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作者：李瀟 單位：西北師范大學(xué)政法學(xué)院

一、社會(huì)行政的基本內(nèi)涵及其應(yīng)用

“社會(huì)行政”這一概念在西方或我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)又稱社會(huì)工作行政或社會(huì)福利行政。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者白秀雄（1979）認(rèn)為，社會(huì)行政可以區(qū)分為廣義的和狹義的，廣義指社會(huì)福利體制的建立和運(yùn)行，狹義指對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。關(guān)于前者，較有代表性的觀點(diǎn)有：朱辛流認(rèn)為，社會(huì)行政是運(yùn)用政府權(quán)力，根據(jù)政策和施政方式，有計(jì)劃的推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全，保障公民的權(quán)利；江亮演認(rèn)為，社會(huì)工作行政是指政府推行有關(guān)社會(huì)福利工作的行政事務(wù)。關(guān)于后者，比較有代表性的觀點(diǎn)主要有：蒂特馬斯（Titmouse）認(rèn)為，社會(huì)行政是對(duì)提供社會(huì)服務(wù)的人群與組織的研究。這一定義側(cè)重社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理。

還有的學(xué)者從一般管理的角度出發(fā)理解社會(huì)行政，比如約翰斯（Johns）認(rèn)為，社會(huì)工作行政是確定目標(biāo)、制定政策、創(chuàng)設(shè)和維持一個(gè)機(jī)構(gòu)，制定計(jì)劃并付諸實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果的一種過程。基德內(nèi)（KidNeigh）認(rèn)為社會(huì)行政是一種雙向的活動(dòng)，一方面是把社會(huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)，另一方面是用執(zhí)行所獲得的經(jīng)驗(yàn)來(lái)修正決策。斯坦（Stein）認(rèn)為，社會(huì)行政是指通過系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與合作，界定和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程（王思斌，2005）。從工作內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)行政其實(shí)就是對(duì)社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的管理，這種管理活動(dòng)在宏觀層面可以是政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的管理，在微觀層面包括了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的管理。當(dāng)然，無(wú)論是宏觀層面還是微觀層面，社會(huì)行政所強(qiáng)調(diào)的都是對(duì)社會(huì)政策的執(zhí)行，也就是如何把社會(huì)福利領(lǐng)域中有關(guān)政策落到實(shí)處，解決關(guān)乎百姓切身利益的問題。

鑒于此，對(duì)于社會(huì)行政，可以定義為是依據(jù)行政管理的程序和技術(shù)，策動(dòng)和利用社會(huì)資源，實(shí)施社會(huì)政策，向有需求者提供社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)。在社會(huì)行政應(yīng)用領(lǐng)域，與西方以及亞洲的同行相比，中國(guó)內(nèi)地的社會(huì)工作者對(duì)于應(yīng)對(duì)災(zāi)難沒有知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于社會(huì)行政的應(yīng)用更是缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。在汶川地震之前，社會(huì)行政在政策執(zhí)行、災(zāi)難管理以及危機(jī)干預(yù)等方面基本處于空白狀態(tài)。然而，每一次巨大的災(zāi)難都孕育著巨大的機(jī)遇，汶川地震為中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展提供了巨大的舞臺(tái)，中國(guó)社會(huì)工作從書本中的純理論走向災(zāi)后重建的第一線，社工站和社區(qū)服務(wù)中心在災(zāi)區(qū)遍地開花（王曦影，2010）。社會(huì)行政在其中的作用也有了一定的發(fā)揮，這些都為社會(huì)行政今后的職業(yè)化、專業(yè)化和本土化做了有益嘗試。

二、社會(huì)行政在我國(guó)災(zāi)后重建中應(yīng)用的不足

災(zāi)害發(fā)生后的救援重建工作中，社會(huì)行政開始發(fā)揮出它的一定作用，但也發(fā)現(xiàn)，社會(huì)行政在災(zāi)后重建中的應(yīng)用還不全面，其中與政府抑或與非政府組織的合作領(lǐng)域中所發(fā)揮的作用還存在不足之處。表現(xiàn)在：

一是社會(huì)行政體系尚未完善，未能與政府形成良好的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。重大災(zāi)害過后，我國(guó)政府以其高效、強(qiáng)力的動(dòng)員，全力保障災(zāi)民的搶救、救助、安置工作，顯示出厚重的以人為本的執(zhí)政理念。在贊揚(yáng)政府高效動(dòng)員組織能力的同時(shí)，需要思考的是，如何切實(shí)推動(dòng)專業(yè)化社會(huì)行政服務(wù)體系發(fā)揮功效，分擔(dān)政府處理社會(huì)問題的壓力、任務(wù)和功能等方面的問題。對(duì)以往重大災(zāi)害后的救援重建研究可以清晰發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)行政體系并沒有充分發(fā)揮其作用。災(zāi)害發(fā)生后的社會(huì)行政體系仍然是一種政府動(dòng)員和組織體制，社會(huì)行政缺乏政策選擇的自主性，不能有效地為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，也沒能起到對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與評(píng)估，更談不上提升服務(wù)質(zhì)量，而是被政府部門當(dāng)作技術(shù)和工具，來(lái)配合到政府的組織體系中的。同時(shí)，由于中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化、專業(yè)化的推進(jìn)進(jìn)程不長(zhǎng)，社會(huì)行政體系在災(zāi)后重建中的作用和地位尚未被政府充分認(rèn)識(shí)，目前社會(huì)行政尚未被明確列入國(guó)家救災(zāi)的體制之中。有些災(zāi)區(qū)政府還在用原有體制來(lái)解決問題，始終處于政府主導(dǎo)的模式。

二是社會(huì)行政體系尚未與非政府組織形成良好的合作關(guān)系，尚未獲得足量的非政府組織災(zāi)后重建項(xiàng)目的委托。按照目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可的建國(guó)后我國(guó)非政府組織發(fā)展三個(gè)階段的劃分方式，我國(guó)非政府組織的發(fā)展經(jīng)歷了1949～1965年的整頓發(fā)展時(shí)期、“”中斷時(shí)期和1978年以來(lái)的全面發(fā)展時(shí)期。進(jìn)人20世紀(jì)90年代后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)的確立，在一些政府和市場(chǎng)都“做不好、不好做和不能做”的領(lǐng)域已孕育出大量的非政府組織（王思斌，2003）。但由于受體制性影響，我國(guó)非政府組織對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的參與的成熟度不夠，而現(xiàn)有的非政府組織中以救災(zāi)為主旨的也比較少，資源整合能力，專業(yè)水平普遍不高。而近期遍地開花的各類社工機(jī)構(gòu)，并沒有像大家預(yù)期的一樣步入所謂“社會(huì)工作的春天”，而更多的因?yàn)橘Y源不足、資金有限、項(xiàng)目匱乏、無(wú)法留住員工等原因普遍發(fā)展不佳。社會(huì)行政本該在非政府組織、各類社工機(jī)構(gòu)中大展身手，卻由于作為社會(huì)行政的主要“市場(chǎng)”的非政府組織自身發(fā)育不良，直接影響社會(huì)行政在非政府組織中作用的發(fā)揮。

另外，社會(huì)工作三十年的欠賬，社會(huì)行政的社會(huì)認(rèn)受度普遍不高，不成熟的非政府組織對(duì)不成熟社會(huì)行政體系的兩不相認(rèn)，加之恢復(fù)重建后專業(yè)又多集中在高校，在實(shí)務(wù)領(lǐng)域參與經(jīng)驗(yàn)不足，自然就出現(xiàn)合作較少，合作不佳的現(xiàn)象。而相對(duì)成熟的非政府（多為國(guó)外組織）在更多地是通過與政府的合作來(lái)完成重建項(xiàng)目，但是社會(huì)行政尚未與政府形成良好的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，尚未建立暢通的災(zāi)后重建的準(zhǔn)入通道，從而導(dǎo)致事實(shí)上的社會(huì)行政在災(zāi)后重建中并未獲得足量的非政府組織災(zāi)后重建項(xiàng)目的委托。

三、完善社會(huì)行政在災(zāi)后重建中功用的思考

（一）與政府合作下的社會(huì)行政在災(zāi)害救援過程中，社會(huì)行政的方法可以協(xié)助政府在穩(wěn)定災(zāi)民情緒、進(jìn)行物質(zhì)救援、合理統(tǒng)籌資源等方面發(fā)揮積極作用。

第一，災(zāi)后重建政策的落實(shí)。社會(huì)行政是社會(huì)政策的執(zhí)行過程。在災(zāi)變剛開始階段，資源投入源源不斷，但是同時(shí)也產(chǎn)生兩個(gè)問題，一個(gè)是持續(xù)性，另一個(gè)是均衡性。因此，社會(huì)行政工作者將這些資源整合，扮演分配和協(xié)調(diào)的角色，從而提供良好的服務(wù)。比如，臺(tái)灣“9•21”地震發(fā)生后，臺(tái)灣社工組織一開始就是做資源分配工作。各地涌來(lái)的社工先到建立在臺(tái)灣東海大學(xué)的社工資源調(diào)配中心報(bào)到，接著進(jìn)行20分鐘培訓(xùn)，然后進(jìn)行人力分配。緊急救援階段主要做分發(fā)物資、給帳篷編號(hào)等工作（馮燕，2008）。災(zāi)害發(fā)生后，眾多應(yīng)急事件發(fā)生，政府部門的有限人員常常難以應(yīng)對(duì)，在這種情況下社會(huì)工作者成為一支重要的力量。社會(huì)工作行政通過對(duì)政府救災(zāi)政策的準(zhǔn)確理解，結(jié)合自己的專業(yè)方法，可以有效地協(xié)助政府落實(shí)救災(zāi)政策，向?yàn)?zāi)民提供服務(wù)。由于社會(huì)工作者具有以服務(wù)對(duì)象（指災(zāi)民）為本的價(jià)值觀念，又具備在復(fù)雜的社會(huì)心理環(huán)境下工作的方法，所以可以提供更加有效的服務(wù)，使救災(zāi)政策產(chǎn)生更好的效果。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

第二，開展需要評(píng)估，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)服務(wù)和重建計(jì)劃。災(zāi)害發(fā)生初期災(zāi)區(qū)秩序的相對(duì)無(wú)序是必然的，而此時(shí)社會(huì)行政安排社工組織志愿者向?yàn)?zāi)區(qū)分配和提供物質(zhì)資源。從“大災(zāi)害”角度來(lái)看，災(zāi)后重建包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等多方面內(nèi)容，而且災(zāi)后重建的任務(wù)是長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性的，當(dāng)然也是以災(zāi)區(qū)民眾為本的。考慮到不同類型災(zāi)民在災(zāi)后重建不同階段的需要，設(shè)計(jì)更加合理的救災(zāi)和災(zāi)后重建方案就十分重要。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)災(zāi)后重建基本上是強(qiáng)調(diào)重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)，這是十分關(guān)鍵的。如果進(jìn)一步完善災(zāi)后重建體系，考慮到災(zāi)區(qū)重建的社會(huì)及心理層面，那么災(zāi)后重建計(jì)劃就要更多地考慮人的因素，考慮到不同災(zāi)民群體的特殊處境和需要。因?yàn)闊o(wú)論如何，災(zāi)區(qū)群眾是災(zāi)區(qū)重建的主體，災(zāi)后重建主要靠他們?cè)谡透鞣搅α康闹С窒氯?shí)現(xiàn)。因此，針對(duì)不同災(zāi)民群體的當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)生活開展科學(xué)評(píng)估，以制定更合理的災(zāi)后重建政策，是社會(huì)行政介入的重要環(huán)節(jié)。

第三，實(shí)際福利服務(wù)的提供。社會(huì)行政基本特質(zhì)是通過執(zhí)行政策，對(duì)困難者提供相關(guān)福利服務(wù)。在救災(zāi)和災(zāi)后重建過程中，社會(huì)工作者可以將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為具體福利服務(wù)，幫助災(zāi)民渡過難關(guān)，重建家園，重建經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活秩序。比如，災(zāi)后學(xué)生的學(xué)習(xí)、學(xué)校生活自然與災(zāi)前有很大不同，學(xué)生和教師如何在新的情況下逐漸恢復(fù)正常教學(xué)需要新的設(shè)計(jì)，學(xué)校社會(huì)工作可以在這方面發(fā)揮作用。破碎家庭的生活是必須予以關(guān)注的，如何支持那些破碎家庭逐漸走出困境是必須認(rèn)真考慮的問題，這里涉及這些家庭成員的心理和生活習(xí)慣、家庭結(jié)構(gòu)及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等一系列問題。至于孤兒、孤老、孤殘人員的救助和服務(wù)，更需要社會(huì)行政進(jìn)行綜合的評(píng)估、服務(wù)方案設(shè)計(jì)和實(shí)施，由社會(huì)工作者通過細(xì)致工作，施以援手。由上可知，在災(zāi)后重建過程中，社會(huì)行政是實(shí)施社會(huì)政策的行動(dòng)，而且社會(huì)福利的傳輸需要行政協(xié)調(diào)。社會(huì)行政的出現(xiàn)為政府減輕了不少壓力，它所服務(wù)方面有可能是政府未曾或不能觸及的地方。例如，社會(huì)行政可以在涉及災(zāi)民生活的眾多環(huán)節(jié)和層面貢獻(xiàn)自己的知識(shí)和服務(wù)，扮演服務(wù)提供、資源動(dòng)員及協(xié)調(diào)管理、方案設(shè)計(jì)、重建項(xiàng)目推展等多種角色，對(duì)災(zāi)后重建發(fā)揮促進(jìn)作用。

（二）與非政府組織合作下的社會(huì)行政非政府組織指由民間設(shè)立的從事社會(huì)公益和互益活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。在國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)的三元模式架構(gòu)中，非政府組織構(gòu)成的第三部門與政府部門、企業(yè)部門形成功能互補(bǔ)的關(guān)系。在功能上，非政府組織類似政府部門的公共責(zé)任，在機(jī)制上卻具有類似私人部門的靈活方式，是對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的反應(yīng)。基于非政府組織的特性，在災(zāi)后重建中與非政府組織合作領(lǐng)域，必須加強(qiáng)社會(huì)行政方法的運(yùn)用。

第一，非政府組織人員管理。非政府組織中存在大量的志愿者，因此對(duì)非政府組織人員的管理，一方面應(yīng)盡快組織相關(guān)部門對(duì)志愿者的資質(zhì)和特長(zhǎng)進(jìn)行認(rèn)證，因材施用，并且加強(qiáng)對(duì)志愿者的培訓(xùn)和管理，杜絕志愿工作的泛濫和無(wú)序；另一方面，對(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和志愿者隊(duì)伍進(jìn)行合理分工，防止服務(wù)重復(fù)和資源浪費(fèi)。

第二，救助資源管理與分配。對(duì)運(yùn)送給災(zāi)區(qū)的各類資源，給予分類管理，暢通資源分配渠道，合理分配，防止出現(xiàn)新的不公。

第三，志愿服務(wù)評(píng)估。建立志愿者服務(wù)的質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，通過問卷法、評(píng)審法等方法對(duì)志愿服務(wù)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，以此督促志愿者和非政府組織機(jī)構(gòu)提升自己的服務(wù)質(zhì)量。總之，我國(guó)社會(huì)行政作為社會(huì)工作專業(yè)方法應(yīng)用于災(zāi)后重建還有很長(zhǎng)的路要走，必須在以往的實(shí)踐探索中發(fā)現(xiàn)不足，學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)實(shí)際，總結(jié)出一整套適合中國(guó)國(guó)情的本土化社會(huì)行政體系，充分發(fā)揮社會(huì)行政在各類災(zāi)后重建的作用。