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1.1概念
突發公共安全事件指的是在社會運行過程中，由于自然災害、社會運行失靈等因素引發的，可能危及公眾安全和正常秩序的突發性危機事件。
1.2主要特性
1.2.1隱蔽性、突發性、無序性和緊迫性
突發公共安全事件往往是人們事前沒有意識到，不易被察覺，具有很深的隱蔽性，在特定的時間、地點和臨界狀態下卻突然發生。面對突發危機人們很難把握和預測，難以全面掌握相關信息，了解危機的態勢和發展動向，導致危機應對的無序性和危機管理者須在有限時間內及時做出決策的緊迫性。
1.2.2群體性
突發公共安全事件，也是群體性突發事件。在人口眾多，人群密度高度集中的地方突發性公共安全事件發生的可能性更大。而危機一旦產生很容易導致場面失去控制，發生擁擠、混亂，甚至引發踩踏事件。
1.2.3破壞性
突發公共安全事件發生后，會導致較為嚴重的后果，將破壞社會秩序和公共價值。可能會對社會公眾的生命健康和財產安全造成毀滅性的傷害，給社會公眾的心理帶來負面影響，還會危及政府的公信力和權威。
2上海外灘踩踏事件的原因分析
造成上海外灘群體性踩踏事件的原因是復雜的，多方面的。不僅有行為過失，管理失誤等人為因素，還有場地基礎設施問題的客觀因素，也有人為和環境等各方面交錯的因素。只有找出引發事件的原因，對其分析評估，才能得出在群體性踩踏等突發公共安全事件中政府危機管理存在的問題，找到相應的解決措施，避免今后類似事件的發生。
(1)人流量在短時間內迅速攀升，人群密度超過安全臨界值是引發此次踩踏事件的導火索。南開大學城市公共安全中心劉茂等在《人群擁擠踩踏事故的風險分析及預防控制》中引用國外學者Still的論述，對于靜止的人群，安全的臨界密度為4.7人/m2，而對于運動的人群，安全的臨界密度為4人/m2。中國礦業大學資源與安全工程學院佟瑞鵬指出，當人口密度超過5人/m2時可將其視為連續介質，此時人群中產生的任何擾動，都將以波的形式在人群中傳播，當波演變為激波時，就很容易引發擁擠性踩踏［2］。數據顯示，事發當日20時至21時，外灘風景區的人員流量約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至踩踏事件發生時約31萬人。在此期間，人流量一直處于進多出少、持續上升的趨勢。事發前外灘人流量短時間劇增，造成人口密度突破了安全密度臨界值，此時個體不再受主觀意愿支配走動而是“隨波逐流”。同時群體中的異向人群引起的相互沖突、阻塞以及群體中個體的差異(老人、兒童、婦女等群體)引起了不同的行進速度，在此種情況下，當有人摔倒或者彎腰撿東西時都會造成踩踏事件的發生。
(2)場地、通道等設施不合理是產生此次踩踏事件的外在客觀原因。外灘風景區相對狹小，還有臺階、狹窄通道等使人容易跌倒的相對復雜環境。事發現場的廣場東南角通往黃浦江的觀景平臺是上下人行通道階梯處，人流量巨大使得群體的速度降低，又因異向人群產生的相向沖力，使得某個個體速度降低或摔倒，由此引發“多米諾骨牌”效應。
(3)主辦方活動籌措不嚴密，責任落實不到位是此次踩踏事件的主要原因。1)活動主辦方對活動整體把握失當，活動安排不夠嚴密，沒有做到統籌兼顧，風險和責任意識不足。2)活動主辦方對活動變更風險未做評估，對于新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位，致使大量游客都集中在了活動變更前的場地。3)活動主辦方黃浦區旅游局與相關政府職能部門聯系不夠緊密，致使信息流通渠道不暢通，人員設備配置嚴重不足。
(4)公眾危機意識淡薄、綜合素質亟待提高是發生此次踩踏事件的重要原因。1)公眾缺乏危機意識和公民意識。在國內，公眾缺乏危機意識和應有的公民意識。通常人們不能正確估計和判斷隱藏在大型群體性活動中的風險，很多人喜歡盲目跟風，好湊熱鬧。為了活躍現場氣氛和引人注目，有些人甚至起哄和喧嘩，卻不能預先識別出隱藏在擁擠人群中的風險。2)公眾的綜合素質還有待提高。公眾的安全知識和應對危機時自救能力等綜合素質有待提高。因缺乏安全知識，危機來臨時人們往往不知所措，容易產生情緒上的波動和恐慌，這樣反而加大了群體性突發事件發生的概率。同時，人們的自我保護意識和自救能力薄弱，在面臨危機時不知道如何自救、他救和互救。
(5)政府應急管理中存在的缺位和不足是導致此次群體性踩踏事件的根本原因。在大型集群活動中，政府管理在避免群體性突發事件的產生時起著至關重要的作用。若管理者有良好的風險意識，盡早識別出潛藏其中的風險，預測評估，采取必要的交通管制，制訂相應的應急方案，就能大大降低群體性踩踏等風險發生的概率。1)政府管理者缺乏風險意識，危機管理經驗不足，未制定出科學有效的應急預案。政府部門危機意識和責任意識薄弱，對此次活動人流量未做充足的風險預測評估，未制訂出科學有效的應急預案，預防工作準備不足。任何活動伴隨的風險都是客觀存在的，它具有普遍性、隱藏性、可變性、多樣性等特點，而人們受自身知識水平、管理經驗的局限對外在事物的認識是有限的。當面臨復雜不確定的環境時，若管理者未能高度重視，識別出潛藏在其中的風險，那么隨著外界環境的變化，在特定的狀態下就會觸發危機的產生。2)尚未建立健全統籌有效的公共危機預警系統。危機預警是公共危機管理的首要階段。建立有效的危機預警系統就可以根據一些敏感性指標的異常變化及時預測其發展征兆，幫助政府等管理組織及時作出反應，必要時向公眾發出警示，發揮其導向功能，由此降低突發事件的風險。3)缺乏有效的危機管理協調溝通機制。在我國各地政府都設有應急領導小組，但其相關職能被分攤在政府各大部門中。也就是說，當突發公共安全事件來臨時還需要去調動相關人員。因此，如何做好各個部門之間的協調溝通、調動與配合，在突發緊急的情況下尤為重要。
3突發公共安全事件中政府危機管理改進措施
由于突發公共安全事件的特性，任何時候、任何活動都不能把風險排除在外。因此，在群體性突發事件中，政府危機管理極其重要。下文通過分析政府的管理職能，提出突發公共安全事件中政府危機管理的監測預防、協調控制和善后處理的“三點一線”的管理模式。
3.1制定政府危機管理的監測預防措施
政府危機管理的目的就是將突發事件發生的概率降到最低，避免其發生。因此，在危機管理中做好檢測預防等工作是避免突發事件發生的重要前提。一方面，政府需要制訂完善的應急處置預案，加強各職能部門的協調聯動應急機制;另一方面，要通過宣傳教育等方式提高公眾的自我保護意識和能力。
3.1.1成立專門的應急管理中心
通過成立專門的應急管理中心，引進和培養危機管理人才，建立科學規范的危機管理體系。各省市應成立應急管理中心，重視危機管理人才的培養，借鑒公共危機管理比較成熟國家的管理經驗，創建科學的管理體系。如美國成立的聯邦緊急事務管理署(FEMA)，加拿大成立的關鍵基礎設施保護與應急準備辦公室，都是專門負責其國內緊急事件與安全的機構。
(1)建立突發公共安全事件中的政府危機管理預警機制，形成完整的綜合信息系統。創建集信息搜集、加工、決策、警報、咨詢等子系統為一體的公共危機預警系統監測危機現象。通過分析評估搜集到的數據資料信息，預測和判斷危機的發展態勢，由應急管理中心向政府部門和公眾發出準確的警示信號。引進科技人才，通過互聯網技術建立電子監測預警系統并與通信公司、新聞媒體合作，將發出的預警信號以短信、廣播或新聞報道的方式傳達給受眾，以便決策者和活動參與者及時了解潛在危機的發展趨勢，并采取相應的防御措施。
(2)建立突發公共安全事件中政府危機管理的預防機制，制訂科學和操作性強的應急處置預案。可采用委任的模式，由活動主辦方依照活動場地的大小、路況等基礎設施建設和預計能容納人數的多少，根據檢測的信息撰寫風險報告書，從人員編組配備、專用物資保障等諸多方面制訂活動應急處置預案，交至應急管理中心審核。在此過程中，要根據外部動態環境的變化及時對應急預案進行補充和調整，必要時提前演練。
(3)建立公開透明的突發公共安全事件中政府危機管理信息傳播渠道。完善新聞發言人制度，設立危機管理新聞發言人，向社會公眾及時傳播突發事件的發展態勢，滿足公眾對事件的知情權。同時也可借助新聞媒體的力量如實報道事情的起因、經過和現狀，并對危機管理涉及的相關內容進行報道和宣傳。
(4)建立各職能部門的協調聯動應急機制，促進各部門間的聯防聯控，加強各職能部門間應對危機的聯合防御控制能力，并以此來提高政府獲取信息、快速決策、協調指揮的組織能力及減災防災的綜合服務能力。將危機管理中涉及相關職能的部門整合到一起，由應急管理中心統籌管理。當突發公共安全事件發生后，應急管理中心緊急采取聯合應急控制措施，要求各聯動單位接到通知后立即進入應急狀態，根據應急中心危機管理小組指令，按照職責分工和應急聯動處置預案的要求，迅速指揮、調動本單位應急處置隊伍，相互協調、密切配合，全面、及時展開應急救援，準確高效地處置突發事件。
(5)突發公共安全事件中政府管理的具體預防管理措施。提前由應急管理中心的危機管理小組排查活動場地，排除一切隱患。必要時，在事故容易發生場地進行改造，重新設計線路。增加移動攝像頭、廣播、安全指示箭頭和照明工具等公共設備的配備和基礎設施的建設。根據預計人流量和檢測情況，配備足夠的警力、安保人員和醫療救助人員，在活動場地進行嚴密的布局和防護;采取嚴格的交通管制，嚴控人流量，并提前告知公眾。活動當天嚴格限制私家車輛的通行，事先在活動場所用隔離帶劃分出區域隔離，將每條隔離帶都設置為單向道，并在兩條相鄰通行道之間設立緊急安全通道。如要舉辦大型活動，應以廣播、視頻、網絡新聞、通告等形式提前告誡參與者參加活動時盡量做好安全防范準備，減少不必要物品的攜帶，并在活動場地設置出入口，在入場時進行嚴格安檢。
3.1.2完善和建立相關法律體系，加快依法行政建設
雖然我國應對突發事件有《中華人民共和國突發事件應對法》作為標準，但是關于應急管理配套的法律法規還不健全。因此應進一步建立和完善突發公共安全事件中政府危機管理的相關配套法律法規及相應的問責機制，使危機管理的整個過程趨于科學化和法制化。對政府管理人員的權、責、利進行統一和劃分，完善追究公共安全事件責任的法律法規，明確管理者的職權和職責，規范其行為。
3.1.3加強對公眾的危機教育，培養公共危機管理人才
政府要高度重視公共危機管理，創建多角度、寬領域的危機教育體系，培養公眾的危機意識，提升公眾的公民意識和應對危機的各種能力，這是公眾面對風險時戰勝危機必不可少的要素，也是政府危機管理中的基礎性工作。
(1)重視公眾危機意識和公民意識的培養，把危機教育納入學校日常教育中，制定突發事件防范手冊，每個學期開設一定的課時，從小培養公眾的風險意識和面對危機時的良好素質并進行必要的演練。
(2)把突發公共安全事件中的政府危機管理納入國家公務員體制中，定期展開培訓、學習和研討，增強國家公職人員的風險意識和責任意識以及應對突發事件的管理能力。
(3)設置“公共安全周”和“公共危機日”，制定相應的宣傳標語，并在這期間召開針對危機管理的科學研討會，加大對其宣傳和報道的力度。目的是引起社會公眾和組織團體對潛伏在身邊危機的重視，增強其責任安全意識和提高應對風險的能力。
3.2突發公共安全事件中政府危機管理的控制處理
為了防止群體性活動中突發事件的出現，危機管理者通過一定的手段監測、觀察并采取必要的措施，不斷糾正各種偏差，使活動按照危機應對計劃進行，這就是突發公共安全事件危機管理中的控制。
3.2.1事發前期控制措施
(1)當預警系統監測到人流量達到一定界限時，及時停止通往活動場地的所有交通方式，正常保留并加派疏散人流量所需的交通工具。
(2)應急管理中心的危機管理小組與通信運營商合作發出預警信號提醒公眾注意安全防范，避免隨意走動和擁擠。
(3)繼續加大監測力度，必要時調配警力和安保人員，應急管理中心要提高警惕，隨時做好應急救助的準備。
3.2.2事發之后控制措施
(1)若群體性突發事件一旦發生，由警力和安保人員及時找準事件發生源，迅速采取隔離措施，避免其他人員往事件源頭擁動。
(2)將危機信號反饋給預警系統中心，由預警系統統一危險警告和安全注意事項，并安撫人員的情緒，防止危機的擴大和蔓延。
(3)加大安保和救助人員的配置力度，及時、合理有序地對滯留人員進行疏散轉移和對傷亡人員醫療救助。
(4)保持信息的暢通，保證大眾對群體性突發事件的知情權，防止謠言的出現，保持社會輿論導向的正確性。
3.3突發公共安全事件中政府危機管理的善后處理
在突發公共安全事件出現后，政府必須承擔起責任，對事件做好善后處理。明其事件緣由，追究事件職責，并做好后續保障性工作穩定人心，樹立負責任、有擔當的政府形象。
3.3.1突發公共安全事件的評估
事件發生后，首先要迅速成立一個相對獨立、負責、精干的事件調查小組。明確參與調查人員的職責和工作程序。對事件全程分析評估，形成備案，以防范同類事件的發生。
(1)調查事件發生的原因，明確誘導因子。以此區分事件責任，查處相關負責人，并為后續工作的改進提供依據。
(2)對事件后果和損失進行評估。以此確定受害人和危害程度，按照一定的標準給予物質和精神的補償，同時也依評估結果劃分相關人員的責任大小。
(3)總結經驗和教訓。在評估結果的基礎上深刻反思總結，提出工作改進方案，并制定相應的公共政策。
(4)追究事件相關責任人的責任。找出那些工作失職、管理不善的相關責任人，按照合法程序給予必要的處分，強化政府管理人員的責任意識和群眾意識。
3.3.2突發公共安全事件中的心理援助
事件發生過后，對受害者本人及家庭、活動參與人員和社會公眾心理產生了不可估量的傷害。為克服參與群體恐慌和恐懼的心理狀態，開設心理咨詢機構，安撫公眾心理情緒，幫助參與者和幸存者順利度過心理障礙期。
3.3.3突發公共安全事件后的恢復重建
(1)社會秩序的恢復和重建。事件過后在一定時間和領域范圍內對社會正常的生產和生活秩序會造成不良的影響，為保證后期社會正常的生產生活，需要政府及時出面控制，加以規范和引導。
(2)公共政策和相關法律制度的重建。法律制度不健全和公共政策失效等因素與引發突發公共安全事件也有關聯。因此，要重建公共政策，完善法律制度，制定危機管理中的相關法律法規，把危機管理納入法制化體系中。
(3)公眾的公民意識和危機意識重建。群體性踩踏事件折射出公眾還缺乏公民應有的責任意識、公德意識和危機意識。通過教育、宣傳等途徑加強公眾的公民意識和危機意識有利于社會良好有序的發展。
(4)政府信譽的重建。突發公共安全事件后，損害了政府的信譽和權威。因此政府要強化責任意識，保證信息公開透明，做好后續工作，加強對危機管理的研究和創新，重塑高效、權威、負責的政府形象，提高政府的公信力。
4結語
在突發公共安全事件的政府危機管理中，政府要履行相關職能，嚴格從應急制度完善，應急能力的提升等方面提高危機管理能力，同時也應該加強與危機管理先進國家間的交流學習，提升公民的綜合素養，樹立負責任有擔當的政府形象，營造更加和諧的社會發展環境。
作者：劉園園 徐志花 單位：長江師范學院