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一、現(xiàn)行體制下地方政府或有負(fù)債產(chǎn)生的原因：財政機(jī)會主義

（一）財政約束是財政機(jī)會主義產(chǎn)生的前提條件。

世界各國政府在財政運(yùn)行中總是面臨著一些內(nèi)部和外部的制約，這些財政約束主要包括兩個方面：內(nèi)部財政能力弱化約束和外部財政剛性壓力約束。內(nèi)部財政能力弱化是指一國在一定時期內(nèi)的征稅能力、財政收入能力及政府運(yùn)用財政收入調(diào)節(jié)、干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力的降低，主要表現(xiàn)在國家財政收入占GDP的比重降低。面對著內(nèi)部財政能力的弱化，政府會減少公共物品和公共投資的數(shù)量，而且資金來源上也由直接撥款變?yōu)橘J款擔(dān)保等間接投融資方式。這些措施在減輕政府當(dāng)前財政支付壓力的同時，卻增加了未來的財政支付成本，造成了政府或有負(fù)債的積累。外部財政剛性壓力約束指預(yù)算原則剛性約束，比如說把財政收支平衡作為預(yù)算目標(biāo)，或者對赤字率等財政指標(biāo)做出約束性的規(guī)定。在預(yù)算原則的約束下，政府只能依靠隱性和或有負(fù)債的積累等機(jī)會主義行為來實現(xiàn)自己的政策目標(biāo)。面臨著內(nèi)部和外部財政約束的國家較易出現(xiàn)財政機(jī)會主義行為，典型的莫過于轉(zhuǎn)型期國家。財政機(jī)會主義在我國的表現(xiàn)形式是地方政府的各種或有債務(wù)，尤其是投融資平臺公司債務(wù)。2008年國際金融危機(jī)之后，我國啟動了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，其中2.82萬億元由地方政府和民間共同出資。但是長期以來不完善的分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不對稱，《預(yù)算法》又規(guī)定地方預(yù)算不準(zhǔn)打赤字，不得發(fā)行地方公債，地方政府財力在保證履行其基本事權(quán)后所剩非常有限，不能支持如此大規(guī)模的資金需求。在這樣的背景下，地方政府成立了地方融資平臺公司，通過融資平臺公司取得貸款資金，由政府給予擔(dān)保或變相擔(dān)保。雖然這種融資方式加快了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但卻形成了地方政府大量或有顯性債務(wù)。綜上述，由于金融危機(jī)、不完善的分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度造成地方政府財政收入不足，是地方政府面臨的內(nèi)部財政約束；《預(yù)算法》不準(zhǔn)地方政府發(fā)債的規(guī)定，是其面臨的外部財政約束。但同時地方政府又有強(qiáng)烈的資金支出需求，所以促使地方政府采取了財政機(jī)會主義行為，將顯性債務(wù)隱性化、直接債務(wù)或有化。

（二）收付實現(xiàn)制的財政預(yù)算制度是財政機(jī)會主義產(chǎn)生的制度因素。

我國現(xiàn)行的財政預(yù)算制度是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的。這種政府會計制度以財政收入和支出是否已經(jīng)收付為核算標(biāo)準(zhǔn)，凡是當(dāng)期收到的預(yù)算收入均計作財政收入，凡是當(dāng)期已經(jīng)撥付的預(yù)算支出均計作財政支出，而當(dāng)期由于政府行為（推遲支付、擔(dān)保等）產(chǎn)生的隱性、或有債務(wù)并不記作支出，也不在預(yù)算之中反映。并且現(xiàn)行的收付實現(xiàn)制財政預(yù)算往往是年度預(yù)算，無法反映橫跨多個年度甚至中長期的政府隱性、或有債務(wù)及其風(fēng)險。不僅如此，收付實現(xiàn)制的預(yù)算編制方法僅記錄現(xiàn)金流量，而不考慮負(fù)債的形成，或有債務(wù)的積累及因過去的承諾將會引發(fā)的未來成本。這種短期的以現(xiàn)金流而排除負(fù)債的預(yù)算管理在客觀上助長了地方政府的機(jī)會主義行為，使本屆政府在任期內(nèi)通過人為操縱（推遲支付、擔(dān)保或變相擔(dān)保等）從表面上看做到了預(yù)算收支平衡，并能享受由此產(chǎn)生的收益，而將自己承諾的隱性、或有的財政成本轉(zhuǎn)移給了下一屆政府，這進(jìn)一步加劇了地方政府隱性、或有債務(wù)及其風(fēng)險的積累。目前，我國的預(yù)算管理是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財政收支管理，還沒有建立起一套比較完整的資產(chǎn)負(fù)債管理框架。我國現(xiàn)行的預(yù)算會計體系每年對外公布的預(yù)算報告只是對預(yù)算年度的財政收支情況做出了說明，并不能全面衡量政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況和評估財政風(fēng)險狀況。在這種管理方式下，或有負(fù)債長期得不到充分的披露和有效的監(jiān)控，現(xiàn)已成為我國地方財政風(fēng)險加劇的重要原因。

二、加強(qiáng)地方政府或有負(fù)債預(yù)算管理的措施

由于我國地方政府面臨著大量的隱性及或有負(fù)債，必需拓寬財政風(fēng)險管理的視野，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，建立起一套處理或有負(fù)債的預(yù)算管理體制，以減少其給財政穩(wěn)定性帶來的沖擊，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（一）加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，強(qiáng)化財政預(yù)算管理。

在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，一方面應(yīng)著重提高經(jīng)濟(jì)增長的效益和質(zhì)量，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的地方財政穩(wěn)定增長機(jī)制；另一方面應(yīng)強(qiáng)化財政部門的統(tǒng)一管理職能，將與政府職能有關(guān)的一切費(fèi)用和收入全部納入財政預(yù)算內(nèi)管理，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)和稅源的分布情況合理布局和健全稅收征管機(jī)構(gòu)，不斷擴(kuò)大財政收入規(guī)模和提高財政收入質(zhì)量，為防范地方或有負(fù)債的形成提供穩(wěn)定的財力支持。

（二）進(jìn)一步完善中央對地方的財政體制。

在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，中央政府采取機(jī)會主義行為將本應(yīng)由其承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本和公共職能成本轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，同時又以分稅制為依托大量上收地方政府的財權(quán)。但是，中央政府高度集權(quán)的行政體制又為地方政府提供了強(qiáng)大的隱性擔(dān)保，由此形成了大量的或有債務(wù)，以期再轉(zhuǎn)嫁給中央政府。因此，需要盡快完善中央對地方的財政體制，防范地方政府新增或有債務(wù)的形成。首先，應(yīng)科學(xué)界定中央和地方之間的事權(quán)，按照受益范圍和效率原則，宏觀調(diào)控、收入再分配事權(quán)應(yīng)劃歸中央政府，提供公共產(chǎn)品的事權(quán)則按照受益范圍分劃給中央和地方；其次，中央政府應(yīng)不斷完善地方的分稅制財政管理體制，合理劃分中央政府和地方政府之間的稅種，使地方政府擁有穩(wěn)定的財源；再次，需進(jìn)一步改革和完善中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度，簡化現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付方式。對于地方政府因事權(quán)與稅收不匹配形成的收支缺口，中央政府應(yīng)以轉(zhuǎn)移支付方式予以彌補(bǔ)，以期實現(xiàn)地方政府事權(quán)與財權(quán)相對稱。

（三）在政府預(yù)算會計中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。

我國地方政府或有債務(wù)的形成，與收付實現(xiàn)制的政府會計制度導(dǎo)致地方政府采取機(jī)會主義行為有很大關(guān)系。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度不是以收入和支出的實際發(fā)生為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，而是以一個預(yù)算年度內(nèi)由政府行為所導(dǎo)致的權(quán)利和責(zé)任的形成作為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。這種會計制度形成的資產(chǎn)負(fù)債表不僅能夠反映政府在一個預(yù)算年度內(nèi)因權(quán)利和責(zé)任形成的現(xiàn)金流入和現(xiàn)金支出，還能反映非現(xiàn)金資產(chǎn)成本和或有債務(wù)。將權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府資產(chǎn)負(fù)債表對外披露，有利于相關(guān)部門和社會公眾對地方政府或有債務(wù)進(jìn)行審查和監(jiān)督，防范新增或有債務(wù)的形成。我國政府預(yù)算會計中也應(yīng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，在此基礎(chǔ)上，政府預(yù)算管理體制可以從目前的財政收支管理轉(zhuǎn)向資產(chǎn)負(fù)債管理，而資產(chǎn)負(fù)債管理是監(jiān)測政府債務(wù)風(fēng)險特別是或有債務(wù)風(fēng)險的重要分析工具。

（四）建立良好的地方政府或有負(fù)債信息披露機(jī)制。

政府財務(wù)報告是反映政府整體的財務(wù)狀況和信息披露的主要載體，是政府內(nèi)外部信息使用者了解政府債務(wù)的主要渠道。我國政府財務(wù)報告體系包括基本情況說明書、財務(wù)報表及附注和財務(wù)情況說明書。政府財務(wù)報表的主體由資產(chǎn)負(fù)債表、政府活動業(yè)績表、預(yù)算比較表等構(gòu)成，而提供地方政府債務(wù)信息的主要是資產(chǎn)負(fù)債表。財務(wù)報表附注包括報表項目的詳細(xì)資料和不能計入報表內(nèi)但需要對外披露的重大事項。在當(dāng)前條件下，我國應(yīng)選擇表內(nèi)披露與財務(wù)報表附注披露相結(jié)合的方式。對于符合債務(wù)確認(rèn)條件的地方政府或有債務(wù)，要在資產(chǎn)負(fù)債表中確認(rèn)為“預(yù)計負(fù)債”項目，同時還要在財務(wù)報表附注中披露相關(guān)的信息；對于不符合債務(wù)確認(rèn)條件的或有負(fù)債項目，除非履行義務(wù)時經(jīng)濟(jì)利益流出的可能性極小，否則應(yīng)在財務(wù)報表附注中披露相關(guān)信息。

作者：馬鑫 單位：河南財政稅務(wù)高等專科學(xué)校