前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的行政監(jiān)督的困難及改善，希望能為您的閱讀和創(chuàng)作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：林芳新 單位：福建省大田縣人民檢察院

隨著社會進步和歷史的發(fā)展，特別是依法治國成為治國安邦的方略，對公權的監(jiān)督和制約，尤其對行政權的監(jiān)督與制約已成為法制社會的要求和法制文明的重要體現。行政監(jiān)督的成效直接影響社會經濟發(fā)展和法治建設的成果，關乎依法治國的成敗，因此，加強行政監(jiān)督、完善國家監(jiān)督體系必然成為改革發(fā)展的重大課題。

一、行政監(jiān)督體系

行政監(jiān)督以監(jiān)督主體為標準可分為:(l)行政機關內部的監(jiān)督，即自我監(jiān)督。一般行政機關內部都設有監(jiān)察部門，對行政機關內部的活動實行紀律監(jiān)督或建立內部制約機制，行政機關內設機構相互監(jiān)督、相互制約。(2)行政系統上下級的監(jiān)督，主要是上級對下級工作的檢查，以及行政復議。(3)其它行政機關對某一特定行政機關、特定行政處罰的專門職能監(jiān)督。如審計監(jiān)督、監(jiān)察、財務監(jiān)督、稅務監(jiān)督等。除上之外，其他影響行政監(jiān)督的相關監(jiān)督行為還有:

(一)司法機關的監(jiān)督

按照司法最終裁決原則，當事人對行政處罰存在異議，可以訴諸法律，即行政訴訟。法院通過維持、撤銷或改變行政處罰決定對行政行為進行司法監(jiān)督。

(二)其它社會力量的監(jiān)督

其它社會力量的監(jiān)督雖不是法定監(jiān)督，在直接效力上弱于行政機關和司法機關的監(jiān)督，但其意義重大。具體有:1.政黨(組織)的紀律監(jiān)督許多行政機關的工作人員同屬于某一黨派或組織，通過政黨(組織)的紀律、章程規(guī)范其成員的行為，尤其執(zhí)政黨對其成員的約束，能夠間接實現對行政行為進行監(jiān)督。2.新聞輿論監(jiān)督民主政治的現念賦于新聞輿論某種特殊的社會地位，新聞輿論對行政行為的公開，能夠使錯誤的行政行為受到強大的社會壓力，迅速得以糾正。3.其它社會團體和公民個人對行政行為的監(jiān)督社會團體和個人通過檢舉、揭發(fā)、批評、建議等方式向行政機關和有權監(jiān)督機關反映，促使行政機關及時發(fā)現錯誤，加以糾正。

二、行政監(jiān)督的特點

(一)行政監(jiān)督的廣泛性

長期以來我國的國家管理主要采取行政管理的模式，無論是國家機關內部機構的設立，還是各機關的管理、人員配置等都離不開行政模式。盡管法官法、檢察官法早已公布實施，但是對檢察官、法官的管理以及檢察機關、審判機關的內部管理還是基本套用行政管理模式，甚至許多事業(yè)單位的管理也是如此。行政管理必然伴隨著行政監(jiān)督，因此，行政監(jiān)督遍及所有機關、企業(yè)、事業(yè)單位。介人面涉及社會、經濟、文化等領域。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，其監(jiān)督的范圍限于訴訟過程，僅對訴訟活動實行監(jiān)督。因此，行政監(jiān)督與其他國家監(jiān)督相比具有明顯的廣泛性。

(二)行政監(jiān)督的主導性

由于中共黨員在公職人員中所占的比例大，為便于監(jiān)督，行政監(jiān)督與黨紀監(jiān)督具有關聯性，最典型是紀檢監(jiān)察，實際是一套人馬兩塊牌子。加上“雙規(guī)”措施的巨大威懾，強化了行政監(jiān)督的力度。使行政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系上居于主導地位。

(三)行政監(jiān)督的主動性

行政監(jiān)督是對行政權行使的全面監(jiān)督，貫穿于行政行為始終，不但對行政行為存在的問題進行事后監(jiān)督，同時也對行政的起始行為進行監(jiān)督。如紀檢監(jiān)察介人工程招投標、政府采購招投標等，都是對行政行為始點的監(jiān)督。

三、當前行政監(jiān)督存在的問題

(一)問題

由于行政監(jiān)督的特點決定行政監(jiān)督對我國經濟建設和社會發(fā)展起到積極的推動作用，但由于體制和機制存在的問題也暴露其弊端，因其弊而出現諸多問題。

1.監(jiān)督力度不足

一些行政單位為了本地方、本單位、本部門的利益，不嚴格依法、依規(guī)、依章辦事，有法不依、有章不循，在行使行政權過程中不依法審批、不依法處罰的現象嚴重，給國家和人民的利益造成重大損失，從土地監(jiān)管的情況看，全國近7年內失去耕地達1億畝。根據土地管理法規(guī)定，土地征用后兩年沒有建設應當收回，但事實上大量被圈占的土地長期荒蕪，致使許多農民失去了賴以生存的土地，成為無地可種、無業(yè)可就、無社會保障的“三無人員”，給社會的安定、穩(wěn)定造成極大威脅。僅2003年國土資源部查處土地違法案件達到162000件，而得到處理的不足百分之一。究其原因，既有審批不當，也有查處不力;既有行政監(jiān)督不力，也不乏土地管理部門及其工作人員不履行或不認真履行職責的行政不當行為和違法行為;既有失職、讀職也有貪贓枉法。

2.監(jiān)督滯后

一些行政機關及其工作人員怠用、濫用行政權，違法行使審批權、濫用處罰權。由于不正確行使行政權，致使土地資源、林業(yè)資源、礦產資源以及其他資源遭受嚴重破壞，安全生產責任事故屢屢發(fā)生，嚴重威脅群眾的生命、財產安全，造成不良的社會效果。2005年最高人民檢察院讀職侵權檢察廳派員介人調查死亡人數在30人以上的特大礦難事故就達12起，最多的一起導致214人死亡。許多事故隱患本該及時發(fā)現，但由于監(jiān)督滯后，致使重大事故頻頻發(fā)生。

3.監(jiān)督效果不理想

由于監(jiān)督不力，監(jiān)督滯后，致使監(jiān)督效果不理想。從藥品生產企業(yè)不斷暴出的重大事件，不難看出監(jiān)督體系存在的漏洞和監(jiān)督效果，在黑龍江哈藥二廠制售假藥導致n名患者死亡之后不久，衛(wèi)生部又發(fā)出緊急通知，要求各地停止使用上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產的“欣弗”注射液。此前全國各地不少患者在注射欣弗后產生嚴重不良反應，多人不幸死亡。這些生產企業(yè)都是通過國家質量認證的企業(yè)，為何一而再，再而三接連不斷發(fā)生重大安全事故，在事實面前任何人都不可回避監(jiān)督效果問題。

(二)主要原因

存在以上現象的主要原因主要有以下幾點:

1.行政監(jiān)督自成一體

由于行政監(jiān)督與其他國家監(jiān)督體系不接軌，信息不能互通，致使行政監(jiān)督與法律監(jiān)督和其他監(jiān)督脫節(jié)，行政監(jiān)督自成一體，成為不受監(jiān)督的監(jiān)督。從而影響了行政監(jiān)督的效力和國家法律監(jiān)督的職能發(fā)揮。目前我國法律監(jiān)督僅限于訴訟監(jiān)督，包括立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督。檢察機關的“審視”范圍只限于訴訟環(huán)節(jié)。行政機關作為法律執(zhí)行機關，是否正確統一執(zhí)行法律，法律監(jiān)督機關無法對其“審視”。法制的統一應當包括各種法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行的統一，司法機關應用法律要統一，行政機關執(zhí)行法律也要統一，檢察機關監(jiān)督法律的正確統一實施，只限于訴訟的監(jiān)督，不難看出其監(jiān)督職能的欠.缺。由于權力配置失衡，使行政權失去應有的監(jiān)督，行政監(jiān)督成為行政行為的終端監(jiān)督。雖然行政訴訟是行政爭議的司法救濟，但這種救濟是行政相對人不服行政裁決的救濟渠道，但行政人員的在行使職權過程中的犯罪行為，由于法律監(jiān)督范圍的限制難于發(fā)現，因此行政人員讀職犯罪發(fā)現難的問題已成為法律監(jiān)督的“瓶頸”制約。#p#分頁標題#e#

2.行政監(jiān)督獨立性不強

行政監(jiān)督權與行政權是從與屬的關系，行政監(jiān)督權屬于行政權的重要組成部分，它與行政審批權、行政許可權等權種一樣，是行政權八大權種之一，離不開行政首長負責制的制約。如國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，該規(guī)定第一條規(guī)定“為了保證行政執(zhí)法機關向公安機關及時移送涉嫌犯罪案件，依法懲治破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨礙社會管理秩序罪以及其他罪，保障社會主義建設事業(yè)順利進行，制定本規(guī)定。”規(guī)定下發(fā)后仍有一些行政執(zhí)法機關不移交，有的因拘私舞弊不移交，有的則為本單位、本部門的利益，以罰代刑不移交。按理說各行政執(zhí)法單位都設有紀檢監(jiān)察部門，對行政執(zhí)法實行監(jiān)督，最容易發(fā)現問題。可是，由于各行政執(zhí)法機關的紀檢監(jiān)察部門是該機關的內設機構，要服從該機關的統一領導，紀檢監(jiān)察人員要服從行政長官的命令，且各內設紀檢監(jiān)察部門的工作人員其工資福利都在本單位，從而造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者利益共存，形成行政執(zhí)法與行政監(jiān)督一體化，最終造成監(jiān)督職能的弱化、虛化。

3.行政監(jiān)督人員的業(yè)務素質還不適應形勢發(fā)展要求

一是近年來我國的立法工作有較大發(fā)展，制訂了大量的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)涉及各行各業(yè)，涉及面寬、行業(yè)性強，要取得確實有效的監(jiān)督效果，監(jiān)督人員必須具備較好的法律知識、行業(yè)知識和專業(yè)調查知識，具有較強的調查能力和法律應用能力。但是，目前行政監(jiān)督人員絕大部分人員來自行政人員，法律專業(yè)、偵查專業(yè)的人才極少。有些人員雖然具有行業(yè)知識，但缺少法律應用能力和專業(yè)調查能力;有的雖然具有法律專業(yè)知識和調查能力，但缺少必要的行業(yè)知識，不具有“三位一體”的知識結構。二是隨著社會不斷進步和改革的深人發(fā)展，新的行業(yè)知識不斷出現，對行政監(jiān)督提出新要求。如股指期貨即將上市，證券監(jiān)督部門的人才需要補充，在崗人員的知識需要更新，知識結構需要不斷完善，但由于行政編制的制約，新的人才得不到及時補充，在崗人員又培訓不足，經常出現外行監(jiān)督內行的尷尬局面。三是認識偏差。絕大部分人只認知貪污、賄賂的危害性，認為中飽私囊是腐敗行為，而不把玩忽職守、濫用職權、詢私舞弊犯罪當作腐敗，不認識讀職犯罪的嚴重性、危害性、打擊的必要性，總認為因公犯罪可以諒解，即使造成再大的損失也可以理解，心里狠不起，不把犯罪當犯罪。于是出現不想辦、不敢辦、不會辦的現象。從近年來司法實踐看，紀檢監(jiān)察機關移送的案件幾乎都是貪污賄賂案，移交讀職侵權案少乎其少，其他行政監(jiān)督部門更談不上移交。

四、完善行政監(jiān)督的幾點設想

(一)改革行政監(jiān)督結構，提高行政監(jiān)督能力

把監(jiān)察、審計等行政監(jiān)督機構合而為一，建立行政監(jiān)督中心機構，實行行政監(jiān)督體制一體化。其意義:一是提高行政監(jiān)督機構的獨立性，減少干擾和阻力，強化行政監(jiān)督職能;二是整合現有各行政監(jiān)督機構職能，避免各自為政，資源分散，極大豐富行政監(jiān)督手段，聚合監(jiān)督力量，增強監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效果;三是便于群眾舉報和案件統一受理、管理、處理，避免一案多投或同一事實涉及多部門的分頭管理;四是利于調查，節(jié)約調查成本;五是便于司法機關溝通聯系，減少因部門分散造成信息分散、聯系不便，加強行政監(jiān)督與法律監(jiān)督和其他國家監(jiān)督機構的聯系。鑒于體制的現狀，可以考慮分步進行，建立以監(jiān)察廳、局為核心的行政監(jiān)督職能體系，領導各行業(yè)、部門的行政監(jiān)督機構，統一領導行政機關、司法機關和其他國家機關的內設紀檢監(jiān)察人員，所在各機關、企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察人員，其編制、工資福利從所在單位剝離出來，使監(jiān)督者和被監(jiān)督者無法。利益共存，同舟共濟”，進一步提高行政監(jiān)督的獨立性，增強行政監(jiān)督能力。待政治體制改革時機成熟時，再考慮建立行政監(jiān)督體制一體化。

(二)建立統一的國家監(jiān)督體系信息網絡

實行行政監(jiān)督網絡與法律監(jiān)督網絡、人大監(jiān)督網絡互通，使各監(jiān)督機構信息共享，既便于專門監(jiān)督，又便于相互監(jiān)督，既能及時發(fā)現行政監(jiān)督中存在的問題，提高了監(jiān)督效率，節(jié)約監(jiān)督成本，又能提高監(jiān)督的質量。

(三)充分發(fā)揮其他監(jiān)督的作用

加強政黨(組織)的紀律監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、其它社會團體和公民個人對行政行為的監(jiān)督。在建立健全國家監(jiān)督體系的同時，充分發(fā)揮其他監(jiān)督的作用。國家利益也是執(zhí)政黨的利益，國家的權力是人民權力的讓渡，行政監(jiān)督的作用在于促進行政機關及其工作人員掌好權、用好權，確保公職人員的勤政性與廉潔性。國家監(jiān)督、黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點是一致的，都是為了促進我國經濟發(fā)展、社會進步，推動社會主義民主法制建設的發(fā)展。因此，我們在健全國家監(jiān)督體系，發(fā)揮國家監(jiān)督主導作用的過程中，不可忽視其他監(jiān)督的作用，使其他監(jiān)督更好地為國家監(jiān)督服務。

(四)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督的主動性

目前職務犯罪還處于高發(fā)期，這一觀點已經成為理論界、司法界的共識，但實際發(fā)生的案件與發(fā)現查辦的案件之間還有不少的差距，存在較大的“黑數”。反腐敗不但要有決心、信心，更重要的是要有反腐敗的措施、手段和方法。檢察機關作為專門監(jiān)督機關，肩負著發(fā)現、證實、懲罰職務犯罪的職責，應當把工作的著力點放在發(fā)現犯罪這一環(huán)節(jié)，把發(fā)現犯罪作為職務犯罪偵查基礎性工作，并切實抓緊抓好。鑒于行政監(jiān)督自成一體的現狀，行政部門行業(yè)性、隱蔽性強，行政監(jiān)督出現的問題未能及時有效發(fā)現;另一方面舉報線索不斷減少。福建省人民檢察院反讀職侵權部門所辦的案件中，來源于群眾舉報的只占2。%，全國反讀職侵權檢察部門的案件線索2006年比2005年減少10個百分點，并顯逐年下降的趨勢。檢察機關要打開職務犯罪偵查的被動局面，打破對行政監(jiān)督“隔岸相望”的僵局，唯一的辦法就是主動出擊“搭橋”溝通，這是形勢所逼，也是實踐的必須。

第一，加強內合外聯，充分發(fā)揮檢察機關的職能作用。一是加強與各內設業(yè)務部門的聯系，建立內部案件線索移送制度，從偵監(jiān)、公訴、反貪、預防、控告、申訴、監(jiān)所檢察等部門的訴訟活動中發(fā)現職務犯罪案件線索;二是加強與監(jiān)察、審計、人大的聯系，使法律監(jiān)督與行政監(jiān)督和其他監(jiān)督形成合力，聚合監(jiān)督資源，完善監(jiān)督體系，增加監(jiān)督力度;三是與公安、法院、司法行政機關加強聯系，以專項工作為平臺，加強政法機關的橫向聯系，促進司法的公正與效率。#p#分頁標題#e#

第二，充分利用“發(fā)現權”，積極搜索案源。刑事訴訟法第83條規(guī)定:“公安機關或者人民檢察院發(fā)現犯罪事實或犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查。”顯然，法律已賦予人民檢察院發(fā)現案件的權力。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在加強行政執(zhí)法法律監(jiān)督時應用好用活“發(fā)現權”，解開案源少的死結，要深人各行政執(zhí)法機關了解執(zhí)法活動的具體情況，及時發(fā)現行政執(zhí)法過程中職務犯罪。

第三，要從社會關注的焦點、群眾反映的熱點問題，積極尋找案件線索，從新聞媒體和社會輿論中發(fā)現案件線索，使檢察機關在獨立行使檢察權，發(fā)揮監(jiān)督作用過程中不孤立，做到既獨立而不孤立，主動而不被動。這也符合專門監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合的原則。第四，要充分發(fā)揮“寬嚴相濟”的刑事政策。在辦理職務犯罪案件過程中，不能就案辦案，注意深挖擴大。一是在查辦貪污賄賂案件中注意挖掘讀職侵權犯罪案件，在查辦讀職侵權犯罪案件中注意挖掘貪污賄賂案件;二是要充分應用“寬嚴相濟”的刑事政策，敦促犯罪嫌疑人、被告人檢舉揭發(fā)，注意從一案中挖掘窩案、串案，使查辦案件與發(fā)現案件相互促進，形成良性循環(huán)。