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［摘要］

近年來，財政部把深化預算管理體制改革作為財稅體制改革的當頭炮率先推進，出臺了一系列改革舉措。績效管理體制改革作為其中最為重要的一項內容和環(huán)節(jié)，不僅體現(xiàn)在法律層面，在新預算法中增設了績效管理的有關規(guī)定，也體現(xiàn)在機構設置上，專設了預算評審中心，負責指導全國的預算績效評價工作，改革步伐實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。本文研究了財政資金績效管理的實際情況，提出了制約財政資金績效管理效果的體制改革尚在不斷探索、預算公開和透明化進程尚未完全到位、傳統(tǒng)文化和理念制約、財政資金績效管理制度本身存在缺陷、指標體系不夠完善等問題，并針對上述問題提出了相應的對策，以期對部門預算績效管理工作起到推動作用。

［關鍵詞］

績效管理;指標體系;考評應用

深化財稅體制改革是黨中央、國務院作出的重大決策，預算管理制度改革作為財稅體制改革的當頭炮率先推進。配合預算管理體制改革進程，財政部根據(jù)新預算法中增設的預算績效管理有關規(guī)定，出臺了有關績效管理體制改革的一系列管理辦法和考評規(guī)定，改革進程開始大幅跨進。本文基于作者多年從事中央部門預算管理的工作實際，在前人理論和政策研究的基礎上，提出了當前制約財政資金績效管理效果方面存在的問題，并針對上述問題提出了相應的對策，為作者開展下一步工作提供理論指導和思維框架。

一、進一步深化財政資金績效管理改革的背景

績效管理是各國財政管理體制改革的通行做法和最新主題，旨在實現(xiàn)財政資源配置效率最大化和進一步提升財政管理的科學化、精細化水平。加強財政資金績效管理、進一步提高我國預算資金管理水平，是建立現(xiàn)代財政制度、深化財稅體制改革，提升政府效能的一項重要內容［1］。2015年，財政部根據(jù)新預算法中增設的預算績效管理有關規(guī)定，配合預算管理體制改革進程，出臺了一系列管理辦法和考評規(guī)定，改革進程開始大幅跨進。改革背景主要體現(xiàn)在以下三個方面:

(一)經濟體制改革宏觀層面

深化財稅體制改革是黨中央、國務院作出的重大決策，預算管理制度改革作為財稅體制改革的當頭炮率先推進，那么績效管理改革是當前財政體制改革這個大體系中極為重要的一項內容和一個環(huán)節(jié)，是提高政府行政管理效能的一項重要措施，也符合現(xiàn)代行政管理理念的發(fā)展趨勢，對于做好新形勢下的財政管理工作尤為重要［2］。

(二)法律層面

新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》均對績效管理提出了明確要求，把其提升到了法律層面，成為一項有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的工作。

(三)預算管理微觀層面

隨著財政改革工作的不斷深化，項目支出規(guī)模和比重都越來越大，其管理方式和支付手段都直接影響財政資金的使用效益和效率。績效管理改革是財政部門推進預算管理制度改革的一個重要抓手，也是其此次預算管理體制改革在放權放責的同時、有效提升監(jiān)管能力的一個重要手段。某項經費該不該設立，在績效目標環(huán)節(jié)就予以評審，看是否能夠發(fā)揮公共財政職能、產生實實在在的社會經濟效益、改善民生、促進和諧社會建設;經費執(zhí)行過程中是否沿著績效目標設定的路線，充分考慮了績效管理、質量管理、目標管理、成本管理和結果控制等因素;經費執(zhí)行完畢后，是否與最初設定的目標相匹配，是否有效提升了公共服務的質量、節(jié)約了成本，是否切實產生了可量化、有據(jù)可考的社會效益、經濟效益、生態(tài)效益，社會公眾是否滿意等。

二、制約財政資金績效管理效果的問題分析

(一)相匹配的行政管理體制改革尚在不斷探索進程中

如果要有效實施財政資金績效管理，各單位必須整體提升行政管理效能，能夠嚴控成本、監(jiān)督產出。如果監(jiān)督不到位，行政管理工作將成為各種腐敗行為滋生的土壤。目前，我國整體行政管理水平還未能達到理想的程度，未能有效控制投入、提升產出成效，著重體現(xiàn)在以下三個方面:一是我國隨已逐步深入推進綜合預算管理理念，但仍未能實現(xiàn)將全部資源納入預算管理，尤其是公共資產方面，導致不能準確度量實現(xiàn)一項行政管理職能所需耗費的成本，也很難對績效目標實現(xiàn)過程中財政資金的使用情況進行有效地監(jiān)督;二是財務從業(yè)人員素質參差不齊，有待全面提升。實施財政資金績效管理需要一支熟悉政策、了解制度框架、有效運用現(xiàn)代化手段開展工作高素質看、專業(yè)化隊伍，然而，我國部分財務領域工作人員還存在風險管理意識不強、官僚作風等一些問題，對財政資金績效管理應用有著巨大的抑制作用;三是來自行政集團的阻力較大，傳統(tǒng)財政資金分配格局與部分行業(yè)和部門人員不規(guī)范的“灰色收入”緊密相連，一定程度上是“潛規(guī)則”推動了各機構的運轉，這與財政資金績效管理所力求實現(xiàn)的公開、透明目標相差甚遠、格格不入［3］。

(二)預算公開、透明化進程尚未完全到位

盡管近年來政府信息公開要求越來越高，但我國目前的財政透明化程度依然較低。盡管每年均已向全社會公開部門預算和決算，但全面、詳細公開的目標依舊沒有實現(xiàn)，目前公開的政府預算僅能達到項級科目，是按大類匯總的數(shù)據(jù)，沒有具體到項目，也缺乏具體的內容說明，不是真正意義上的預、決算的公開、透明。另外，從近些年審計署公布的審計報告來看，一些部門和單位關注中心過于傾斜“要好錢”，存在“重預算、輕執(zhí)行”的觀念，而大大忽視了對“花好錢”、切實提升財政資金使用效果層面的關注。體現(xiàn)在資金分配方面，受制于主觀因素的影響，重復建設、奢侈浪費現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，暴露出支出結構不科學、規(guī)模不合理等現(xiàn)象。

(三)傳統(tǒng)文化和理念的制約

公眾對幾千年傳統(tǒng)中華文化形成的思想體系有著極強的思維慣性和路徑依賴，我國傳統(tǒng)的價值觀念與財政資金績效管理所需要的文化傳統(tǒng)相差甚遠，在某些領域甚至還存在嚴重的沖突。體現(xiàn)在財政資金管理方面，傳統(tǒng)觀念中沒有要效益、要結果的思想，長期形成的“如何分錢”的思維定勢導致在實際預算執(zhí)行過程中很少首先考慮“如何讓有限的資金發(fā)揮更大的效益”，各單位與財政部門相互博弈，已成為一種難以打破的思維定勢。

(四)績效管理制度本身存在的障礙

績效管理作為提升行政管理效能的一項新生手段和改革探索，起源于西方，但即便已運轉了幾個周期，相對成熟了，也仍與制度設計者的初衷有所背離，在運轉過程中遇到了許多新的問題，這說明其制度本身也存在一些難以突破的缺陷［4］。實施績效管理，要求管理對象要在年初確定明確的績效目標，但行政目標本身存在多元化的特點，公共產品消費形式多樣的客觀現(xiàn)實也制約了績效目標的設定。公共產品消費“免費”的特點，以及人們“搭便車”的行為，導致在選擇公共產品消費過程中不能真實、客觀地顯示偏好，總希望盡可能少地負擔成本而盡可能多地消費公共產品，導致產出數(shù)難以有效確定，績效管理目標實現(xiàn)情況也難以準確衡量。

(五)指標體系不夠完善

目前財政資金績效管理評價程序主要包括以下幾個環(huán)節(jié):設定目標、單位自評、績效評價、報告撰寫等。在績效管理流程已經較為成熟的基礎上，最重要的任務就是要制定一套有效的績效評價指標體系。但由于財政資金往往投向于市場失靈的領域，不像市場行為可以產生直接的經濟效益，尤其是短期內很難衡量其經濟效益，而且財政支出投向范圍廣泛，支出領域多元化，可用貨幣衡量的經濟效益尚可有效量化，無法用貨幣衡量的社會效益往往無法確定統(tǒng)一的標準，直接效益和間接效益也無法確定共性的指標。這些因素導致績效評價管理部門無法有效采取一種比較準確的方法，有效衡量財政支出使用效益。

三、更好發(fā)揮財政資金績效管理效果的對策和建議

(一)注重理論研究在財政資金績效管理實踐中的應用

按照委托—理論有關“激勵相容”的內容，使用財政資金的機構和個人，是受托人身份。受托人要實現(xiàn)雙重目標，即“追求自身利益”以及實現(xiàn)委托人的“利益最大化”。受托人如果如能夠實現(xiàn)委托人的績效目標，則可以得到獎勵，否則就會受到懲罰。從這個角度來考慮，在推進財政資金績效管理過程中，要注重實現(xiàn)績效考評結果的公開和透明化，采取向政府、人大、財政部門和社會公眾等公開的方式，有效抑制受托人機會主義行為，減少“敗德”行為，從而最大程度提升效能。

(二)充實績效管理評估的中介機構

財政資金績效管理是一項專業(yè)性很強、技術含量很高的工作，其政策涉及面非常廣，因此引進和委托專業(yè)評估中介機構非常必要。這些機構擁有豐富的信息數(shù)據(jù)資源、具備較為科學先進的考核模型、有大量的案例、精通不同領域的專業(yè)知識，最重要的是，集中了一批技術和專業(yè)素質較高的評估專家和工作人員。中介機構作為評價工作的行為主體，便可以接受委托享有調動各方面資源、收集統(tǒng)計各方面數(shù)據(jù)的權利，并直接對評價結果的公正和客觀性負責［5］。其中立的評估立場和較強的技術力量能夠保證評價結果的客觀性、真實性、科學性和實效性。因此，有必要進一步充實績效管理評估的中介機構，并對其專家?guī)爝M行嚴格篩選和審查，對其行為規(guī)范、獨立性和專業(yè)性通過法律法規(guī)和配套制度予以保證。

(三)增加效益指標的比值和權重

績效評價指標權重要根據(jù)某一指標在整個績效評價指標體系中的重要性程度，選用各種科學的方法，合理設置。按照目前財政資金績效評價指標框架，一級指標包括產出指標、效益指標和滿意度指標。效益指標包括經濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等4個指標。而經濟性、效率性與效果性是財政資金項目支出的基本理論分析框架，績效評價關注的重點是評價對象的實際產出和效果。財政資金使用的績效考評，最終是要落點到政府行政行為所取得的實效上，如果在財政資源配置過程中，忽視政府行政行為實效的最終目標，一味追求節(jié)約、單純追求效率，或以犧牲環(huán)境、安全和過度開發(fā)為代價，都會背離初衷［6］。應考慮增加4個效益指標的比重和權數(shù)，并將其提升為一級指標，使其在整體權重分配中占主導地位。

(四)增設機動指標內容

由于我國國土資源遼闊，各地區(qū)、各區(qū)域發(fā)展不均衡，經濟發(fā)展水平、歷史背景、部門職責、業(yè)務特點都有著較大的差異，績效評估體系中涉及的業(yè)務指標很難統(tǒng)一，必須因地制宜、本著實事求是的原則，分門別類加以設定。但由于作為國家統(tǒng)一的財政管理政策，不可能完全實現(xiàn)個性化管理、面面俱到，必須要有一個統(tǒng)一的框架作為指導，因此，在考慮業(yè)務指標設定時，應力求增加其靈活性和張力，從個案中抽離、歸納出具有統(tǒng)一性、兼容性和靈活性的指標，并預留一定機動指標分值，確立統(tǒng)一的項目分類方法，制定具有行業(yè)特點的打分方法，提高客觀評價和量化評價的比重，增強可操作性。

(五)推進考評結果運用

切實提升財政資金使用效益，恰恰是推進預算績效管理的落腳點和最終目標。如果不能有效提升財政資金使用效益，在履職的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益等方面取得明顯成效，就違背了績效管理改革的初衷。因此，績效管理的重心，一定要放在考評結果運用環(huán)節(jié)，前段的目標制定、執(zhí)行管理和考評都是基礎。只有通過考評結果對各級財政資金使用部門進行獎懲，才能真正體現(xiàn)績效管理的應用成效，提高承擔部門的責任意識和主體意識。一是與單位年終考核要實現(xiàn)掛鉤，把預算績效管理考評得分情況納入其年終考核的指標體系中，并作為一項突出內容進行體現(xiàn);二是納入領導干部問責考核體系，對于重大項目，尤其是關系到民生、環(huán)境和國際影響力的項目，要將績效管理考評得分作為一項重要考核指標，如出現(xiàn)資源浪費、不作為或亂作為的現(xiàn)象，要進行行政問責;三是與來年預算資金安排有機結合，對于績效考評結果好的部門，優(yōu)先安排其重點工作支出;績效評價結果不好的，原則上不予安排或調減預算。

上述分析與研究，客觀分析了我國預算績效管理改革成效，充分說明了預算績效管理改革方向是正確的，推行也是必要的、必須的。同時，對其應用局限性和存在的問題也進行了客觀、詳細的分析，認為當前預算績效管理還停留在理論化和模式化層面，在實效方面仍有欠缺。必須從理論研究、經驗借鑒和實操設計等方面提出解決思路和對策，才能切實發(fā)揮預算績效管理改革實效，避免流于形式，實現(xiàn)改革初衷。

作者：王美玲 單位：國家質檢總局

參考文獻:

［1］李海南我國預算績效管理問題研究［J］．《東北財經大學博士論文》，2014(1):30

［2］馬國賢，李艷鶴，論績效評價與預算績效管理［J］．《行政事業(yè)資產與財務》，2012:68

［3］祝小寧，華燕玲論績效預算在我國實施的現(xiàn)實阻礙［J］．《電子科技大學學報》，2006(10):3

［4］林暉，全面推進全過程預算績效管理的難點及建議［J］．《海峽科學》，2012(3):16

［5］毛達偉，官翼，開展預算績效管理的對策與建議［J］．《行政事業(yè)資產與財務》，2014:79

［6］田雙桂，沈紹武，張玉，趙娜．中醫(yī)藥項目預算執(zhí)行績效指標體系探討［J］．《中醫(yī)藥導報》，2014(2):31