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城市管理和城管的區(qū)別范文1

引言：龐雜的社會管理體系中，城市管理部門是在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速的情況下隨之發(fā)展的社會管理部門。從誕生之日至今，我國城管部門已經(jīng)走過15年的探索路程。自2000年9月6日，四川省眉山縣的幾名城管人員上街“執(zhí)法”，將一名小販甩下貨車身亡一案后，“城管執(zhí)法”在之后崔英杰殺死北京城管案、“夏俊峰刺城管致2死1重傷”案等事件中，屢次被推向社會輿論的風(fēng)口浪尖。在過去的十多年中，城管在成為備受關(guān)注的社會管理部門的背后，不僅是城市秩序建構(gòu)中不同利益的博弈，或是國家權(quán)力與公民權(quán)利的拉鋸戰(zhàn)，更是各項(xiàng)制度落實(shí)過程中與社會實(shí)際摩擦碰撞在城市管理方面的集中體現(xiàn)。

一、研究對象

本研究報告的主要內(nèi)容是城市管理部門的執(zhí)法情況。城市管理部門絕大部分的工作內(nèi)容是負(fù)責(zé)實(shí)際落實(shí)制度與政策的，在一線直接接觸公民或社會的基層管理工作。被稱為“城管”的城市管理部門基層工作人員，處于政府系統(tǒng)中金字塔的最底端。他們地位低、職權(quán)小，只能服從和執(zhí)行上級的決策和命令，游走于國家權(quán)力與公民權(quán)利的夾縫之間。詹姆斯·威爾遜指出，“要了解一個政府官僚機(jī)構(gòu)，就必須理解它的第一線職員如何學(xué)會工作。”①因此，本調(diào)研將城管的定位作為研究的突破口，由此典型探討和分析我國基層執(zhí)法實(shí)際運(yùn)作的有關(guān)問題。

二、研究方法與路徑

本次調(diào)研以法律視角為主線，以與城市管理密不可分的管理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科為補(bǔ)充，探索城管在法律和實(shí)際中的定位。以法律為主要視角，不僅基于公共管理中自身存在的法律規(guī)范手段和法律調(diào)整方式，還是出于我國不斷強(qiáng)調(diào)行政法制化的關(guān)注和思考。城管執(zhí)法在走上依法行政、程序法治、權(quán)力監(jiān)督的法制化軌道的過程中，涉及法制化在行政管理中的運(yùn)行方式、作用和意義等關(guān)鍵問題。

調(diào)研采用定量研究與定性研究，將走訪、隨機(jī)訪問和調(diào)查問卷作為調(diào)研的主要方式。實(shí)際調(diào)研中的定量研究方面，調(diào)研組對調(diào)研地段的居民進(jìn)行了問卷調(diào)查，內(nèi)容為相應(yīng)路段居民中對城市居住環(huán)境、小商小販、城管職責(zé)范圍、城管管理方式和城管形象的評價。問卷調(diào)研和數(shù)據(jù)分析為調(diào)研提供客觀數(shù)據(jù)支撐，也為定性調(diào)研確定了主要方向。調(diào)研組對調(diào)研路段的商販進(jìn)行隨機(jī)抽樣訪談，了解了他們在實(shí)際經(jīng)營狀況，城管執(zhí)法工作的情況和對他們的影響，以及他們對城市建設(shè)中能接受的制度限度。

在定性研究方面，調(diào)研組對武漢市某一行政區(qū)城管中隊(duì)執(zhí)法隊(duì)員、該區(qū)城管局工作人員進(jìn)行訪談。了解親身參與城管工作，尤其是“大城管”、“城管革命”等城管改革活動中當(dāng)事人的感受和看法，獲取了第一手資料，對分析城管行為有了較為豐富的材料。在此之后，調(diào)研組對長期報道武漢市“城管革命”的記者進(jìn)行了訪問，了解了“城管革命”等一系列活動開展前后，武漢市城市管理工作的變化、實(shí)際效果和市民的反應(yīng)，并得到媒體旁觀見證的角度對武漢市城市管理情況的客觀印象。在最后的理論研究階段，調(diào)研組以郵件形式征求了行政法學(xué)、公共管理學(xué)、行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)學(xué)者意見。在加深研究的理論深度的同時糾正了調(diào)研中存在的一些誤區(qū)，為調(diào)研提供了很多新思路和方向，也為調(diào)研組撰寫調(diào)研成果提供了有力的理論支撐材料。

本調(diào)研選取了武漢市作為研究個案，對城市管理的分析不僅與武漢市在調(diào)研期間的實(shí)際情況緊密結(jié)合，還對比武漢市在清末的城市社會發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)其發(fā)展特點(diǎn)及過程加以調(diào)查分析，避免了理論研究脫離城市發(fā)展具體情形而被架空，也使研究更具有現(xiàn)實(shí)意義。盡管以武漢這一個案作為研究的對象，但由于武漢市城市化的發(fā)展?fàn)顩r在我國具有代表性，所以并不排除與其他個案進(jìn)行比較，或?qū)⒀芯拷Y(jié)果推廣到一般情況而在實(shí)際中加以應(yīng)用。

三、調(diào)研結(jié)果簡述

（一）武漢市城管的工作概況

截至2012年12月，武漢市調(diào)整城市管理的政策法規(guī)系統(tǒng)已建立得較為詳盡。除國家法律外，武漢市還頒布了《武漢市城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》、《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》等行政、地方性規(guī)章，以及城市管理各個方面具體的規(guī)范性文件。這些政策法規(guī)對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政和公安交通的管理范圍、形式、工作目標(biāo)和處罰標(biāo)準(zhǔn)都做了十分詳盡的規(guī)定，幾乎涵蓋了城市管理的每一個角落。

為了提高行政管理水平，武漢市城市管理工作進(jìn)入數(shù)字化管理時代。城市管理部門采取市城市管理綜合指揮中心與各區(qū)城管執(zhí)法單位指令聯(lián)動的“大城管”管理模式。武漢市首次建成市級數(shù)字化城市管理網(wǎng)格化平臺，執(zhí)法管理內(nèi)容按職能和區(qū)域?qū)⒅鞒菂^(qū)劃分成責(zé)任區(qū)，納入數(shù)字化管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。武漢452平方公里主城區(qū)建成面積，被劃分成約1500個網(wǎng)格，配備3000名網(wǎng)格監(jiān)督員，細(xì)化管理。每個網(wǎng)格的2名監(jiān)督員在巡查責(zé)任區(qū)的過程中，發(fā)現(xiàn)問題，及時用“城管通”拍照，上報區(qū)監(jiān)督中心。武漢市城管網(wǎng)以及各城區(qū)城管網(wǎng)都開設(shè)了“行政許可在線辦理”的網(wǎng)絡(luò)平臺，市民可以通過網(wǎng)絡(luò)辦理和查閱相關(guān)行政許可。

在城市綜合管理方面，武漢市自2009年起推行“大城管”模式，并在2010年建立了由時任市長阮成發(fā)為主任、各部門負(fù)責(zé)人為成員的城市綜合管理委員會。《武漢市城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》自2013年1月1日起施行。《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》也在最近得到批準(zhǔn)和通過。在此之前，2011年6月1日長沙市出臺了《長沙市城市管理?xiàng)l例》，被稱為國內(nèi)第一部綜合性城市管理地方性法規(guī)。目前，綜合性城市管理在國內(nèi)許多城市得到推廣，或成為各地城市管理改革方向。

（二）城管實(shí)際執(zhí)法情況

在武漢市城管著力建設(shè)綜合性城市管理的同時，調(diào)研組對內(nèi)容的實(shí)際執(zhí)行進(jìn)行了各方面的調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，武漢市近年來在城市管理上雖做了較大的改革，也在渣土整治、市容環(huán)境上取得成績，但一些存在的固有頑疾并未因?yàn)楦母锒玫礁纳啤?/p>

1.執(zhí)法效果并未根本改善

對于城管隊(duì)員們來說，可以明顯感受到的改變是工作的目標(biāo)和新的執(zhí)法方式。對比過去，“城管革命”后對路面、商販占地、垃圾等方面有了更嚴(yán)格也更詳細(xì)的量化指標(biāo)，各人責(zé)任更大，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)也更為細(xì)密，甚至引入了第三方明察暗訪的形式進(jìn)行評比。獎勵前三名與處罰倒數(shù)的獎懲機(jī)制，使得每個區(qū)的考核成績排名都與該區(qū)城管局的利益直接掛鉤。但調(diào)研組在觀察中發(fā)現(xiàn)，每一個中隊(duì)負(fù)責(zé)的路段很長，且管理人數(shù)有限，城管隊(duì)員只能采用開車反復(fù)來回巡邏的方式來管理。對路面垃圾、落葉的管理則更是使得他們“防不勝防”，違規(guī)占道的車輛和小商販也使他們頭痛不已。城管隊(duì)員前腳離開，小販后腳就又將路面占滿，造成了流動商販與城管隊(duì)員“打游擊”的現(xiàn)象。新的標(biāo)準(zhǔn)增大了城管隊(duì)員的工作量和執(zhí)行難度，效果則差強(qiáng)人意。

新穎的執(zhí)法方式初衷是建立文明執(zhí)法的新城管形象。我們在調(diào)研中就看到了武漢市率先開創(chuàng)的“眼神執(zhí)法”。對無動于衷占道經(jīng)營的攤販，城管隊(duì)員圍著小販站成一圈“，圍觀”的同時對其進(jìn)行勸誡，小販因壓力太大且無生意可做不得不收攤離開。2011年12月， 13支大學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)與該區(qū)18條示范路段進(jìn)行對接，分別開展了監(jiān)督、宣傳等志愿服務(wù)活動。大學(xué)生志愿者與城管隊(duì)員走上街頭，給臨街門點(diǎn)發(fā)放宣傳資料，與市容監(jiān)督員一起開展環(huán)境監(jiān)督活動并清理路面垃圾。有很多參與的大學(xué)生志愿者感受到，攤販對志愿者的宣講不為所動，發(fā)下去的宣傳單更有不少人直接隨手扔掉。對于新的執(zhí)法形式，城管隊(duì)員普遍感覺執(zhí)法成本太高，執(zhí)法效率低、力度小，有時甚至根本起不到效果。

2.城管形象并未得到根本改觀

在對某一路段內(nèi)居民和大學(xué)生的調(diào)查中，對于當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法的印象，有10%的受訪者表示滿意，剩余90%的受訪者則認(rèn)為“不好”或“說不上好壞”。對于城管執(zhí)法工作的態(tài)度，80%的受訪者都表示理解“他們也有難處”。另外，調(diào)研組隨機(jī)抽取了武漢市內(nèi)某個環(huán)境較差的“城中村”，和另一個環(huán)境相對較好的高檔住宅小區(qū)進(jìn)行了問卷調(diào)查，在兩個調(diào)研地點(diǎn)均有約70%的受訪者認(rèn)為城管在履行職責(zé)時效果較為一般，仍存在管理漏洞和治理盲點(diǎn)。在對城管的理想角色上，在街道環(huán)境較差的城中村地區(qū)，66%的受訪者理想的城管角色是環(huán)境監(jiān)察者；而在環(huán)境較好的高檔社區(qū)，60%的受訪者理想的城管角色是城市服務(wù)者。

在調(diào)研過程中，調(diào)研組曾遇到兩起城管隊(duì)員在執(zhí)法過程中與市民發(fā)生的沖突事件。在這兩起事件中，調(diào)研組并未看到城管形象在執(zhí)法過程中有所改觀，作為執(zhí)法對象的民眾與城管執(zhí)法隊(duì)員的關(guān)系也甚為緊張。

3.制定與執(zhí)行的落差

調(diào)研組對武漢市某行政區(qū)城管中隊(duì)的隊(duì)員們進(jìn)行訪談。在作為“城管革命”實(shí)際落實(shí)的執(zhí)行者，處于基層城管隊(duì)員認(rèn)為，所謂的“城管革命”對于他們的意義僅是領(lǐng)導(dǎo)召開大會，上級部門分配任務(wù)，隊(duì)員執(zhí)行命令而已，與平時工作程序并無大不同。從中交談中我們可以感受到，法律法規(guī)從制定規(guī)則的行政上層部門到實(shí)際執(zhí)行的基層執(zhí)法人員，即使是在進(jìn)行“城管革命”這一系列高層管理者認(rèn)為意義重大的改革下，基層執(zhí)法者也只是接受了從中提煉出來的、與其工作直接相關(guān)的更為細(xì)致的量化工作目標(biāo)，兩者之間仍是“命令——執(zhí)行”的傳遞關(guān)系，與過去工作并無本質(zhì)上的區(qū)別。

而關(guān)于轟轟烈烈的武漢市“城管革命”，在社區(qū)居民中有65%表示有所了解，但在大學(xué)生群體中表示“從來沒聽過”的受訪者甚至高達(dá)67%。這一系列數(shù)據(jù)反映出市民參與程度低，對此事大多持淡漠、不關(guān)注的態(tài)度。在調(diào)研組采訪了專門負(fù)責(zé)“城管革命”的記者，他認(rèn)為“城管革命”中最大的問題在于全民參與、齊抓共管都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到，市民素質(zhì)還有待提高。很多城市管理中存在的問題都是因?yàn)槭忻袼刭|(zhì)較低造成的，環(huán)境保護(hù)意識還沒有被市民普遍接受。如果市民都能夠意識到自己是參與城市建設(shè)的一份子，那整體狀況就會好很多。他還談到，即使是進(jìn)行城市綜合管理后，很多市民遇到露天垃圾等不能解決的問題不是找有關(guān)部門，而是給媒體打電話。他們認(rèn)為只有通過媒體的曝光和輿論施加壓力才能解決問題，對于相關(guān)部門反而持不信任的態(tài)度。

四、對調(diào)研結(jié)果的思考

（一）法律角色：“街頭官僚”式的基層執(zhí)法者

城管的法律角色是本次研究的主題。從行政法角度來說，城管可按級別不同分為公務(wù)員、事業(yè)編制人員和臨時工性質(zhì)的協(xié)管員。在研究中，我們關(guān)注重點(diǎn)的基層行政執(zhí)法人員大多數(shù)是事業(yè)編制人員和協(xié)管員。李普斯基曾用“處于低層次行政執(zhí)行單位同時也是最前線的政府工作人員”定義城管此類的“街頭官僚”。②他們處于行政機(jī)關(guān)金字塔底層，在一線直接與公民打交道，是上級意志執(zhí)行的末梢環(huán)節(jié)，缺乏激勵，也少有可觀的升遷機(jī)會。很多城管隊(duì)員在訪談中對此現(xiàn)象都是抱怨的情緒，而且人們對城管印象不佳，還讓他們感到從事城管很沒面子，甚至有人覺得因此找不到對象。

城管隊(duì)員們的工作環(huán)境通常是街頭等開放空間，充滿著不確定性，甚至是混亂和危險。但基層執(zhí)法者在工作中不僅受周圍環(huán)境的控制和聽命于上級，也因?yàn)楣ぷ鳝h(huán)境的復(fù)雜，他們也擁有自由裁量權(quán)以用于處理復(fù)雜的人和事。之前傳遞中處于國家政策的法律政策，在基層執(zhí)法者環(huán)節(jié)變成了個人作出的判斷。所以基層執(zhí)法依照的是法律政策，但很大程度上取決于執(zhí)法者個人的主觀判斷。當(dāng)執(zhí)法者個人素質(zhì)較低，或所處的具體環(huán)境將給其造成不利時，執(zhí)法者很有可能會選擇性執(zhí)法、態(tài)度惡劣或一線棄權(quán)。這可以作為解釋為何法律看起來是完善的，在執(zhí)行中卻矛盾重重的一個理由。

（二）法律耗散：制度邏輯與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的斷裂

法律耗散是王波在《執(zhí)法過程的性質(zhì)》一書中提出的概念，他在書中認(rèn)為下級機(jī)關(guān)不徹底的法律傳遞和執(zhí)行實(shí)際上是國家意志的耗散。③具體到實(shí)踐分為科層耗散與社會耗散。我們通過調(diào)研也證實(shí)了該理論在基層執(zhí)法中真實(shí)存在。武漢市大力開展的“城管革命”專項(xiàng)活動，在基層執(zhí)法隊(duì)員眼中僅僅是“上級開會，指派任務(wù)”而已，與平時的工作方式?jīng)]有差別。所謂的“城管革命”，對于他們的意義是考核指標(biāo)變了，任務(wù)多了，與其他部門溝通時變?nèi)菀琢恕乃麄兛谥形覀冸y以看出城管有了“革命”程度的轉(zhuǎn)變。而為了實(shí)現(xiàn)一些明確量化的目標(biāo)，他們不得不加大工作量。比如防止被第三方檢查員登記扣分，他們不得不在街上頻繁地來回巡邏，執(zhí)法成本比過去要高得多。

法律的社會耗散在王波書中指基層執(zhí)法過程中使用非法律途徑，比如行政談判、勸說商量或找熟人“打招呼”等。由于各城管隊(duì)員都有明確固定的管轄范圍，所以他們對執(zhí)法對象（尤其是小攤販）都比較熟悉。這樣一來執(zhí)法過程中起到調(diào)整作用的，除了法律關(guān)系外，還夾雜著各種社會關(guān)系，有的地方還出現(xiàn)了執(zhí)法人員與執(zhí)法對象心照不宣的“法律合謀”。如此一來，國家權(quán)力的社會控制效果再次打了折扣。

（三）上層理論：國家權(quán)力觸角與市民社會

美國社會學(xué)家羅威廉曾非常細(xì)致地描述了清末漢口發(fā)達(dá)的城市社會自治，并指出國家權(quán)力控制與社會自治力量是此消彼長的關(guān)系。④清末漢口由當(dāng)時的精英階層為主的，高度制度化的城市社團(tuán)主導(dǎo)，通過妥協(xié)、折中、調(diào)解以及說服等社會方式使得漢口在經(jīng)濟(jì)、人口與文化巨大變遷的19世紀(jì)城市維持有條不紊。而清政府的官僚體制的作用則一直沒有占據(jù)主導(dǎo)地位。

現(xiàn)代多元化的社會無法實(shí)現(xiàn)當(dāng)時家長主義的社會管理方式。代表國家權(quán)力的法律關(guān)系與原有牢固的社會關(guān)系之間保持著各負(fù)其責(zé)的混合均衡狀態(tài)，并在大多數(shù)時間保持穩(wěn)定。即使在法制化的基層行政執(zhí)法中，仍免不了社會關(guān)系的重重影響。單單依靠法律和行政的國家權(quán)力在城市社會中具有的能力是有限的，尤其是在其與清末市民社會自主運(yùn)作方式相較時，國家權(quán)力更顯得捉襟見肘。要在現(xiàn)代的市民社會中真正地推行法治，應(yīng)該有大部分市民對法律達(dá)到過去家長主義程度的信念與依歸作為前提。

參考文獻(xiàn)

[1] 詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因.[M].北京：三聯(lián)書店，2006

[2] 顏昌武；劉亞：夾縫中的街頭官僚.[J]南風(fēng)窗.2007年5月8日

城市管理和城管的區(qū)別范文2

關(guān)鍵詞：城市管理；市容環(huán)境；分級分類

一、城市市容環(huán)境的概念

為了更好的界定“城市市容環(huán)境”，我們有必要先了解各類環(huán)境污染。諸如張貼小廣告、擺攤設(shè)點(diǎn)、沿街晾曬等影響人們視覺感受的一些違法行為都屬于城市市容環(huán)境的范疇，而諸如水污染、土壤污染等專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境污染問題不在本文討論之列。本文所指的城市市容環(huán)境問題是指城市建成區(qū)公共區(qū)域存在的影響視覺美好感受的各類環(huán)境問題。

二、城市市容環(huán)境管理的內(nèi)容

城市市容環(huán)境管理包括城市市容環(huán)境建設(shè)和城市市容環(huán)境維護(hù)。在很多情況下，建設(shè)既是維護(hù)，維護(hù)也得靠建設(shè)，但它們還是存在不同。城市市容環(huán)境建設(shè)包括道路養(yǎng)護(hù)、綠化補(bǔ)植等內(nèi)容。城市市容環(huán)境維護(hù)主要包括環(huán)境秩序管理和環(huán)境衛(wèi)生管理。除了道路清掃保潔、清理小廣告、清理無主垃圾等工作外，其它人為的影響城市市容環(huán)境的問題都可以人為是環(huán)境秩序類問題。

三、城市市容環(huán)境管理的主體和相對人

黨的十提出“治理”的概念，運(yùn)用到城市市容環(huán)境管理中非常恰當(dāng)。城市治理是在復(fù)雜的環(huán)境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機(jī)制。城市市容環(huán)境管理不僅僅是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是各個沿街企事業(yè)單位和社區(qū)的職責(zé)，更是每個城市公民的共同責(zé)任。從廣義上講，每個市民都是城市市容環(huán)境管理的主體。從狹義上講，城市市容環(huán)境管理的主體是指政府的各級市容環(huán)境管理部門。市、區(qū)設(shè)有市政市容管理委員會、街道的城市綜合管理科（城建科）是城市管理的行政主體，各級城市管理綜合行政執(zhí)法部門是城市市容環(huán)境管理的執(zhí)法主體，而工商、食藥、交通、公安等執(zhí)法部門也在環(huán)境整治聯(lián)合執(zhí)法過程中各自根據(jù)其不同的職責(zé)扮演著非常重要的角色。相對應(yīng)的，沿街企事業(yè)單位是城市市容環(huán)境管理相對人中的“靜態(tài)”行政管理相對人，而沿街流動商販和臨時性的攤主則是管理相對人中的“動態(tài)”行政管理相對人。

四、城市市容環(huán)境的分類管理

沒有分類就無所謂管理。城市市容環(huán)境涉及的面非常廣，如果不深入研究各類違法行為的特點(diǎn)盲目采取一刀切的方式進(jìn)行粗放式管理，勢必會產(chǎn)生很多矛盾和沖突。為適應(yīng)現(xiàn)代城市管理的需要，有些地方提出精細(xì)化管理的思路，所謂精細(xì)化，也就是從橫向上對違法行為進(jìn)行分類，根據(jù)各自的特點(diǎn)有針對性地開展管理工作。

1、按照城市市容環(huán)境管理的內(nèi)容，城市市容環(huán)境管理可分為城市市容環(huán)境建設(shè)、城市市容環(huán)境秩序管理和城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理三類。環(huán)境建設(shè)又可分為道路建設(shè)和綠化建設(shè)等。環(huán)境秩序管理又可分為“門前三包”管理和取締無照經(jīng)營等。環(huán)境衛(wèi)生管理又可分為道路保潔和清理無主垃圾等。環(huán)境建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生管理以招投標(biāo)引入競爭和加強(qiáng)對外包單位的監(jiān)督管理為主。環(huán)境秩序管理以行政指導(dǎo)和行政處罰為主。

2、按照城市市容環(huán)境管理的區(qū)域，城市市容環(huán)境管理可分為街面市容環(huán)境管理和社區(qū)市容環(huán)境管理。街面和社區(qū)存在的問題是有區(qū)別的，街面以諸如無照經(jīng)營、店外經(jīng)營等環(huán)境秩序類問題為主，而社區(qū)以亂堆物料、無主垃圾等環(huán)境衛(wèi)生類問題為主。針對街面的環(huán)境秩序問題以城管執(zhí)法為主，而針對社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生問題則以清運(yùn)為主。

3、按照城市市容環(huán)境管理的時效，城市市容環(huán)境管理可分為階段整治和常態(tài)化管理。比如針對APEC峰會的召開，為了完成良好的環(huán)境保障任務(wù)，一些沿線道路的環(huán)境整治就屬于階段整治，而對于沿街商戶的“門前三包”管理則屬于常態(tài)化管理。

4、按照城市市容環(huán)境管理的多寡，城市市容環(huán)境管理可分為專項(xiàng)整治和綜合整治。專項(xiàng)整治一般針對普遍存在的、需要一定專業(yè)治理要求的市容環(huán)境問題，如針對長期停放的“僵尸車”的整治，需要采取拖離現(xiàn)場的措施，需要專門租用拖車在短期內(nèi)集中清理。另外諸如早餐亭、廢品收購、攤?cè)骸⒁归g大排檔、戶外廣告等違法行為的治理，采取專項(xiàng)整治會取得更好的整治效果。

五、城市市容環(huán)境管理的分級管理

城市市容環(huán)境管理的管理主體的級別有高有低，管理內(nèi)容有難有易，管理區(qū)域重要程度不一樣，違法形態(tài)的危害程度也不一樣，因此，從縱向上應(yīng)將城市市容環(huán)境管理進(jìn)行必要的分級，使管理更加科學(xué)、公平和有效。

1、根據(jù)管理主體的級別高低和管理范圍的大小進(jìn)行分級管理。城市市容環(huán)境涉及的內(nèi)容非常廣泛，往往需要屬地牽頭，協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門共同參與，有的屬于全市性的共性問題，有些屬于區(qū)域內(nèi)的個性問題，因此需要針對不同的轄區(qū)按照一定的級別進(jìn)行管理，這樣有利于發(fā)揮高層的指導(dǎo)和監(jiān)督考核作用，同時也有利于發(fā)揮屬地的積極性和自主性。

2、根據(jù)管理內(nèi)容的專業(yè)程度和整治難度進(jìn)行分級管理。有些市容環(huán)境問題涉及一定的專業(yè)化，比如大型違法違規(guī)戶外廣告的設(shè)置方面的查處，需要專業(yè)技術(shù)鑒定，在缺乏此類專業(yè)技術(shù)人員的情況下，一般將該類問題的查處權(quán)限收歸市區(qū)所有，而諸如清理小廣告這類作業(yè)則可以由各街道環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)或外包給小廣告清理公司清理。針對攤?cè)旱容^大規(guī)模的環(huán)境臟亂點(diǎn)，可以由屬地街道主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)城管、公安等職能部門展開聯(lián)合執(zhí)法，這是較高級別的整治，而針對個別無照經(jīng)營商販則采取勸離或暫扣經(jīng)營物品的方式予以取締，由普通城管隊(duì)員就可以實(shí)施，這是較低級別的整治。

3、根據(jù)道路和區(qū)域的重要性進(jìn)行分級管理。在北京，同樣是無照經(jīng)營行為，經(jīng)營地點(diǎn)在五環(huán)外的清河街道和在天安門廣場其影響是不同的，為了更有效地實(shí)施管理、處罰和考核，有必要采取分級管理，并根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將道路劃分為一級道路、二級道路和三級道路，將不同的區(qū)域劃分為一級區(qū)域、二級區(qū)域和三級區(qū)域，根據(jù)分級賦予一定的分值或系數(shù)，同一違法行為，在不同級別的道路和區(qū)域也會有不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，迫使違法相對人不敢在級別較高的道路、區(qū)域做出違法行為。同時，同一違法行為在不同級別的道路和區(qū)域出現(xiàn)，對該區(qū)域?qū)俚氐目己丝鄯忠膊煌仁箤俚叵嚓P(guān)部門將更多的精力投入到較高級別的道路和區(qū)域，有利于優(yōu)先保障重點(diǎn)道路和區(qū)域的環(huán)境秩序。

4、根據(jù)違法形態(tài)的社會危害程度進(jìn)行分級管理。城市市容環(huán)境管理的內(nèi)容不僅僅涉及對環(huán)境的影響，還影響諸如市場經(jīng)營秩序、食品安全、交通秩序、公共安全等多個方面。從類別上講，違法建設(shè)的社會危害程度大于沿街晾曬的社會危害程度。從空間上講，同樣是堆物堆料，堆放在店外空地和堆放在盲道上，后者的社會危害更大。從時間上講，同樣是夜間施工擾民行為，如果在中高考期間，其危害程度更大，執(zhí)法部門的處罰力度也應(yīng)該更大。因此，需要根據(jù)違法形態(tài)的不同類別、不同場所和不同時段，規(guī)定不同的級別，有利于更合理地使用自由裁量權(quán)。

管理歸根結(jié)底是人的管理。在構(gòu)建和諧社會和法治國家的今天，城市市容環(huán)境管理給城市管理者提出了更高的要求。在城市市容環(huán)境管理實(shí)踐過程中，要遵循一定的原則和規(guī)律，用良好的心態(tài)塑造良好的環(huán)境。

城市管理和城管的區(qū)別范文3

當(dāng)代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承受著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助行政自由裁量權(quán)的相關(guān)理論，從行政倫理學(xué)的角度入手，通過對城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的動機(jī)和價值取向的思考，來發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解困境的有效路徑。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法;行政倫理;行政責(zé)任;自由裁量權(quán)

當(dāng)代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。面對越來越多的群體性事件，我們習(xí)慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規(guī)范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對立起來，但這種批判所具有的現(xiàn)實(shí)意義是有限的。進(jìn)一步觀察已發(fā)生的公眾與政府之間的矛盾，我們發(fā)現(xiàn)，沖突的根源大多在于公眾和基層公務(wù)人員在行政執(zhí)法過程中的不和。其中以城管執(zhí)法過程中與執(zhí)法對象的矛盾最為典型，公眾因?yàn)閷Τ枪荜?duì)員執(zhí)法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發(fā)了全社會對城管執(zhí)法行為的負(fù)面輿論。

城管等行政執(zhí)法類的基層公務(wù)人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認(rèn)為，街頭官僚所掌握的自由裁量權(quán)，可能對公眾的利益造成損害。國內(nèi)學(xué)界不乏對這種自由裁量權(quán)的討論和研究，但更多的局限在行政法學(xué)的領(lǐng)域，使得這方面的研究具有“單點(diǎn)注入”的特點(diǎn)，而其針對自由裁量權(quán)的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執(zhí)法層面，再到對行政自由裁量權(quán)的司法審查的法制主義思路[1]。但筆者認(rèn)為，對自由裁量權(quán)的討論應(yīng)該更多的從行政倫理學(xué)的角度入手，通過對街頭官僚執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的動機(jī)和價值取向的思考，來發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。

一、行政倫理學(xué)視角下的自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是街頭官僚的自我決策產(chǎn)生偏差的重要原因。行政自由裁量權(quán)，一般指“在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。”[2]學(xué)界并不缺乏對于自由裁量權(quán)的討論，但往往將其視為一種“惡”的權(quán)力，并主張用完善立法、加強(qiáng)監(jiān)督等方式來實(shí)現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。但事實(shí)上，行政自由裁量權(quán)并非一無是處，它應(yīng)該是一種具有獨(dú)立價值訴求與正當(dāng)性的權(quán)力，任何試圖通過嚴(yán)格的控制來剔除行政自由裁量權(quán)的主張與做法既是不適當(dāng)?shù)模彩遣豢赡艿腫3]。

我們可以從行政倫理學(xué)的角度出發(fā)，重新分析行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵和定位。行政自由裁量權(quán)的行使，其實(shí)質(zhì)是基層公務(wù)人員在執(zhí)法過程中，基于自己的判斷和價值取舍，對執(zhí)法對象采取基于法律基礎(chǔ)的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實(shí)踐兩個層面存在密切的聯(lián)系。從理論上講，行政自由裁量權(quán)可以被視作既處于法制框架之內(nèi)，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內(nèi)，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權(quán)一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執(zhí)法主體享有的一種相對的自由，而行政倫理研究的起點(diǎn)，正是行政過程中存在的非制度化的權(quán)力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價值的規(guī)范來討論行政主體執(zhí)行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實(shí)踐的角度看，行政自由裁量權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種非制度化的具體事務(wù)處置權(quán)，即行政主體在制度規(guī)定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務(wù)性行政決定或裁決的權(quán)力[4]。因此，行政自由裁量權(quán)在行駛過程中是一種非制度的權(quán)力，也就是一種倫理性權(quán)力，我們觀察現(xiàn)實(shí)的自由裁量權(quán)行使過程，行政執(zhí)法主體是基于行政目的和個人道德的雙重考量，來確定如何進(jìn)行“自由”的決策，換一種說法，行政自由裁量權(quán)的行使，進(jìn)行的正是行政責(zé)任的選擇，是對執(zhí)法主體自身責(zé)任和價值沖突的選擇，而這正是行政倫理學(xué)在實(shí)踐中所研究的重要內(nèi)容，責(zé)任也是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念。我們甚至可以這樣說，對行政自由裁量權(quán)的討論，正是行政倫理學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)意義所在。

作為一種倫理性權(quán)力，行政自由裁量權(quán)并不像公眾和一些學(xué)者所認(rèn)為的那樣，是一種“惡”的體現(xiàn)，盡管我們必須承認(rèn)，自由裁量權(quán)的存在為城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中的價值和目標(biāo)偏離創(chuàng)造了可能性，并使這類問題難以得到制度和法律層面上規(guī)范化的和有效率的治理;但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權(quán)的存在，也使得城市管理等基層的行政過程有了社會價值和情感發(fā)揮作用的空間，它恰恰說明了行政機(jī)構(gòu)與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運(yùn)用價值理性進(jìn)行獨(dú)立價值判斷和價值決策的公共管理主體[1]。也就是說，只有從行政倫理學(xué)和行政法學(xué)兩個不同的學(xué)科角度出發(fā)，才能夠?qū)鶎庸珓?wù)人員，也就是街頭官僚在執(zhí)法過程中行使的行政自由裁量權(quán)做出全面客觀的認(rèn)識。

二、城管執(zhí)法行政倫理困境――責(zé)任沖突

弗雷德里克?莫舍（Frederick Monsher）將行政倫理學(xué)中的責(zé)任界定為兩個主要方面：主觀責(zé)任和客觀責(zé)任。客觀責(zé)任在具體形式上包括兩個方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。所有的客觀責(zé)任都包括對某人或某集體負(fù)責(zé)，也包括對某一任務(wù)、人員管理和實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)負(fù)責(zé)。職責(zé)和義務(wù)，對某人負(fù)責(zé)和對某事負(fù)責(zé)，是客觀行政責(zé)任的兩個方面[5]74。公共行政人員最直接的責(zé)任，是對自己的上級負(fù)責(zé)，貫徹上級的指示或是完成已達(dá)到一致的目標(biāo)任務(wù)。另外，公共行政人員還要對公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡公民的喜好、要求和其他利益。對應(yīng)我國的基層街頭官僚而言，可以通過在現(xiàn)存法律框架內(nèi)改變相關(guān)方案的方式，也就是通過行使行政自由裁量權(quán)來對公眾的喜好或利益訴求做出回應(yīng)。

其次是主觀責(zé)任。主觀責(zé)任是由我們內(nèi)心的情感和信仰所賦予的，如果說客觀責(zé)任來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會對行政人員的角色期待，那么主觀責(zé)任則根植于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰。放到我國城市管理執(zhí)法的實(shí)踐中去思考主觀責(zé)任的存在和影響，則表現(xiàn)為每個城管隊(duì)員作為個體，在面對類似工作的執(zhí)行和事件的處理時，會因?yàn)閭€人價值理念的差異而做出不同的現(xiàn)場決策。當(dāng)執(zhí)法者的自由裁量選擇與執(zhí)法對象或社會公眾的期望偏離時，就會引發(fā)某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經(jīng)出現(xiàn)了客觀責(zé)任與主觀責(zé)任的某種沖突形式，而這種偏離在現(xiàn)實(shí)中是極容易產(chǎn)生的。這表明，主觀責(zé)任和客觀責(zé)任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。

面臨具有沖突性的不同責(zé)任，是行政人員體驗(yàn)倫理困境的最為典型的方式。當(dāng)處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價值時，行政執(zhí)法人員將面對選擇的尷尬。從根本上說，這種困境涉及我們是如何有意或無意地對價值觀和原則進(jìn)行排序的[5]96，因此它們應(yīng)當(dāng)被視為既是實(shí)際工作中的，也是倫理性的問題。而這些困境出現(xiàn)的根本，正在于以城管執(zhí)法人員為代表的基層公務(wù)人員在現(xiàn)實(shí)的工作實(shí)踐中，需要面對多樣化和多質(zhì)化的行政責(zé)任，這些責(zé)任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區(qū)別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責(zé)任的內(nèi)部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫珀在《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書中將實(shí)踐中的行政責(zé)任沖突歸納為三種最常見的形式，即權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。結(jié)合我國城市管理執(zhí)法人員的具體工作實(shí)踐，我們可以對這三種責(zé)任沖突形式做進(jìn)一步的論述和介紹。

（一）權(quán)力沖突

權(quán)力沖突是兩種或兩種以上客觀責(zé)任的沖突，這些客觀責(zé)任是由兩種或兩種以上的權(quán)力來源（如法律、組織的上級和公眾等）從外部強(qiáng)加給行政人員的。如果兩種權(quán)力對城管執(zhí)法人員行為的要求不一致，那么執(zhí)法人員就會陷入某種抉擇的尷尬，要求在強(qiáng)大的外界壓力下對行政自由裁量權(quán)有恰當(dāng)?shù)氖褂谩＞唧w考察我國城管執(zhí)法的實(shí)際運(yùn)作過程，我們至少可以發(fā)現(xiàn)兩種不可避免的權(quán)力沖突形式：

第一種是政府部門內(nèi)部不同權(quán)力來源帶給城管執(zhí)法人員的權(quán)力沖突。對于最基層的執(zhí)法人員而言，首先要面對的是來自直接上級，也就是城管局的命令，但由于執(zhí)法人員的執(zhí)法過程經(jīng)常是配合其他政府機(jī)關(guān)進(jìn)行的，因此還需要聽從事件主管部門的調(diào)配和任務(wù)目標(biāo)，而這個主管部門又往往不止一個，例如在對一些油煙污染較嚴(yán)重的餐館或攤販的管理過程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門，等等。因此，這種權(quán)力沖突時常會影響執(zhí)法人員對自由裁量權(quán)的判斷和行使。如果對這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因做進(jìn)一步的思考的話，我們可以發(fā)現(xiàn)其中存在的必然性，即我國行政體制中對于城管執(zhí)法部門的行政主體地位規(guī)定不明，城管與工商、稅務(wù)、公安等執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比，有著底氣不足的劣勢，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設(shè)系統(tǒng)，有的則為部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至有專家將城管譽(yù)為“單親娃”，沒爹媽管[6]。總的說來，由于中央對于城管部門沒有統(tǒng)一的部門進(jìn)行歸口管理，使得城管在執(zhí)法過程中需要面對的行政自由裁量權(quán)的判斷和選擇的可能性更為復(fù)雜。

第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權(quán)力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國政府始終強(qiáng)調(diào)其為人民服務(wù)的根本宗旨，但在實(shí)際的行政過程中，政府部門經(jīng)常以理性經(jīng)濟(jì)人的效率觀點(diǎn)作為工作遵循的實(shí)際準(zhǔn)則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進(jìn)行宏觀和整體的考量，而公眾在面對城管執(zhí)法時，往往關(guān)注的是個體的需求和權(quán)益能否得到保障。因此，當(dāng)城管執(zhí)法人員帶著效率優(yōu)先，配合宏觀需要的執(zhí)法要求來管理公眾的日常行為時，雙方難免會產(chǎn)生行政責(zé)任上的沖突。

（二）角色沖突

角色概念是此類責(zé)任沖突的關(guān)鍵。在特定的情形中，我們所體驗(yàn)到的特定角色的價值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關(guān)鍵的是，我們在現(xiàn)實(shí)生活中體驗(yàn)到的不是價值觀本身，而是在價值觀支配下的角色沖突。現(xiàn)代社會，每一個個體都是各種角色的集合體，當(dāng)我們關(guān)注作為個體的基層執(zhí)法人員時，可以發(fā)現(xiàn)他們在工作實(shí)踐中，其實(shí)也會扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產(chǎn)生沖突。

如果把討論的重點(diǎn)進(jìn)一步具體到我國的城管執(zhí)法人員，我們可以發(fā)現(xiàn)其角色沖突與庫珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國城管執(zhí)法人員對自我行政人員角色認(rèn)知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對于行政自由裁量權(quán)的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來說，受中國幾千年封建文化中“官本位”、“權(quán)力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執(zhí)法過程中認(rèn)為自己是執(zhí)法者，代表著政府進(jìn)行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態(tài)，不能將執(zhí)法對象的利益放在一個較高的位置來考慮[7]。這樣的角色認(rèn)知已然偏離了作為基層公務(wù)人員的價值定位，當(dāng)他們以高人一等的執(zhí)法者角色來面對其他可能出現(xiàn)的角色時，也就使得自由裁量的天平向執(zhí)法者的價值觀傾斜，因而我國的城管執(zhí)法人員往往在面對各種各樣的執(zhí)法對象時缺乏足夠的耐心和細(xì)心，一旦執(zhí)法對象提出質(zhì)疑、反駁，就用“拳頭”執(zhí)法，這也就是為什么當(dāng)下我國城管執(zhí)法過程中頻現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

（三）利益沖突

利益沖突在我國的基層行政執(zhí)法實(shí)踐中表現(xiàn)得最為突出，當(dāng)我們的個人利益與我們作為一個公共官員的義務(wù)之間產(chǎn)生沖突時，就給了我們?yōu)E用職權(quán)、謀取私利的機(jī)會，它們表現(xiàn)為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責(zé)任與個人可能利益之間的沖突。從本質(zhì)上說，在利益沖突問題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責(zé)之間、私人生活稟性與公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”，也就是說，利益沖突更多的表現(xiàn)為客觀責(zé)任要求和主觀責(zé)任認(rèn)知之間的沖突。

我們同樣將關(guān)注的焦點(diǎn)放在我國城管執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)的實(shí)踐之中，筆者認(rèn)為，基層執(zhí)法人員在工作實(shí)踐中可能獲取的個人利益可以總結(jié)為兩類：第一種是我們所熟知的經(jīng)濟(jì)利益，城管執(zhí)法人員可能出于對經(jīng)濟(jì)利益的追求，接受執(zhí)法對象經(jīng)濟(jì)的或物質(zhì)的賄賂，從而在自由裁量的過程中做出有利于執(zhí)法對象的決策，這種對經(jīng)濟(jì)利益的偏向，顯然與其公共職責(zé)產(chǎn)生沖突，背離了作為基層公務(wù)人員的義務(wù)和價值;第二種個人利益則較容易被人所忽略。有學(xué)者指出，“街頭官僚在技術(shù)上、認(rèn)知上和道德上被理解為消極的，會運(yùn)用他們手中自由裁量權(quán)來管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得容易和安全。”[8]也就是說，城管執(zhí)法人員會在行政過程中運(yùn)用自由裁量權(quán)來降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執(zhí)法;沒有填定預(yù)定格式的行政處罰決定書;扣押物品、罰款不給收據(jù)或者以其它白條代替;先裁決后詢問，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權(quán)來追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當(dāng)性和依法行政的要求。

三、 城管執(zhí)法倫理困境的破解路徑

根據(jù)前文的論述，我們發(fā)現(xiàn)，街頭官僚行政自由裁量權(quán)的行使，實(shí)際上就是在客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的復(fù)雜沖突中進(jìn)行基于個體的價值和倫理判斷，但由于我國城市管理體制的欠缺、社會偏好的多元性和城管執(zhí)法人員自身素質(zhì)的缺陷等原因，城管執(zhí)法的過程和結(jié)果常常陷入行政責(zé)任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發(fā)，我們可以從理論中找到哪些針對性的破解途徑呢？對于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內(nèi)在兩個層面進(jìn)行思考。

（一）外在控制

所謂外在控制，即通過對外在的法律、行政規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督等方式來防范基層執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現(xiàn)象。實(shí)施外部控制的理論基礎(chǔ)是：個人判斷力和職業(yè)水平不足以保證人們做出合乎道德規(guī)范的行為。在中國的現(xiàn)實(shí)生活中，我們可以通過以下幾種方式來實(shí)現(xiàn)外在的控制力：

第一是立法控制，一方面通過倫理立法的方式，對行政過程中可能出現(xiàn)的倫理選擇及其結(jié)果進(jìn)行專門的立法，另一方面還應(yīng)盡快制定專門的行政程序法，規(guī)范城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序，避免其為了個人的效率利益而違背程序的正當(dāng)性。

第二是體制控制，一方面要加強(qiáng)行政監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察行為的專門化、全面化、工作正規(guī)化;另一方面要完善對于城市管理部門的行政主體規(guī)定，明確規(guī)定其執(zhí)法主體定位，具體化其職權(quán)范圍，改變城管部門什么都管的現(xiàn)狀。

第三是權(quán)力控制，這里的權(quán)利控制強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益對基層公務(wù)人員自由裁量權(quán)的監(jiān)督和控制。為了保障執(zhí)法對象的合法權(quán)益不受自由裁量權(quán)的侵犯，要求法律法規(guī)對行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益進(jìn)行事前告知、事后救濟(jì)，通過聽證會，申請行政復(fù)議，提起行政訴訟等方式來捍衛(wèi)行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益。

（二）內(nèi)在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美國公共服務(wù)中的問題》一書中指出：負(fù)責(zé)任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”[5]152。他認(rèn)為，行政責(zé)任主要對兩種主導(dǎo)因素作出反應(yīng)，這兩種主導(dǎo)因素是：技術(shù)知識和公眾感情。而將這兩種因素放到對我國城市管理基層執(zhí)法人員的內(nèi)在控制中，同樣具有借鑒意義。

第一是技術(shù)知識。筆者認(rèn)為，對于我國基層城管執(zhí)法人員而言，要加強(qiáng)對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，尤其是對行政執(zhí)法程序規(guī)范的學(xué)習(xí)，提高其專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使其在行使自由裁量權(quán)時受其素質(zhì)支配，進(jìn)而使其行為自動服從法律，能動地服務(wù)人民，避免因?yàn)椴欢ú欢绦蚨斐尚姓?zhí)法中的沖突。

第二是公眾感情。城管執(zhí)法人員應(yīng)該盡可能地迎合社會主流價值觀的要求和公眾情感的訴求，轉(zhuǎn)變工作理念，從“對民”執(zhí)法變?yōu)椤盀槊瘛眻?zhí)法。要回應(yīng)社會關(guān)注弱勢群體的價值導(dǎo)向，在處理涉及社會弱勢群體的事件時，應(yīng)轉(zhuǎn)變自身角色，嘗試從社會公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標(biāo)的決策;還應(yīng)提高個人素質(zhì)，要有足夠的耐心和細(xì)心，要有良好的行政道德人格，還要樹立正確的金錢觀和名利觀。

當(dāng)前中國社會矛盾愈發(fā)激烈，尤其是公眾與政府之間，大量群體性事件的爆發(fā)使得雙方幾乎已經(jīng)陷入某種對立的狀態(tài)，這顯然與政府的角色定位和服務(wù)性宗旨是不相符合的，而城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承擔(dān)著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法人員與公眾的矛盾，主要產(chǎn)生在行政自由裁量權(quán)行使的過程之中，而從行政倫理學(xué)的視野考量行政自由裁量權(quán)，又可以發(fā)現(xiàn)其行使的內(nèi)在邏輯，即是在以客觀責(zé)任和主觀責(zé)任為主的各類行政責(zé)任之間進(jìn)行的基于個人價值判斷的取舍和決策。而由于我國包括城管制度在內(nèi)的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國城管執(zhí)法人員所進(jìn)行的行政責(zé)任的取舍和判斷常常會產(chǎn)生偏離和扭曲，從而引發(fā)與公眾的矛盾沖突。

針對這種在現(xiàn)階段無法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認(rèn)為，我們可以從內(nèi)外兩個維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無法在現(xiàn)實(shí)中收獲立竿見影的效果，但至少能夠讓我們在面對類似城管執(zhí)法這樣的行政正當(dāng)性問題時，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運(yùn)轉(zhuǎn)是基于個體的執(zhí)行，如果能夠?qū)€體行政倫理的角度和整體制度設(shè)計(jì)執(zhí)行的角度相結(jié)合，對當(dāng)下中國許多社會問題的思考和研究就顯得更完整，更具有現(xiàn)實(shí)意義。

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Analysis of the Ethical Dilemmas in Urban Management Law Enforcement：

Based on the Perspective of Discretion

城市管理和城管的區(qū)別范文4

關(guān)鍵詞：釣魚執(zhí)法行政法探析

1、引言

2009年9月的一天，在上海閔行區(qū)，一名男子自稱是胃痛且打不到車，請求私家車主張暉帶他去醫(yī)院，誰料該男子并非真的胃痛，而后來張暉則被閔行區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)定為“無證經(jīng)營”，罰款1萬元。原來，那位男子是城市管理行政執(zhí)法局雇來的“釣鉤”。這件事一經(jīng)報道就引起了人們的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。接著，上海市龐源建筑機(jī)械工程公司工作人員孫中界也遭遇了類似事件，憤而自斷手指以示清白，使得上海市“釣魚執(zhí)法”風(fēng)波進(jìn)一步升級。10月26日，上海“釣魚執(zhí)法”事件引起的軒然大波終于塵埃落定，上海浦東新區(qū)政府宣布“孫中界事件”此前的初步調(diào)查結(jié)論與事實(shí)不符，向社會公開道歉；閔行區(qū)政府也同時宣布“張暉事件”取證方式不正當(dāng)，撤銷行政處罰行為①。釣魚執(zhí)法事件由此鬧的沸沸揚(yáng)揚(yáng)，人民日報連發(fā)兩篇“人民時評”， 中央電視臺“新聞 1+1”欄目相繼推出兩個專題。可見，此次事件社會反響較大，不僅破壞了社會和諧氛圍，且?guī)砹藢?shí)質(zhì)性的危害。事實(shí)上，上述兩事例并非是簡單的個案，據(jù)報道，上海閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊(duì)在兩年時間處罰所謂的“黑車”5000多輛，罰款5000多萬，獲得了巨大的罰款金額。現(xiàn)在看來，里面肯定有不少不是黑車的冤枉錢。在利益誘惑面前，也讓許多執(zhí)法部門不惜鋌而走險，不擇手段，執(zhí)法犯法。然而， 此類事件的背后所涉及的行政執(zhí)法問題， 仍值得我們探討反思。

所謂“釣魚執(zhí)法”，是城管交管執(zhí)法人員為了打擊“黑車”，以“釣鉤”（與交管人員勾結(jié)、故意裝扮成處于緊急情況的人）為誘餌，當(dāng)場取證和執(zhí)法的行為。抽象地講，它是行政主體及其工作人員特意設(shè)計(jì)一些能誘發(fā)行政違法的情境，或者根據(jù)違法活動的傾向性向行政相對人或者其他調(diào)查對象提供實(shí)施的機(jī)會和相關(guān)環(huán)境條件，以此來收集相關(guān)證據(jù)和掌握相關(guān)信息，并對行政違法相對人作出相應(yīng)的處理。②

2、釣魚執(zhí)法的危害

2.1 政府公信力受到破壞。所謂政府公信力是指政府通過自身規(guī)范的行為獲得社會群眾擁護(hù)、信任和支持的一種能力。政府公信力的大小實(shí)際上是公眾對政府履行其職責(zé)情況的評價。行政執(zhí)法是政府行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共利益的途徑之一，作為公共權(quán)力的一個組成部分，它來源于人民群眾對他們私權(quán)的讓渡和委托。③所以政府有義務(wù)依法合理運(yùn)用行政權(quán)力，為公民謀利。但“釣魚執(zhí)法”這一事件所體現(xiàn)出的卻是政府對權(quán)力的濫用、權(quán)力缺乏監(jiān)督等公權(quán)力的異化。事件中，遲來的政府道歉和當(dāng)事人“清白”，很大程度上得益于媒體、特別是網(wǎng)絡(luò)的推波助瀾，而政府在這一過程中從堅(jiān)稱沒有到真誠道歉的態(tài)度使政府的公信力已經(jīng)大打折扣。

2.2 挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威。城管本身就是法律的代表者和執(zhí)行者，廣大人民群眾對城管執(zhí)法效果的看法，或多或少地能夠折射出他們對國家法律的看法和政府形象的評價。釣魚執(zhí)法的方式具有欺詐性，不僅導(dǎo)致人民群眾對城管這種工作的反感和敵視，還導(dǎo)致他們對國家法律的漠視和不信任。對政府的意見也會越來越大。一些城管人員執(zhí)法過程中侵犯了公民的人身權(quán)利，卻很難追究他們的責(zé)任，這種雙重標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法現(xiàn)象也是很難讓人們?nèi)罕娊邮艿模彩菄曳煞ㄒ?guī)所不能容忍的。

2.3 激化了社會矛盾。一方面城管的行政執(zhí)法方式日益引發(fā)了大家對城管的不滿，一方面各種媒體對城管不當(dāng)行政執(zhí)法的報道也屢見不鮮，加之網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介對城管形象的進(jìn)一步惡化（很多人甚至建議政府干脆取締城管這一機(jī)構(gòu)等等）。城管人員的形象已經(jīng)越來越接近被輿論攻擊的焦點(diǎn)。如果對這些矛盾處理不當(dāng)，必然會損害法律和執(zhí)法者的形象，使越來越多的人走到執(zhí)法者的對立面去，激化了社會矛盾，不利于社會的和諧。

3、釣魚執(zhí)法產(chǎn)生的原因及暴露的問題

3.1 行政執(zhí)法指標(biāo)的存在是“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的利益驅(qū)動。執(zhí)法隊(duì)員都有相應(yīng)的“行政執(zhí)法指標(biāo)”，這些利益因素是導(dǎo)致“釣魚執(zhí)法”的重要原因。所謂“行政執(zhí)法指標(biāo)”即指行政機(jī)關(guān)為了完成行政執(zhí)法管理任務(wù)計(jì)劃而規(guī)定應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目標(biāo)。④一些執(zhí)法部門打著依法行政、城市管理的招牌，追求的卻是部門利益的最大化。這種罰款指標(biāo)使得執(zhí)法變成了功利性的權(quán)力尋租活動，執(zhí)法者不想“竭澤而漁”，而在“定期捕撈”與“放水養(yǎng)魚”中尋找一個動態(tài)的平衡，這或許也是為什么上海市從1992年就開始打擊黑車，卻越打越多的一個原因。

3.2 依法行政理念的缺失是“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的思想根源。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了依法行政的六個基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致。⑤而“釣魚執(zhí)法”完全違背了基本要求，暴露出一線執(zhí)法人員大膽越界隨意行政的執(zhí)法恣意，似乎為了達(dá)到處罰的目的，可以任意創(chuàng)造執(zhí)法方式，用獎勵的方式將國家法律賦予的執(zhí)法權(quán)讓渡給牟利的個人，反映出行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員法律意識嚴(yán)重淡漠，依法行政理念嚴(yán)重缺失。

3.3 違背行政執(zhí)法中的相關(guān)原則。“釣魚式”行政執(zhí)法不符合誠實(shí)守信原則的要求。就“釣魚式”行政執(zhí)法來看，執(zhí)法的對象僅僅是行政違法嫌疑人，行政違法的社會危害性與犯罪的社會危害性有質(zhì)的區(qū)別，對行政違法嫌疑人采用誘惑性調(diào)查手段超過了被普遍認(rèn)可的國家機(jī)關(guān)的道德責(zé)任界限，損害了政府誠實(shí)守信的形象，其造成的負(fù)面影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其帶來的效益。如果連最應(yīng)講究誠信的政府也要采取欺詐的方式牟取不正當(dāng)利益，執(zhí)法犯法，侵害公民的權(quán)利，這是非常危險的，這將導(dǎo)致一個社會的崩潰。⑥

3.4 執(zhí)法監(jiān)督體制的不完善使“釣魚執(zhí)法”有機(jī)可乘。首先，司法監(jiān)督軟弱無力。之前針對“釣魚執(zhí)法”的訴訟，原告無一勝訴。所以，當(dāng)事人寧愿認(rèn)繳巨額罰款，甚至自斷手指，以證清白，也不愿費(fèi)時、費(fèi)錢、費(fèi)力去打一場毫無把握的官司。其次，行政訴訟作為行政監(jiān)督的一種重要途徑，已經(jīng)喪失了它的基本功能，內(nèi)部監(jiān)督完全失效。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，包括層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。然而，這些監(jiān)督制度全部陷于癱瘓。在“釣魚執(zhí)法”事件中，上海交通執(zhí)法大隊(duì)的上級部門不但完全沒有履行監(jiān)督職責(zé)，反而在事發(fā)之后調(diào)查報告加以包庇，企圖蒙混過關(guān)。這也暴露出我國層級監(jiān)督制度存在的致命弊端。

4、應(yīng)對“釣魚執(zhí)法”的相關(guān)對策

上海“釣魚執(zhí)法”事件已經(jīng)發(fā)生，再進(jìn)行過多的批評已經(jīng)沒有意義，而如何糾正過去的錯誤和防止新的錯誤發(fā)生更為重要。

4.1 完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，是造成一些行政執(zhí)法部門及執(zhí)法人員越權(quán)執(zhí)法、和亂收費(fèi)、亂罰款的主要原因。要按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的要求，確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算予以保障，消除其逐利動機(jī)。要嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預(yù)算管理。對下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒指標(biāo)、違反罰繳分離的規(guī)定以及將行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、工作人員福利待遇掛鉤的，要依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處，追究責(zé)任。⑦

4.2 強(qiáng)化行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。民主、公正、科學(xué)的行政程序是行政執(zhí)法行為實(shí)體公正、準(zhǔn)確的重要保障。城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實(shí)際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據(jù)及暫扣制度，調(diào)查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，嚴(yán)格履行告知義務(wù)、聽取陳述和申辯義務(wù)，充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)、知情權(quán)、陳述申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)。嚴(yán)格規(guī)定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段取得的”證據(jù)材料不得作為行政執(zhí)法決定的依據(jù)。⑧

4.3 加強(qiáng)法治理念教育，提升依法行政能力。首先，要強(qiáng)化用人管理，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，嚴(yán)格參照工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序向社會公開招考執(zhí)法人員，特別是應(yīng)具備法律專業(yè)知識，以逐步提高城管執(zhí)法隊(duì)伍整體的法律素質(zhì)；其次，要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)工作人員的宣傳教育，促使行政機(jī)關(guān)工作人員牢固樹立法律權(quán)威至上，法律大于權(quán)力，權(quán)力服從法律，執(zhí)法為民的觀念。只有這樣，依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法才會有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，要強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，定期組織對行政執(zhí)法人員進(jìn)行依法行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績應(yīng)當(dāng)作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一。

4.4 完善我國行政執(zhí)法監(jiān)督體制。首先拓寬監(jiān)督渠道，在執(zhí)法區(qū)域聘請社會監(jiān)督員，對具體執(zhí)法行為開展明察暗訪。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報，限期整改。第二，完善行政訴訟制度，強(qiáng)化司法監(jiān)督。要求各級人民法院進(jìn)一步重視和加強(qiáng)行政案件受理，依法保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利，切實(shí)解決行政訴訟“告狀難”問題。第三，規(guī)范權(quán)責(zé)范圍，建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法部門要建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，正本清源，防微杜漸。要推行和完善行政執(zhí)法責(zé)任制。強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動。同時，要把實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制與國家公務(wù)員的考核獎懲制度結(jié)合起來，明確考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法。⑨最后應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督作用。網(wǎng)絡(luò)不僅是表達(dá)社情民意的平臺，更是社會監(jiān)督的重要方式，我們應(yīng)充分利用這種先進(jìn)的傳播工具加強(qiáng)社會監(jiān)督，使之發(fā)揮更大的作用。

4.5 公民應(yīng)增強(qiáng)積極維權(quán)的意識。目前絕大多數(shù)的公民缺少積極維權(quán)的意識，面對行政機(jī)關(guān)往往就忍氣吞聲，不能夠利用法律賦予的權(quán)力去爭得自身利益的保護(hù)。這也是“釣魚執(zhí)法”長時間隱而未現(xiàn)的一個原因。我們國家已經(jīng)制定頒布了《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)。如果公民在日常生活中遇到了他認(rèn)為是非法的“釣魚執(zhí)法”，侵害了其合法權(quán)益，那么就可以根據(jù)上述法律的規(guī)定提起行政復(fù)議和行政訴訟。要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院糾正這種違法行為，維護(hù)其合法權(quán)益。當(dāng)然他也可以向?qū)嵤┓欠ā搬烎~執(zhí)法”的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)反映，提出批評、控告。

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城市管理和城管的區(qū)別范文5

為進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)物業(yè)管理工作，理順管理體制，完善管理機(jī)制，不斷改善人居環(huán)境，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》和省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際情況，提出以下意見。

一、統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識加強(qiáng)社區(qū)物業(yè)管理工作的重要性

物業(yè)管理是業(yè)主委員會代表業(yè)主通過選聘物業(yè)管理企業(yè)，由業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和公共秩序的活動。社區(qū)物業(yè)管理作為城市管理工作的重要組成部分，其涵蓋了從居民區(qū)到工業(yè)、商業(yè)、公益事業(yè)等各類物業(yè)項(xiàng)目的管理內(nèi)容。近年來，隨著我市城市化進(jìn)程的不斷加快，舊區(qū)環(huán)境綜合整治和新區(qū)建設(shè)齊頭并進(jìn)，城市面貌發(fā)生了很大的變化，社區(qū)物業(yè)管理在城市管理中的作用日漸突出。加強(qiáng)社區(qū)物業(yè)管理，有利于城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，提高城市品味；有利于保持和改善市民工作和生活的環(huán)境；有利于提高經(jīng)營城市水平、促進(jìn)城市房地產(chǎn)的保值增值；有利于增加就業(yè)崗位、維護(hù)社區(qū)秩序、營造和諧社會的良好氛圍。各級政府、各有關(guān)部門要樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以加強(qiáng)管理、改善環(huán)境、營造和諧社會、創(chuàng)建安全城市為目標(biāo)，以社區(qū)環(huán)境綜合整治、新住宅小區(qū)建設(shè)與物業(yè)管理同步為重點(diǎn)，堅(jiān)持尊重現(xiàn)實(shí)、便于啟動、落實(shí)責(zé)任、服務(wù)市民的工作原則，全面加強(qiáng)社區(qū)物業(yè)管理工作，健全長效管理機(jī)制，不斷擴(kuò)大物業(yè)管理服務(wù)覆蓋面，推動物業(yè)管理上水平。

二、理順體制，構(gòu)筑適合城市發(fā)展的社區(qū)物業(yè)管理工作框架

社區(qū)物業(yè)管理工作，要按照“縣市區(qū)政府負(fù)責(zé)，街道辦事處組織，社區(qū)居委會落實(shí)，房管部門監(jiān)督指導(dǎo)，以塊為主、屬地管理”的原則，完善管理體制，明確管理職責(zé)，落實(shí)工作責(zé)任，充分發(fā)揮社區(qū)基層組織的作用，搞好社區(qū)基層組織與業(yè)主自治組織的共同協(xié)作，推進(jìn)社區(qū)物業(yè)管理工作。

（一）縣市區(qū)人民政府（管委）對本轄區(qū)物業(yè)管理工作負(fù)總責(zé)：

1.組織所轄街道辦事處落實(shí)各項(xiàng)政策措施，全面開展社區(qū)物業(yè)管理工作；

2.落實(shí)辦事機(jī)構(gòu)，建立縣市區(qū)、街道、社區(qū)三級物業(yè)管理工作體系；

3.落實(shí)管理責(zé)任，加強(qiáng)本轄區(qū)物業(yè)管理工作的部署、檢查和督導(dǎo)落實(shí)。

（二）街道辦事處負(fù)責(zé)指導(dǎo)轄區(qū)物業(yè)管理工作的開展：

1.會同有關(guān)部門，科學(xué)劃定社區(qū)物業(yè)管理區(qū)域，界定物業(yè)服務(wù)范圍；

2.組織社區(qū)居委會、開發(fā)建設(shè)單位及有關(guān)產(chǎn)權(quán)單位，選舉產(chǎn)生各物業(yè)管理區(qū)域的業(yè)主委員會；

3.指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)能夠獨(dú)立實(shí)施物業(yè)管理的非住宅項(xiàng)目組建業(yè)主委員會和實(shí)施物業(yè)管理；

4.對已成立業(yè)主委員會的物業(yè)管理區(qū)域和項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)和管理，保障業(yè)主委員會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及發(fā)揮業(yè)主自治作用；

5.對轄區(qū)物業(yè)管理工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查，協(xié)調(diào)公安等部門加強(qiáng)對社區(qū)物業(yè)保安工作的監(jiān)督和檢查。

（三）社區(qū)居委會要指導(dǎo)協(xié)調(diào)業(yè)主委員會，具體組織社區(qū)物業(yè)管理的實(shí)施：

1.組織業(yè)主委員會制定業(yè)主公約和業(yè)主大會議事規(guī)則，并簽訂到戶，規(guī)范業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)的公共行為；

2.落實(shí)物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目，聘請有關(guān)單位核算成本，提出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，經(jīng)業(yè)主大會通過后，到轄區(qū)街道辦事處、當(dāng)?shù)匚飪r部門和房管部門備案；

3.指導(dǎo)業(yè)主委員會選聘物業(yè)管理企業(yè)或建立群眾性物業(yè)服務(wù)組織，簽訂物業(yè)管理服務(wù)合同，組織物業(yè)管理實(shí)施；

4.督促檢查物業(yè)管理企業(yè)和物業(yè)服務(wù)組織，落實(shí)管理服務(wù)合同，調(diào)處管理服務(wù)中的矛盾糾紛。

（四）房管部門作為物業(yè)管理的行業(yè)主管部門，要切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)管理：

1.認(rèn)真研究當(dāng)?shù)匚飿I(yè)管理發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)及工作思路，制定相關(guān)配套政策，提出工作意見；

2.負(fù)責(zé)物業(yè)管理公共資金的歸集，會同財(cái)政等部門安排物業(yè)管理公共資金的使用方案，并搞好監(jiān)督管理和檢查；

3.落實(shí)物業(yè)管理項(xiàng)目招投標(biāo)制度，組織物業(yè)管理行業(yè)的檢查、考核和人員培訓(xùn)工作；

4.監(jiān)管物業(yè)管理企業(yè)，調(diào)處物業(yè)管理重點(diǎn)糾紛案件，規(guī)范物業(yè)管理服務(wù)行為。

三、因地制宜，確定社區(qū)物業(yè)管理的模式和組織形式

社區(qū)物業(yè)管理實(shí)行等級性或基礎(chǔ)性管理服務(wù)。要根據(jù)各個區(qū)域房屋建設(shè)、環(huán)境配套、居民需求、業(yè)主意愿及服務(wù)約定等情況，確定物業(yè)管理模式和組織形式。

（一）新建住宅小區(qū)。要嚴(yán)格遵循規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，按照配套完善、環(huán)境優(yōu)美、交通安全等要求進(jìn)行建設(shè)，并通過招投標(biāo)選聘有資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)實(shí)施等級性物業(yè)管理。規(guī)劃、建設(shè)、房管等部門要各司其職，把好新建住宅小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、物業(yè)管理三道關(guān)口。新建住宅小區(qū)要嚴(yán)格落實(shí)竣工驗(yàn)收備案制度和配套設(shè)施交付使用許可制度。開發(fā)建設(shè)單位要按前期物業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定，建立完善物業(yè)管理移交手續(xù)，保證前期物業(yè)管理落實(shí)到位。業(yè)主委員會組建后，開發(fā)建設(shè)單位、前期物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主委員會三方要按規(guī)定做好物業(yè)管理的轉(zhuǎn)換銜接工作，確保新建住宅小區(qū)全面實(shí)行規(guī)范的等級性管理服務(wù)。

（二）整治后的舊住宅小區(qū)。要根據(jù)居民的需求及承受能力，把物業(yè)管理同社區(qū)管理有機(jī)結(jié)合起來，以社區(qū)管轄范圍為基礎(chǔ)，界定各物業(yè)管理服務(wù)區(qū)域；以社區(qū)居委會為基礎(chǔ)，組織召開業(yè)主大會，組建業(yè)主委員會；以物業(yè)管理企業(yè)或群眾性物業(yè)服務(wù)組織為基礎(chǔ)，開展物業(yè)管理服務(wù)活動。要加大對舊住宅小區(qū)的整治力度，逐步解決舊住宅小區(qū)環(huán)境、配套等方面的問題。對整治后具備條件的舊住宅小區(qū)，由業(yè)主委員會選聘專業(yè)物業(yè)管理企業(yè)按等級實(shí)施物業(yè)管理服務(wù)；對不完全具備條件的小區(qū)，由社區(qū)居委會牽頭，組建物業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，落實(shí)以保潔、保綠、護(hù)安為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)性管理服務(wù)，也可以采取“棟樓管理”模式，解決有人管事的問題。力求到2008年底前，物業(yè)管理覆蓋到每個社區(qū)，基本建立體系健全、政策完善、責(zé)任到位的物業(yè)管理工作機(jī)制。

（三）物業(yè)管理服務(wù)內(nèi)容與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。物業(yè)管理服務(wù)內(nèi)容要區(qū)別不同的物業(yè)性質(zhì)和特點(diǎn)，確定管理服務(wù)的項(xiàng)目和等級。物業(yè)服務(wù)收費(fèi)要遵循公正合理、質(zhì)價相符的原則，分別實(shí)行政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價。新建的住宅小區(qū)，其管理服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)、配套情況和設(shè)定的管理服務(wù)項(xiàng)目，依據(jù)物價、房管部門制定的物業(yè)管理等級評定標(biāo)準(zhǔn)，確定服務(wù)等級和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。舊住宅小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可采用選項(xiàng)式服務(wù)形式，根據(jù)多數(shù)業(yè)主的意愿，確定管理服務(wù)項(xiàng)目，測算服務(wù)成本和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由業(yè)主委員會與委托的物業(yè)管理企業(yè)或物業(yè)服務(wù)組織，簽訂服務(wù)合同，并在小區(qū)內(nèi)公布實(shí)施。

四、突出重點(diǎn)，切實(shí)抓好社區(qū)物業(yè)管理的規(guī)范運(yùn)作

（一）規(guī)范物業(yè)項(xiàng)目的前期管理工作。新建的物業(yè)項(xiàng)目，在業(yè)主委員會未成立期間，必須實(shí)行前期物業(yè)管理。建設(shè)部門與開發(fā)建設(shè)單位簽訂房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)合同中，要明確項(xiàng)目前期物業(yè)管理責(zé)任。開發(fā)建設(shè)單位在辦理商品房預(yù)售許可證時，應(yīng)提供項(xiàng)目竣工后的物業(yè)管理方案，預(yù)留前期物業(yè)管理保證金和物業(yè)管理用房，并按規(guī)定選聘有資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)，進(jìn)行前期物業(yè)管理。關(guān)于前期物業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定，由市房管局另行制定。

（二）規(guī)范業(yè)主委員會的組建和工作運(yùn)轉(zhuǎn)。每個物業(yè)管理區(qū)域都要成立一個業(yè)主委員會。各街道辦事處要根據(jù)行政組織和業(yè)主自治相結(jié)合的原則，按照規(guī)定的程序，推進(jìn)業(yè)主委員會建設(shè)。住宅小區(qū)業(yè)主委員會的組成人員，原則上從社區(qū)居委會、有關(guān)產(chǎn)權(quán)單位及物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)離退休人員、熱心公益事業(yè)人員中推薦人選，主任可由社區(qū)居委會成員擔(dān)任。業(yè)主委員會主要負(fù)責(zé)召集業(yè)主大會、選聘物業(yè)管理企業(yè)、監(jiān)督履行物業(yè)服務(wù)合同、監(jiān)督實(shí)施業(yè)主公約等工作，同時積極配合和支持社區(qū)居委會的工作。街道辦事處要支持業(yè)主委員會的工作，業(yè)主委員會成立前或集體換屆期間，由街道辦事處指定社區(qū)居委會代為履行業(yè)主委員會的職責(zé)，確保工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。關(guān)于業(yè)主委員會組建及工作實(shí)施的相關(guān)規(guī)定，由市房管局另行制定。

（三）規(guī)范物業(yè)相關(guān)合同管理工作。一是開發(fā)建設(shè)單位與房屋買受人簽訂的商品房買賣合同中，要有物業(yè)管理的相關(guān)條款，約定房屋交付使用后，物業(yè)管理的主要內(nèi)容、管理服務(wù)等級及對應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是業(yè)主委員會成立前，開發(fā)建設(shè)單位要與選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂前期物業(yè)管理委托合同。三是業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)要依據(jù)商品房買賣合同，簽訂前期物業(yè)管理服務(wù)合同和業(yè)主臨時公約，并履行公約。四是業(yè)主委員會成立后，應(yīng)當(dāng)代表業(yè)主與選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂正式物業(yè)管理服務(wù)合同，約定各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。業(yè)主應(yīng)當(dāng)根據(jù)物業(yè)管理服務(wù)合同的約定，交納物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)用。對逾期不交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的，業(yè)主委員會要協(xié)助物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行督促、催交；經(jīng)督促仍不交納的，由物業(yè)管理企業(yè)依法催交。對物業(yè)管理企業(yè)違反合同約定的，由業(yè)主委員會按合同約定予以處理；雙方有爭議的，由社區(qū)居委會調(diào)處；調(diào)處不成的依法解決。

（四）規(guī)范物業(yè)服務(wù)行為。物業(yè)管理企業(yè)要依據(jù)服務(wù)合同，切實(shí)履行職責(zé)，提高服務(wù)質(zhì)量，對超出服務(wù)合同的事宜，要與業(yè)主委員會協(xié)商確定后實(shí)施。各級房管部門要會同街道辦事處，加強(qiáng)對物業(yè)管理企業(yè)的監(jiān)管，建立健全物業(yè)管理企業(yè)信用檔案制度，認(rèn)真評定物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)業(yè)績和信用程度，并在資質(zhì)評定和年檢、物業(yè)招投標(biāo)中作為重要條件；要建立健全物業(yè)投訴責(zé)任機(jī)制，及時查處物業(yè)服務(wù)中的不規(guī)范行為，督促物業(yè)管理企業(yè)整改，切實(shí)保障業(yè)主合法權(quán)益；建立健全物業(yè)管理淘汰、退出機(jī)制，對物業(yè)服務(wù)不到位、業(yè)主投訴較多的物業(yè)管理企業(yè)，按有關(guān)規(guī)定予以處理。

五、明確責(zé)任，落實(shí)扶持社區(qū)物業(yè)管理的各項(xiàng)政策

（一）明確管理責(zé)任。物業(yè)管理企業(yè)（服務(wù)組織）與城市基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)管理部門要密切配合，通力協(xié)作，嚴(yán)格按照責(zé)任分工，履行工作職責(zé)，共同做好社區(qū)物業(yè)管理工作。物業(yè)管理企業(yè)（服務(wù)組織）負(fù)責(zé)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生清掃保潔、花草樹木養(yǎng)護(hù)、車輛停放管理以及與物業(yè)管理服務(wù)合同約定的其他服務(wù)項(xiàng)目。各相關(guān)專業(yè)設(shè)施管理部門要做好社區(qū)內(nèi)供電、供水、供暖、燃?xì)狻⑼ㄓ嵉然A(chǔ)設(shè)施的管理及服務(wù)工作，滿足社區(qū)居民的要求。

（二）加強(qiáng)政策扶持。各級各部門要積極扶持社區(qū)物業(yè)管理工作。凡在住宅小區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)設(shè)置的各類停車場的收費(fèi)全部劃歸社區(qū)，凡批準(zhǔn)設(shè)置的經(jīng)營性臨時攤點(diǎn)、早市等收費(fèi)，相關(guān)部門要給予優(yōu)惠政策，以補(bǔ)充社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)用。勞動保障部門要結(jié)合實(shí)施“擴(kuò)大再就業(yè)工程”和“完善社會保障體系工程”，給予物業(yè)管理從業(yè)人員優(yōu)惠政策。各級房管部門要與有關(guān)部門搞好配合，從政策上、業(yè)務(wù)上加強(qiáng)對物業(yè)管理工作的指導(dǎo)，幫助基層解決實(shí)際問題。駐社區(qū)的各個部門和單位，要支持和參與社區(qū)物業(yè)管理工作。

（三）落實(shí)資金保障。要加大社區(qū)物業(yè)管理資金的籌集力度。一是堅(jiān)持“取之于民、用之于民”的原則，在提高市民、業(yè)主繳費(fèi)意識的同時，物業(yè)管理企業(yè)（服務(wù)組織）要加大管理力度，提高物業(yè)服務(wù)收費(fèi)率，為社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)提供基本保障。二是完善住宅專項(xiàng)維修資金管理使用的相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，依據(jù)相關(guān)規(guī)定將資金管好、用好。三是各級財(cái)政部門要加大支持力度，適當(dāng)安排社區(qū)物業(yè)管理啟動資金和扶持資金，推動舊城區(qū)物業(yè)管理的全面開展。舊住宅區(qū)內(nèi)應(yīng)由城管部門管理的道路、路燈、綠化、環(huán)衛(wèi)等維修、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，仍按原資金渠道解決。

六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保社區(qū)物業(yè)管理工作健康發(fā)展

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)物業(yè)管理事關(guān)城市長遠(yuǎn)發(fā)展和群眾切身利益，工作覆蓋面廣，推進(jìn)難度大，各級各有關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大措施，全力推進(jìn)。市政府成立社區(qū)物業(yè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組（名單附后）。各縣市區(qū)也要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，把加強(qiáng)社區(qū)物業(yè)管理作為提升城市管理水平、創(chuàng)建文明城市的一項(xiàng)重要內(nèi)容，切實(shí)擺上議事日程，落實(shí)機(jī)構(gòu)，明確任務(wù)，將工作細(xì)化分解到基層，加快建立一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作體系，為社區(qū)物業(yè)管理工作提供有力保障。

城市管理和城管的區(qū)別范文6

一、明確職責(zé)，構(gòu)建上下聯(lián)動的物業(yè)服務(wù)管理工作機(jī)制

物業(yè)服務(wù)管理工作要按照“行業(yè)監(jiān)督、屬地管理、條塊結(jié)合、重心下移”的原則，建立區(qū)建管局（物業(yè)辦）指導(dǎo)和監(jiān)督管理、各街道辦事處具體組織協(xié)調(diào)、社區(qū)協(xié)助落實(shí)、相關(guān)職能部門密切配合、上下聯(lián)動齊抓共管的工作機(jī)制，共同推進(jìn)物業(yè)服務(wù)管理工作。

區(qū)建管局（物業(yè)辦）負(fù)責(zé)物業(yè)服務(wù)管理的監(jiān)管和行業(yè)指導(dǎo)。研究制定物業(yè)服務(wù)管理政策措施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)管理招投標(biāo)管理、進(jìn)行物業(yè)管理區(qū)域劃定、優(yōu)秀物業(yè)項(xiàng)目申報、參與物業(yè)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收、業(yè)主委員會備案等工作。街道辦事處負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)本轄區(qū)物業(yè)服務(wù)管理工作。組織指導(dǎo)業(yè)主委員會籌建（換屆）工作、組織召開聯(lián)席會議、調(diào)處物業(yè)糾紛、物業(yè)企業(yè)退出小區(qū)后的善后工作、指導(dǎo)監(jiān)督城中村改造社區(qū)的物業(yè)管理工作，將物業(yè)管理和社區(qū)管理有機(jī)結(jié)合起來。社區(qū)居委會負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)助轄區(qū)內(nèi)物業(yè)服務(wù)管理工作的實(shí)施。參與業(yè)主委員會籌建（換屆）工作、協(xié)調(diào)處理物業(yè)服務(wù)中的矛盾糾紛。城中村社區(qū)居委會應(yīng)積極發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用，對改造后安置區(qū)域的物業(yè)管理在政策上、經(jīng)濟(jì)上給予支持。其他部門配合做好區(qū)物業(yè)服務(wù)管理相關(guān)工作。區(qū)建管局、區(qū)民政局、區(qū)人力資源和社會保障局、公安分局、工商分局、環(huán)保分局、規(guī)劃分局、區(qū)財(cái)政局、消防大隊(duì)、區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)應(yīng)急辦、區(qū)房產(chǎn)處、區(qū)物價部門、區(qū)生態(tài)商住辦、區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)辦、區(qū)交通商務(wù)辦等相關(guān)職能部門依據(jù)各自職責(zé)，共同抓好涉及物業(yè)服務(wù)管理的相關(guān)工作。

二、因地制宜，合理確定物業(yè)管理模式

采取“區(qū)別不同區(qū)域，分類型管理”的辦法，積極探索新的管理模式。

（一）新建商品房、保障性住房區(qū)域

新建住宅小區(qū)要嚴(yán)格遵循規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，按照配套完善、環(huán)境優(yōu)美、交通安全等要求進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)竣工驗(yàn)收備案制度，并通過招投標(biāo)選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，按照物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施物業(yè)管理。開發(fā)建設(shè)單位要按照前期物業(yè)服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，建立完善物業(yè)管理移交手續(xù)，保證前期物業(yè)管理落實(shí)到位。業(yè)主委員會組建后，開發(fā)建設(shè)單位、前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會三方要按規(guī)定做好物業(yè)管理的轉(zhuǎn)換銜接工作，確保新建住宅小區(qū)全面實(shí)行規(guī)范的物業(yè)服務(wù)。

（二）城中村改造安置區(qū)域

根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，提倡安置區(qū)域作為獨(dú)立區(qū)域進(jìn)行建設(shè)、實(shí)施獨(dú)立的物業(yè)管理，根據(jù)拆遷安置區(qū)居民的意愿和實(shí)際消費(fèi)能力，選擇合適的物業(yè)管理方式，可采取由社區(qū)業(yè)主自治管理或通過招投方式擇優(yōu)選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)。城中村改造社區(qū)要按比例預(yù)留充足的經(jīng)營性集體資產(chǎn)，所得收入主要用于彌補(bǔ)本社區(qū)物業(yè)經(jīng)費(fèi)不足和公共配套設(shè)施設(shè)備的維護(hù)和更新。

1.安置區(qū)獨(dú)立的區(qū)域：對具備條件的社區(qū)，提倡社區(qū)自治，在城中村原社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)下，采取外聘專業(yè)管理人員與社區(qū)組建物業(yè)管理隊(duì)伍相結(jié)合的方式進(jìn)行前期物業(yè)管理。對不具備條件的社區(qū)，社區(qū)居委會協(xié)助選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行前期物業(yè)管理。對多個村莊捆綁改造的安置區(qū)域，由街道辦事處牽頭協(xié)調(diào)各社區(qū)，選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行前期物業(yè)管理，或者自治管理。業(yè)主委員會成立后可重新選聘物業(yè)企業(yè)進(jìn)行物業(yè)服務(wù)，辦事處指導(dǎo)成立業(yè)主委員會時，應(yīng)保證業(yè)主委員會成員中原各社區(qū)業(yè)主按一定比例組成。

2.安置房與商品房、保障性住房混居的區(qū)域：區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施配套共用，無法進(jìn)行分割使用和管理，宜選擇通過招投標(biāo)方式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)的模式。業(yè)主委員會創(chuàng)建工作由所屬街道辦事處負(fù)責(zé)，業(yè)主委員會成員中原社區(qū)業(yè)主與商品房、保障性住房業(yè)主按一定比例組成。

（三）無物業(yè)管理的老舊小區(qū)

街道辦事處牽頭，根據(jù)居民的需求及經(jīng)濟(jì)狀況，把物業(yè)管理同社區(qū)管理有機(jī)結(jié)合起來，以社區(qū)管轄范圍為基礎(chǔ)，按實(shí)際情況界定物業(yè)服務(wù)管理區(qū)域。要按照“分步實(shí)施、先易后難”的原則，加大對舊住宅小區(qū)的整治力度，逐步解決舊住宅小區(qū)環(huán)境、配套等方面的問題。對整治后具備條件的小區(qū)，由業(yè)主委員會選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)。對不完全具備條件的小區(qū)，由社區(qū)居委會牽頭，進(jìn)行業(yè)主自治；對個別單體住宅樓，由社區(qū)負(fù)責(zé)組織該住宅樓居民開展保潔服務(wù)和公共設(shè)施維護(hù)。

（四）已實(shí)施物業(yè)管理的小區(qū)

要在原有物業(yè)管理運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上完善提高。按照屬地管理的原則，由所屬街道辦事處負(fù)責(zé)小區(qū)物業(yè)管理的日常監(jiān)督、檢查、考核工作，督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)不斷完善和提高服務(wù)水平。全面加強(qiáng)業(yè)主委員會建設(shè)，督促指導(dǎo)業(yè)主委員會真正發(fā)揮作用，正確履行職責(zé)。要進(jìn)一步加強(qiáng)物業(yè)管理宣傳，提高廣大業(yè)主的參與意識，為提升物業(yè)服務(wù)水平營造良好的社會氛圍。

三、多措并舉，確保物業(yè)管理工作健康快速發(fā)展

各級、各有關(guān)部門要把強(qiáng)化物業(yè)管理工作作為提升城市管理水平維護(hù)社會穩(wěn)定工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，切實(shí)擺上議事日程。第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，為物業(yè)管理工作提供有力保障。成立分管區(qū)長任組長的區(qū)物業(yè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各相關(guān)職能部門和街道辦事處為成員單位；主要負(fù)責(zé)區(qū)物業(yè)管理的中長期規(guī)劃，組織召開物業(yè)管理聯(lián)絡(luò)會，協(xié)調(diào)解決物業(yè)管理的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題和相關(guān)工作。區(qū)物業(yè)辦適時充實(shí)力量，各街道辦事處明確一名分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓好物業(yè)管理工作，制定一名專職工作人員具體負(fù)責(zé)物業(yè)管理的日常工作。第二、建立健全考核機(jī)制。把物業(yè)管理納入我區(qū)城市管理考核范圍，建立對各街道辦事處及相關(guān)職能部門物業(yè)管理目標(biāo)考核制度；加強(qiáng)對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督、考核，建立企業(yè)信用檔案，年度考核不達(dá)標(biāo)或一年內(nèi)累計(jì)達(dá)三次以上不良記錄的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，限制參加本區(qū)新建項(xiàng)目物業(yè)招投標(biāo)，情節(jié)嚴(yán)重者向上級物業(yè)主管部門建議取消其從業(yè)資格。第三，建立健全物業(yè)管理激勵機(jī)制。依據(jù)國家、省、市、區(qū)優(yōu)秀住宅小區(qū)的創(chuàng)優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，評選區(qū)十佳物業(yè)服務(wù)企業(yè)和優(yōu)秀物業(yè)管理小區(qū)。年終對工作突出、管理到位的街道辦事處、相關(guān)職能部門及業(yè)主委員會進(jìn)行表彰，區(qū)政府每年拿出一定資金用于獎勵相關(guān)職能部門、街道辦事處和優(yōu)秀物業(yè)企業(yè)，全面調(diào)動各方面積極性，推進(jìn)全區(qū)物業(yè)管理工作。第四，加強(qiáng)宣傳，采取多種形式宣傳物業(yè)管理相關(guān)政策法規(guī)，引導(dǎo)市民樹立有償服務(wù)的意識。

四、突出重點(diǎn)，規(guī)范物業(yè)服務(wù)管理的相關(guān)工作

（一）規(guī)范開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目承接驗(yàn)收制度

房地產(chǎn)項(xiàng)目竣工后，區(qū)建管局要組織相關(guān)部門進(jìn)行綜合驗(yàn)收，確保小區(qū)安全、綠化、環(huán)境、停車場地、物業(yè)用房、居委會用房“六到位”。開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在區(qū)物業(yè)辦、項(xiàng)目主管部門和所轄街道辦事處監(jiān)督下，向物業(yè)服務(wù)企業(yè)移交物業(yè)服務(wù)用房，竣工總平面圖，單體建筑、結(jié)構(gòu)、設(shè)備竣工圖，地下管網(wǎng)工程竣工圖、分戶驗(yàn)收等竣工驗(yàn)收資料，設(shè)施設(shè)備的安裝、使用和維護(hù)保養(yǎng)等技術(shù)資料，物業(yè)質(zhì)量保修文件和物業(yè)使用說明文件，業(yè)主名冊，物業(yè)管理的必需的其他資料等。未經(jīng)綜合驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，一律不得交付使用。對已投入使用的小區(qū)，區(qū)建管局、區(qū)生態(tài)商住辦、區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)辦、區(qū)交通商務(wù)辦和街道辦事處要按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)落實(shí)各類配套設(shè)施。城中村改造安置區(qū)域，由街道辦事處協(xié)同代建單位、社區(qū)居委會向區(qū)建管局提出申請，進(jìn)行綜合驗(yàn)收。

（二）規(guī)范物業(yè)項(xiàng)目的前期管理工作

新建的物業(yè)項(xiàng)目，在業(yè)主委員會成立前，必須實(shí)行前期物業(yè)管理。對總建筑面積3萬平方米以上的住宅項(xiàng)目，開發(fā)建設(shè)單位必須通過公開招投標(biāo)方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理；總建筑面積3萬平方米以下的住宅項(xiàng)目，可由開發(fā)建設(shè)單位邀請招標(biāo)或聘請物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理。開發(fā)建設(shè)單位要向前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)支付相應(yīng)的前期物業(yè)管理啟動費(fèi)。

（三）規(guī)范物業(yè)管理用房及設(shè)備的配置

物業(yè)管理用房的建筑面積必須按照建設(shè)工程項(xiàng)目總建筑面積5‰的比例配置，最少不低于100平方米。物業(yè)管理用房由建設(shè)單位無償提供，要集中配置，具備基本使用條件，水、電、暖、通信等配套齊全，不得建在地下或半地下，不得提供毛坯房。分期開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，物業(yè)用房集中配置于后建區(qū)域的，開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)為先行建成的區(qū)域按比例調(diào)配物業(yè)用房。物業(yè)管理用房的所有權(quán)依法屬于全體業(yè)主，開發(fā)建設(shè)單位不得擅自處置。區(qū)建管局、區(qū)生態(tài)商住辦、區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)辦、區(qū)交通商務(wù)辦要協(xié)調(diào)市、區(qū)建設(shè)規(guī)劃部門在建設(shè)工程規(guī)劃許可證中標(biāo)明物業(yè)管理用房的面積，并在批準(zhǔn)的規(guī)劃圖紙中標(biāo)注物業(yè)管理用房的具置。物業(yè)辦要依法對物業(yè)管理用房的配置情況進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的不予備案。舊住宅小區(qū)無物業(yè)管理用房的，各街道辦事處要積極創(chuàng)造條件，采取措施加以協(xié)調(diào)解決。對城中村改造安置區(qū)域，代建單位要參照商品房標(biāo)準(zhǔn)將環(huán)衛(wèi)、安全防范等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備配置齊全，社區(qū)居委會要及時與區(qū)環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行對接，實(shí)行垃圾有償代運(yùn)，保障前期物業(yè)管理順利開展。

（四）規(guī)范業(yè)主委員會的組建和工作程序

進(jìn)一步完善社區(qū)、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)“三位一體”的工作機(jī)制。每個物業(yè)管理區(qū)域應(yīng)當(dāng)成立一個業(yè)主委員會。住宅小區(qū)業(yè)主委員會的組成人員，原則上從物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)有關(guān)產(chǎn)權(quán)單位及熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織協(xié)調(diào)能力的業(yè)主中推薦人選。提倡社區(qū)居委會與業(yè)主委員會成員交叉任職。業(yè)主委員會主要負(fù)責(zé)召集業(yè)主大會、監(jiān)督履行物業(yè)服務(wù)合同、監(jiān)督實(shí)施管理規(guī)約等工作，同時積極配合和支持社區(qū)居委會的工作。街道辦事處和社區(qū)居委會要積極支持業(yè)主委員會的工作，業(yè)主委員會換屆期間，街道辦事處與社區(qū)居委會要協(xié)調(diào)指導(dǎo)業(yè)主委員會正確履行職責(zé)，確保工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。區(qū)物業(yè)辦要積極配合，依法做好指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)主委員會成立的工作，把好業(yè)主委員會備案關(guān)，對不符合程序的選舉不予以備案，切實(shí)維護(hù)廣大業(yè)主的合法權(quán)益。