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作者：龐蘭強(qiáng) 單位：蘇州大學(xué)

一、新公共關(guān)系理論

（一）傳統(tǒng)官僚制理論的衰落

1、傳統(tǒng)公共行政及其理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)公共行政模式，又被稱為官僚制行政，產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動(dòng)。1854年的諾思科特——特里維廉報(bào)告和1870年的樞密院令，標(biāo)志著英國“公共服務(wù)以功績制為基礎(chǔ)的任命制度的開始和庇護(hù)制的逐漸衰落”;[1](p30)1883年的《彭德爾頓法》，使得政治中立的文官制度成為政府的人事管理依據(jù)，標(biāo)志著美國自1829年以來把公職作為戰(zhàn)利品酬勞得勝者、政黨直接執(zhí)政的“政黨分肥制”的終結(jié)。中立化、職業(yè)化、公開考試錄用、功績制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系統(tǒng)存在的裙帶關(guān)系和官場腐敗，又能吸納更多的社會(huì)精英以公共職業(yè)的方式提供高效率的政府管理和服務(wù)；既克服了行政人員與選舉官員共進(jìn)退所導(dǎo)致的政府行為和政策系統(tǒng)的非連續(xù)性，也提升了政府以“機(jī)會(huì)均等”的方式提供社會(huì)服務(wù)的公共精神。正因?yàn)槿绱耍碚摻缙毡閷⒄?wù)官與事務(wù)官加以區(qū)分的文官制度看作是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志。在19世紀(jì)末，這一模式受到美國伍得羅•威爾遜和德國馬克思?韋伯理論的深刻影響。因此，傳統(tǒng)國家行政模式又被稱為威爾遜——韋伯模式。威爾遜在1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中，把“政治”與“行政”界定為涇渭分明的兩個(gè)領(lǐng)域：政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序，如意見表達(dá)、投票和政黨活動(dòng)等；行政則是詳細(xì)、系統(tǒng)地執(zhí)行法律和公共政策的過程，包含著政府機(jī)構(gòu)及其程序；政治的憲政活動(dòng)為政府行政提供行為限制與秩序，但政府行政以自身的運(yùn)作規(guī)律保持著相對(duì)的獨(dú)立性；古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書中，將威爾遜的政治與行政二分法進(jìn)行了進(jìn)一步的系統(tǒng)闡述，并認(rèn)為必須把行政置于政治的控制之下，但政治控制不應(yīng)超過它用以保證國家意志執(zhí)行的限度；否則，真正國家意志的自由表達(dá)就會(huì)發(fā)生困難，執(zhí)行也就沒有效率了。在[2](p41)20世紀(jì)20年代，隨著美國大學(xué)中越來越多的開展“為政府服務(wù)”的專家培訓(xùn)和科研教育，[3]公共行政開始獲得了合法的學(xué)術(shù)地位，其標(biāo)志是1926年懷特出版的第一本行政學(xué)專著——《行政學(xué)導(dǎo)論》。在此著作中，懷特將行政看作是管理和科學(xué)命題，認(rèn)為公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，它應(yīng)當(dāng)以追求政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)[4]。如果說，威爾遜對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的最大貢獻(xiàn)，是通過政治與行政二分法界定了現(xiàn)代公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域；那么韋伯的貢獻(xiàn)則在于，他提出的官僚制組織理論奠定了現(xiàn)代政府的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，從而確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯認(rèn)為，建立在公事公辦、非人格化關(guān)系結(jié)構(gòu)、層級(jí)節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制，是現(xiàn)代文明和民主體制所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件與組織手段。準(zhǔn)確、速度、知識(shí)、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、摩擦少、成本低、結(jié)果的預(yù)見性，是嚴(yán)格的官僚制行政的特性，這使得它在技術(shù)方面優(yōu)于所有其它形式的組織。作為工具理性的官僚制，可以確保法律規(guī)則以邏輯嚴(yán)密、機(jī)械古板的方式應(yīng)用于實(shí)際情景，同時(shí)能夠保證行政管理的高效率?？梢姡f伯從工具理性角度闡述的官僚制組織思想，與政治——行政二分法下執(zhí)行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，傳統(tǒng)的公共行政模式又被人們稱為官僚制行政[5]。韋伯認(rèn)為任何一種合乎需要的統(tǒng)治都有著合理性基礎(chǔ)。既然科層制能夠穩(wěn)定地運(yùn)作，并且呈現(xiàn)出等級(jí)制的權(quán)力矩陣關(guān)系，它必然也是以某種合理性作為其實(shí)現(xiàn)前提的。他認(rèn)為，科層制是特定權(quán)力的施用和服從關(guān)系的體現(xiàn)。具有特殊內(nèi)容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統(tǒng)治”，此處的統(tǒng)治不包括純粹暴力的控制，因而統(tǒng)治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個(gè)人價(jià)值氛圍的“信仰體系”為基礎(chǔ)的，作為個(gè)人，他必得深刻認(rèn)同信仰體系，才能取得行動(dòng)的一致性、連續(xù)性而不至于導(dǎo)致內(nèi)心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個(gè)人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對(duì)一個(gè)體系的認(rèn)識(shí)排除了價(jià)值判斷。也就是說，合理性并不表現(xiàn)在事實(shí)的好壞之分，而是存在于看它是否被人們?cè)谛叛錾险J(rèn)可，或者說，個(gè)人對(duì)一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個(gè)秩序的“正當(dāng)性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當(dāng)性信念的支持之下，任何來自權(quán)威的命令都會(huì)得到個(gè)人的遵從，而不論這些命令是否來自統(tǒng)治者個(gè)人，或通過契約、協(xié)議產(chǎn)生的抽象法律條文、規(guī)章等命令形式。這樣一個(gè)合法性來源或正當(dāng)性信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當(dāng)性，包括情感的正當(dāng)性（多表現(xiàn)為情緒的接近、親和）、價(jià)值合理性的正當(dāng)性（相信一個(gè)秩序體現(xiàn)了個(gè)人的美學(xué)、倫理或其他價(jià)值）、宗教的正當(dāng)性（來自于對(duì)救贖需要秩序這一看法的認(rèn)可）；第二類是所謂客觀的正當(dāng)性，包括習(xí)慣的正當(dāng)性（對(duì)已經(jīng)成為過程或重復(fù)出現(xiàn)的事實(shí)的默認(rèn)，以及心理學(xué)意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當(dāng)性（對(duì)法律體系無論是出于內(nèi)心的抑或外在的服從）。在這五種正當(dāng)性信念的統(tǒng)領(lǐng)、號(hào)召或驅(qū)使之下，由內(nèi)心向行動(dòng)的發(fā)展方向又可判明為四種不同的行動(dòng)類型：（1）情感類型行動(dòng)（情感的正當(dāng)性）；（2）價(jià)值合理性類型行動(dòng)（包括價(jià)值合理性和宗教合理性正當(dāng)性）；（3）傳統(tǒng)類型行動(dòng)（習(xí)慣的正當(dāng)性）；（4）目的合理性類型行動(dòng)（法律的正當(dāng)性）[6]。

2、傳統(tǒng)公共行政模式的基本特征

對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的認(rèn)知，理論界的看法大同小異。休斯將傳統(tǒng)公共行政模式的特征概括為四個(gè)基本方面：（1）政府按照等級(jí)制、官僚制原則進(jìn)行組織，以提供政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策領(lǐng)域內(nèi)，它就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接提供者；（3）政治與行政能夠相分離，以確保責(zé)任性；（4）認(rèn)為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚[1](p2)。傳統(tǒng)的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的實(shí)踐模式，加拿大學(xué)者納德?薩維稱之為“工業(yè)社會(huì)的政府組織模式”、“19世紀(jì)的行政技術(shù)”。這種傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有如下四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)作的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被當(dāng)作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任[7]。彼德斯將傳統(tǒng)公共行政的信條歸結(jié)為六個(gè)方面：（1）政治中立的公務(wù)員制度，即公務(wù)員保持價(jià)值中立和非政治化；（2）政府部門內(nèi)部實(shí)行層級(jí)制和規(guī)章制度式的管理；（3）政府內(nèi)部組織的永久性與穩(wěn)定性，即公務(wù)員終身職業(yè)和“社會(huì)契約”式的職業(yè)保障；（4）制度化的公務(wù)員制度，并把它作為一個(gè)法人團(tuán)體進(jìn)行管理；（5）盡可能做到結(jié)果的平等，即提供標(biāo)準(zhǔn)化、無偏私的管理與服務(wù)[8]。我國有學(xué)者認(rèn)為，從總體上看，傳統(tǒng)公共行政模式具有如下四個(gè)基本特征：#p#分頁標(biāo)題#e#

第一、公共事務(wù)治理的單一行為主體。威爾遜認(rèn)為，所謂政府的“適當(dāng)”任務(wù)，即凡公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府管理，其它社會(huì)組織不能承擔(dān)；反之，政府統(tǒng)管一切社會(huì)事務(wù)，或應(yīng)該由政府承擔(dān)卻又不管，均為“不適當(dāng)”。[9]古德諾也認(rèn)為，政府就是“公共服務(wù)的總體”。[2](p11)在此觀念下，公共行政就是管理公共事務(wù)，體現(xiàn)著政府管理國家事務(wù)的藝術(shù)與科學(xué)?？梢?，由政府直接向社會(huì)提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就成為傳統(tǒng)公共行政的首要特征。

第二，管制與執(zhí)行的社會(huì)價(jià)值趨向。公共行政是為達(dá)到既定的政治目的而對(duì)人和物的組織與管理。因此，政府的功能就是科學(xué)組織國家政務(wù)、高效執(zhí)行國家法律與公共政策，實(shí)現(xiàn)政治決定的目標(biāo)。至于實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值以及法律與公共政策制定的相關(guān)事務(wù)，則交給政治家們和立法機(jī)關(guān)去完成。這種純工具性的社會(huì)價(jià)值取向的理論基礎(chǔ)，就是政治—行政二分法、工具技術(shù)理性的官僚制與價(jià)值中立的公務(wù)員制度。

第三，內(nèi)部取向的組織效率觀。當(dāng)把公共行政看作是價(jià)值中立的執(zhí)行工具時(shí)，如何追求政府內(nèi)部的組織效率及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的不斷改進(jìn)，就成為傳統(tǒng)公共行政的努力重點(diǎn)。正如古立克所言：“效率就是公共行政價(jià)值尺度中的頭號(hào)原理，效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價(jià)值基石”[10]。沃爾多也認(rèn)為，舊公共行政學(xué)的特征是相信行政實(shí)踐是一個(gè)技術(shù)問題，其關(guān)鍵在于執(zhí)行中的工作效率。因此，按照效率標(biāo)準(zhǔn)追求最佳的組織原理，就成為公共行政的奮斗方向。他同時(shí)認(rèn)為，將效率放在至高無上的地位而沒有考慮工作的性質(zhì)，只能導(dǎo)致公共行政學(xué)研究的范圍太狹窄、太局部化了。[11]正如亨利所言，當(dāng)公共行政忽視民主價(jià)值、公民參與、社會(huì)正義等價(jià)值時(shí)，只能導(dǎo)致“民主社會(huì)中的官僚制度，不為統(tǒng)治者服務(wù)，而是為被統(tǒng)治者服務(wù)”，即“有行政而無公共”。[12]

第四，與第三點(diǎn)相關(guān)聯(lián)的是追求官僚制組織體系的不斷完善。當(dāng)傳統(tǒng)公共模式把追求組織內(nèi)部的組織效率作為奮斗目標(biāo)時(shí)，作為技術(shù)與理性工具的官僚制很好地勝任了這一使命。官僚制與政治——行政二分法、最佳的組織原則實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)的組合和默契，并擔(dān)當(dāng)了政府組織效率實(shí)現(xiàn)機(jī)制的最佳組織載體。因此，“在整個(gè)漫長的歷史中，無論是否明顯，傳統(tǒng)的行政模式實(shí)際上嚴(yán)格按照韋伯的理論發(fā)展的”[1](p31)。非人格化、層級(jí)化、專職化、專業(yè)化、權(quán)責(zé)一致、一切按法律和規(guī)則行事，就成為了傳統(tǒng)公共行政模式的金科玉律[5]。也有人認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政實(shí)質(zhì)上就是具有廣泛影響的“官僚制”政府的職能，它最顯著的特征表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)及公共服務(wù)的官僚獨(dú)占模式，認(rèn)為政府組織才是提供公共服務(wù)的基本形式。其二是注重官僚制組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)和嚴(yán)格的規(guī)章制度，以保證組織運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。應(yīng)該說，傳統(tǒng)公共行政是與一定的歷史條件相適應(yīng)的，它的主要功績?cè)谟诎压残姓囊话阏位顒?dòng)中分離出來，使公共行政專業(yè)化，特別是它注重行政組織建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)行政和效率研究，從而強(qiáng)化了政府對(duì)社會(huì)的管理。它解決了人民當(dāng)時(shí)希望解決的問題，如社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)基本保障和公平、社會(huì)公共物品的供給，然而隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其在全球化和信息化高度發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，傳統(tǒng)公共行政的模式已經(jīng)表現(xiàn)出越來越多的缺陷。例如，在信息社會(huì)，刻板、僵硬的規(guī)章就成為追求效率、滿足人們多樣化的公共需求的最大障礙。同時(shí)，由于傳統(tǒng)模式下的政府壟斷和權(quán)力集中，導(dǎo)政公共管理領(lǐng)域效率低下[13]。盡管這種模式曾在公共管理中發(fā)揮過重要的、積極的作用，但是，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來越不適應(yīng)，西方世界由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，它的基本原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或過時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時(shí)、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了[14](p21-22)。其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。再次，政治與行政的分開在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。在當(dāng)代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務(wù)）之中，文官的政治化趨勢(shì)以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大變化，公務(wù)員（文官）的永業(yè)（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時(shí)雇傭成為重要的用人方式。“新公共管理”實(shí)踐模式在某種意義上正是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展，尤其是公共管理實(shí)踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現(xiàn)實(shí)性和生命力。根據(jù)以上分析，以傳統(tǒng)的官僚制公共行政理論支配下的社會(huì)體制中，并沒有社會(huì)公共行政主體生存的空間；而“新公共管理”理論的出現(xiàn)為社會(huì)行政主體的產(chǎn)生提供了有力的理論支持。

（二）新公共管理理論

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但是它們都具有大體相同的特征。

1、新公共管理理論的基礎(chǔ)及其基本理念

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治——行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本——效益分析中獲得對(duì)政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共管理者認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理者認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。公共管理理論的興起作為對(duì)公共行政的沖擊，可以追溯到20世紀(jì)60年代末和70年代初。這一時(shí)期，許多英國學(xué)者都努力通過應(yīng)用決策理論、組織理論以及政策分析和政策研究的發(fā)展，來增強(qiáng)對(duì)英國中央和地方行政的分析。而在美國，公共管理的出現(xiàn)是對(duì)公共政策和公共行政學(xué)者不滿的產(chǎn)物。認(rèn)為：進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的浪潮下，這種官僚化組織顯得行動(dòng)遲緩而且程序煩瑣，不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。如美國政府于1993年發(fā)表了《全國績效評(píng)估》報(bào)告，對(duì)官僚制組織存在的問題進(jìn)行診斷并提出“重塑政府”的一整套解決方案，強(qiáng)調(diào)“從人人為遵守規(guī)定而負(fù)責(zé)的體制轉(zhuǎn)變?yōu)槿巳藶槿〉贸晒?fù)責(zé)的體制”。從公共行政的發(fā)展歷程來看，它之所以面臨諸多“危機(jī)”，一個(gè)很重要的原因便是它無法有效地回應(yīng)日益增多的公眾需求。而現(xiàn)代公共管理著眼于這個(gè)問題的解決。新公共管理的顯著特征表現(xiàn)為：政府主要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，不提供私人產(chǎn)品，不干預(yù)私人領(lǐng)域的活動(dòng)；政府負(fù)責(zé)執(zhí)行市場經(jīng)濟(jì)法律，對(duì)市場秩序與市場運(yùn)行進(jìn)行平等的監(jiān)管與公正執(zhí)法，運(yùn)用宏觀調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)公共政策；除了必要的社會(huì)管制和經(jīng)濟(jì)管制之外，政府不直接干預(yù)企業(yè)活動(dòng)，不采用行政手段干預(yù)市場運(yùn)行。它的基本理念包括：第一，承認(rèn)公眾需求的合理性、以滿足公眾需求為焦點(diǎn)?，F(xiàn)代公共管理不僅關(guān)注政府應(yīng)該做什么、如何去做，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注公眾希望從政府那里得到什么、公眾的需求如何才能得到滿足。第二，諸多的社會(huì)問題雖然形式多樣而且日趨復(fù)雜，但都與公眾需求或切身利益相關(guān)。如果說公共行政關(guān)注“政府如何解決這些問題”，那么現(xiàn)代公共管理就應(yīng)該關(guān)注“社會(huì)問題如何才能通過政府及非政府的途徑得到解決”。第三，確保公共利益的增進(jìn)和分配是公共管理的根本目的。公共管理主體對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)不是即時(shí)性的和功利性的，而應(yīng)該看作是“有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)”；或者說，公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。第四，新公共管理強(qiáng)調(diào)有效性和結(jié)果取向的理念，現(xiàn)代公共管理更加關(guān)注這些基本理念，并且強(qiáng)調(diào)通過立法、行政、司法職能、政府與非政府等多種途徑，以及績效協(xié)議制度、市場或準(zhǔn)市場的手段，以保證實(shí)現(xiàn)有效性和可能性[13]。新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場并獲得巨大成功時(shí)，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)?ldquo;實(shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營部門的合作，發(fā)展非政府、非營利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。#p#分頁標(biāo)題#e#

2、新公共管理理論與傳統(tǒng)官僚制理論的區(qū)別

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府——社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）和效果（effect）等三大變量。第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。這就為社會(huì)行政的大量運(yùn)用提供了理論支撐。第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治——行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通。因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃险叩膱?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)官的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)，送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)，事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)、擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對(duì)私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)者、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。公用事業(yè)民營化便是這一思想的集中體現(xiàn)，由此出現(xiàn)了許多新型的社會(huì)行政主體。第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。[15]總之，新公共管理理論打破傳統(tǒng)官僚制理論僵化的公共管理模式，引進(jìn)企業(yè)先進(jìn)的績效管理，提倡管理方式的多樣化與主體的多元化，這些思想為政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放，社會(huì)行政主體的大量涌現(xiàn)提供了理論基礎(chǔ)。

3、新公共管理模式

公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這三種管理共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一。然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵，因?yàn)楣补芾韥碓从谏鐣?huì)而且最終又歸于社會(huì)。公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。[15]作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場導(dǎo)向的公共行政”等。“新公共管理”（或“管理主義”）是一個(gè)多維度的、非常寬泛的概念。對(duì)于它的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定。例如，波立特（C.Pollitt）在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗(yàn)》一書中認(rèn)為，“新公共管理主義”主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應(yīng)用；瓦爾特?基克特（WalterJ.M.Kiekert）在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格，顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑[16]。“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；（3）競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；（9）分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；（10）以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。這十大原則構(gòu)成《改革政府》前十章的標(biāo)題。奧斯本和蓋布勒在書中對(duì)這十個(gè)原則進(jìn)行了詳細(xì)的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎(chǔ)。克林頓總統(tǒng)給予該書很高的評(píng)價(jià)：“美國每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對(duì)政府進(jìn)行改革。#p#分頁標(biāo)題#e#

該書給我們提供了改革的藍(lán)圖。”[14]（哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內(nèi)容歸納為如下十大趨勢(shì)：(1)主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實(shí)踐的強(qiáng)化；(2)從行政到管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移；(3)人事權(quán)由中央人事部門向部門主管的轉(zhuǎn)移，限制工會(huì)的權(quán)力，打破統(tǒng)一的工資結(jié)構(gòu)；(4)政策制定和執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計(jì)劃，設(shè)立獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政策；(5)績效工資制；(6)改善財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制；(7)以組織規(guī)劃和評(píng)估的形式，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與其目標(biāo)更密切地聯(lián)系起來；(8)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)作狀況的評(píng)估；(9)追求高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)的顧客服務(wù)；(10)改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”。參見：周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].國家行政學(xué)院出版社,1999.28－29.）《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競爭，并存在使用者對(duì)供給者運(yùn)用控制手段，如美國選舉產(chǎn)生的校董會(huì)制度），而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費(fèi)（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向。”[18]另一些學(xué)者則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。

英國學(xué)者E?費(fèi)利耶（EwanFelie）等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。這四種模式及其特征分別是[19]：（1）效率驅(qū)動(dòng)模式（NPMModel1:TheEfficiencyDrive）。這是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動(dòng)模式的基本內(nèi)容及特征有：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績效評(píng)估方法；強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，以及在邊際上進(jìn)行類似于市場的實(shí)驗(yàn)（準(zhǔn)市場）；解除勞動(dòng)力市場的規(guī)制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。（2）小型化與分權(quán)模式（NPMModel2:DownsizingandDecentralization）。這種模式在80年代雖然沒有像模式（1）那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。它派生于這樣一個(gè)論證，即20世紀(jì)前3/4個(gè)世紀(jì)（1900－1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，本世紀(jì)最后的25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。從歷史上看，公共機(jī)構(gòu)提供大眾服務(wù)和大規(guī)模提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品以及控制市場都可看作是一種“福特主義”（Fordist）的生產(chǎn)方式——它在二戰(zhàn)后達(dá)到了它的頂峰。用組織理論的術(shù)語來說，福特主義的企業(yè)也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級(jí)、規(guī)章制度和非人的、正式的關(guān)系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來，無論是在私人部門還是在公共部門，都出現(xiàn)了向“后福特主義”組織結(jié)構(gòu)模式迅速轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強(qiáng)作為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位。當(dāng)代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)反映的小型化和分權(quán)模式的要點(diǎn)是：從早期強(qiáng)調(diào)以市場為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制；從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對(duì)分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對(duì)組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。（3）追求卓越模式（NPMModel3:InSearchofExcellence)）。這種模式顯然與80年代興起的企業(yè)文化（公司文化）的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式（2），強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑。前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動(dòng)是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。

追求卓越模式的要點(diǎn)是：在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項(xiàng)目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目）；公司口號(hào)、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。（4）公共服務(wù)取向模式（NPMModel4:PublicServiceOrientation）。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量（如應(yīng)用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會(huì)；強(qiáng)調(diào)對(duì)日常服務(wù)提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過程（如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會(huì)需要評(píng)估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。#p#分頁標(biāo)題#e#

美國著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定和公共利益四個(gè)方面來刻畫和比較這四種模式的特征[20]。顯然，在不同學(xué)者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內(nèi)涵及特征。我國有學(xué)者將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個(gè)方面：（1）讓管理者進(jìn)行管理（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；（2）衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評(píng)估）；（3）產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；（4）顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；（5）分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；（6）引入競爭機(jī)制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。[21]其中的強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理、分散化管理等模式顯然在社會(huì)行政主體的管理方式上體現(xiàn)更加明顯。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。它改變了傳統(tǒng)公共行政以行政強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)管理目的，單純追求行政結(jié)果的單一官僚制管理模式，代之以更人性化、注重與管理相對(duì)方雙向互動(dòng)的管理過程。用澳大利亞學(xué)者約翰?哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。正是由于新公共管理的這種管理新模式使得行政方式的多樣化成為必然，行政主體的多元化隨之出現(xiàn)，社會(huì)行政主體從此活躍在行政管理的大舞臺(tái)。

4、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面：（1）新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。（2）新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。（3）新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評(píng)估。（4）新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。（5）新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。（6）新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。（7）新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列行政改革便是這一潮流的集中反映。從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“憲章運(yùn)動(dòng)”，從其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施到我國的政府體制改革，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征[15]。

二、治理理論

（一）治理的基本含義

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”（crisisingovernance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是，自從90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予governance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與government相去甚遠(yuǎn)。它不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不僅在英語世界使用，并且開始在歐洲各主要語言中流行。正如研究治理問題的專家鮑勃?杰索普（BobJessop）所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的‘時(shí)髦詞語’”[23]。“治理”（governance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾?戈丹（Jean-PierreGaudin）所說，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。[23]治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個(gè)基本的區(qū)別。

首先，治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家進(jìn)行再分配，而是國家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由國家‘指導(dǎo)’，而是由國家和私營部門合作”[24]。所以，治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有治理。

其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。就其直接原因而言，西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)、統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限，單純的市場手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計(jì)劃和命令等手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是鑒于國家的失效和市場的失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗”[25]。世界銀行[26]是在兩個(gè)層次上使用治理概念的：一個(gè)是“技術(shù)領(lǐng)域”的，強(qiáng)調(diào)治理就是建立“發(fā)展的法律框架”和“培養(yǎng)能力”。其中包括實(shí)現(xiàn)法治、改進(jìn)政府管理，提高政府效率等。二是支持和培養(yǎng)公民社會(huì)的發(fā)展，自愿性組織、非政府組織、各種社團(tuán)等都是要發(fā)展的對(duì)象。而對(duì)公民社會(huì)的推動(dòng)涉及到提高責(zé)任心、合法性、透明度以及參與水平，實(shí)際上就是歸權(quán)于社會(huì)。羅斯[27]認(rèn)為，在現(xiàn)有的研究中，“治理”的各種定義可以大致被梳理成兩類用法：一種是規(guī)范意義上的。治理既可以是好的也可以是壞的。好的體現(xiàn)為使國家作用最小化，鼓勵(lì)非國家的管制機(jī)制出現(xiàn)，縮小政府規(guī)模，改變政治在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的作用。比如“新公共管理”，“善治”等說法都意味著更小的政府，政府的作用是掌舵而不是劃船。另一種是描述意義上的。指的是一系列政治行為者互動(dòng)的模型或方式。強(qiáng)調(diào)公、私、自愿組織之間的交換和互動(dòng)。比如“行為者網(wǎng)絡(luò)”，“自我管制機(jī)制”、“信任”、“習(xí)慣和慣例”、“禮物關(guān)系”、“非正式義務(wù)”等被用來描繪復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系的實(shí)際運(yùn)行[28]。#p#分頁標(biāo)題#e#

（二）治理理論的基本特征

治理實(shí)際上是對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)制的制度創(chuàng)新。它打破了市場與經(jīng)濟(jì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、政治國家與公民社會(huì)的傳統(tǒng)兩分法思維模式，把有效的管理看作兩者的合作互動(dòng)過程，力圖建立起全新的公共事務(wù)管理新范式。公共管理中的治理理論具有如下基本特征：第一，公共權(quán)力的多元性。政府組織、非政府組織以及其他社會(huì)組織，凡參與公共事務(wù)處理的主體都可能形成權(quán)力中心。第二，政府能力的有限性。政府并非萬能，傳統(tǒng)的管制性政策由于效率遲緩或其它因素，往往無法達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)與規(guī)范，形成政府失靈的局面。而非政府性質(zhì)的社會(huì)組織利用新的技術(shù)和方法，同樣可以使一些公共管理事務(wù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，組織邊界的模糊性。無論政府組織與非政府組織之間，還是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間，都形成了一種平等競爭的、合作協(xié)商性的互動(dòng)關(guān)系，依靠彼此間的利益協(xié)調(diào)和相互博弈達(dá)到公共管理的目的，從而模糊了彼此間的權(quán)力界線和所承擔(dān)的責(zé)任。第四，各類主體的依賴性。由于政府組織與其他社會(huì)組織之間，或者各類社會(huì)組織之間存在著相互的權(quán)力依賴關(guān)系，必須彼此交換資源、持續(xù)協(xié)調(diào)才能順利實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。最終形成了你中有我，我中有你，我離不開你、你也離不開我的參與性自主網(wǎng)絡(luò)[29]。用治理代替統(tǒng)治，實(shí)質(zhì)上是為了解決社會(huì)資源配置過程中的市場和政府雙重失靈問題。但治理并非萬能，也存在著失靈問題。如何使治理沿著使公共利益最大化的方向發(fā)展，是確保治理有效的根本。為此，“善治”的概念應(yīng)運(yùn)而生。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（UnitedNationEconomicandSocialCommissionforAsiaandPacific）認(rèn)為善治具有如下八個(gè)特征：一是參與的治理（Participatory），二是依法行政的治理（Followstherulebylaw），三是透明化的治理（Transparent），四是回應(yīng)性的治理（Responsive），五是共識(shí)取向的治理（Consensusoriented），六是公平與公開的治理（Equitableandinclusive），七是效能與效率的治理（Effectiveandefficient），八是負(fù)責(zé)盡職的治理（Accountable）[31]。俞可平總結(jié)各種觀點(diǎn)，結(jié)合我國國情，把善治的基本要素總結(jié)為六個(gè)[31]：第一，合法性（Legitimacy）。這里的合法性與法律法規(guī)沒有直接關(guān)系，是指社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)同和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。第二，透明性（Transparency）。指政治信息公開，每一個(gè)公民都有權(quán)并可以獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策信息。第三，責(zé)任性（Accountability）。指個(gè)人、組織或者機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，特別是那些與某一特定職位相連的職責(zé)和相應(yīng)的義務(wù)。第四，法治性（Ruleoflaw）。任何政府官員和公民都應(yīng)當(dāng)依法行事，在法律面前人人平等。政府的行為特別要受到法律的制約。第五，回應(yīng)性（Responsiveness）。指公共管理機(jī)構(gòu)和人員必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。第六，有效性（Effectiveness）。指管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理的成本降低，公共管理活動(dòng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）治理理論對(duì)民主的影響

民主素來有直接民主和間接民主之分。直接民主雖然公民參與的程度更高，但只適用于“小國寡民”，在地域廣闊，人口眾多的國家實(shí)行直接民主由于組織困難，成本高昂而不可行，當(dāng)民主面對(duì)無法繞過的規(guī)模因素的時(shí)候，只有代議制民主即間接民主才是現(xiàn)實(shí)的可接受的方案。不幸的是，代議制民主建立幾百年后，它的一些弊端如效率低下、反應(yīng)遲鈍、政策失靈等等，在今天越來越暴露，越來越為人們所認(rèn)知，而且這些弊端很大程度上是由于缺乏足夠的公民參與，過多地依賴官僚精英的知識(shí)信息優(yōu)勢(shì)，熱衷于閉門造車而引起的。如果選民除了通過定期的選舉投票來控制代表之外，大多數(shù)時(shí)間都無法有效參與的話，當(dāng)作為民主要件之一的參與消失的時(shí)候，的確有足夠的理由質(zhì)疑這樣的社會(huì)是否還有資格稱得上是一個(gè)民主的社會(huì)。在公民參與和制度效率這樣一個(gè)根本的兩難問題上，現(xiàn)在代議制民主的表現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)稱不上完美，甚至不算滿意。人們?cè)谏形赐耆珤仐壌h制民主的同時(shí)，也在努力尋求新的解決方式[32]。治理理論的產(chǎn)生，可以視為突破民主兩難困境的一種嘗試，也是對(duì)傳統(tǒng)代議制民主的一種矯正，即在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含量。[33]治理理論主張，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會(huì)上還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)。”[34]形成所謂多中心治道的格局。這其實(shí)就是在吁求更大程度上的自治權(quán)，進(jìn)一步提高市民社會(huì)相對(duì)國家的自主性，某種程度上體現(xiàn)了古典民主理想和自治精神的復(fù)歸，很容易使人聯(lián)想起19世紀(jì)初期托克維爾在北美大陸旅行考察時(shí)對(duì)地方分權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的贊美：“在那里，社會(huì)是由自己管理，并為自己而管理。所有的權(quán)力都?xì)w社會(huì)所有。”[35]治理理論對(duì)代議制進(jìn)行改善的努力，正反映了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的交融。代議制民主作為現(xiàn)代性發(fā)展的重大成果，雖然在激進(jìn)的后現(xiàn)代主義者那里，代議制在根本上是虛偽的、反民主的，但這畢竟反映了人類的進(jìn)步，表明依托自身的理性，可以成功地在一個(gè)規(guī)模較大的地域組織良好的公共生活。同時(shí)，治理理論又更多繼承了后現(xiàn)代主義對(duì)直接民主的推崇。當(dāng)然，后現(xiàn)代主義和治理理論所強(qiáng)調(diào)的直接民主，并不是古希臘意義上的全民投票的簡單復(fù)制，而是指人們?cè)诨鶎雍蜕鐓^(qū)廣泛的參與、甚至執(zhí)行決策以克服代議制精英化的趨勢(shì)。

將治理理論與民主聯(lián)系起來的一個(gè)重要載體是非政府組織。非政府組織的研究與治理理論的興起緊密相關(guān)，兩者都視為對(duì)過去單一市場或政府方式解決問題的補(bǔ)充。在非政府組織研究中，有人或許會(huì)為非政府組織獨(dú)立神話的破滅而感到遺憾，因?yàn)榇蟛糠址钦M織由于經(jīng)費(fèi)來源問題不是與政府組織（本國政府或外國政府）關(guān)系密切，就是與營利性企業(yè)關(guān)系密切，真正的完全獨(dú)立于政府與企業(yè)的非政府組織幾乎沒有，但這并不影響它們?cè)谥卫碇械闹匾饔?，畢竟，治理理論中的國家與市民社會(huì)的關(guān)系，有別于傳統(tǒng)自由主義意義上的市民社會(huì)對(duì)抗國家的觀點(diǎn)，而是更多的傾向于兩者的良性互動(dòng)，因而非政府組織只具有相對(duì)獨(dú)立性的事實(shí)，正好印證了治理關(guān)于公共事務(wù)可以由非政府組織承擔(dān)的觀點(diǎn)。在治理理論的提倡者看來，非政府組織是治理過程的重要參與者，公民通過參與非政府組織可以表達(dá)自己的偏好，與政府和其他組織互動(dòng)博弈，在這個(gè)過程中，不僅有可能形成共同的治理目標(biāo)，也通過組織的自主自治提高了民主參與的程度[34]。#p#分頁標(biāo)題#e#

（四）政府本位到社會(huì)本位

治理理論的盛行導(dǎo)致公共管理理念由政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位。在不同的時(shí)空條件下，政府、非政府組織和民眾三類主體，在社會(huì)公共事務(wù)中的管理角色和作用以及主體間關(guān)系，會(huì)有所不同。主體之間既可能是以政府為本位的單中心下的支配依附關(guān)系，也可能是以社會(huì)為本位的多中心下的平等共治關(guān)系。公共管理是一個(gè)發(fā)展過程，它與政府管理不是相互并列的兩個(gè)不同階段，而是整體與部分的關(guān)系，政府管理是公共管理的初級(jí)形態(tài)。公共管理分化為政府管理和社會(huì)治理兩個(gè)階段。推動(dòng)公共管理階段和模式演進(jìn)的動(dòng)力，就在于公共管理理念實(shí)現(xiàn)從政府本位到社會(huì)本位的跨越。[36](p200)自政府產(chǎn)生以來，政府一直是社會(huì)公共事務(wù)的主角，在社會(huì)各類公共事務(wù)的管理中起著主導(dǎo)性作用，因此逐漸形成了公共管理的政府本位理念，即公共管理就是政府管理，只有政府才是公共管理的主體，只有政府才能有效地履行公共管理的功能。政府本位理念過分看重政府包容公共性的一面，而疏忽了政府偏離公共性的一面。雖然公共性是政府合法性的來源，是政府有效運(yùn)作的保障；但是另一方面，政府又是公共性實(shí)現(xiàn)途中潛在的障礙和威脅。由于政府特殊的地位和權(quán)力，其操縱著對(duì)公共性的解釋權(quán)和認(rèn)定權(quán)，一旦政府失去謀求公共性的立場，又缺乏制度的約束，政府就可能出現(xiàn)對(duì)公共性的背離。而社會(huì)本位的理念可以彌補(bǔ)這一不足。

在公共管理的社會(huì)本位理念中，政府已經(jīng)不是公共管理的唯一主體，而只是其中的重要主體之一。政府、非政府組織和民眾三類管理主體在不同性質(zhì)、不同層次的社會(huì)公共事務(wù)管理中以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮各類管理主體的優(yōu)勢(shì)，合理分配公共管理職能，實(shí)現(xiàn)管理職能與管理能力的協(xié)調(diào)。公共管理的發(fā)展過程就是政府本位理念逐步消退，社會(huì)本位理念逐步形成和發(fā)展的過程[36](p21-22)。社會(huì)行政主體的出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著緊密的關(guān)聯(lián)。在我國建立社會(huì)主義市場機(jī)制的過程中，市場配置社會(huì)資源的能力在不斷的加強(qiáng)，這勢(shì)必會(huì)引發(fā)新機(jī)制與舊機(jī)制的沖突。不僅如此，“企業(yè)組織和市場機(jī)制、政府組織與國家機(jī)制，這兩套組織制度在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。但也都存在局限性，都曾出現(xiàn)了‘市場失靈’和‘政府失靈’的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。20世紀(jì)中葉，西方國家也發(fā)生了一場范圍廣泛的“第三部門”運(yùn)動(dòng)。政府退出了很多傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同時(shí)，大量的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由第三部門來提供。各國紛紛向第三部門轉(zhuǎn)移它們?cè)谏鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。目前，發(fā)達(dá)國家非營利組織的開支已相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的10%左右，國家對(duì)外援助資金的40%是由非政府組織支配的。第三部門對(duì)實(shí)現(xiàn)‘小政府、大社會(huì)’的管理格局起到了不可替代的作用。”[37]可見，社會(huì)行政主體是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，也是當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密、知識(shí)傳播速度空前加快的必然產(chǎn)物。社會(huì)行政主體的優(yōu)勢(shì)在于其社會(huì)化，社會(huì)化職能可以在一定程度上協(xié)調(diào)市場機(jī)制和傳統(tǒng)行政機(jī)制之間的矛盾，這對(duì)于處在建設(shè)社會(huì)主義市場機(jī)制初級(jí)階段的中國來說有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

小結(jié)

傳統(tǒng)官僚制行政理論將政府作為公共事務(wù)治理的唯一主體模式不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的公共需求，新公共管理理論適時(shí)而生，主張發(fā)展非政府組織、提倡管理方式多樣化等觀點(diǎn)催生了社會(huì)行政主體；而治理理論提倡以治理替代統(tǒng)治，用公共權(quán)力的多元化以及政府組織與非政府組織的權(quán)力依賴性來彌補(bǔ)政府能力有限的不足，導(dǎo)致公共管理理念由政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位。由此，社會(huì)行政主體逐漸獲得了行政管理的主體身份。