè)法》等法律當(dāng)中規(guī)定了各級(jí)財(cái)政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)田水利的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的內(nèi)容，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法規(guī)沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體實(shí)施過(guò)程中目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能過(guò)多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。
（二）相關(guān)法規(guī)沒(méi)有協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任從前面的調(diào)研資料中，我們得出政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，在前面部分談到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)及政策沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系也是其中的原因之一，在國(guó)家的財(cái)政收入和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出水平一定的條件下，如果財(cái)政資金投入到市場(chǎng)功能能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，必然導(dǎo)致投入到政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮職責(zé)領(lǐng)域的財(cái)政資金減少，二者處于此增彼減的關(guān)系。
除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，筆者認(rèn)為導(dǎo)致政府財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度不足的另外一個(gè)重要原因是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)沒(méi)有協(xié)調(diào)好有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行宏觀的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問(wèn)題是有關(guān)財(cái)政收入和支出的問(wèn)題。從法學(xué)的角度研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施問(wèn)題，就是研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利主體和義務(wù)主體的權(quán)利及義務(wù)的配置是否恰當(dāng)、是否合理？對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行研究，法學(xué)方法的特征是以權(quán)利義務(wù)配置的分析為中心，這也是法學(xué)研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠(chéng)指出：“財(cái)稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權(quán)利義務(wù)配置為中心。”
中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任與國(guó)家實(shí)行的財(cái)政分權(quán)模式相關(guān)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)模式的實(shí)施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實(shí)施分稅制改革是在中央財(cái)政連續(xù)多年出現(xiàn)被動(dòng)性的財(cái)政赤字，以及中央在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控能力有所下降的背景實(shí)施。應(yīng)當(dāng)客觀地說(shuō)分稅制符合當(dāng)時(shí)的歷史客觀條件，但隨著時(shí)間的向前推移，分稅制在實(shí)踐中也產(chǎn)生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實(shí)踐中普遍存在“事權(quán)不斷下壓、財(cái)權(quán)不斷上收”的情形。具體來(lái)說(shuō)，地方政府承擔(dān)了較之以往更多的事權(quán)與支出責(zé)任，但地方的財(cái)權(quán)與財(cái)力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的擴(kuò)充。財(cái)力的不足不僅使得地方政府無(wú)法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發(fā)了嚴(yán)重的副作用。”
關(guān)于財(cái)稅制度的改革，十八屆三中全會(huì)提出了“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。針對(duì)十八屆三全會(huì)提出的關(guān)于財(cái)稅體制改革的新的思路，法學(xué)領(lǐng)域的專家和學(xué)者提出了他們的觀點(diǎn)和看法，如北大教授劉建文認(rèn)為：“《決定》別強(qiáng)調(diào)建立‘事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)’的制度，實(shí)則強(qiáng)調(diào)的是要破了‘事權(quán)下沉、財(cái)權(quán)上升’這個(gè)僵局。中國(guó)人民大學(xué)副教授徐陽(yáng)光認(rèn)為：《決定》采取的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的表述也被人理解為是取代‘財(cái)力與事權(quán)相匹配原則’，這其實(shí)是一種慣性思維帶來(lái)的誤解?！稕Q定》在提出“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”之后還專門強(qiáng)調(diào)了 “進(jìn)一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是需要先行解決的問(wèn)題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的目標(biāo)。
筆者贊同以上專家和學(xué)者的觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為十八屆三中全會(huì)提出的“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”和“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財(cái)權(quán)、事權(quán)、及支出制度，本質(zhì)上是要使中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)的配置處于平衡狀態(tài)及合理狀態(tài)。中央和地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)及支出責(zé)任的關(guān)系，本質(zhì)上也是權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，因?yàn)?，?cái)權(quán)是指政府享有的取得財(cái)政收入的權(quán)力，“國(guó)家依法擁有的權(quán)力本身也可以被看作是一種法律權(quán)利”，而事權(quán)及支出責(zé)任本身是政府的責(zé)任和義務(wù)。正如劉建文所說(shuō)：“在法學(xué)語(yǔ)境下，財(cái)權(quán)是指政府籌集與獲得財(cái)政資金的權(quán)力，其本質(zhì)是一種權(quán)利；財(cái)力是指政府能夠支配的資金；事權(quán)是指政府承擔(dān)的職能，其本質(zhì)是一種義務(wù)和責(zé)任；支出責(zé)任則是指各級(jí)政府為履行職能而承擔(dān)的財(cái)政支出，也被稱作‘事責(zé)’。”對(duì)于中央和地方各級(jí)政府，依據(jù)權(quán)利義務(wù)設(shè)置的合理性以及權(quán)利義務(wù)配置平衡的法理分析，其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律法規(guī)卻沒(méi)有規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任或者只規(guī)定其履行部分事權(quán)及支出責(zé)任；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任；或其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻沒(méi)有規(guī)定其應(yīng)享有的財(cái)權(quán)；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任而法律卻規(guī)定其享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)等現(xiàn)狀都是權(quán)利和義務(wù)配置不合理的具體情況。
在我國(guó)中央與地方的財(cái)權(quán)劃分依據(jù)是 1994 年實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分沒(méi)有專門的法律規(guī)定，而是散見于《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)和政策當(dāng)中。在《農(nóng)業(yè)法》中，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)及支出責(zé)任的內(nèi)容主要集中在第三十八條，該條規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。
從《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定來(lái)看，《農(nóng)業(yè)法》沒(méi)有明確界定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事項(xiàng)究那些是屬于中央事權(quán)，那些是地方事權(quán)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼屬于中央和地方共擔(dān)事權(quán)。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中也規(guī)定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼事權(quán)的內(nèi)容，但在中央事權(quán)和地方事權(quán)的部分都有與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)，但是哪些事權(quán)由中央承擔(dān)那些由地方承擔(dān)也沒(méi)有具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)中央和地方都有責(zé)任和義務(wù)履行。這就導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央沒(méi)有全部履行，部分責(zé)任留給地方，而地方基于財(cái)力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現(xiàn)其他學(xué)者所說(shuō)的那樣“中央請(qǐng)客，地方買單”的現(xiàn)象，地方的支出責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的事權(quán)。
同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央又過(guò)多的參與，浪費(fèi)了中央的財(cái)政資金。另外，還可能導(dǎo)致某些事權(quán)中央和地方都不履行的現(xiàn)狀。
除此之外，在財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門的政策性文件當(dāng)中，如財(cái)政部、水利部《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》，財(cái)政部《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》等，在這些政策性文件當(dāng)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事權(quán)及支出責(zé)任依然沒(méi)有作出具體的劃分，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于中央和地方共擔(dān)的事權(quán)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高有利于保障國(guó)家的糧食安全。在全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一以及交通運(yùn)輸條件便捷的條件下，農(nóng)產(chǎn)品可以在全國(guó)的范圍內(nèi)流通，在中國(guó)加入 WTO 后，其他國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品也會(huì)以相對(duì)合理的價(jià)格流通到中國(guó)，因此，作為地方政府來(lái)講，地方農(nóng)民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購(gòu)買所需的糧食。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身對(duì)地方財(cái)政收入沒(méi)有較大的直接貢獻(xiàn)。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關(guān)心全國(guó)整體利益，地方政府的財(cái)政資金的投入往往選擇能夠?qū)Φ胤截?cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有較大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，因此，盡管《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定縣級(jí)以上地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度，該增長(zhǎng)幅度是對(duì)于總體投入的規(guī)定，對(duì)于具體的項(xiàng)目的投入比例以及投入金額都沒(méi)有規(guī)定，又因?yàn)檗r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不能對(duì)地方的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有直接的重大貢獻(xiàn)，地方政府缺乏對(duì)其進(jìn)行財(cái)政資金投入的積極性。地方政府的財(cái)政資金往往盡量投入到效益較好的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。
同時(shí)，分稅制改革之后，中央相對(duì)地方的財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，對(duì)于關(guān)系到國(guó)家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)，如果相關(guān)制度規(guī)定關(guān)系到國(guó)家糧食安全的事權(quán)由中央和地方共擔(dān)，將會(huì)導(dǎo)致中央財(cái)政投入不足，總之，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政支出的事權(quán)及支出責(zé)任在中央政府和地方政府之間沒(méi)有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權(quán)利和履行的義務(wù)配置不合理導(dǎo)致了財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度的不足。
總之，中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任沒(méi)有得到相關(guān)法律制度的明確劃分，實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力。
除了導(dǎo)致中央和地方對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)不明、權(quán)利和義務(wù)的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對(duì)于支農(nóng)事權(quán)的博弈和談判成本，最終導(dǎo)致政府財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不足。
（三）有關(guān)降低農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)的制度還不夠完善
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為理性的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民是否愿意種糧，或者說(shuō)種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民種糧的積極性。決定農(nóng)民種糧的收入水平的是種糧的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于種糧的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解作用的大小對(duì)種糧農(nóng)民的收入水平有重要的決定作用。
但從前面的調(diào)研資料當(dāng)中，我們得出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無(wú)法吸引更多的年輕勞動(dòng)力從事糧食種植業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)糧食價(jià)格下跌時(shí)糧食最低收購(gòu)價(jià)不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時(shí)，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。導(dǎo)致以上問(wèn)題的原因，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的不完善，以至于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中不能較好地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。法律規(guī)定對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)貼是法律的激勵(lì)功能的運(yùn)用，或者說(shuō)是對(duì)種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用的激勵(lì)。激勵(lì)功能是法的重要的功能，法的激勵(lì)功能是通過(guò)法律激發(fā)個(gè)體合法行為的產(chǎn)生，使個(gè)體受到鼓勵(lì)去做出法律所要求和期望的行為，最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序。
通過(guò)法律規(guī)定實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用進(jìn)行激勵(lì)的目的是把種糧農(nóng)民個(gè)體行為的外部性內(nèi)部化，通過(guò)規(guī)則的強(qiáng)制，將產(chǎn)生外部性的社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為種糧農(nóng)民的私人收益，從而通過(guò)農(nóng)民個(gè)體的最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)。種糧農(nóng)民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時(shí)還向社會(huì)提供糧食產(chǎn)品，滿足他人的食物消耗需求，產(chǎn)生了維護(hù)糧食安全的正外部性。國(guó)家糧食安全的價(jià)值是保障國(guó)家獨(dú)立自主，維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定，保證國(guó)家的持續(xù)健康發(fā)展。國(guó)家糧食安全的價(jià)值就是農(nóng)民種糧的正外部性的價(jià)值，該正外部性的價(jià)值盡管不能用具體的貨幣價(jià)值來(lái)衡量，但是確實(shí)存在和價(jià)值巨大。然而糧食的市場(chǎng)價(jià)值較低，農(nóng)民種植糧食產(chǎn)生的正外部性的價(jià)值不能在糧食產(chǎn)品市場(chǎng)交易的過(guò)程中獲得彌補(bǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體往往都是理性的經(jīng)濟(jì)人，如果種植糧食比較效益較低的，優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力、土地的生產(chǎn)資源就不會(huì)流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種狀況的持續(xù)發(fā)展將會(huì)影響到國(guó)家糧食安全，因此，國(guó)家應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行激勵(lì)，促使農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)保障國(guó)家的糧食安全。
法律規(guī)定國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，也是為了糾正種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)配置的失衡。農(nóng)民種植糧食從客觀上維護(hù)的了國(guó)家的糧食安全，然而市場(chǎng)沒(méi)有能力去評(píng)估也不愿意去評(píng)估種糧農(nóng)民所作出了維護(hù)國(guó)家糧食安全的價(jià)值大小，因此，通過(guò)市場(chǎng)的手段不能把農(nóng)民已經(jīng)作出了的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化成收益回報(bào)給農(nóng)民。通過(guò)市場(chǎng)的方式配置給種糧農(nóng)民的權(quán)利利益與農(nóng)民所履行了的義務(wù)價(jià)值不相一致，種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)的配置處于失衡狀態(tài)，因此，要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用來(lái)糾正市場(chǎng)手段的失靈。如果政府的宏觀調(diào)控手段不能有效糾正這種權(quán)利和義務(wù)配置的失衡，處于個(gè)體理性經(jīng)濟(jì)人地位的農(nóng)民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產(chǎn)。
在《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)防范和化解種糧農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)的條文主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民收入水平的相關(guān)條文中，如《農(nóng)業(yè)法》第三十七條。從三十七條內(nèi)容可以看出，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條規(guī)定了增加農(nóng)民收入水平的措施和增加農(nóng)民收入水平的途徑和方法，以及國(guó)家實(shí)施對(duì)農(nóng)民收入支持政策和國(guó)家實(shí)施對(duì)農(nóng)民收入支持的前提，但是當(dāng)農(nóng)民遭受自然災(zāi)害和市場(chǎng)災(zāi)害時(shí)政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼水平應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)什么程度在農(nóng)業(yè)法中沒(méi)有明確的規(guī)定。同時(shí)，在我國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，糧食種植業(yè)的收益一直處于比較低的狀態(tài)，糧食種植業(yè)是確保谷物基本自給，維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要產(chǎn)業(yè)，對(duì)種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解程度是提高農(nóng)民種糧積極性和維護(hù)國(guó)家的糧食安全的關(guān)鍵。
總之，相關(guān)法律及政策對(duì)于防范和化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定不完善，沒(méi)有把種糧農(nóng)民的收入水平放在一個(gè)更加突出重要的位置，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中對(duì)農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解程度較低，種糧農(nóng)民的應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利和履行的義務(wù)不對(duì)等，種糧農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)處于失衡狀態(tài)。
完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的建議及對(duì)策
一、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度立法方面的建議
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政資金支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度是國(guó)家財(cái)稅法的組成部分。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施過(guò)程中存在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題根源于我國(guó)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度的不完善，導(dǎo)致與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)配置的失衡，因此，需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法律制度，以糾正權(quán)利義務(wù)配置的失衡，調(diào)和現(xiàn)實(shí)中的矛盾。正如北大教授劉建文所說(shuō)：“從法律的角度檢視,實(shí)踐中的價(jià)值沖突和關(guān)系糾葛,其根源往往在于規(guī)則的缺失，這就要求我們通過(guò)合理設(shè)置法律規(guī)則，人為地在各種矛盾之間做出權(quán)衡性的選擇或調(diào)和，從而為社會(huì)生活和國(guó)家運(yùn)行提供一個(gè)公正、穩(wěn)定的秩序，財(cái)稅法在這一點(diǎn)上也不例外?！蓖晟葡嚓P(guān)法律規(guī)則，合理配置相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的根本任務(wù)，正如劉建文所說(shuō)：“通過(guò)對(duì)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在不同主體間的合理配置，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，做到……，財(cái)政支出公開、公平、公正，財(cái)政管理有規(guī)、有序、有責(zé)?！?/p>
筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度，以使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體之間權(quán)利和義務(wù)的配置達(dá)到平衡狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，保障國(guó)家的糧食安全。
（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中目標(biāo)不清晰附加功能較多，政府管得過(guò)多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金使用超出了政府的職能范圍，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率低下的問(wèn)題，就需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需要協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就是要力圖解決一下幾個(gè)方面的問(wèn)題，如何明確在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中市場(chǎng)與政府功用的適當(dāng)定位? 如何在政府錯(cuò)位、越位或市場(chǎng)缺位的情況下進(jìn)行法律的調(diào)整，從而構(gòu)建兩者的良好關(guān)系? 如何通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治，來(lái)保障市場(chǎng)和政府各自功用的有效發(fā)揮? 等等。
“以達(dá)到在法律上界定與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的職權(quán)與權(quán)利，明確推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府權(quán)力和職責(zé)的邊界，從而有效定分止?fàn)?。建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理體系，需要政府和市場(chǎng)各司其職，各盡其能?！?/p>
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能有效解決的問(wèn)題?！笆袌?chǎng)對(duì)資源的有效配置的失靈需要國(guó)家宏觀調(diào)控，國(guó)家宏觀調(diào)控的失靈需要經(jīng)濟(jì)法，經(jīng)濟(jì)法是確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控的法律?！?/p>
經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控的前提是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源有效配置的失靈，如果市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用領(lǐng)域就不需要國(guó)家宏觀調(diào)控，因而也不需要經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如果該產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，就不需要國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控，國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)和作用因該是解決市場(chǎng)機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如何判斷哪些領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，可以利用經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)?，市?chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的動(dòng)力來(lái)源于市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)的本性。如果那些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場(chǎng)主體會(huì)主動(dòng)地把生產(chǎn)資源配置到該領(lǐng)域，如果某些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益較差，市場(chǎng)資源會(huì)逐步退出該領(lǐng)域。獲得國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)前提條件，該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較低，同時(shí)該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、對(duì)保障國(guó)家的糧食安全有重要作用?；蛘哒f(shuō)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，以上兩個(gè)前提條件是劃分政府職責(zé)與市場(chǎng)功能的標(biāo)準(zhǔn)。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家糧食安全，對(duì)糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較差農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)應(yīng)當(dāng)是政府宏觀調(diào)控的權(quán)力和職責(zé)，促進(jìn)糧食種植業(yè)的發(fā)展是國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價(jià)格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會(huì)隨著價(jià)格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當(dāng)市場(chǎng)缺乏或者市場(chǎng)價(jià)格較高時(shí)，人們可以減少該種物品的消費(fèi)。
無(wú)論在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還是在和平時(shí)期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致更大的社會(huì)問(wèn)題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災(zāi)害”時(shí)期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶?；诒ＷC國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，我國(guó)制定了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標(biāo)。在 2015 年 7 月 1 日通過(guò)的《國(guó)家安全法》中，其 22 條規(guī)定了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食供給和質(zhì)量安全等內(nèi)容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《十三五規(guī)劃建議》中規(guī)定了實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。
糧食對(duì)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)較大，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，種糧效益比較低的現(xiàn)狀。市場(chǎng)主體基于理性考慮，市場(chǎng)資源開始流出糧食種植業(yè)，如農(nóng)村青壯年幾乎不從事糧食種植，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到效益較好的其他種植業(yè)，甚至是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)持續(xù)沒(méi)有得到完善，種糧風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到合理分擔(dān)，那么，將會(huì)有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業(yè)，將會(huì)影響到國(guó)家糧食產(chǎn)能以及谷物的基本自給?？傊?，在市場(chǎng)機(jī)制不能有效實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食的有效配置的條件下，糧食種植業(yè)維系著國(guó)家糧食安全，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度，這是政府的宏觀調(diào)控的權(quán)利和義務(wù)。2015 年我國(guó)的糧食價(jià)格的下降幅度較大，我國(guó)市場(chǎng)糧食價(jià)格下跌的原因主要是國(guó)際糧價(jià)較低，我國(guó)進(jìn)口糧食數(shù)量較大，以及我國(guó)糧食產(chǎn)量的增加。我國(guó)糧食產(chǎn)量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農(nóng)作物災(zāi)情較輕；而不是糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，農(nóng)民的種糧積極性較高，擴(kuò)大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價(jià)降低，農(nóng)民的種糧積極性降低是時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)糧食種植業(yè)的財(cái)政支持力度。因?yàn)椋Z食作物的生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，不像其他物品當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)短缺時(shí)可以立即組織生產(chǎn)，滿足市場(chǎng)的需求，如果農(nóng)民的種糧積極性較低，大部分的農(nóng)民放棄種糧，當(dāng)糧食物品出現(xiàn)短缺時(shí)再來(lái)組織生產(chǎn)，已經(jīng)不能解決市場(chǎng)需求，將會(huì)導(dǎo)致更大的問(wèn)題，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，把國(guó)際市場(chǎng)作為維系國(guó)家糧食安全的重要組成部分風(fēng)險(xiǎn)較大，我國(guó)將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿(mào)易量約 2.5 億噸，不到我國(guó)糧食需求量的 1/2。其他國(guó)家出口糧食前提，是要保證本國(guó)糧食供給，當(dāng)其他國(guó)家糧食供給緊張時(shí)，會(huì)實(shí)施出口管制，根據(jù) WTO 規(guī)則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴(yán)重缺乏可臨時(shí)禁止或限制出口。
因此，依靠國(guó)際市場(chǎng)來(lái)維護(hù)我國(guó)糧食安全是不可靠的，要堅(jiān)持谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的宏觀調(diào)控目標(biāo)。國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)依然是增加防范和化解糧食種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民的種糧積極性。 非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，國(guó)家除履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)不干預(yù)非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。非糧食種植業(yè)在國(guó)計(jì)民生中的重要性程度相對(duì)來(lái)說(shuō)不如糧食種植業(yè)。
同時(shí)，非糧食種植業(yè)通常經(jīng)濟(jì)效益較好，有可以通過(guò)人為方式有效地減輕自然風(fēng)險(xiǎn)，如，蔬菜、畜牧業(yè)等。在經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下，市場(chǎng)主體通常愿意把資源投入到這些經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此，這些領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品有效供給可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮來(lái)解決。在政府財(cái)政實(shí)力一定的前提下，政府的財(cái)政支出存在此增彼賬的關(guān)系，如果把部分財(cái)政資金投入到政府的職責(zé)范圍之外的領(lǐng)域，必然降低了財(cái)政資金的使用效率。
政府實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是配置資源的手段和方式，但是政府實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)以及職責(zé)范圍如果沒(méi)有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。正如張守文所說(shuō)：“事實(shí)上，政府的資源配置能力很強(qiáng)，如不依法限制則可能扭曲市場(chǎng)配置”。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扭曲市場(chǎng)配置資源主要表現(xiàn)在以下方面：獲得農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的市場(chǎng)主體缺乏了市場(chǎng)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的壓力，導(dǎo)致其不采取推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新的措施，不能提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，降低了市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源的效率。甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租，有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目就是為了騙取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼資金而設(shè)立。如果政府職能不清或不當(dāng)膨脹，就會(huì)使其配置范圍和領(lǐng)域大為擴(kuò)張，從而擠壓市場(chǎng)配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權(quán)力非常必要。
總之，應(yīng)當(dāng)把國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的限定在經(jīng)濟(jì)效益較差，同時(shí)對(duì)國(guó)計(jì)民生有重大作用的糧食種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之內(nèi)，對(duì)于非糧種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這樣才能實(shí)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政府權(quán)力和義務(wù)的合理配置，清晰劃分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的使用效率。
（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度沒(méi)有合理劃分與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)的中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，其本質(zhì)就是在中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致了應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任過(guò)多地留給地方政府，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的而地方政府基于財(cái)力和地方局部利益的考量，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)支持的動(dòng)力。最終結(jié)果就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不足，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不高，農(nóng)民種糧積極性較低。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財(cái)政支出的一種形式，財(cái)政支出實(shí)質(zhì)上是對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的處分，目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民的收入水平，實(shí)現(xiàn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)謹(jǐn)慎、合理地使用財(cái)政資金，確保公共財(cái)政資金能夠發(fā)揮有效用途。提高公共財(cái)政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任。要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，首先要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的原則和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家機(jī)構(gòu)事權(quán)及支出責(zé)任也可稱作國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，在我國(guó)憲法第三條中規(guī)定了劃分中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的基本原則，即中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。對(duì)于事權(quán)支出責(zé)任的劃分的原則和標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的有關(guān)專家和學(xué)者都有論述，如人民大學(xué)徐陽(yáng)光副教授所言：事權(quán)及支出責(zé)任相適應(yīng)在縱向?qū)用娴囊?，須根?jù)事務(wù)的外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容原則來(lái)確定上下級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，明晰各級(jí)政府的支出責(zé)任。又如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權(quán)通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：一是事權(quán)的影響范圍；二是事權(quán)的重要程度。筆者認(rèn)為認(rèn)為中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分除了遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的基本原則之外，還應(yīng)該考慮具體事務(wù)的外部性和地域管理信息優(yōu)勢(shì)等。除此之外，對(duì)于與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分還可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)在各級(jí)政府之間劃分支出責(zé)任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，使中央和地方政府之間在有關(guān)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)外，還要在此基礎(chǔ)上分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)當(dāng)中那些應(yīng)當(dāng)是中央的事權(quán)及支出責(zé)任，那些是地方的事權(quán)及支出責(zé)任。筆者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出補(bǔ)貼的事項(xiàng)中，對(duì)國(guó)家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于中央政府，除此之外的財(cái)政支出補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)屬于地方政府的責(zé)任和義務(wù)。
對(duì)國(guó)家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央政府履行的必要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；從遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性來(lái)看，地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性，因此，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的財(cái)政資金的補(bǔ)貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責(zé)任較重的背景下，對(duì)不能創(chuàng)造財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)缺乏支持的動(dòng)力。2013 年我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的 14.6%，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的 85.4%，地方的財(cái)政支出責(zé)任較重。2006 年農(nóng)業(yè)稅條例廢止之后，發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)地方財(cái)政收入沒(méi)有任何直接作用，同時(shí)糧食種植產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比較低，對(duì)于提高農(nóng)民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財(cái)政往往投入到經(jīng)濟(jì)效益較好、能夠創(chuàng)造更多財(cái)政收入的領(lǐng)域或者對(duì)于改善地方民生有明顯作用的領(lǐng)域。其次，主政地方的政府官員通常認(rèn)為，就算本地不產(chǎn)糧食，只要地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場(chǎng)上買到糧食，同樣有飯吃。
從“受益原則”來(lái)看，由于糧食種植本身具有較強(qiáng)的正外部性，同時(shí)在交通運(yùn)輸條件和儲(chǔ)藏條件改善的背景下，某一地區(qū)生產(chǎn)的糧食其他地區(qū)同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個(gè)區(qū)域內(nèi)。從“效率原則”，要求政府在提供保障國(guó)家糧食安全的公共服務(wù)安全時(shí)，應(yīng)當(dāng)由成本較低的機(jī)構(gòu)和組織來(lái)提供，但適用“效率原則”的前提是該級(jí)政府具有提供公共服務(wù)的主動(dòng)性和積極
性，如果地方政府在保障國(guó)家糧食安全的事權(quán)上沒(méi)有主動(dòng)性和積極性，那么由地方政府履行保障國(guó)家糧食安全的支出責(zé)任的效率將會(huì)大大降低。除此之外，糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，在 2015 年通過(guò)的《國(guó)家安全法》中第二十二條規(guī)定了國(guó)家健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全等有關(guān)國(guó)家糧食安全的內(nèi)容?！秶?guó)家安全法》把糧食安全提到國(guó)家安全的高度，維護(hù)國(guó)家安全是中央政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任配置不合理現(xiàn)狀，十八屆三中全全會(huì)提出了要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，把國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)。
2014 年 12 月 31 日國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法》，在該辦法中規(guī)定了省級(jí)政府在耕地保護(hù)、提高糧食生產(chǎn)能力、落實(shí)和完善糧食扶持政策等方面的責(zé)任。筆者認(rèn)為依據(jù)事權(quán)及支出責(zé)任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來(lái)看，該政策加重了地方政府責(zé)任，可能實(shí)施效果將會(huì)降低。
中央政府負(fù)責(zé)對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任，不但包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)支持責(zé)任，還應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力責(zé)任。盡管中央政府在負(fù)責(zé)支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任方面，可能具有地域信息管理的劣勢(shì)，但是，可以通過(guò)指定獨(dú)立于地方政府對(duì)中央政府直屬部門來(lái)負(fù)責(zé)，這樣既提高了中央財(cái)政支農(nóng)的效率，也減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
總之，通過(guò)在法律層面上把對(duì)于保障國(guó)家糧食安全具有重要直接作用的事權(quán)及支出責(zé)任劃分給中央，使中央和地方政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置處于合理狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題得以化解，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，更好地保障國(guó)家糧食安全。
二、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼其他方面的建議
（一）完善糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)貼
從前面部分的論述當(dāng)中得出實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的根本目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家的糧食安全，而保持糧食種植業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是維護(hù)國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵。影響糧食種植業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的因素除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)水平之外，還有用于糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力和土地是否充足。勞動(dòng)力是否愿意投入到糧食種植業(yè)，主要看糧食種植業(yè)的效益，糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失是關(guān)系到糧食種植業(yè)的效益。要提高糧食種植業(yè)的效益就要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠有效合理分擔(dān)糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和土地將會(huì)流向非糧領(lǐng)域。
從前面部分的調(diào)研資料中我們看出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，2014 年美國(guó)通過(guò)新的農(nóng)業(yè)法案實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格損失計(jì)劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃，農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等方面保障農(nóng)民的收入水平。
