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本文作者：馮英 單位：北京科技大學(xué)文法學(xué)院公共管理系教授，博士生導(dǎo)師
一、引言
2010年5月21日，歷時兩年多郭京毅案正式審結(jié)。這位前商務(wù)部條法司官員以受賄845萬元之罪被判處死刑緩期二年執(zhí)行。郭京毅案是一起窩案，最終涉案者皆以受賄罪受到指控，但這起窩案牽涉到的問題遠(yuǎn)不止于此，其中最為凸顯的一個問題便是行政立法腐敗問題。所謂行政立法腐敗，一般表現(xiàn)為立法者在行政法律法規(guī)規(guī)章起草、制定、修改或解釋過程中未能忠實(shí)地履行職責(zé)，而是利用立法權(quán)力謀取私利，使公共利益或他人利益受到損害的行為。同時，由于在一定條件下行政立法權(quán)主體與執(zhí)法權(quán)主體具有重合性，因而行政立法腐敗既可能發(fā)生在行政立法的形成環(huán)節(jié)，又可能發(fā)生在執(zhí)法環(huán)節(jié)中涉及到法律適用時進(jìn)行解釋的環(huán)節(jié)中。郭京毅個案被稱為“立法腐敗第一案”，案中表現(xiàn)出來的行政立法腐敗被稱為“郭京毅式”的腐敗，這與郭京毅的特定身份及其在此過程中所起到的關(guān)鍵性作用有關(guān):公開資料顯示，郭京毅在商務(wù)部任職22年期間“一直是外資并購項(xiàng)目審批領(lǐng)域的‘中心人物’”，幾乎參與和主管了中國此前20多年來的外資法律法規(guī)的起草和修訂工作。［1］同時，郭京毅還可以參與到本部門的審批等事項(xiàng)中來，就法律適用方面進(jìn)行解釋。這樣其影響力就延伸到了執(zhí)法領(lǐng)域。
行政立法腐敗在本質(zhì)上與其他腐敗一樣，都是公共權(quán)力的異化，但與其他腐敗相比往往危害性更大，這與行政立法本身具有的普遍適用性和反復(fù)適用性的特點(diǎn)密切相關(guān)。正如盧梭指出的那樣:“政府濫用法律的危害之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上立法者的腐化。”［2］這種危害在當(dāng)代社會表現(xiàn)得更加突出，因?yàn)樵诋?dāng)代社會行政立法的數(shù)量更大，涉及的范圍更廣。腐敗因其固有的隱秘性往往難以被發(fā)現(xiàn)與被追究，而且，“出于腐敗問題的敏感性，任何國家都不會把所有的腐敗案件信息完全向公眾公開，中國也不例外。［3］但即便如此，人們對腐敗的追問也從未停止。自郭京毅案案發(fā)后，相關(guān)的信息被大量披露，與其受賄行為高度相關(guān)的行政立法腐敗問題亦得到部分彰顯。這些信息雖難稱全面，但作為一種次優(yōu)選擇已可成為一個學(xué)術(shù)分析的對象。目前針對該案例的研究已有一定的研究成果并形成了一些具有啟發(fā)意義的結(jié)論，但筆者認(rèn)為實(shí)有必要對之進(jìn)行更為系統(tǒng)性地探究。每一個腐敗案例都既具有其自身的獨(dú)特性，又可在一定程度上反映出同類案件的一般性規(guī)律，只有把其所蘊(yùn)含的信息盡量全面地提取并且深入地剖析開來，才能相對準(zhǔn)確地把握類似案件背后的規(guī)律。筆者以政府過程理論作為研究視角。在政治學(xué)領(lǐng)域，政府過程(governmentalprocess)一般被理解為政府決策的運(yùn)作過程，主要包括政府的政策制定與執(zhí)行等功能活動及其權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。同時，政府過程又是一種對政府行為進(jìn)行分析的一種方法和視角，或者說是一種政府分析的框架。政府過程的研究，不滿足于傳統(tǒng)上靜態(tài)的、規(guī)范性的分析，而是采用經(jīng)驗(yàn)的方法，以政府活動和運(yùn)作所構(gòu)成的連續(xù)變化等動態(tài)層面作為分析對象。［4］在中國，一個特殊國情是“憲政規(guī)范與政府過程的實(shí)際運(yùn)作之間往往存在較大的差異”［5］，因而，筆者認(rèn)為這種動態(tài)研究價值更大。當(dāng)然，任何政府活動都不能脫離一定的憲政框架和制度背景，只是任何實(shí)際的政府過程，一方面受制于憲政體制，另一方面又呈現(xiàn)出較大的動態(tài)性，其內(nèi)容遠(yuǎn)較憲政體制更為復(fù)雜和豐富。因此，政府過程的研究更加關(guān)注政府的功能活動，而不僅是靜態(tài)的結(jié)構(gòu)關(guān)系;即使涉及到某些結(jié)構(gòu)問題，也是為研究實(shí)際的功能活動服務(wù)的。本研究就是以政府過程的研究方法、從動態(tài)的層面上對“郭京毅式”立法腐敗問題進(jìn)行探究。
二、憲政文本與權(quán)力運(yùn)行:行政立法權(quán)的行使?fàn)顩r
從政府過程理論視角看，行政立法權(quán)是存在于兩個層面上的:憲政體制中的和實(shí)際過程中的。其中靜態(tài)的憲政體制中的權(quán)力配置關(guān)系可以從法律文本中得以闡釋，實(shí)際過程中的權(quán)力配置關(guān)系則需要從動態(tài)的權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行過程中去考察。在憲政體制上，行政立法屬于授權(quán)立法還是職權(quán)立法，學(xué)術(shù)界一直存在著理解上的分歧。根據(jù)一般法理及按照中國憲法和法律的規(guī)定，筆者認(rèn)為，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的所有權(quán)力都屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，從這個意義上說，包括行政立法在內(nèi)的所有權(quán)力都是權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。但是由于這種授權(quán)具有總體性和無時限性的特點(diǎn)，因此大多數(shù)行政立法都表現(xiàn)為職權(quán)性的，即行政機(jī)關(guān)只要有組織法上的職權(quán)而無需行為法上的具體授權(quán)即可立法，從這個意義上說，中國存在著大量的職權(quán)立法。由于任何權(quán)力總要具體化為職位權(quán)限，根據(jù)國家現(xiàn)行的權(quán)力配置關(guān)系，行政立法職位權(quán)限體現(xiàn)為制定(當(dāng)然包括修改)權(quán)和解釋權(quán)。這在法律文本上都有明確的規(guī)定，具體體現(xiàn)在《憲法》第89條、90條和《組織法》、《立法法》、《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《行政規(guī)章制定程序條例》等文本當(dāng)中。按照委托理論，以上描述的行政立法權(quán)也可以理解為行政機(jī)關(guān)作為方行使權(quán)力機(jī)關(guān)的委托性權(quán)力。事實(shí)上，從總體上看，這種委托關(guān)系的存在不僅限于此，而是存在于多個層次:由于“一切權(quán)力來自于人民”，因此從人民選舉代表開始，經(jīng)過層層的委托，這個授權(quán)過程構(gòu)成了一個具有眾多環(huán)節(jié)的鏈條:人民(公眾)———基層人大代表———全國人民代表大會———國家行政機(jī)關(guān)———行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)———具體職位承擔(dān)者。作為“具體職位承擔(dān)者”，郭京毅就是經(jīng)過這樣的過程獲得了權(quán)力。
這種委托關(guān)系之所以如此復(fù)雜，是因?yàn)槔碚撋瞎姽灿械墓矙?quán)力不應(yīng)、也不必和不可能由公眾一一對應(yīng)地占有和分享，同時，現(xiàn)代社會的復(fù)雜性增加了對立法數(shù)量的需求，且對立法的專業(yè)性、技術(shù)性和適應(yīng)性要求日益提高，以議會為主要活動形式的權(quán)力機(jī)關(guān)往往因時間、能力、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式等方面的不足而難以勝任，因而委托他人是必然的也是經(jīng)濟(jì)有效的。可以說，委托鏈條越向后延展，機(jī)構(gòu)的職能性越鮮明，對職位的專業(yè)性要求越高，起到的實(shí)際作用也就越大。在行政立法領(lǐng)域就是如此，郭京毅窩案中多數(shù)成員都可謂是法律精英。在委托關(guān)系的應(yīng)然層面上，若委托規(guī)范被嚴(yán)格遵循，每一個鏈條中，人都忠實(shí)地履行自己的職責(zé)，這樣的過程就是完全有序的，結(jié)果將是委托人的利益完全實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)中委托規(guī)范并非總是被嚴(yán)格地遵循，相反，由于信息不對稱等原因的存在，委托風(fēng)險始終是存在的。“政治與行政的分野更多地表現(xiàn)在其具體的實(shí)施過程或者實(shí)施方式上。并非所有的行政都表現(xiàn)為概括性、普遍性的公共利益追求。相反，行政的常態(tài)表現(xiàn)為由特定的人(群)或者地域享受或者忍受其實(shí)施所帶來的結(jié)果。”［6］就行政立法領(lǐng)域而言，其負(fù)面表現(xiàn)，可能體現(xiàn)為被深深詬病的“部門利益法律化”，也可能體現(xiàn)在個體層面上的腐敗當(dāng)中。“郭京毅式”行政立法腐敗即是后者。概而言之，“郭京毅式”行政立法腐敗的具體表現(xiàn)有兩個方面，一是表現(xiàn)為其在規(guī)章產(chǎn)生過程中積極發(fā)揮作用，最終使某些規(guī)則利于某特定的利益主體。這方面的典型事件是《外商投資商業(yè)領(lǐng)域管理辦法》的適時出臺與國美電器在極短的時間內(nèi)完成與OceanTown的股權(quán)交易兩者之間的“巧合”。［7］#p#分頁標(biāo)題#e#
郭京毅發(fā)揮作用的具體細(xì)節(jié)難以觀察，但從結(jié)果上看，根據(jù)法院的認(rèn)定，郭京毅此舉加上其在國美電器遭遇反壟斷調(diào)查時提供的“幫助”一道，共得到價值人民幣110萬元的銀行卡回報。［8］二是表現(xiàn)為其在法律適用環(huán)節(jié)中通過對語義模糊的條文做出有利于某一特定的利益主體的解釋，從而使不當(dāng)利益合法化并同時實(shí)現(xiàn)自己的私利。據(jù)報道，被稱為“10號文”的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》出臺后，一些關(guān)鍵性條款的模糊性讓業(yè)界“一片恐慌”，郭京毅則在幾起并購案件的審批中以行使法律解釋權(quán)的形式發(fā)揮作用。［9］事實(shí)上，郭京毅不可能是“一個人在戰(zhàn)斗”，在立法及法律適用這兩個環(huán)節(jié)上，“圈里人”鄧湛、劉偉、鄒林、許滿剛等主管外商投資領(lǐng)域的政府官員與張玉棟、劉陽等關(guān)系密切的職業(yè)律師之間相互配合，打造出了樣態(tài)各異的腐敗鏈條。［10］
三、無序與權(quán)變:“郭京毅式”行政立法腐敗的過程特征解析
1．立法過程中的無序與權(quán)變
從政府過程理論視角看，“郭京毅式”行政立法腐敗，與立法過程中的無序性和權(quán)變性密切相關(guān)。完整的政府過程應(yīng)是由一系列必要的程序和步驟構(gòu)成的，行政立法權(quán)的運(yùn)行也是體現(xiàn)在立法過程當(dāng)中的，其中立法程序是立法過程的主線，而立法過程的有序性程度與立法結(jié)果密切相關(guān)。這里所謂有序性，是指政府的決策互動是按照一定的程序和規(guī)則進(jìn)行的，整個活動過程存在一定的規(guī)律性和穩(wěn)定性;同時，有序性不僅表現(xiàn)為一般性程序的有序性，而且也要求其中的每個環(huán)節(jié)上都要遵循一定的規(guī)則。這些規(guī)則分為兩個方面，一個是時序性規(guī)則即按照時間的先后順序進(jìn)行，另一個是非時序性規(guī)則如征求意見、協(xié)商制度等。如果政府決策是按照這樣的程序和規(guī)則制定出來的，那么這個過程就表現(xiàn)出完全的有序性。［11］相反，無序性不按照程序和規(guī)則進(jìn)行活動。正如博登海默指出的那樣，無序所表明的是一種非連續(xù)、無規(guī)則和不可預(yù)測的情形，有序所描述的則是一種一致性、連續(xù)性和確定性的狀況。［12］顯然，立法程序完整才會實(shí)現(xiàn)有序，相反，程序不完整則可能導(dǎo)致權(quán)力失控，“在缺乏程序要件的狀況下做決定，極有可能出現(xiàn)機(jī)械化和恣意化這兩種極端傾向。”［13］因此，必要步驟的缺失，政府過程就可能充滿靈活性和權(quán)變性，體現(xiàn)出隨意性、偶然性和非聯(lián)系性的特點(diǎn)，最終影響整個立法過程的穩(wěn)定性、客觀性和立法結(jié)果的公正性。理論上，強(qiáng)調(diào)行政立法秩序的初衷是通過程序與規(guī)則的正義性來實(shí)現(xiàn)社會的實(shí)質(zhì)正義。在行政立法制定的過程中，立法主體一方面要按照立法過程的內(nèi)在邏輯以前后相繼的時間順序進(jìn)行立法，另一方面也要遵循非時序性的規(guī)則。在政府過程理論看來，非時序性規(guī)則中一個重要的方面是征求意見規(guī)則，即權(quán)力主體在行政立法過程中要充分聽取各種意見。這里所謂“意見”既包括普通公眾的意見也包括專家的意見，以使立法在內(nèi)容上兼具科學(xué)性和民主性。
在中國現(xiàn)行行政立法制度中，時序性規(guī)則包括立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布，非時序性規(guī)則即征求意見規(guī)則也有制度性規(guī)范，《立法法》第58條、《行政法規(guī)制定程序條例》第12條和《規(guī)章制定程序條例》第14條都對行政立法過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見做出了規(guī)定，并規(guī)定可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。這表明，“征求意見”是立法過程中強(qiáng)制性的必須遵循的規(guī)則，但是這種強(qiáng)制性是不完全的，表現(xiàn)為，一是具體應(yīng)當(dāng)采用何種形式來征求意見是非強(qiáng)制性的，取決于立法者的選擇;二是在實(shí)際過程中，是否充分地征求了各方意見?被征求意見者是如何確定的?對于征求到的意見，特別是未被采納的意見是如何處理的?諸如此類的問題，因缺乏事先擬定的公開而明確的意見代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)以及缺乏相關(guān)責(zé)任條款而使得這一必不可少的環(huán)節(jié)缺乏剛性的約束，這使得立法過程中的非時序性規(guī)則具有高度的無序性，也使得這一環(huán)節(jié)事實(shí)上處于高度的權(quán)變之中。從郭京毅參與制定的幾部非常重要的規(guī)章來看，制定過程不見廣大公眾、特別是利益相關(guān)者對立法的廣泛參與而是一些精通法律的“圈里人”如與其同案的劉陽、張玉棟等人的深度參與。“圈里人”的特定身份令人有理由高度懷疑其是否能夠秉持中立，發(fā)揮其理性、智慧的優(yōu)長。而對于公眾、特別是利益直接相關(guān)者來說，這些過程不是一個有效吸納民意和進(jìn)行利益博弈的過程，而是一個處于“黑箱”狀態(tài)的、對立法者的意圖只能“猜測”的充滿變數(shù)的過程。由于缺乏必要的參與，對于絕大多數(shù)的利益相關(guān)者來說，最可能的結(jié)果是要么以非正當(dāng)?shù)姆绞街鲃拥亟咏鼨?quán)力中心以實(shí)現(xiàn)自身利益，要么只能帶著“恐慌”的心理被動地等待著某個結(jié)果發(fā)生。
2．法律適用過程中的無序與權(quán)變
郭京毅案中大量腐敗行為發(fā)生在法律適用的環(huán)節(jié)當(dāng)中。法律適用過程中的無序與權(quán)變最可能發(fā)生在適用規(guī)則具有模糊性的情況下。2003年出臺的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》由于規(guī)定不夠明確、操作性也不強(qiáng)，曾經(jīng)導(dǎo)致政府一度對外資并購缺乏監(jiān)管。也正是鑒于一系列跨國并購案引起關(guān)注，為維護(hù)中國經(jīng)濟(jì)安全才導(dǎo)致2006年“10號文”等行政規(guī)章的出臺。但是“10號文”同樣存在著規(guī)則模糊等制度性漏洞，郭京毅案中的涉案事實(shí)就多與“10號文”的模糊性相關(guān)。一般來說，規(guī)則具有模糊性是無法避免的現(xiàn)象，這意味著在相應(yīng)的行為領(lǐng)域有許多東西可留待進(jìn)一步發(fā)展，它增強(qiáng)了法的適應(yīng)性、靈活性、包容性和穩(wěn)定性，因此有其積極的一面，但其面臨的法律適用上的挑戰(zhàn)也是巨大的，表現(xiàn)為它的存在影響了法的確定和穩(wěn)定性屬性。在制度層面上，雖然國家法律、法規(guī)及人大常委會的有關(guān)決定對包括行政解釋在內(nèi)的立法解釋權(quán)的權(quán)限范圍作過規(guī)定，但迄今為止，立法解釋工作還沒有形成制度，實(shí)際作出的解釋也沒有規(guī)范的形式和程序，這會導(dǎo)致解釋權(quán)使用的不規(guī)范性，也會導(dǎo)致法作為行為準(zhǔn)則的作用和引導(dǎo)功能歸于消失，并為立法偏袒、不公正執(zhí)法提供了便利，為此要付出代價幾乎是難以避免的。
四、軟弱與失靈:立法控權(quán)機(jī)制的有限性分析
“無權(quán)即無腐”，對腐敗最有力的控制當(dāng)然是通過最大限度地減少權(quán)力的方式從源頭上進(jìn)行控制，因此由立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格控制行政立法授權(quán)及行政立法范圍是解決問題的根本性辦法，但是，這種控制不可能是完全的，這是由現(xiàn)代社會生活的復(fù)雜性及權(quán)力機(jī)關(guān)自身的局限性所決定的。從動態(tài)的權(quán)力運(yùn)行方面進(jìn)行考察不難發(fā)現(xiàn)，在行政立法領(lǐng)域，行使立法權(quán)的職能部門作用越來越大，同時技術(shù)官僚的作用體現(xiàn)得也更加充分。而權(quán)力運(yùn)行規(guī)律表明，某種權(quán)力一旦產(chǎn)生，無論其初始來源如何，都有其自身的相對獨(dú)立性。由于公共職位的公共性與充任公共職位的人的私利之間的矛盾普遍存在，使得任何委托關(guān)系都存在著委托人與人之間的利益分殊性及兩者之間的信息不對稱性，權(quán)力的運(yùn)行軌跡與其產(chǎn)生的初始目的之間發(fā)生背離的風(fēng)險便始終存在。因此如何對既存的權(quán)力進(jìn)行結(jié)果性控制便成為問題的關(guān)鍵。經(jīng)驗(yàn)表明，腐敗行為是否發(fā)生與腐敗的查處率密切相關(guān)，而腐敗查處率的高低則取決于兩個因素:一個是腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的可能性，另一個是被發(fā)現(xiàn)之后面臨的懲處與否。這涉及到兩個機(jī)制:識別機(jī)制和追責(zé)機(jī)制。郭京毅案表明，這兩者都存在著相當(dāng)程度的失靈。#p#分頁標(biāo)題#e#
首先，在識別機(jī)制方面。事實(shí)表明，郭京毅窩案案發(fā)極具偶然性，它與許多腐敗案件一樣，是通過偶然事件或案件牽連而被發(fā)現(xiàn)的。“若無貪腐事發(fā)，未來20年之于他們可謂海闊天空。”［14］這意味著現(xiàn)行的制度體系沒有對“郭京毅式”行政立法腐敗的存在起到應(yīng)有的識別與發(fā)現(xiàn)的作用，意味著進(jìn)行識別與發(fā)現(xiàn)的兩個重要機(jī)制———權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和權(quán)利監(jiān)督機(jī)制都存在著相當(dāng)程度的失靈。從權(quán)力監(jiān)督機(jī)制來看，盡管現(xiàn)代政治實(shí)踐表明，對掌權(quán)者最有威力的監(jiān)督是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，但在“郭京毅式”的行政立法腐敗面前，目前的權(quán)力監(jiān)督卻凸顯出其軟弱性。雖然根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，最高權(quán)力機(jī)關(guān)對于對行政法規(guī)和行政規(guī)章有審查權(quán)和撤銷權(quán)，然而由于現(xiàn)實(shí)中缺乏審查委員會之類的專門機(jī)構(gòu)和具體的程序，其監(jiān)督作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來;就行政權(quán)力體系內(nèi)部監(jiān)督來說，行政權(quán)力擴(kuò)張性的特點(diǎn)及權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)部性質(zhì)使監(jiān)督具有天然的局限性，特別是在中國現(xiàn)行的行政權(quán)力格局下，除非上下級信任關(guān)系受到破壞或同行之間的交往關(guān)系不再延續(xù)，很難形成真正的上下監(jiān)督關(guān)系和橫向制約關(guān)系;就司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督來說，現(xiàn)行的權(quán)力配置關(guān)系使行政立法權(quán)不能直接進(jìn)入司法審查程序，使得司法具有的職業(yè)化和專業(yè)化的優(yōu)勢無從發(fā)揮，也就難以由司法權(quán)提供權(quán)力平衡的力量;再從權(quán)利監(jiān)督機(jī)制來看，現(xiàn)代政治實(shí)踐表明，權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督最容易發(fā)現(xiàn)問題，也最有可能形成糾偏的力量。由于現(xiàn)實(shí)中信息公開制度、財(cái)產(chǎn)申報制度、新聞制度等對日常監(jiān)督最有效的制度安排存在著不同程度的不足或缺失，因此公眾與新聞媒體的識別作用無法有效地發(fā)揮出來。
其次，在追責(zé)機(jī)制方面。郭京毅案中存在著追責(zé)機(jī)制失靈的問題。從最終結(jié)果上看，郭京毅及同案人都受到了司法追究，但卻是以受賄的罪名而不是因?yàn)榱⒎ǜ瘮”旧矶艿阶肪康摹姆ɡ砩险f，任何不負(fù)責(zé)任或不敢于負(fù)責(zé)任的權(quán)力都是人民難以信賴的權(quán)力，權(quán)力主體違法行使、不當(dāng)行使或疏于行使權(quán)力，侵犯公民和組織合法權(quán)益及損害公共利益的，都必須承擔(dān)相應(yīng)的否定性后果。對于行政立法權(quán)力的行使同樣也應(yīng)如此，否則那些義務(wù)性規(guī)范即使寫在了文本中，也難免在權(quán)力實(shí)際運(yùn)作過程中不折不扣地履行，因此建立責(zé)任追究機(jī)制就是必不可少的。但《立法法》勾畫了從法案到法的程序過程，卻對立法運(yùn)作行為未予以足夠的關(guān)注，一般程序法通常采用的一些程序違法的責(zé)任形式《立法法》均沒有采用，既沒有法律責(zé)任內(nèi)容本身的規(guī)定，也沒有追究責(zé)任的程序和主體的規(guī)定，無法形成對各種立法行為的有效制約。“無責(zé)人膽大”，基于人性的一般性特點(diǎn)，在缺乏責(zé)任約束的情況下，自然無法指望人進(jìn)行自我約束，這就難以避免立法中的個人專斷、設(shè)租和尋租行為以及其他不當(dāng)行為的盛行，“郭京毅式”行政立法腐敗案的發(fā)生也就“順理成章”。
五、何以反腐:法治框架下的良性治理方式求索
現(xiàn)實(shí)中的政府活動總不是千篇一律的，往往因時、因地、因人、因事而異，表現(xiàn)為靈活、機(jī)動、無形、多變，因而常常表現(xiàn)出無序性的特征，但這不意味著政府活動沒有原則，無章可循，而是可以從千變?nèi)f化的實(shí)際過程中總結(jié)出相對穩(wěn)定的慣例和程序。法治就是在盡可能的范圍內(nèi)通過把不確定的東西確定化，從而實(shí)現(xiàn)政府活動有序化，也使人們對自己的行為有一個穩(wěn)定而相對準(zhǔn)確的預(yù)期。因而，從政治現(xiàn)代化的發(fā)展角度看，法治更符合現(xiàn)代社會的需要，也是現(xiàn)代化過程中政治發(fā)展的趨向之一。中國也選擇了法治之路并將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”入憲。但值得注意的是，“法治不僅僅是個法律概念，而主要是一個政治概念。……法治不僅離不開一定的法律制度，而且也需要一定的政治和行政體制的配合。”［15］在此視角下審看法治之路，對于進(jìn)一步探索“郭京毅式”行政立法腐敗問題的治理走向更具有意義。“抽象的利益并不構(gòu)成法律。構(gòu)成法律的是要求，即真正施加的社會力量。”［16］從政治學(xué)的角度來看，“郭京毅式”行政立法腐敗的發(fā)生觸及到的深層問題是不同利益主體對行政立法影響力上的對比懸殊。行政立法實(shí)質(zhì)上是一種政府決策的表現(xiàn)形式，而任何決策在某種程度上都是一定的政治力量相互作用和平衡的結(jié)果，特別是在利益多元、利益分化的時代，每個利益集團(tuán)都面臨著來自其他利益方面的競爭。一般來說，“社會利益關(guān)系越復(fù)雜，沖突與整合的問題就越突出。”［17］
按照委托理論，人民是權(quán)力的合法擁有者，公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)向公眾公開，使公眾能夠知曉關(guān)涉自身利益的公共信息并能夠廣泛地參與到?jīng)Q策過程中來，因而建立通暢、有效的利益表達(dá)機(jī)制是對一個復(fù)雜的政治體系的內(nèi)在要求。所謂通暢和有效，一是指廣大公眾、特別是每個利益相關(guān)主體都能夠積極參與，表達(dá)訴求，二是指建立制度化渠道以保障其訴求表達(dá)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，由于力量對比的不同，利益表達(dá)的具體表現(xiàn)會有很大差異。在西方，政府決策是多元模式下的決策，社會上各種政治力量、利益集團(tuán)乃至公眾都會通過多元渠道進(jìn)行利益表達(dá)，對決策產(chǎn)生不同程度的作用，因而決策過程經(jīng)常表現(xiàn)為一種社會互動過程。經(jīng)過這種互動，權(quán)力精英在決策過程中的作用就受到社會力量的限制，不易按個人意志決定進(jìn)行，某一特定利益主體也會因其他利益主體的角逐而難以獨(dú)立主宰某個決策結(jié)果。在中國，雖然社會利益分化已非常明顯，但不同利益群體層級之間固化性特征卻日益鮮明，社會成員在不同層級間缺乏流動性，在利益表達(dá)能力方面對比懸殊，因而在政府決策的過程中，體現(xiàn)為社會力量對決策的影響很小，基本上形成不了社會互動過程，因此權(quán)力精英就比較容易將個人的觀念、意志和行為方式融入決策過程之中。在缺少制度化表達(dá)渠道的情況下，強(qiáng)勢利益主體更容易利用自己的資源優(yōu)勢，最可能通過行賄等非制度化的方式借助權(quán)力的力量來實(shí)現(xiàn)自己的利益。由此也就不難理解，一些已經(jīng)寫在法律文本中的利益表達(dá)機(jī)制，例如曾經(jīng)寄予厚望的聽證制度等，為何不能在現(xiàn)實(shí)中實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮作用。
六、結(jié)語
在中國，行政立法腐敗面到底有多大?“郭京毅式”的腐敗代表性如何?這是需要追問但又是迄今在任何層面上都難以回答的問題。但有一點(diǎn)是確定無疑的，那就是，法治的中國要向一切腐敗說不，在法治的框架下治理腐敗是中國的必然選擇。行政立法腐敗案雖無法全面、但也滴水折光般地透視出，若從根本上治理行政立法腐敗，需要進(jìn)一步完善立法程序，需要在授權(quán)、識別與追責(zé)等多方面進(jìn)行制度完善，以壓縮權(quán)力尋租的空間，更需要對社會進(jìn)行良性治理，消除阻礙不同利益群體層級之間上下流動的壁壘，培育政治均衡力量，使不同的利益主體立法參與能力得以提高并形成多元的社會力量。惟其如此，對權(quán)力制約才能實(shí)質(zhì)性地形成，才能讓文本中的立法制度與行動中的立法過程統(tǒng)一起來，讓實(shí)際的立法過程成為健全的程序制度的真實(shí)寫照，從而更有效地維護(hù)公眾的合法權(quán)益和公共利益。#p#分頁標(biāo)題#e#
