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本文作者：谷成海 單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院 2009 級在職法律碩士

一、民眾參與機(jī)制對于行政立法而言具有無可置疑的必要性，筆者認(rèn)為這種必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）民眾參與是行政立法具有民主性和正當(dāng)性的基本保證

洛克在《政府論》中認(rèn)為政治社會都起源于人們自愿的結(jié)合和自由地選擇他們的統(tǒng)治者以及政府形式的相互協(xié)議。洛克同時(shí)指出民眾服從國家的法律并在法律之下安靜地生活和享受權(quán)利和保護(hù)，并不足以使一個(gè)人成為那個(gè)社會的成員，這只是對于那些不處在戰(zhàn)爭狀態(tài)中的人們，在他們來到屬于政府的領(lǐng)土之內(nèi)，來到其法律效力所及的范圍之內(nèi)時(shí)，所應(yīng)該給予的地方保護(hù)，以及他們對該政府所應(yīng)盡的尊禮。這必須通過明文的約定以及正式的承諾和契約。由此可見，行政立法由于其規(guī)定的內(nèi)容是協(xié)調(diào)社會成員權(quán)利義務(wù)的社會規(guī)范，在本質(zhì)上屬于政府與民眾之間的“契約”，欲使得這樣的契約具有正當(dāng)性，得到廣大人民群眾的認(rèn)可、接受、理解和支持，這一“契約”必須是雙方之間相互協(xié)商的結(jié)果，也即在行政立法過程中民眾必須廣泛的參與。

（二）民眾參與是行政立法有效性的基本保障之一

美國密歇根州立大學(xué)A•愛倫•斯密德教授提出了一個(gè)著名的SSP范式,該范式關(guān)注的是對制度與經(jīng)濟(jì)績效間的關(guān)系作出預(yù)測,對人們在不同的權(quán)利安排下會得到什么作出預(yù)測。SSP范式包含了三個(gè)核心概念:狀態(tài)(situation)、結(jié)構(gòu)(structure)和績效(performance)。其中狀態(tài)包括個(gè)人、團(tuán)體和物品的特性(狀態(tài)),各種特性導(dǎo)致人們在經(jīng)濟(jì)活動中的種種相互依賴性并影響著制度與績效間的關(guān)系。我們知道社會作為一個(gè)整體是以一個(gè)個(gè)“人”作為基本單元構(gòu)成的聚合體，法律是一種規(guī)范亦是一種制度，作為法律的制度安排其能否有效，即是否具有績效，最為關(guān)鍵的決定因素在于人，即SSP范式中的“狀態(tài)”如何，在行政立法中民眾參與的形式和程度對立法決策和法案內(nèi)容甚至立法效力都將產(chǎn)生實(shí)際影響，民眾行使行政立法動議權(quán)，讓自己的意見和建議能夠在行政立法中有所體現(xiàn)，這樣就使得行政立法能夠協(xié)調(diào)和平衡社會各個(gè)階層的利益表達(dá)和訴求，通過廣泛的討論、辯論和協(xié)商最后達(dá)成一個(gè)“比較的平衡”。

（三）行政立法中的民主參與機(jī)制是現(xiàn)代民主社會的基本訴求，也是其程序正義的一個(gè)基本體現(xiàn)

在現(xiàn)代國家的管理中，法治既是一種手段也是一種目的，1995年全球治理委員會發(fā)表了《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，該報(bào)告權(quán)威性的指出“治理”是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理的主體是多元的，并非一定是政府機(jī)關(guān)，它可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作；治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理；治理是個(gè)上下互動的管理過程，其權(quán)力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府為中心，公民是社會治理的主人，“政府是我們使用的工具”。這種“治理”理念受到了廣泛的贊同和支持，后來經(jīng)過“善治”（即政府與民眾合作治理）的發(fā)展已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢和訴求。行政立法中讓民眾廣泛參與是現(xiàn)代社會民主化和治理科學(xué)化的基本訴求。

二、我國行政立法過程中的民眾參與機(jī)制現(xiàn)狀與困境

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從建國至今，我國已的行政法規(guī)已有800余件，行政規(guī)章超過30000多件。可見，行政立法以及成為我國社會主義法律體系的重要組成部分，建國初的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了中央人民政府有廢除或修改各委員會、部、院、廳以及各級政府與國家法律法令以及政務(wù)院的決議和命令相抵觸的決議和命令，此后政務(wù)院的決議和命令成為事實(shí)上的法律淵源。改革開放以后，行政立法以“賦權(quán)”為主旨，出臺了一系列法律法規(guī)如《進(jìn)口影片管理辦法》、《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》、《全國地質(zhì)資料匯交管理辦法》等，及至市場經(jīng)濟(jì)開始在我國確立之后，尤其是1999年憲法中加入了“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的條款，行政立法的步伐加快，出臺了《行政復(fù)議法》等一系列法規(guī)。但不可否認(rèn)的是這一段時(shí)期行政立法雖然取得了巨大的發(fā)展和進(jìn)步，然而其民眾參與機(jī)制仍然處于缺失狀態(tài)，民主性沒有得到很好的體現(xiàn)。2000年我國出臺了第一部專門全面規(guī)范立法活動的法律，規(guī)定了立法的基本原則以及主體的權(quán)限范圍及程序等方面的規(guī)定。這之后民眾參與在一定程度上得到了提高，部分行政法規(guī)也采取了“聽證”咨詢意見建議的形式。然而我們應(yīng)該認(rèn)識到，目前，在我國的行政立法中民眾參與機(jī)制仍然存在諸多問題亟待解決。筆者認(rèn)為這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政立法的不透明性

信息是一種重要的稀缺資源，對于人們的決策和行為具有十分重大而深遠(yuǎn)的影響。我國政府近年來大力推行“透明行政”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，行政立法過程的公開化也取得了一定的進(jìn)步，然而這種透明性仍然停留在表面，流于形式，透明僅僅限于法案文本的公開，甚至很多時(shí)候只要政府機(jī)關(guān)內(nèi)部和部分專家學(xué)者以及部分社會團(tuán)體能夠知道，但是立法過程中聽證會是否舉行，如果舉行了那么聽證會上各方的意見建議以及相關(guān)的討論、辯論和協(xié)商內(nèi)容大多都是不公布的。由于公開的內(nèi)容的局限性就降低了行政立法的透明性。

（二）行政立法過程中立法動議權(quán)的不平衡問題

當(dāng)前我國的行政立法中還存在立法動議權(quán)的不平衡問題。行政立法動議權(quán)是指行政相對人依法向法定有立法權(quán)限的行政主體提出有關(guān)制定、修改或廢除某項(xiàng)立法性文件的請求或建議權(quán)。在行政立法過程中給予相對人行政立法動議權(quán)，是現(xiàn)代法的合意性的要求，是對相對人主體地位的承認(rèn)和尊重，是行政立法開放性和民主化的表現(xiàn)，對于行政主體權(quán)力的濫用也有良好的防范作用。當(dāng)前我國出臺了大量的行政法規(guī)和規(guī)章，充分體現(xiàn)了行政立法的靈活性和適應(yīng)性特點(diǎn)，但是由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全能型政府”影響，使得我國的“官本位”即行政權(quán)力本位仍然影響深遠(yuǎn)，在行政立法過程中存在重實(shí)體輕程序的觀念，行政機(jī)關(guān)不愿意征求民眾的意見和建議。#p#分頁標(biāo)題#e#

（三）行政立法中民眾參與的渠道缺乏

當(dāng)前我國的憲法以及立法法對行政立法中的民眾參與方面的規(guī)定十分籠統(tǒng)，不夠清晰明確，民眾能否參與，以什么方式參與，參與到什么程度都沒有一個(gè)規(guī)范性制度性的規(guī)定，而是取決于行政立法機(jī)關(guān)的自由裁量。當(dāng)前的行政立法中民眾參與職能基本上只有一個(gè)渠道，就是“聽證會”，然而遺憾的是即時(shí)民眾通過聽證會參與行政立法也仍然是流于形式，立法機(jī)關(guān)并不熱心聽取尊重和處理民眾的意見建議，行政機(jī)關(guān)似乎只是順應(yīng)民心的一場徹頭徹尾的“作秀與表演”，表演完了就曲終人散，原定的草案該怎么辦還是怎么辦，這就使得民意根本沒有得到應(yīng)有的尊重和采納，這樣的行政立法不僅僅其合法性正當(dāng)性科學(xué)性受到廣泛質(zhì)疑，其有效性也大打折扣，因?yàn)槿魏畏勺罱K都要從具文走向?qū)嶋H，不可能永遠(yuǎn)陳列在檔案館，在法律的推行過程中必然要面對民眾，缺乏民意基礎(chǔ)的法律其推行和實(shí)施的效果是可想而知的。

三、行政立法過程中民眾參與機(jī)制的完善途徑與方法

（一）公開、公正、公平、民主、科學(xué)和效率的原則

“暗箱操作”和不透明立法是行政立法良性發(fā)展的最大障礙與絆腳石。行政立法要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是科學(xué)和效率，符合立法的成本收益分析，然而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須保證在立法過程中本著公開、公正、公平、民主的原則。行政立法透明性的要求不僅僅局限于成文的具文，更應(yīng)該公布立法動議背景，聽證過程，法律爭議和討論的焦點(diǎn)，這樣做可以讓民眾在全面了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行自己科學(xué)合理的評議，避免“知其然而不知其所以然”的情況出現(xiàn)。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要通過規(guī)范性文件確定公布的等級、范圍、形式和程序以及內(nèi)容。

（二）擴(kuò)大行政立法中立法動議權(quán)的范圍

2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》中第五條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第六條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。”這為民眾參與行政立法提供了法律依據(jù)。行政立法動議中包含合理比例的行政機(jī)關(guān)人員、行政相對人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜矣绕涫欠▽W(xué)專家部分公民這種多元主體可以保證行政立法的科學(xué)性和合理性。

（三）拓寬民眾參與行政立法的渠道

民眾參與必須要求政府提供充分的信息披露、制度化的程序規(guī)則、理性并且負(fù)責(zé)任的討論和回應(yīng)機(jī)制等，傳統(tǒng)的“聽證會”上民眾成為“任人打扮的小姑娘”的狀態(tài)應(yīng)該予以徹底改變。此外由于網(wǎng)絡(luò)媒體具有開放性、實(shí)時(shí)性、多元性和廣泛性等特征，是民眾參與行政立法的一個(gè)良好渠道，開展網(wǎng)絡(luò)問政是新時(shí)代的訴求。應(yīng)該建立科學(xué)合理良性有序的政府行政立法與民眾參與的互動渠道與規(guī)則。