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1986年，水利電力部設(shè)立“基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站”，在各省（自治區(qū)、直轄市）建立“電力質(zhì)量監(jiān)督中心”站。初步建立起電力工程質(zhì)量監(jiān)督體系。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，1998年《建筑法》和2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》相繼頒布實(shí)施，電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作逐步走上了一條法制化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展的道路,成為政府對(duì)電力工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)管不可或缺的有效手段。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，政府深化“放管服”改革，電力體制改革不斷深化，新能源規(guī)模化發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，電力工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督也面臨著許多新的課題，新的任務(wù)，新的挑戰(zhàn)。2018年，國家能源局依法依規(guī)對(duì)全國電力建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，并成立國家能源局電力可靠性管理和工程質(zhì)量監(jiān)督中心（以下簡稱可靠性和質(zhì)監(jiān)中心）負(fù)責(zé)對(duì)電力工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)工作，電力工程質(zhì)量監(jiān)督跨進(jìn)新時(shí)代，開啟新征程。

一、電力工程質(zhì)量監(jiān)督與行政許可

電力建設(shè)工程存在許可難、開工難、辦證難由來已久，也是困擾電力建設(shè)依法合規(guī)的老大難問題。究其主要原因，我們認(rèn)為主要原因是我國的建設(shè)行政主管部門、鐵道、交通、水利等各部門依照專業(yè)縱向分塊，政府部門又按地域橫向分割，導(dǎo)致監(jiān)督管理縱橫交錯(cuò)所造成。如國家對(duì)建設(shè)工程的相關(guān)行政許可，除國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目外，大多由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門履行行政許可。但電力建設(shè)工程監(jiān)督管理職責(zé)又在能源監(jiān)管部門。最有代表性的是輸變電工程施工許可證辦理難問題。按照國家有關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位在開工前，向工程所在地縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工。建設(shè)單位申請(qǐng)辦理施工許可證，必備的條件之一就是“按照規(guī)定辦理了工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”。于是，有的地方建設(shè)行政主管部門就要求質(zhì)量監(jiān)督也必須在地方住建部門辦理。但是，從我國的行政管理體制來看，國家能源局負(fù)責(zé)對(duì)全國的電力建設(shè)工程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理。按規(guī)定誰頒發(fā)施工許可證，誰就應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督檢查職責(zé)，特別是要針對(duì)取得施工許可證后條件發(fā)生變化、延期開工、中止施工以及發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時(shí)處理等行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。這就自然形成了管理職能上的交叉和監(jiān)督上的盲區(qū)，甚至出現(xiàn)管理部門間的推諉扯皮現(xiàn)象。為此，國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門，進(jìn)一步理順建設(shè)工程項(xiàng)目立項(xiàng)、核準(zhǔn)、開工等行政許可與監(jiān)管之間的關(guān)系，明確各方職責(zé)，監(jiān)管成果或行政許可等效互認(rèn)，打通行政管理的壁壘，消除監(jiān)管環(huán)節(jié)的盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)質(zhì)服務(wù)的無縫對(duì)接。

二、電力工程質(zhì)量監(jiān)督體制改革

2018年，國家能源局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的意見》的，基本沿襲多年來的三級(jí)質(zhì)監(jiān)管理體系。“可靠性和質(zhì)監(jiān)中心-質(zhì)量監(jiān)督站（中心站）-項(xiàng)目站”，這種監(jiān)督體系中最重要的一級(jí)應(yīng)當(dāng)是“中心站”，應(yīng)是質(zhì)監(jiān)工作的中堅(jiān)力量，但現(xiàn)實(shí)中卻成為體系中最薄弱的短板，大大地弱化了工程質(zhì)量監(jiān)督工作。主要表現(xiàn)為中心站全部掛靠在電力企業(yè)，部分中心站不是獨(dú)立事業(yè)單位法人，主要負(fù)責(zé)人和工作人員均為兼職，中心站與所掛靠企業(yè)的職能部門或二級(jí)單位混編，有的甚至與工程參建責(zé)任主體（監(jiān)理公司、建設(shè)公司）混編。主要癥結(jié)在于，中心站實(shí)行“掛靠”這種體制，實(shí)際上形成了“企業(yè)主導(dǎo)，政府指導(dǎo)”模式。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物這些關(guān)鍵要素全部由所在掛靠企業(yè)負(fù)責(zé)并承擔(dān)，國家能源局和地方能源監(jiān)管部門都只是監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。這種模式在過去的一定時(shí)期，曾發(fā)揮過重要作用，但現(xiàn)在已無法滿足國家對(duì)質(zhì)量監(jiān)督工作“獨(dú)立、規(guī)范、公正、公開”的要求。導(dǎo)致部分中心站不愿意、不主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題，或設(shè)法把問題捂住，因?yàn)槿魧l(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題按監(jiān)督信息通道上報(bào)能源監(jiān)管部門后，將使其所掛靠企業(yè)受到批評(píng)或考核，最終使質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)反過來又受到其掛靠企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)的批評(píng)，監(jiān)督成效大打折扣。電力工程質(zhì)量監(jiān)督無論是從其性質(zhì)、監(jiān)督方式還是法規(guī)要求等各個(gè)方面，是政府的一項(xiàng)基本職能。因此，電力工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)理應(yīng)像建筑行業(yè)的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)一樣，成為法律、法規(guī)授權(quán)并由財(cái)政全額撥款的行政部門或行政管理類事業(yè)單位。國家能源局應(yīng)向國務(wù)院有關(guān)部門爭取編制、機(jī)構(gòu)，參照建筑工程質(zhì)量監(jiān)督體制，進(jìn)一步改革現(xiàn)有的電力質(zhì)監(jiān)體制。如果在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)電力質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)完全行政化有困難時(shí)，也可對(duì)現(xiàn)有電力質(zhì)監(jiān)體制進(jìn)行優(yōu)化。但，下述幾個(gè)問題必須得到解決：一是國家能源局應(yīng)以政府購買服務(wù)的方式，正式委托電力質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)代為履行其質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)。二是各質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)范運(yùn)作。特別是在具有獨(dú)立法人資格，有滿足條件的專業(yè)技術(shù)人員和檢測裝備，以及站長由各省公司分管副總經(jīng)理兼任，專職副站長主持日常工作等方面作出硬約束。三是經(jīng)費(fèi)按“誰舉辦、誰負(fù)責(zé)”的原則，由舉辦單位收取適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量監(jiān)督檢測費(fèi)用作為補(bǔ)充。

三、對(duì)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)劃分

目前，國家能源局對(duì)全國電力建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。但實(shí)際上對(duì)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督有管理職責(zé)和權(quán)限的行政部門還有國家能源局各派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、可靠性和質(zhì)監(jiān)中心、地方各級(jí)政府電力管理部門，業(yè)務(wù)組織結(jié)構(gòu)如下圖。按照國家能源局《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加強(qiáng)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作意見的通知》國能發(fā)安全〔2018〕21號(hào)文件精神，國家能源局對(duì)以上機(jī)構(gòu)和單位的主要管理職責(zé)作出了規(guī)定。但管理職責(zé)并沒有細(xì)化，管理界面并不明晰。如國家能源局負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)，地方各級(jí)政府電力管理負(fù)責(zé)對(duì)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)，可靠性和質(zhì)監(jiān)中心負(fù)責(zé)對(duì)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)。僅從以上對(duì)質(zhì)監(jiān)工作的業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)來看，質(zhì)監(jiān)工作大家都在管，但，又未回答具體管什么？怎么管？在實(shí)際工作中,質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，不僅僅局限于監(jiān)檢業(yè)務(wù)，還有制度建設(shè)、組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。如果這些管理機(jī)制不當(dāng)、職責(zé)劃分不清，就易產(chǎn)生監(jiān)管越位、缺位以及錯(cuò)位現(xiàn)象,科學(xué)規(guī)范監(jiān)管無從談起。江西豐城發(fā)電廠“11.24”特別重大事故的教訓(xùn)尤為深刻！國家能源局應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)行政主管部門的管理職權(quán)、管理角色(主角、配角等)以及管理幅度等出臺(tái)責(zé)任清單和權(quán)利清單，通過進(jìn)一步清理管理職能,規(guī)范流程，厘清管理界面，強(qiáng)化質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)和各級(jí)部門的履職盡責(zé)能力。

四、電力工程質(zhì)量監(jiān)督成果應(yīng)用

電力工程質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)是國家能源局的《電力工程質(zhì)量監(jiān)督大綱》，其在對(duì)建設(shè)、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、檢測及生產(chǎn)運(yùn)行單等所有參建方的質(zhì)量行為、實(shí)體質(zhì)量和監(jiān)督檢測三個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，產(chǎn)生了大量的信息，形成了豐富的成果。目前，這些成果僅僅在工程實(shí)施階段加以應(yīng)用，如發(fā)表工程轉(zhuǎn)序、并網(wǎng)意見、出具工程監(jiān)督報(bào)告。在工程竣工投產(chǎn)后，就立即變成冗余信息，造成了極大的資源浪費(fèi)。這些成果沒有深化應(yīng)用，主要表現(xiàn)在與建設(shè)工程市場中的企業(yè)資質(zhì)、招投標(biāo)、信用評(píng)價(jià)、工程保險(xiǎn)，乃至銀行貸款之間缺乏有效聯(lián)動(dòng)。特別是參建單位在工程建設(shè)階段的遵紀(jì)守法、違法違規(guī)、誠實(shí)守信以及實(shí)體質(zhì)量優(yōu)劣等信息如不能及時(shí)反饋給市場，一方面造成政府部門對(duì)現(xiàn)場約束力有限，強(qiáng)制性得不到體現(xiàn)，權(quán)威性下降，另一方面由于對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的懲戒作用不足，違法違規(guī)成本過低，嚴(yán)重影響了電力建設(shè)市場的公平競爭環(huán)境。為此，我們建議：一是建立全國電力工程建設(shè)市場聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“市場”與“現(xiàn)場”的有效對(duì)接，依托平臺(tái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息互聯(lián)互通，做到全透明、可核查，提高監(jiān)管效率和水平。二是盡快建立全國統(tǒng)一的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管信息系統(tǒng)，為政府各個(gè)部門提供統(tǒng)一信息服務(wù)，便利各部門、各行業(yè)之間的互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同，避免產(chǎn)生“信息孤島”。實(shí)現(xiàn)資源共享，形成監(jiān)管合力。把“公開、公平、公正”落到實(shí)處。目的是逐步培育參建各責(zé)任主體更加注重自我管理，自我約束，從而使工程建設(shè)市場更加規(guī)范有序，企業(yè)更加自律，監(jiān)管更加有力。

五、電力工程質(zhì)量監(jiān)督檢查方式方法

隨著工程建設(shè)規(guī)模和電力建設(shè)工程的發(fā)展，現(xiàn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查方式方法已不能適應(yīng)當(dāng)前的電力建設(shè)需要。一是以階段性監(jiān)督檢查為主的監(jiān)檢方式已不適應(yīng)電力工程建設(shè)要求。在一些工程量較大的地區(qū)，已不可能對(duì)每個(gè)工程都實(shí)現(xiàn)地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、電氣安裝和工程竣工驗(yàn)收等階段的“到位”監(jiān)督，《電力工程質(zhì)量監(jiān)督檢查大綱》中的抽查項(xiàng)目和內(nèi)容也漸漸流于形式，得不到嚴(yán)格執(zhí)行。二是質(zhì)量監(jiān)督的方法基本上還采用“敲、打、看、摸”的方法。雖然有的已采用檢測儀器對(duì)影響結(jié)構(gòu)安全及重要使用功能進(jìn)行科學(xué)檢測，但應(yīng)用范圍有限，隨著電力工程“四新”的廣泛運(yùn)用，如果不能對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)檢測，以數(shù)據(jù)說話，監(jiān)督結(jié)果只會(huì)權(quán)威性不足，嚴(yán)謹(jǐn)性不夠，監(jiān)督質(zhì)量也就難以保證。在當(dāng)前國家深化“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的大背景下，我們要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督檢查方法和手段。一是注重政府宏觀監(jiān)管與建設(shè)主體責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，不斷優(yōu)化質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)容，把工作重心放到監(jiān)督參建各方質(zhì)量行為上來。不斷強(qiáng)化參建各方的主體責(zé)任。二是改變?cè)瓉淼念A(yù)約式、應(yīng)召式階段性檢查，探索差異化等監(jiān)督方式，并按照國務(wù)院的要求，積極推進(jìn)電力工程的“雙隨機(jī)、一公開”，即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象,隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員,抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。三是積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”。充分利用“大云物移智”新技術(shù)，為工程質(zhì)量監(jiān)督打造一個(gè)全新的監(jiān)管方法，成為施工現(xiàn)場監(jiān)督檢查的“千里眼”，實(shí)時(shí)了解掌握工程質(zhì)量狀況的“順風(fēng)耳”，提高工程質(zhì)量水平的“助推器”。不斷提高監(jiān)管效能，又切實(shí)減少對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)活動(dòng)的干擾，進(jìn)一步提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平。

作者:杜增 單位:國網(wǎng)安徽省電力公司張學(xué)平