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摘要：研究目的：耕地保護(hù)面臨執(zhí)法保護(hù)、治理提升雙重任務(wù)，由于現(xiàn)行治理機(jī)制的局限性，缺乏對(duì)耕地資源精準(zhǔn)保護(hù)。研究結(jié)果：設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)基金，由物業(yè)企業(yè)協(xié)助政府提升耕地保護(hù)水平，是政府改進(jìn)工作的現(xiàn)實(shí)需求，條件具備，成本可行。研究結(jié)論：可開(kāi)展試點(diǎn)，逐步完善運(yùn)行架構(gòu)。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；物業(yè)管理；基金

1耕地保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)及面臨的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，耕地保護(hù)始終面臨三個(gè)問(wèn)題，一是違法占用耕地、非法取土采礦造成耕地的破壞和減少。雖然整體形勢(shì)已經(jīng)得到有效扭轉(zhuǎn)，但問(wèn)題依然比較突出。執(zhí)法力量相對(duì)不足，違法行為事后處理的比例遠(yuǎn)高于事前預(yù)防，以罰代管的情況仍然存在，耕地被點(diǎn)狀、線狀侵占，蠶食型侵占成為主要形態(tài)。二是一方面國(guó)家持續(xù)加大投入建設(shè)新的農(nóng)田水利設(shè)施，一方面舊的設(shè)施不斷被荒廢、破壞或失修，不能正常發(fā)揮作用，造成耕作成本上升，農(nóng)民耕種意愿下降。按照《山東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2015-2020年）》統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)狀為“中小型灌區(qū)普遍老化失修，干支渠報(bào)損廢棄，末級(jí)渠系改造率不到40%，許多灌排泵站帶病運(yùn)行。田間道路養(yǎng)護(hù)跟不上、損毀嚴(yán)重，難以滿足大型化、專業(yè)化現(xiàn)代農(nóng)機(jī)作業(yè)的需要”；三是“三廢”排放和農(nóng)藥濫用等造成土壤污染、地力下降導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)重，而此類違法存在舉證難、追究難的問(wèn)題。從上述情況看，耕地保護(hù)精細(xì)化專業(yè)化治理是發(fā)展方向，探索引入物業(yè)企業(yè)管理的新模式，有利于形成政府、社會(huì)和群眾齊抓共管的全面治理監(jiān)管保護(hù)的有效格局。

2耕地保護(hù)實(shí)施物業(yè)管理的法理依據(jù)及必要性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，耕地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施等都屬于物權(quán)，權(quán)利人之間權(quán)益相互關(guān)聯(lián)相互影響，形成了較為繁雜的物業(yè)關(guān)系，耕地保護(hù)完全適用于物業(yè)管理的原理。從物業(yè)管理的角度看，目前的耕地保護(hù)體系實(shí)際上是一種以國(guó)家、地方政府、鎮(zhèn)村、承包戶為業(yè)主相互重疊交叉的自治型物業(yè)管理體制，由于缺少第三方監(jiān)管，效果差強(qiáng)人意。物業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)在于：企業(yè)不承擔(dān)執(zhí)法壓力，不受單獨(dú)層級(jí)執(zhí)法部門和基層政府的管制，獨(dú)立于各級(jí)部門和利益群體之外，打破了基層政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的利益怪圈；企業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)，管理運(yùn)作靈活，效率高，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題、調(diào)查取證并上報(bào)；物業(yè)企業(yè)成為耕地保護(hù)專責(zé)組織后，受個(gè)體干預(yù)的概率低，有資格平等的與政府和執(zhí)法部門之間對(duì)話，能夠及時(shí)反映輿情；企業(yè)更容易做到信息公開(kāi)，企業(yè)信譽(yù)與生存掛鉤，倒逼企業(yè)必須認(rèn)真、公正履行職責(zé)。由于管護(hù)責(zé)任和資金落實(shí)不到位，大量的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施損壞和貶值加快，應(yīng)當(dāng)由以建為主逐步向以管定建的方向轉(zhuǎn)變，也有必要引入專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)指導(dǎo)建設(shè)，集中管理，及時(shí)維護(hù)，保障設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)，讓沉睡的資產(chǎn)發(fā)揮應(yīng)有的效用。

3耕地保護(hù)引入物業(yè)企業(yè)管理具備的現(xiàn)實(shí)條件

精準(zhǔn)化保護(hù)和精細(xì)化管理成為新時(shí)代的客觀要求，使耕地引入物業(yè)管理成為政府需求；永久性基本農(nóng)田的劃定，為物業(yè)企業(yè)提供了相對(duì)穩(wěn)定的管理區(qū)域，使企業(yè)提供長(zhǎng)期服務(wù)成為可能；第三次國(guó)土調(diào)查的實(shí)施，更清晰地提供了耕地保護(hù)的基礎(chǔ)資料和管理依據(jù)；涉農(nóng)資金的整合使用，為政府統(tǒng)一購(gòu)買物業(yè)服務(wù)和設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)基金成為可能；政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整后，涉農(nóng)事務(wù)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一管理，基層執(zhí)法力量的整合，企業(yè)與執(zhí)法部門的分工更加明確；隨著智能手機(jī)的普及和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等技術(shù)的成熟，使巡察的難度和成本大幅降低；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，社會(huì)資本會(huì)大量流入農(nóng)村，物業(yè)企業(yè)可同時(shí)為社會(huì)資本方提供服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了機(jī)遇；耕地保護(hù)形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，為物業(yè)企業(yè)順利運(yùn)作提供了良好的政策環(huán)境、社會(huì)環(huán)境。

4耕地保護(hù)物業(yè)管理中地方政府和物業(yè)企業(yè)的職責(zé)分工

參照物業(yè)管理方面的管理規(guī)定和耕地保護(hù)工作的特點(diǎn)，列舉重點(diǎn)職責(zé)。地方政府職責(zé)，依法保護(hù)支持物業(yè)企業(yè)行使職責(zé)并提供便利；摸清耕地和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的底子即明確需要委托管理的物業(yè)資產(chǎn)，向企業(yè)提供物業(yè)管理的資產(chǎn)清單，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村等經(jīng)濟(jì)組織代表資產(chǎn)所有權(quán)人向物業(yè)企業(yè)授權(quán)；通過(guò)財(cái)政涉農(nóng)資金投入等多渠道籌建耕地保護(hù)基金，為耕地保護(hù)和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施提供資金保障；為物業(yè)企業(yè)提供土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)、執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)等政府資源的接入端口，搭建資源共享的平臺(tái)，加強(qiáng)企業(yè)與政府部門的緊密銜接；向物業(yè)管理企業(yè)提供耕地保護(hù)相關(guān)法規(guī)政策的培訓(xùn)，提高企業(yè)專業(yè)化水平；涉耕項(xiàng)目實(shí)施前后，要求項(xiàng)目實(shí)施方必須征求物業(yè)管理企業(yè)的意見(jiàn)；監(jiān)督規(guī)范企業(yè)運(yùn)作，審計(jì)企業(yè)耕地保護(hù)資金的使用情況；承擔(dān)并按協(xié)議支付物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)費(fèi)用。物業(yè)企業(yè)的職責(zé)，建立耕地保護(hù)物業(yè)管理平臺(tái)，如實(shí)記錄物業(yè)資產(chǎn)變化情況，按照委托方要求調(diào)整變更物業(yè)管理資產(chǎn)內(nèi)容，按照授權(quán)對(duì)物業(yè)范圍內(nèi)的資源資產(chǎn)進(jìn)行管理；開(kāi)展物業(yè)管理對(duì)象的巡查，對(duì)涉及耕地及農(nóng)田設(shè)施的違法行為進(jìn)行勸阻、取證和報(bào)告相關(guān)執(zhí)法部門，配合執(zhí)法調(diào)查并記錄違法處理結(jié)果；根據(jù)政府要求，配合相關(guān)部門完成相關(guān)耕地變更調(diào)查和地力質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)工作，參與政府耕地保護(hù)責(zé)任考核，向政府提交耕地保護(hù)物業(yè)管理年度報(bào)告；對(duì)管理范圍內(nèi)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施做好運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和維修工作，保障設(shè)施正常運(yùn)行；評(píng)估物業(yè)資產(chǎn)現(xiàn)實(shí)狀況，提出維護(hù)維修年度資金預(yù)算，申請(qǐng)和使用耕地保護(hù)資金，向政府提出農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃的建議；參與涉耕項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)管、驗(yàn)收與資產(chǎn)移交，接收并管理新的物業(yè)資產(chǎn)；做好有關(guān)物業(yè)資產(chǎn)狀況和耕地保護(hù)資金使用的信息公開(kāi)。

5耕地保護(hù)實(shí)施物業(yè)管理的成本分析和效益評(píng)價(jià)

以山東省臨沂市為例，市轄9縣3區(qū)156個(gè)鎮(zhèn)街，約3500個(gè)涉農(nóng)行政村。每個(gè)縣區(qū)290余個(gè)行政村，管理耕地面積平均約7萬(wàn)公頃，可以在每個(gè)村聘請(qǐng)1名業(yè)余巡查信息員約共290名，發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)用每人每年約0.5萬(wàn)元，巡查費(fèi)用約150萬(wàn)元，公司管理、技術(shù)和工程維護(hù)的正式人員約15人，人工及辦公費(fèi)約200萬(wàn)元，共計(jì)約350萬(wàn)元，加10%經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率，每個(gè)縣區(qū)每年耕地保護(hù)物業(yè)管理費(fèi)用不會(huì)超過(guò)550萬(wàn)元，而農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)平均超過(guò)4億元，正在開(kāi)展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，每年各縣區(qū)還將有不低于5000萬(wàn)元的農(nóng)田建設(shè)投入。縣區(qū)政府每年拿出不到固定資產(chǎn)0.15%的費(fèi)用對(duì)耕地實(shí)行物業(yè)化管理，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益巨大。

6開(kāi)展耕地保護(hù)實(shí)施物業(yè)管理試點(diǎn)的政策準(zhǔn)備

國(guó)家層面，由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等涉農(nóng)相關(guān)部委，對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行物業(yè)化管理聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，支持有條件的省市開(kāi)展試點(diǎn)工作，對(duì)地方政府和物業(yè)企業(yè)的職責(zé)給予明確，對(duì)耕地保護(hù)基金的設(shè)立、資金來(lái)源、使用給予許可；省級(jí)政府層面可以出臺(tái)試點(diǎn)辦法，對(duì)耕地保護(hù)實(shí)施物業(yè)企業(yè)管理給予合法性定位，對(duì)物業(yè)公司的設(shè)立、承擔(dān)的職責(zé)、管理內(nèi)容作出制度性和程序性規(guī)定。對(duì)物業(yè)公司所需政府?dāng)?shù)據(jù)資源的使用給予授權(quán)。市級(jí)人民政府負(fù)責(zé)開(kāi)展試點(diǎn)的前期調(diào)研，制定試點(diǎn)實(shí)施方案；試點(diǎn)縣區(qū)政府進(jìn)行具體安排，負(fù)責(zé)設(shè)立基金，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管，評(píng)定試點(diǎn)效果，提出改進(jìn)完善措施。

7結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)面對(duì)問(wèn)題，主動(dòng)改革推動(dòng)創(chuàng)新，本文基于耕地保護(hù)工作的實(shí)際體會(huì)，對(duì)改進(jìn)耕地保護(hù)方式提出一些個(gè)人的欠成熟的觀點(diǎn)和構(gòu)想，認(rèn)識(shí)淺薄，缺乏全面性和系統(tǒng)性的科學(xué)規(guī)劃和論述，望關(guān)心行業(yè)發(fā)展的專家學(xué)者們予以指正。

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作者:張磊 單位:臨沂市土地整理中心