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綠色發展與共享發展

綠色發展與共享發展是當前河南省污染減排制度建設所需要特別重視的既有區別又有聯系的兩種理念。所謂綠色發展，就是指把環境與自然資源的保護作為一種手段，使之改善和促進經濟增長，從而達到環境保護與經濟發展雙重目標。資源和環境不再是被經濟增長所犧牲、排斥的因素，相反是促進增長的因素。綠色發展以人與自然和諧為主旨，是生態利益訴求的表現。經濟與環境存在潛在一致性，人類經濟活動取之于自然而發展，經濟增長的基本前提是具備可供有效利用的資源。然而，當生態環境被破壞，可供有效利用的資源總量勢必減少。這樣，為了進行經濟生產所必需的資源替代或資源修復，成本投入將會增加，這勢必影響到經濟總量的增長，最終走向經濟發展的不可持續。從環境和資源的角度看，我國以往的經濟發展過程總體上具有犧牲環境換取經濟增長的特點，雖然取得了較快的經濟增長，同時也出現了比較多和比較嚴重的資源和環境問題，如果這種發展方式再持續下去，我國的資源和環境將承受不起。顯然，“環境換取增長”的發展方式，不是一種可以長期采用的發展方式，當經濟發展達到一定程度后，這種發展方式也必須有一個重大轉變。綠色發展主張從源頭上遏制生態環境惡化的趨勢，優化經濟發展，體現了生態文明的本質內涵，也是落實科學發展觀的客觀要求。在全面推進污染減排過程中，生態利益的最大化應既是第一目標，河南省污染減排立法必須秉承綠色發展理念。

但是，污染減排立法中僅強調綠色發展還不夠，還要倡導共享發展。由于地區之間以及減排單位之間存在發展基礎和實力的差異，在市場競爭機制的作用下，或者在政府以提高經濟總體實力為目標導向的政策干預下，減排單位之間在發展總體利益的分享方面往往是非均衡的。那些經濟上或者地位上強勢的減排單位往往會在發展總體利益分享中獲利較多。相反，那些經濟上或地位上弱勢的減排單位分享到的發展總體利益較少，有些減排單位甚至被排斥在外，或者利益受到相對的損害。這樣就帶來了新的不公平問題。如果后一種情況較多，那么，污染減排工作將難以收到預期的效果。因為，減排單位是相對獨立的利益主體，有著各自的權益空間。當一個減排單位發現其利益受到損害的時候，參與污染減排的積極性必然受到挫傷，所采取的響應行為就是抵御式的自我保護。可見，強調綠色發展的同時，也必須強調共享發展。在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展。共享發展主要有二個方面的內涵。

其一，共享發展成果。污染減排各個主體擁有享受發展總體收益的權利和有效的渠道。這里所指的總體收益既有經濟收益，也有生態收益。特別是對于分布在不同地區的污染減排單位，共享發展成果意味著他們可以享受到所希望獲得的發展福利的權利，而不是被排斥在外或被邊緣化。其二，共享發展機會。在全面推進污染減排工作中，各個減排單位享有共同利用或參與利用某項對其適宜的發展機會的權利。分布于不同區域的減排單位所具備的各種發展能力（如環保專業技能方面的能力）能夠得到互認。綠色發展與共享發展是互補的，不能相互替代，對全面推進污染減排工作而言是同等重要的。綠色發展注重解決當前日益突出的經濟社會快速發展與資源相對不足、環境容量有限的矛盾，旨在節約或騰出環境容量。雖然，在這個過程中，各污染減排單位也能實現發展，但是并不能自然地保證各個減排單位都能合理地享受到發展的成果或機會。如果這種狀況得不到修正，那么，在發展利益和管理權力地方化的格局下，勢必挫傷部分地區部分企業參與污染減排工作的積極性，削弱它們對污染減排的認同感和歸屬感。進而，會滋生或強化地區之間以及減排單位之間的矛盾，這樣就難免會產生新的不和諧和不公平問題。在污染減排立法中秉承共享發展理念可以調動各減排單位參與減排的積極性，保障其合理的權益，有利于化解地區之間以及減排單位之間的利益沖突，營造持續、和諧的綠色發展空間。在我國全面落實科學發展觀、建設生態文明的新的發展時期，倡導共享發展成果更加具有現實意義。綠色發展和共享發展是新形勢下開展污染減排工作應采納的一種發展理念，也是新形勢下生態文明建設的必然要求，二者互為補充，缺一不可。污染減排制度建設，一方面基于綠色發展理念，從治本上想辦法，不僅可以充分發揮污染減排的引導和倒逼作用，還能夠通過環境保護優化發展，做到保障發展與保護環境的“兩保”有機統一。另一方面，污染減排制度建設，要基于共享發展理念，制度的好壞很大程度上取決于制度對收益的分配機制是否合理。“當人們的經濟利益在經濟結構中無法滿足而社會自我調整又無法實現時，法律作為利益平衡的調整器就應運而生。”④河南省污染減排立法創新應滿足各相關利益者共享發展成果、共享發展機會的需求，這不僅僅因為法律的利益平衡價值是法律的基本原則，同時也只有這樣才能形成法律制度所涉各個減排單位主動積極地參與污染減排的內在動力，這是和諧社會建設的客觀要求。如果忽視了這一點，任何污染減排制度都難以取得良好的社會效果。綠色發展和共享發展對于污染減排制度建設而言既是其內在要求，也是污染減排立法創新的出發點。

河南省污染減排的現行立法約束

從綠色發展和共享發展的角度審視，由于先天的法律制度缺陷或者缺失，現行立法存在著一些不利于強力削減污染物排放總量的問題。

（一）排污許可證立法缺陷與污染物排放控制不力

排污許可是推動環境保護工作由末端治理向生產全過程轉變，由單一的濃度控制向濃度和總量雙重控制轉變，推進環境管理法制化、規范化和科學化的一種重要方式，排污許可證制度是一項國際通行的環境管理基本制度，在規范排污單位的排污行為、有效控制污染物方面具有重要作用。2001 年，按照《淮河流域水污染防治暫行條例》的要求，河南省在淮河流域對重點工業企業和化工企業一次性發放了一批許可證。2010 年河南省人大常委會頒布實施的《河南省水污染防治條例》，將重點排污單位、達到國家規定規模的畜禽養殖場、養殖小區及其他依法應當申領排污許可證的單位納入許可證發放范圍。這些制度取得了一定的效果，但是，并沒有使排污許可證制度真正落實。在河南省實施排污許可證制度中，存在以下問題：一是國家雖然在環境保護法律法規中確立了排污許可證制度，但總的來看，規定過于原則，可操作性差，具體執行困難。二是河南省關于排污許可證制度的地方法規不健全，雖然建立了水污染排污許可證制度，但是不夠全面，且在大氣和其他污染物排放方面沒有設定排污許可證制度。目前，河南省排污許可證發放工作推進緩慢，發證的企業數還不到全省國控和省控排污企業的 20%。排污許可證監管力度不夠，無證排污和超證排污的現象不能及時得到糾正。多數排污單位未樹立主動申領排污證的守法意識，不申請辦理許可證情況普遍存在。排污單位主要是在從事融資、上市、貸款、對外合作等經營活動時，才迫于嚴格的規定向環境保護行政主管部門申領排污許可證，這種現象不符合綠色發展的要求，也違背了共享發展理念。雖然造成排污許可證重要作用不能充分發揮的原因復雜，但不得不承認現行排污許可證制度存在的缺陷是河南省污染物排放控制受阻的重要原因。因此，有必要通過完善排污許可證立法，以行政許可的方式對企業排污總量指標予以許可，一方面可以作為其合法排污的依據，另一方面可以作為其發展空間的環境儲備。#p#分頁標題#e#

（二）排污權交易立法缺失與排污權交易工作受阻

傳統的行政控制管理手段在推動污染物減排中發揮了重要作用，然而隨著經濟社會發展和人們對環境要求的提高，已經顯得力不從心，甚至產生了“政府失靈”現象，抑制了市場主體承擔環境保護責任的主動性、積極性。排污權交易可以使污染治理成本高的企業將污染減排責任轉移給其他減排成本較低的企業，從而實現以較低的治污成本完成污染減排任務。排污權交易制度充分反映了環境容量資源的有限性、稀缺性，為污染減排、總量控制提供了一項新的手段。這種制度將企業環境行為外部不經濟性轉換為內部成本，企業排污量大小與其經濟利益直接掛鉤，從而使企業自覺成為減少污染物排放的責任主體，使污染減排由政府強制轉變為企業自覺行為。河南省自 2009 年在洛陽、三門峽、焦作和平頂山等四市開展了排污權交易試點工作，取得了較為顯著的成績。但是，在排污權交易試點中，各市普遍感覺到，由于排污權交易沒有法律、法規保障，導致排污權屬性、收費許可、交易機構設立等許多問題都難以有效解決。排污權交易立法缺失使排污權交易工作難以深入開展，不利于激發污染單位承擔環境保護責任的主動性、積極性。

（三）結構減排立法不足與結構性污染控制不力

由于歷史原因，河南省的工業總體呈“一高兩低”格局，即資源能源及原材料產業比重高，高新技術產業和裝備制造業比重偏低，工業結構偏重，加上產業布局不合理，清潔生產水平低，造成資源能源消耗量大、污染物排放量多。近年來，河南省加快了產業結構調整步伐，單位能耗明顯降低，污染物排放量顯著減少。但是，整體產業層次低、結構不合理導致的結構性污染嚴重的問題還沒有得到根本的解決。一個突出的例子就是目前河南省制漿造紙行業產值利潤低、結構性污染嚴重，表現為廢紙制漿造紙企業數量多、規模小、技術裝備差、污染排放量大的問題仍很嚴重，對改善所在區域水環境質量仍形成巨大壓力。河南省結構減排立法的缺陷，表現為市場準入制度不嚴格，尚未建立落后產能退出激勵機制，在淘汰落后產能、解決結構性污染方面缺少法律支撐，結構減排立法缺陷是造成結構性污染控制不力的一個重要原因。

（四）清潔生產立法不足與企業實施清潔生產動力缺乏

清潔生產是從源頭削減污染，推動工業發展方式轉變的重要途徑，是污染減排的重要抓手。據統計，2005 年到2010 年，河南省共計有 334 家企業開展了省級強制性清潔生產審核，行業涉及造紙、火電、鋼鐵、電解鋁、水泥、制革、化工、釀造、制藥等重污染行業，實現經濟效益 6.1 億元 / 年。通過開展清潔生產，降低了企業生產的資源和能源消耗，明顯提高了企業的經濟效益和環境效益。但是，河南省的清潔生產總體水平仍然偏低，單位 GDP 排污強度還在高位，規模和技術裝備水平仍在下游，甚至個別行業還在低水平發展。清潔生產立法不足突出表現在政府激勵機制和法律追究機制還沒有建立起來。雖然清潔生產給企業帶來經濟效益和環境效益，但在考核企業綜合指標時，由于政府有關部門沒有把企業實施清潔生產時需要的資金、技術、研發、獎勵等措施與企業實施清潔生產的效果掛鉤，影響企業開展清潔生產的積極性。再者，企業自主開展清潔生產有一定困難，實施清潔生產方案需要投入一定的裝備改造升級資金，中介機構有意向參與培育和協助政府管理清潔生產市場，但由于沒有法律制度支持，沒有經費來源，企業自愿開展清潔生產的動力明顯不足。此外，由于沒有強化企業開展強制性清潔生產審核的法律責任，2012 年新修訂的《清潔生產促進法》可操作性不強，而與其配套的具體實施細則還沒有，法律支撐不足，沒有強化企業開展強制性清潔生產審核的法律責任，企業對清潔生產的理念尚未形成共識，影響了清潔生產污染防治的治本作用的有效發揮。總體來看，由于清潔生產制度的缺陷，河南省清潔生產遠沒有發揮應有的作用。

（五）資源綜合利用立法缺乏與資源綜合利用水平偏低

河南省資源相對不足，環境容量有限，綜合利用率低，污染物產生量大，環境污染嚴重。一是資源的過渡開采嚴重。長期以來，大部分礦山企業重視產量和產值、重生產性投入，忽視綜合利用回收，漠視礦區的環境保護和污染治理，對資源進行掠奪性開采，致使每年把幾億噸尾礦、共生伴生礦作為廢物，直接向環境傾倒，導致許多礦區植被破壞、地下水位下降、土壤退化，部分礦體中的重金屬等有毒有害廢物不僅對生態環境造成嚴重破壞，而且對水環境造成持久性污染。二是資源的過渡消耗與浪費。由于在經濟發展中，對資源環境成本重視不夠，產業結構不合理、粗放型的發展模式造成對資源能源的過度消耗。再者，由于目前還沒有建立完善的資源回收機制，綜合利用水平低，造成資源過度消費。由于資源綜合利用水平和深加工能力較低，使生產過程中產生的廢水、廢氣、廢渣、余熱等，絕大部分沒有采取綜合利用措施直接排放，對資源造成浪費，對環境造成污染。從河南省資源利用及其環境影響狀況看，通過建立健全資源綜合利用立法，提高資源綜合利用水平，以較少的資源和環境代價實現更長時間、更高水平、更好質量的發展，是十分必要和緊迫的。

（六）畜禽養殖污染立法缺陷與畜禽養殖污染防治水平偏低

近年來河南省畜禽養殖業得到了快速發展，全省生豬和家禽存欄量呈逐年遞增趨勢。但是，近年來畜禽養殖業的發展在解決畜產品供給和帶動農村經濟發展的同時，也帶來了日益嚴重的環境污染問題。不少養殖場高濃度廢水未經處理就直接排放，沼氣池和生化塘容量不足、超負荷使用的現象仍然存在，同時還存在著凈化功效不高等問題。另外，產業的縱向聯合極易造成養殖戶在某些區域密集成片，使養殖業與傳統種植業嚴重脫節，養殖業產生的大量糞便，容易造成局部地區養殖排放的污染負荷超出環境消納容量，從而帶來嚴重的環境問題。長期以來畜禽養殖行業重生產、輕治理的發展理念，致使該行業歷史欠賬較多，養殖行業污染呈現日益加劇態勢。目前，畜禽養殖行業普遍存在著不重視環保的問題，大多數養殖企業污染防治設施建設嚴重滯后、污染防治水平相對較低。畜禽養殖污染防治相關法律法規分散，國家至今未出臺專門法律法規，依法環境監管相對薄弱。由于畜禽養殖污染立法缺陷，畜禽養殖業主對自身畜禽養殖污染行為的危害性及其法律后果沒有明確的認識，防治畜禽養殖污染的自覺性差。因此，有必要建全有利于污染減排的畜禽養殖污染防治法律制度，以期對畜禽養殖行為產生真正的引導、規范作用。#p#分頁標題#e#

基于綠色發展與共享發展的河南省污染減排立法選擇

根據上述分析，全面推進污染減排工作，必須加強法律制度建設，需要以綠色發展和共享發展為價值取向，對現有立法予以補充、完善。

（一）關于排污許可證立法

為了發揮排污許可證制度在規范排污單位的排污行為、有效控制污染物方面的重要作用，應通過立法把所有排污單位都納入排污許可管理范圍。明確申領排污許可證的單位必須符合環境保護法律法規和環境標準規定的條件。明確環境保護主管部門對排污許可證執行情況的監督檢查權，實現對排污行為的全面控制。同時，加大對無證排污和超標排污行為的處罰力度。

（二）關于主要污染物排污權交易立法

為了激勵排污單位承擔環境保護責任的主動性、積極性，應通過立法確立主要污染物排污權交易制度，將主要污染物列入有償使用和交易因子。排污權有償使用費應依據環境容量和經濟發展水平確定。初始排污權指標通過總量控制指標有償獲取，也可以通過市場交易取得。有償取得的排污權可以依法流轉。

（三）關于結構減排立法

為了更有效解決結構性污染問題，應通過完善立法加快淘汰落后產能，除了對未按期完成淘汰落后產能任務的地區不予批準新的項目外，對未按期完成淘汰落后產能任務的企業，進行一些權利限制，情節嚴重者，予以關停。完善市場準入制度，通過嚴格項目備案、核準和審批管理，嚴格控制“雙高一資”和低水平重復建設項目。同時，建立落后產能退出激勵機制，對完成污染減排任務和淘汰落后產能，其騰出的排污權指標可按有償使用費價格回收和交易。為了充分發揮清潔生產源頭削減污染的重要作用，應通過完善立法，建立清潔生產激勵機制，實施清潔生產的企業所產生的經濟效益全部或部分用于持續性清潔生產，清潔生產中的技術改造項目申報政府扶持基金，或受政府清潔生產專項資金支持。同時，強化政府有關部門不履行職責的法律責任，強化企業開展強制性清潔生產審核的法律責任，強化評估驗收單位及其工作人員的法律責任，建立清潔生產法律追究機制。

（四）關于資源綜合利用立法

為了應對資源短缺，應通過立法建立以政府為主導、環保部門監管、職能部門推進、全社會共同參與的資源綜合利用機制。建立資源利用獎懲制度，對資源綜合利用程度高的企業予以政策優惠，對過度開采、過度消耗、過度浪費資源的企業實施權利限制。

（五）關于畜禽養殖污染防治立法

為了糾正畜禽養殖行業普遍存在著不重視環保的現象，解決大多數養殖企業污染防治設施建設嚴重滯后、污染防治水平相對較低的問題，應通過出臺有針對性的立法，激勵畜禽養殖企業采用清潔的養殖技術，對養殖戶實施分類管理，對新上的畜禽養殖場實施統一規劃，同時加大畜禽養殖污染行為的處罰力度。總之，全面推進污染減排工作，必須依靠制度的改革和創新，使污染減排法制化、規范化。針對河南省污染減排所面臨的問題，從科學發展觀的高度思考河南省污染減排制度的改革與創新，需要把綠色發展和共享發展作為指導污染減排工作的新理念，并出臺一系列相關立法規范污染減排。

本文作者：王鳳遠 劉子睿 單位：北京交通大學中國產業安全研究中心 吉林大學法學院